Tribunal: STF
Processo: MS 37310
Classe: MS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-12
Data de publicação: 2020-08-12

Ementa:

Inteiro teor:
Mandado de segurança. Deliberação do Tribunal de Contas da União. Pretensão de exigir contas que, em regra, está submetida ao prazo de dez anos. Precedentes do Superior Tribunal de Justiça. Possibilidade de observar esse prazo decenal para regular a pretensão estatal em tomada de contas especial que ainda não foi examinada por este Supremo Tribunal Federal. Elementos sugestivos da incidência de marcos interruptivos aptos a afastar, nos termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999, a prescrição da pretensão punitiva. Indeferimento do pedido de medida liminar.
    Vistos etc.
    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, contra deliberação da Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União, nos autos da tomada de contas especial TC nº 004.1412013-0, que julgou irregulares as contas relativas ao Convênio nº 426/2006, celebrado entre o Ministério do Turismo (MTur) e a Associação Kitesurf da Paraíba (AKP/PB), aplicando, individualmente a cada um dos impetrantes, Gercino Oliveira Júnior e Rodrigo Palmeira da Silva, multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), além de condená-los, em solidariedade com a AKP/PB, ao pagamento do débito apurado – cujo valor original, em 17.10.2006, era de R$ 34.355,90 (trinta e quatro mil, trezentos e cinquenta e cinco reais e noventa centavos) -, atualizado monetariamente e acrescido de juros de mora.
    2. No intuito de evidenciar ilegalidade na conduta da autoridade impetrada, os impetrantes sustentam que a deliberação impugnada importou em inobservância do cutelo prescricional, a incidir sobre as pretensões ressarcitória e punitiva. Acrescentam que, indemonstrado prejuízo ao erário, decorrente de imperfeições na execução financeira do convênio, não há campo para a imputação de débito e a cominação de multa.
    3. À guisa de demonstrar a presença dos requisitos estabelecidos no art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009, a peça de ingresso articula com os seguintes fundamentos:
    “No caso em apreço, diante da vasta documentação anexa, em especial a cópia integral do processo de Tomada de Contas Especial TC 004.141/2013-0, é possível verificar com clareza a ocorrência de decadência e/ou prescrição da pretensão punitiva para imposição de multa, bem como da pretensão ressarcitória, para imputação de débito, uma vez que decorridos mais de 7 anos e 9 meses entre a data de realização da prestação de contas do convênio (prática do ato em 18 de Janeiro de 2007), e a primeira notificação feita pelo TCU (notificação do indiciado em 05 de novembro de 2014), para alegações de defesa ou pronto recolhimento aos cofres do valor tido supostamente como devido.
    A plausibilidade das alegações decorre exatamente do recente reconhecimento em repercussão geral pelo Plenário dessa Casa, quanto à prescritibilidade da pretensão de ressarcimento e a fixação da seguinte tese para o TEMA 899: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas” (RECURSO EXTRAORDINÁRIO 636.886 ALAGOAS - Brasília, 20 de abril de 2020).
    Outrossim, os diversos julgados trazidos ao processo bem demonstram que, ao contrário do que manifestado pelo TCU acerca da aplicação subsidiária do Código Civil, a análise adequada da matéria se dá à luz do art. 1o da Lei no 9.873/1999, tanto no que concerne à pena de multa como de ressarcimento, aplicando-se o prazo quinquenal. A jurisprudência do STF é farta nesse sentido.
    Por sua vez, o perigo na demora também está presente, uma vez que a condenação pelo Tribunal de Contas é definitiva e já foi encaminhada para formalização processo de cobrança executiva da multa, como todos os prejuízos e riscos ao patrimônio dos apontados devedores solidários, aqui IMPETRANTES.
    Conforme documentos, até mesmo a Procuradoria da República na Paraíba - MPF/MPU já foi acionada para adoção das medidas cabíveis.
    Enfim, a parte requerente necessita da suspensão da condenação, interrompendo-se inclusive o ajuizamento de execuções fiscais com pedidos de penhora, como meio de evitar prejuízos ainda maiores com a constrição de seus bens indevidamente (quiçá até à sua liberdade), em clara ofensa ao seu direito de propriedade.
     Destarte, tendo em vista a relevância e a pertinência dos fatos e argumentos jurídicos expostos acima, torna-se clara a ilegalidade existente e a necessidade de um provimento judicial de urgência.”
    4. Com base nessas considerações, pugnam os impetrantes pela concessão de medida liminar, para suspender os efeitos da deliberação impugnada.
    É o relatório.
    Aprecio o pedido de medida liminar.
    1. A segurança jurídica consubstancia garantia da mais elevada envergadura, veiculada no rol das cláusulas pétreas, cujo núcleo essencial não admite supressão, sequer por força de atuação do Poder Constituinte Derivado (art. 60, § 4º, da Magna Carta).
    2. Na sessão de 03.02.2016, ao julgamento do RE 669.069, paradigma do tema nº 666 da repercussão geral (“Imprescritibilidade das ações de ressarcimento por danos causados ao erário, ainda que o prejuízo não decorra de ato de improbidade administrativa”), o Plenário desta Suprema Corte assentou a seguinte tese: “É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”.
    3. A adoção dessa tese foi respaldada no entendimento de que a imprescritibilidade, veiculada no art. 37, § 5º, parte final, da Constituição da República, configura medida excepcional, a merecer interpretação restritiva, sob os auspícios de rigoroso escrutínio, em cotejo com outros vetores, em especial com as garantias da segurança jurídica, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.
    4. Por ocasião da conclusão do julgamento do RE nº 852.475, paradigma do tema nº 897 da repercussão geral (“Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos por ato de improbidade administrativa”), em 08.8.2018, os contornos da cláusula da imprescritibilidade, veiculada no já mencionado art. 37, § 5º, parte final, da Magna Carta, foram definidos com maior nitidez, por meio da fixação da seguinte tese: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. 
    5. Seguindo o itinerário cronológico das decisões desta Casa que guardam correlação com o debate travado nestes autos, observo, finalmente, que, em 20.4.2020, ao exame do RE nº 636.886, paradigma do tema nº 899 da repercussão geral (“Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas da União”), foi assentada a seguinte tese: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas”.
    6. A discussão sobre a prescrição de pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas da União, equacionada por ocasião do julgamento do tema nº 899 da repercussão geral, tangencia, mas não se identifica com a discussão jurídica objeto dos presentes autos. Na espécie, discute-se a incidência de prescrição em fase anterior à decisão do TCU que imputa débito ou multa, isto é, antes da formação do título executivo extrajudicial.
    7. No que interessa mais diretamente ao exame do presente pedido de medida liminar, colho o seguinte fragmento do voto condutor do acórdão prolatado no RE nº 636.886, da lavra do Ministro Alexandre de Moraes:
    “A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que no processo de tomada de contas, o TCU não perquire nem culpa, nem dolo decorrentes de ato de improbidade administrativa, mas, simplesmente realiza o julgamento das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento. Ainda que franqueada a oportunidade de manifestação da outra parte, trata-se de atividade eminentemente administrativa, sem as garantias do devido processo legal. 
    No procedimento instaurado pelo TCU, não se imputa a existência de ato de improbidade, nem tampouco se abre a possibilidade do fiscalizado defender-se, com todas as garantias do devido processo judicial, no sentido de eximir-se de dolo ou mesmo culpa.”
    8. Vale dizer, portanto, que a atuação do TCU em tomada de contas especial, por não constituir via própria para a apuração de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, encontra-se submetida a prazo prescricional.
    9. Assentada essa premissa, cabe apenas perquirir sobre a extensão do prazo a ser observado quanto à pretensão de exigir ou tomar contas e sobre eventuais causas suscetíveis de impedir a fluência ou de ensejar a suspensão ou interrupção desse prazo.
    10. Nesse contexto, a fim de aferir a plausibilidade da tese defendida na peça de ingresso, em especial quanto à “prescrição da pretensão ressarcitória”, que, na realidade, deve ser lida, na espécie, como prescrição de exigir ou tomar contas, uma vez que a pretensão ressarcitória, propriamente dita, só surge com eventual imputação do débito, ao final da tomada de contas especial.
    11. Os documentos juntados com a petição inicial do mandado de segurança evidenciam os seguintes fatos relevantes: i) o Ministério do Turismo (MTur) e a Associação Kitesurf da Paraíba (AKP/PB) celebraram, em 01.9.2006, o Convênio n º 426/2006; ii) por força desse convênio, o MTur repassou à AKP, em 09.10.2006, a quantia de R$ 100.000,00 (cem mil reais); iii) em razão da ausência de apresentação, por parte da AKP/PB, de documentação complementar exigida pelo MTur, houve a instauração, em 2009, de tomada de contas especial; iv) concluída a fase interna da tomada de contas especial, no âmbito do MTur, os autos respectivos foram enviados ao Tribunal de Contas da União, para deflagração da fase externa, que teve início em 2013; e v) a citação dos responsáveis, na fase externa da tomada de contas especial, marco invocado pelos impetrantes, para defender a incidência do cutelo prescricional, ocorreu nos anos de 2014 e 2015.
    12. A controvérsia gravita, portanto, repiso, em torno de etapa anterior à imputação do débito, qual seja, a da tomada de contas, momento em que, reitero, não se está propriamente diante de pretensão ressarcitória, mas de exigir contas.
    13. Observo que, no âmbito das relações jurídicas de direito privado, ressalvados casos especiais, como o da prestação de contas de quantias recebidas pelo advogado de seu cliente (art. 25-A da Lei nº 8.906/1994), a pretensão de exigir contas está regulada pelo prazo prescricional decenal veiculado no art. 205 do Código Civil, como se extrai de precedentes do Superior Tribunal de Justiça (AgRg no AREsp 449.544/MS, Rel. Min. Maria Isabel Gallotti; AgRg no AREsp 642.576/PR, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze; e AgRg no AREsp 616.736/DF, Rel. Min. Luis Felipe Salomão).
    14. Em sumária cognição, ausente precedente específico de órgão colegiado desta Casa a respeito do assunto, entendo que o limite temporal para a pretensão de exigir ou tomar contas, a ser aplicado ao TCU, atrairia, em princípio, a incidência do prazo prescricional decenal, estatuído no art. 205 do Código Civil.
    15. Não vislumbro justificativa para que o prazo prescricional adotado, como regra, em relações jurídicas de direito privado, não seja observado em tomada de contas especial, voltada a fiscalizar o uso de dinheiro público.
    16. Na espécie, não decorreu prazo superior a dez anos entre a data final da prestação de contas e as citações, implementadas em 2014 e 2015, dos indicados como responsáveis pelo dano em apuração na fase externa da tomada de contas especial. A interrupção do prazo prescricional, quanto à pretensão de exigir contas, que só ocorre uma vez, projetou para 2024 e 2025, a depender do responsável, o término do prazo decenal. Ocorre que já em 2017 a autoridade impetrada promoveu imputação do débito pela primeira vez, por meio do Acórdão nº 2944/2017-TCU-2ª Câmara, que somente não surtiu efeitos imediatos em virtude de recursos de reconsideração manejados pelos ora impetrantes.
    17. Nesse contexto, sem prejuízo de aprofundamento da questão em sede de cognição exauriente, entendo que, observado o prazo decenal, a pretensão de exigir contas, em tomada de contas especial, não foi alcançada pelo cutelo prescricional. 
    18. Sob o ângulo da prescrição da pretensão punitiva, tampouco diviso a plausibilidade jurídica, suscetível de ensejar o deferimento do pedido de medida liminar. Isso porque, mesmo se acolhida a proposição de que a pretensão punitiva do TCU está regulada pela Lei nº 9.873/1999, não é possível descartar, ao menos neste primeiro exame dos documentos encartados com a exordial, a incidência de múltiplos marcos interruptivos da prescrição punitiva ao longo das apurações realizadas nas fases interna e externa da tomada de contas especial. Em abono dessa percepção, o art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999 estatui que a interrupção da prescrição punitiva se dá “por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”.
    19. Realço que a Lei nº 9.873/1999 não estabelece limite quantitativo para ocorrências interruptivas da fluência do prazo prescricional da pretensão punitiva. Vale dizer que é possível mais de uma interrupção, diversamente do que se dá no Código Civil (art. 202, caput) e no Decreto 20.910/1932 (art. 8º).
    20. Em relação à imputação de débito, observo que ela decorre da ausência de demonstração regular de aplicação de parte dos recursos federais repassados no âmbito do convênio, como se extrai de trecho do Acórdão nº 6348/2020-TCU-2ª Câmara:
    “11. No mérito, a despeito do repasse tardio dos recursos, que foi considerado na prestação das contas, e da efetiva realização do evento, os documentos apresentados no recurso não são capazes de estabelecer o liame objetivo entre os recursos federais recebidos e as despesas realizadas por meio das notas fiscais 575 e 534 por se referirem a pagamento de empresa estranha ao objeto. Diversos são os julgados nesse sentido.
    12. Ademais, os recorrentes tampouco apresentaram justificativas em relação à diferença cambial verificada no Invoice/fatura 70907, impondo a rejeição dos recursos interpostos.”
    21. Esse aspecto, por si, parece legitimar decisão pela irregularidade das contas, com imputação de débito aos identificados como responsáveis. 
    22. Ante o exposto, indefiro o pedido de medida liminar.
    Notifique-se a autoridade impetrada, para que preste informações no prazo de dez dias (art. 7º, I, da Lei 12.016/2009).
    Cientifique-se a União, por meio de seu órgão de representação judicial, a fim de que, querendo, ingresse no feito (art. 7º, II, da Lei 12.016/2009).
    Após, dê-se vista ao Procurador-Geral da República (art. 12, caput, da Lei 12.016/2009).
    Publique-se.
    Brasília, 12 de agosto de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora