Tribunal: STF
Processo: ADPF 709
Classe: ADPF
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-21
Data de publicação: 2020-10-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Ementa: Direito constitucional e sanitário. Plano Geral de Enfrentamento e Monitoramento da COVID-19 para Povos Indígenas. Não homologação.
1. A presente ação trata de duas situações distintas pertinentes à pandemia por COVID-19: (i) a adoção de medidas de proteção e promoção da saúde dos Povos Indígenas Isolados e de Recente Contato, bem como (ii) de medidas voltadas à saúde dos Povos Indígenas em geral. No que se refere aos primeiros, postulou-se a elaboração e implementação de um Plano de Barreiras Sanitárias, ao passo que para os últimos requereu-se o desenvolvimento do Plano Geral de Enfrentamento e Monitoramento da COVID-19 para Povos Indígenas. Quanto ao Plano de Barreiras Sanitárias e sua implementação houve avanços efetivos. Entretanto, o mesmo não está ocorrendo com relação ao Plano Geral.
2. A segunda versão do Plano Geral deixa de dispor, com objetividade e detalhamento adequados, sobre as ações a serem implementadas, metas, critérios, indicadores e cronograma de execução, silenciando, ainda, sobre um conjunto de matérias essenciais, já anteriormente apontadas. O documento é, ainda, genérico e vago, o que inviabiliza o monitoramento da sua implementação. Convergência das manifestações de ABRASCO, FIOCRUZ, APIB, PGR, DPU e CNJ em tal sentido. Não homologação do Plano Geral.
3. A questão indígena, na estrutura organizacional do Estado brasileiro, insere-se predominantemente no âmbito da autoridade do Ministério da Justiça e Segurança Pública e, residualmente, em virtude da matéria, na competência do Ministério da Saúde. 
4. Determinação de elaboração de novo Plano Geral, sob a coordenação do Ministério da Justiça e Segurança Pública, com a participação do Ministério da Saúde, da FUNAI e da SESAI, sem prejuízo da participação do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos ou continuidade das ações em curso e das demais indicadas na decisão.
    1. A presente ação trata, entre outras questões, de duas situações distintas pertinentes à pandemia de COVID-19, a saber: (i) a necessidade de adoção de medidas de proteção e promoção da saúde dos Povos Indígenas Isolados e de Recente Contato (PIIRCs), bem como (ii) de adoção de medidas mais amplas voltadas à saúde dos Povos Indígenas em geral. No que se refere aos primeiros, os requerentes postularam a elaboração e implementação de um Plano de Barreiras Sanitárias (Plano de Barreiras), com o escopo de assegurar o isolamento dos PIIRCs, de modo a evitar o contágio. Com relação aos Povos Indígenas em geral, pediram o desenvolvimento de um Plano Geral de Enfrentamento da COVID-19 para Povos Indígenas (Plano Geral), que contemplasse medidas amplas de enfrentamento da pandemia, tendo como destinatárias todas as comunidades indígenas do país.
    2. Na parte concernente ao Plano de Barreiras Sanitárias, é importante reconhecer que houve avanços efetivos, para os quais se contou com inestimável apoio da Advocacia Geral da União. O plano foi elaborado, homologado parcialmente pelo Juízo e encontra-se em fase de implementação. O compromisso assumido pela União quanto à instalação das barreiras sanitárias e sua concretização progressiva representam um passo fundamental para a proteção dos PIIRCs. Entretanto, o mesmo não pode ser afirmado com relação ao Plano Geral de Enfrentamento da COVID-19 para Povos Indígenas. Quanto ao último, que é igualmente urgente, tem-se encontrado enorme dificuldade de avançar, o que demanda providências específicas por parte deste Juízo. Passo, a seguir, a uma síntese das últimas manifestações e andamentos ocorridos no processo, para, ao final, decidir.
I. Manifestações dos diversos atores que participam desta ADPF 
sobre a nova versão do Plano e questões conexas
    3. Em atendimento à decisão deste Relator, a Associação Brasileira de Saúde Coletiva (ABRASCO) e a Fundação Oswaldo Cruz (FIOCRUZ), a Articulação dos Povos Indígenas do Brasil (APIB), a Procuradoria Geral da República (PGR), a Defensoria Pública da União (DPU) e o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) apresentaram manifestação sobre a segunda versão do Plano Geral.
    4. A análise da ABRASCO e da FIOCRUZ sobre o documento corresponde à Nota Técnica em Resposta à Intimação n. 3073/2020 (doc. 445) indica que: (i) o Plano Geral se concentrou em ações já executadas (como se se tratasse de uma prestação de contas), em lugar de planejar, concretamente, as ações futuras; (ii) é superficial e genérico no que respeita a: ações a serem implementadas, metas, indicadores, cronograma, custos das atividades e orçamento, o que compromete “a factibilidade de implementação do plano, uma vez que estes são os elementos que permitem concretizar a realização dos objetivos propostos”, além de inviabilizar o monitoramento de tal implementação; (iii) não indicou com clareza e detalhamento mínimos as medidas de contenção e isolamento de invasores, como determinado pelo Juízo; (iv) não especificou as barreiras sanitárias a serem implementadas, sua composição, insumos ou cronograma de execução; (v) não detalhou a composição das cestas básicas, o critério adotado na distribuição, a periodicidade de entrega ou os critérios de participação das comunidades indígenas; (vi) não detalhou como ocorrerá a participação indígena nos processos de decisão e monitoramento das ações de enfrentamento da COVID-19. A Nota Técnica propõe, ainda, medidas de adoção imediata (Seção C) e demonstra inconsistências e incompletudes nas informações prestadas pela União (Anexo A). Por fim, tais entidades apresentam, em acréscimo, a Nota Técnica sobre Medidas Complementares para Contenção e Isolamento de Invasores em Sete TIs Críticas (doc. 446), explicando como funcionam as invasões, identificando os locais críticos e indicando estratégias para seu enfrentamento e sufocamento, conforme a área em questão.
    5. A APIB observa que o Plano Geral: (i) não trata especificamente do isolamento de invasores que estejam instalados dentro das TIs; (ii) não detalha as barreiras implementadas ou a implementar (alega que a União vinha considerando até mesmo “placa de advertência” como barreira), não indica recursos humanos ou materiais empregados em cada barreira; (iii) não esclarece a periodicidade do funcionamento do Fórum de Presidentes do CONDISI, tampouco quando o restabelecimento de tal Fórum será formalizado (já que foi extinto por ato da própria União); (iv) não trata da prestação de serviço de saúde aos Povos Indígenas localizados em TIs não homologadas. A APIB observa, ainda, que a União: (v) falha no que respeita ao dever de transparência quanto aos dados pertinentes à pandemia, deixando de divulgá-los em plataforma de acesso público e prestando ao Juízo dados antigos, que comprometem uma análise precisa do seu avanço; (vi) não apresenta os dados sobre atendimentos de saúde de Povos Indígenas de TIs não homologadas, implementados ou expandidos especificamente em resposta ao deferimento da cautelar, de modo a que se possa verificar seu cumprimento quanto ao ponto. Ao final, requer: (vii) as providências necessárias a enfrentar tais ponderações (indicadas em sua petição), bem como (viii) a adoção das determinações dos especialistas, referentes aos eixos: promoção da saúde e prevenção da Covid-19, participação indígena e controle social indígena, promoção das interações intergestoras e intersetoriais, reorganização e qualificação do trabalho da equipe de biossegurança, vigilância e informação em saúde e assistência integral e diferenciada. Finalmente, ressalta que a pandemia está em curso desde de março e que a inexistência de um Plano Geral adequado ao enfrentamento da questão, em setembro de 2020, comprova as alegações veiculadas na inicial acerca da omissão atentatória do direito à vida e à saúde dos Povos Indígenas.
    6. A Procuradoria Geral da República tece as seguintes considerações (entre outras): (i) a União excluiu do Plano Geral as questões atinentes à implementação de serviços de saúde para Povos Indígenas de TIs não homologadas, sob a alegação de que a exclusão atenderia a determinação do Juízo, o que não procede; (ii) não indicou, quanto a tais Povos: (a) áreas e territórios nessa situação, (b) equipes e insumos necessários ao atendimento, (c) fluxos de assistência entre SESAI e SUS, (d) readequação orçamentária dos DSEIs ou (e) dados discriminados sobre atendimentos em cada terra, com datas e quantitativos, descumprindo, portanto, decisão de 31.10.2020 do Juízo e inviabilizando o monitoramento do cumprimento da cautelar; (ii) a União não tratou do acesso dos Povos Indígenas ao saneamento básico e à água potável; (iii) estabeleceu prazo desproporcional – até 30.11.2020 – para reativação formal do Fórum dos Presidentes de CONDISIs, o que compromete a participação indígena eficaz, em tempo que possibilite o enfrentamento da pandemia; (iv) não tratou especificamente ou com detalhamento da contenção e isolamento de invasores; (v) não dispôs de forma adequada sobre medidas aptas a facilitar o acesso dos Povos Indígenas a auxílios previdenciários e assistenciais necessários ao enfrentamento da pandemia; (vi) não tratou das barreiras sanitárias desativadas ou daquelas exclusivamente compostas por indígenas, indicando as medidas a serem adotadas para restabelecer seu funcionamento ou apoiá-lo; (vii) não especificou critério para indicar os beneficiários de cestas básicas, não determinou sua periodicidade ou previu a continuidade da ação para além do fim do ano de 2020.
    7. A Defensoria Pública da União reiterou que: (i) o Plano Geral não adota medidas específicas para contenção e isolamento de invasores; (ii) se omite quanto ao detalhamento das barreiras existentes (localização, recursos humanos, materiais e estrutura) e daquelas a serem criadas; (iii) não especifica critérios para definir beneficiários de cestas básicas, seus itens, periodicidade ou participação indígena em tais decisões, tampouco esclarece se famílias indígenas de TIs não homologadas são elegíveis para recebimento do benefício; (iv) não trata de medidas concretas para facilitar o acesso dos Povos Indígenas ao recebimento dos auxílios (como prorrogação do prazo para sua postulação e disponibilização de meios tecnológicos que a viabilizem); (v) não formaliza a reativação do Fórum de presidentes de CONDISIs; (vi) não dispôs sobre a extensão dos serviços de saúde aos Povos Indígenas de TIs não homologadas.
    8. O Conselho Nacional de Justiça ponderou sobre: (i) a necessidade de restabelecer o funcionamento da Sala Nacional de Situação, com a previsão de reuniões periódicas; (ii) a importância de tratar das invasões nas TIs, bem como da desintrusão, já que dados demonstram um progressivo aumento dos desmatamentos nas áreas de invasão. Sugeriu, ainda, (iii) medidas para levantamento de ilícitos penais e processos em curso, (iv) para regularização registral de TIs, bem como (v) providências de cunho ambiental, entre as quais se destacam: (a) a requisição de relatório ao Ministério da Ciência, Tecnologia  e Inovação, indicando se os hectares desmatados nas 33 TIs objeto da ADPF têm impacto no Inventário Nacional de Emissões Antrópicas por Fontes e Remoções por Sumidouros de Gases de Efeito Estufa (Decreto 10.145/2019, art. 12, II; Decreto 9.073/2017, item 5); e (b) a requisição de relatório ao órgão gestor do Fundo Clima sobre projeto de plantio florestal, atividades relacionadas ao desmatamento em cada TI, compensação de crédito de carbono para comunidades indígenas que protegem a floresta e preço do hectare de floresta em pé ou em fase de reflorestamento para fins de REDD+ (Lei 12.114/2009 v/c Decreto 10.143/2019).
    9. A Advocacia Geral da União, a seu turno, informou que: (i) a implementação de barreiras sanitárias em favor dos PIIRCs não pôde ocorrer no tempo determinado pelo Juízo, no que se refere a 4 TIs definidas como “Prioridade 1”, em razão de entraves financeiros para o custeio de força policial militar local, os quais se pretende superar por meio da edição de uma medida provisória (ao que tudo indica, trata-se da Medida Provisória n. 1005/2020, já editada, com o apoio diligente da AGU); (ii) o Gabinete de Segurança Institucional (GSI) informou que a Sala de Situação Nacional “está em permanente funcionamento”, de modo que a APIB e demais atores poderão encaminhar, aos endereços de e-mail informados, “a comunicação das circunstâncias que entenderem necessárias de diligência”.
    10. Por fim, a União das Organizações Indígenas do Vale do Javari – UNIVAJA, que foi admitida neste feito na qualidade de amicus curiae, apresentou petição informando o rápido avanço da pandemia no Vale do Javari, onde se concentra o maior quantitativo de PIIRCs no país, e reiterou a imperiosa necessidade de restabelecer as reuniões periódicas da Sala de Situação Nacional, dado que é por meio delas que se torna possível a interação entre comunidades indígenas e autoridades com vistas à adaptação e reformulação de estratégias de enfrentamento da pandemia, de acordo com seu avanço.
    II. Apreciação do Plano Geral de Enfrentamento e Monitoramento da COVID-19 para Povos Indígenas e demais questões
    II.1. Plano Geral 
    11. Como se extrai das manifestações da ABRASCO e da FIOCRUZ, da APIB, da PGR, da DPU e do CNJ, a nova versão do Plano Geral para Enfrentamento e Monitoramento da COVID-19 para Povos Indígenas é insatisfatória e não atende aos elementos essenciais já reiteradamente apontados. A pandemia está em curso há aproximadamente 7 meses e ainda não há um plano adequado para lidar com o problema, por meio do qual a União assuma compromissos mensuráveis e monitoráveis, situação que expõe a grave risco a saúde e a vida dos Povos Indígenas. Há pressa no equacionamento e enfrentamento de questões vitais como: (i) a extensão dos serviços de saúde a TIs não homologadas, providência determinada pela cautelar, cuja exclusão do Plano Geral jamais foi determinada por este Juízo; (ii) o isolamento de invasores dentro de terras indígenas, medida igualmente determinada pela cautelar; (iii) a definição das barreiras sanitárias a serem implementadas também para os Povos Indígenas em geral, estrutura, pessoal, equipamentos e cronograma de ação; (iv) as medidas de testagem, prevenção e contenção do contágio e de capacitação do pessoal que lida com as comunidades; (v) a periodicidade de entrega de cestas básicas, de facilitação de acesso à água potável e os critérios de definição dos beneficiários; (vi) medidas que efetivamente facilitem o acesso dos indígenas aos benefícios assistenciais necessários à sua manutenção durante a pandemia, sem necessidade de deslocamento. 
    12. Tratar de tais itens significa traçar um plano com elementos concretos, critérios objetivos, metas, quantitativos, indicadores, cronograma de execução e resultados esperados, que impliquem a efetiva assunção de um compromisso pela União e permitam seu monitoramento pelo Juízo. Diante do exposto, nego homologação à segunda versão do Plano Geral para Enfrentamento e Monitoramento da COVID-19 para Povos Indígenas.
    13. Por outro lado, a questão indígena, na estrutura organizacional do Estado brasileiro, insere-se predominantemente no âmbito da autoridade do Ministério da Justiça e Segurança Pública, ao qual compete: (i) a defesa da ordem jurídica e das garantias constitucionais (art. 1º, I), (ii) a proteção dos direitos dos índios, incluídas as ações de saúde desenvolvidas em prol das comunidades indígenas (art. 1º, XII) e (iii) a coordenação e promoção da segurança pública (art. 1º, XI, todos, do Decreto 9.662/2019, Anexo I). Além disso, encontra-se vinculada ao Ministério da Justiça a Fundação Nacional do Índio – FUNAI, à qual se atribuiu a proteção e promoção dos direitos dos índios (art. 2º, IV, “b”, do Decreto 9.662/2019, Anexo I). Quanto à atenção à saúde indígena, ela integra, também, o âmbito de atribuições do Ministério da Saúde (art. 1º, I, III e VI, do Decreto 9.795/2019), cabendo à Secretaria Especial de Saúde Indígena – SESAI a coordenação do processo de gestão do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena (art. 40 do Decreto 9.795/2019). 
    14. À luz de tais normas, determino que, sob a coordenação do Ministério da Justiça e Segurança Pública, com a participação do Ministério da Saúde, da FUNAI e da SESAI, e sem prejuízo da participação do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, se produza uma nova proposta de Plano Geral. A nova versão deve: 
    (i) Constituir um documento único, dividido em 3 partes (sem prejuízo dos eixos já contemplados na atual minuta), a saber: Parte 1: medidas gerais destinadas a todos os Povos Indígenas; Parte 2: medidas específicas, voltadas ao atendimento e expansão dos serviços de saúde aos Povos Indígenas situados em TIs não homologadas; e Parte 3: medidas específicas destinadas ao isolamento de invasores e à contenção de novas invasões. 
    (ii) Limitar-se a providências em curso e a medidas futuras, suprimindo aquelas já concluídas, uma vez que o propósito do documento é planejar ações de enfrentamento à pandemia, e não efetivar uma prestação de contas (além do que a mistura entre ações passadas e futuras compromete a sua clareza).
    (iii) Suprimir alusões a ações de turismo. Eventuais planos para a retomada da economia após a pandemia não são objeto da questão ora em debate, a menos que interfiram sobre a saúde dos Povos Indígenas.
    (iv) Tomar por ponto de partida as considerações e propostas constantes da Nota Técnica em Resposta à Intimação n. 3073/2020 (doc. 445) e da Nota Técnica sobre Medidas Complementares para Contenção e Isolamento de Invasores em Sete TIs Críticas (doc. 446), ofertadas por ABRASCO e FIOCRUZ. Ter em conta, ainda, as críticas e sugestões apresentadas por PGR, DPU, CNJ e APIB, parcialmente sintetizadas acima.
    15. O novo Plano Geral deve ser apresentado no prazo máximo de 20 dias, contados da ciência desta decisão, sem prejuízo da implementação imediata de todas as providências já determinadas pelo Juízo, daquelas que a própria União já reconheceu necessárias, das que já estão em curso e das providências previstas na Seção C (“Medidas de Adoção Imediata Recomendadas pelos Consultores”) da Nota Técnica em Resposta à Intimação n. 3073/2020 (doc. 445), apresentada por ABRASCO e FIOCRUZ, desde que comportem efetivamente implementação imediata. 
    II.2. Demais questões
    16. No que se refere ao acompanhamento do cumprimento da cautelar sobre a extensão do serviço especial de saúde a indígenas localizados em terras não homologadas, deve a União apresentar dados discriminados sobre: (i) áreas e territórios nessa situação, equipes e insumos necessários ao atendimento, fluxos de assistência entre SESAI e SUS, readequação orçamentária dos DSEIs, dados discriminados sobre atendimentos à saúde ocorridos em cada terra, após o deferimento da cautelar; e sobre (ii) a entrega de cestas alimentares implementadas em favor das comunidades situadas em terras não homologadas, especificando entregas separadamente, antes e depois da cautelar, bem como quantitativos e composições das cestas.
    17. No que respeita ao funcionamento da Sala de Situação Nacional, para fins de tratamento dos interesses específicos dos PIIRCs, não configura funcionamento permanente da sala a mera disponibilização, por parte da União, de e-mail para receber requerimentos tal como pretendido. A função da tal Sala é a de possibilitar a troca de informações, o acompanhamento do avanço da pandemia, o ajuste e a definição de novas ações, com a participação dos Povos Indígenas, nos termos do Convênio 169 da OIT, norma internalizada e vinculante para o Brasil. Assim, determino que: (i) a União convoque nova reunião da Sala de Situação Nacional, no prazo de 48 horas, a contar da ciência desta decisão, para, no máximo, 7 dias corridos, a contar da convocação; (ii) a partir desta reunião de retomada, as reuniões ordinárias deverão observar periodicidade mínima quinzenal, conforme cronograma a ser igualmente apresentado pela União ao Juízo.
    18. Quanto à implementação das barreiras à entrada pertinentes à Prioridade 1, determino que a União informe e comprove sua concretização (inclusive no que se refere às barreiras que deveriam ser implementadas nas 4 TIs que estavam pendentes).
    19. Por fim, determino que FIOCRUZ, ABRASCO, APIB, PGR, DPU, CNJ e CNDH manifestem-se sobre as informações apresentadas pela União por meio da Petição 81109/2020 (doc. 465), sobre a implementação das barreiras sanitárias objeto da Prioridade 1, requerendo o que mais entenderem pertinente. 
III. Síntese das medidas determinadas pela presente decisão à União 
    20. Para fins de clareza, sintetizo, abaixo, as medidas determinadas por essa decisão:
    1. Quanto à nova versão do Plano Geral de Enfrentamento e Monitoramento da COVID-19 para os Povos Indígenas do Brasil: determino a elaboração de novo Plano Geral, sob a coordenação do Ministério da Justiça e da Segurança Pública, com a participação do Ministério da Saúde, da FUNAI e da SESAI, e sem prejuízo da participação do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, nos termos do item 14. O novo Plano Geral deverá ser apresentado no prazo máximo de 20 dias, contados da ciência desta decisão, sem prejuízo da implementação imediata de todas as providências identificadas no item 15, acima.
    2. No que se refere aos Povos Indígenas em TIs não homologadas: apresentação dos dados discriminados no item 16, sobre atendimentos de saúde e entregas de cestas alimentares, no prazo de 10 dias, contados da ciência desta decisão.
    3. Com relação ao funcionamento da Sala de Situação Nacional para PIIRCs: deve a União convocar nova reunião, no prazo de 48 horas contados da ciência desta decisão, e, após ela, observar periodicidade quinzenal para tais reuniões, nos termos do item 17.
    4. Quanto à implementação das barreiras à entrada pertinentes à Prioridade 1: deve a União informar e comprovar a sua concretização, inclusive quanto às 4 (quatro) TIs que estavam pendentes.
Conclusão
    21. Por todo o exposto, nego homologação à segunda versão do Plano Geral para Enfrentamento e Monitoramento da COVID-19 para Povos Indígenas. Determino: (i) a elaboração de novo Plano Geral, sob a coordenação do Ministério da Justiça e da Segurança Pública, com a participação do Ministério da Saúde, da FUNAI e da SESAI, e sem prejuízo da participação do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, a ser apresentado no prazo máximo de 20 dias, contados da ciência desta decisão; bem como (ii) as demais medidas resumidas no item III acima. 
    22. Intime-se FIOCRUZ, ABRASCO, APIB, PGR, DPU, CNJ e CNDH, para manifestação sobre as informações apresentadas pela União (doc. 465) e sobre a implementação das barreiras sanitárias objeto da Prioridade 1, requerendo o que mais entenderem pertinente. 
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 21 de outubro de 2020.
Ministro Luís Roberto Barroso
Relator