Tribunal: STF
Processo: MS 37062
Classe: MS
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-23
Data de publicação: 2020-04-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança coletivo, com pedido de medida liminar, impetrado, preventivamente, pela Associação Nacional dos Contribuintes de Tributos – ANCT com o objetivo de questionar a validade jurídico-constitucional da Medida Provisória nº 932, de 31 de março de 2020.
    Esta impetração mandamental sustenta-se, em síntese, nos seguintes fundamentos:
    “(...) o Excelentíssimo Senhor Presidente da República editou Medida Provisória sob nº 932, de 31 de março de 2020, alterando as alíquotas de contribuição aos serviços sociais autônomos: 
    …...................................................................................................
    Da Medida Provisória acima ilustrada, em que pese reduzir pela metade as contribuições destinadas aos serviços sociais autônomos, no ponto, não suspendeu a exigibilidade do crédito tributário e omitiu-se quanto ao Salário Educação e Incra, que também possuem natureza de contribuição parafiscal.
    DA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA E NÃO CONFISCO
    De todo acima exposto, a continuidade da exigência do pagamento de tributos, inclusive contribuições parafiscais, vencidos e vincendos cada qual com suas especificações acima, especialmente nos patamares anteriormente fixados, durante o período de COVID-19, extrapolará a ‘capacidade contributiva’ dos contribuintes e, consequentemente, ensejará violação ao princípio constitucional da capacidade contributiva, previsto no art. 145, parágrafo único, da Constituição Federal. 
    …..................................................................................................
    As empresas paralisadas e engessadas em sua capacidade produtiva não podem contribuir com tributos. É consabido que diversos empregados estarão em quarentena ou afastados, em razão da contaminação pela maléfica doença. Como poderão as empresas pagar os salários por dois ou três meses, com a redução abrupta e significativa da atividade econômica e com seus negócios afetados drasticamente, e mesmo assim serem obrigadas a recolherem seus tributos, mesmo ausente qualquer capacidade econômica ‘in concreto’? 
    Não se admite o recolhimento de tributos em situação absolutamente anômala de calamidade pública, sob pena de se estar ofendendo ao princípio basilar da capacidade econômica e praticando verdadeiro confisco pela via tributária. Sem operar e sem gerar recursos normalmente, a empresa não é tributada em razão de sua atividade econômica, mas confiscada em seu patrimônio. Em outras palavras, tributar a empresa em um estado de calamidade pública é ofensa cabal ao princípio da capacidade contributiva e ao princípio da proteção contra o confisco. 
    …..................................................................................................
    Obviamente não faz o menor sentido exigir o pagamento de todos os tributos durante a situação de calamidade. O mesmo raciocínio se aplica a eventuais parcelamentos realizados pelos filiados da impetrante, já que não existem recursos financeiros para honrar com as parcelas enquanto perdurar a situação de calamidade pública. 
    …...................................................................................................
    De todo o exposto acima, apesar da boa iniciativa do Presidente da República em reduzir pela metade as contribuições parafiscais, conforme MP nº 932/2020, o fez, excepcionalmente, até 30 de junho de 2020, cometendo ato arbitrário comissivo e omissivo, qual seja: 
    a) Não reduzir pela metade o salário educação e o INCRA, que também são contribuições parafiscais; 
    b) Olvidar que as reduções previstas na MP nº 932/2020, com a inclusão do Salário Educação e INCRA a toda evidência omissas, deveriam se dar até o encerramento do Estado de Calamidade Pública, porque ausente capacidade contributiva dos Contribuintes, conforme demonstrando acima; 
    c) Não observar que as contribuições parafiscais são espécies do gênero tributos federais e que se diversas atividades consideradas não essenciais estão impossibilitadas de operar, os contribuintes não possuem capacidade contributiva para recolher tributos vincendos ou vencidos, inclusive objetos de parcelamento, com os consectários daí decorrentes, tais quais, multa de mora, multa punitiva, juros de mora, bem como transmissão de obrigações acessórias, haja vista confinamento social.” (grifei)
    Busca-se, desse modo, nesta sede mandamental, “(...) seja concedida SEGURANÇA DEFINITIVA, para (...) reduz[ir] a contribuição  parafiscal do Salário Educação e INCRA, bem como as demais outras,  até o encerramento do Estado de Calamidade Pública, garantindo-se, da mesma forma, a exigibilidade dos créditos tributários de tributos federais, inclusive objetos de parcelamento, para após o encerramento do Estado de Calamidade Pública egressa do vírus COVID-19, ou, ao menos, para os contribuintes com serviços considerados não essenciais, com consequente PRORROGAÇÃO de prazo para recolhimento a ser designado por esse Tribunal Constitucional, considerando o princípio da razoabilidade e proporcionalidade” (grifei).
    Requer-se, ainda, “seja declarado o direito dos contribuintes de não sofrerem quaisquer penalidades pecuniárias e/ou (multa de mora, multa punitiva e juros de mora) quanto aos débitos porventura prorrogados no período requerido ou quanto a ausência transmissão de obrigações acessórias, haja vista confinamento social, bem como seja declarado o direito dos contribuintes a expedição de certidão de regularidade fiscal, enquanto durar o Estado de Calamidade Pública” (grifei).
    Cumpre assinalar, desde logo, que se revela insuscetível de conhecimento esta ação de mandado de segurança no ponto em que a parte impetrante aponta como autoridades coatoras o Secretário Especial da Receita Federal do Brasil e o Procurador-Geral da Fazenda Nacional.
    Com efeito, por serem taxativas as hipóteses pertinentes à impetrabilidade originária de mandado de segurança perante o Supremo Tribunal Federal, mostra-se evidente a incompetência  absoluta desta Corte para apreciar o presente “writ” no específico ponto em que ajuizado em face do Secretário Especial da Receita Federal do Brasil e do Procurador-Geral da Fazenda Nacional, pois essas ilustres autoridades ora apontadas como coatoras não figuram no rol exaustivo inscrito no art. 102, I, “d”, da Constituição da República 
    Não se pode perder de perspectiva que a competência originária do Supremo Tribunal Federal, por qualificar-se como um complexo de atribuições jurisdicionais de extração essencialmente constitucional – e ante o regime de direito estrito a que se acha submetida –, não comporta a possibilidade de ser estendida a situações que extravasem os rígidos limites fixados em “numerus clausus” pelo rol exaustivo inscrito no art. 102, I, da Carta Política, consoante adverte a doutrina (MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, “Comentários à Constituição Brasileira de 1988”, vol. 2/217, 1992, Saraiva) e proclama a jurisprudência desta própria Corte (RTJ 43/129 – RTJ 44/563 – RTJ 50/72 – RTJ 53/776 – RTJ 159/28, v.g.).
    A “ratio” subjacente a esse entendimento, que acentua o caráter absolutamente estrito da competência constitucional do Supremo Tribunal Federal, vincula-se à necessidade de inibir indevidas ampliações descaracterizadoras da esfera de atribuições institucionais desta Suprema Corte, conforme ressaltou, a propósito do tema em questão, em voto vencedor, o saudoso Ministro ADALÍCIO NOGUEIRA (RTJ 39/56-59, 57).
    Refoge, portanto, ao âmbito das estritas atribuições jurisdicionais da Suprema Corte, a apreciação do “writ” mandamental, quando impetrado, como na espécie, contra comportamento ativo ou omissivo atribuído aos Senhores Secretário Especial da Receita Federal do Brasil e Procurador-Geral da Fazenda Nacional.
    E a razão é uma só, tal como precedentemente já assinalado: a competência do Supremo Tribunal Federal, por revestir-se de índole constitucional, está sujeita a regime de direito estrito, que se revela incompatível com qualquer ensaio de interpretação que culmine por ampliar, indevidamente, o âmbito de atuação desta Corte Suprema em sede originária (RTJ 171/101-102, v.g.).
    Examino, de outro lado, a admissibilidade, ou não, da presente ação mandamental, tendo em vista a natureza do ato estatal ora impugnado nesta sede processual (MP nº 932/2020), atribuído ao Senhor Presidente da República, autoridade essa que figura no rol exaustivo de competência originária desta Suprema Corte (CF, art. 102, I, “d”).
    E, ao fazê-lo, entendo revelar-se insuscetível de conhecimento, também neste ponto, o presente “writ” mandamental, eis que ajuizado contra ato estatal, a Medida Provisória nº 932/2020, revestido de conteúdo normativo e abstrato, subsumível, por isso mesmo, à noção de ato em tese, cujo coeficiente de normatividade e de generalidade abstrata impede, na linha de diretriz jurisprudencial firmada pelo Supremo Tribunal Federal (Súmula nº 266), a válida (e adequada) utilização do remédio constitucional do mandado de segurança:
    Não se revelam sindicáveis, pela via jurídico-processual do mandado de segurança, os atos em tese, assim considerados aqueles (…) que dispõem sobre situações gerais e impessoais,  que têm alcance genérico e que disciplinam hipóteses neles abstratamente previstas. Precedentes. Súmula 266/STF.
    (RTJ 180/942-943, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Cumpre enfatizar, por necessário, que normas em tese – assim entendidos os preceitos estatais qualificados em função do tríplice atributo da generalidade, impessoalidade e abstração – não se expõem ao controle jurisdicional pela via do mandado de segurança, cuja utilização deverá recair, unicamente, sobre os atos destinados a dar aplicação concreta ao que se contiver nas leis ou em seus equivalentes constitucionais, consoante adverte o magistério da doutrina (HELY LOPES MEIRELLES, ARNOLDO WALD e GILMAR FERREIRA MENDES, “Mandado de Segurança e Ações Constitucionais”, p. 39/40, 33ª ed., 2010, Malheiros; ALFREDO BUZAID, “Do Mandado de Segurança”, vol. I/126-129, itens ns. 5/6, 1989, Saraiva; CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO, “Manual do Mandado de Segurança”, p. 41/43, 3ª ed., 1999, Renovar; FRANCISCO ANTONIO DE OLIVEIRA, “Mandado de Segurança e Controle Jurisdicional”, p. 28/29, item n. 2.1.1, 2ª ed., 1996, RT, v.g.).
    Esse entendimento doutrinário, por sua vez, expressa, de maneira clara, a própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que sempre tem enfatizado, a propósito da matéria em exame, não serem impugnáveis, em sede mandamental, aqueles atos estatais cujo conteúdo veicule prescrições disciplinadoras de situações gerais e impessoais e regedoras de hipóteses que se achem abstratamente previstas em tais atos ou resoluções (RTJ 132/189, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RTJ 208/1089, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – MS 24.889- -AgR/DF, Rel. Min. CEZAR PELUSO – MS 28.108-AgR/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – MS 29.006-AgR/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – MS 29.345-ED/RO, Rel. Min. GILMAR MENDES – MS 29.359-ED/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES – MS 32.022-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RMS 26.791/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, v.g.).
    E é o que sucede na espécie, pois a Medida Provisória nº 932/2020 – pela circunstância de apenas dispor, normativamente, “in abstracto”, sobre situações gerais e impessoais – depende, para efeito de sua aplicabilidade, da prática necessária e ulterior de atos concretos destinados a realizar as prescrições abstratas formalmente consubstanciadas em mencionado diploma normativo.
    Isso significa, portanto, que o reconhecimento da possibilidade jurídico-processual de impugnação, em sede mandamental, do diploma normativo em referência equivaleria, em última análise, a converter o mandado de segurança em inadmissível sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, desconsiderando-se, desse modo, a advertência deste Supremo Tribunal Federal, cujas decisões já acentuaram, por mais de uma vez, a inviabilidade do emprego do “writ” mandamental como instrumento de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral (RTJ 110/77, Rel. Min. FRANCISCO REZEK – RTJ 111/184, Rel. Min. DJACI FALCÃO – RTJ 132/1136, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.):
    “É plena a insindicabilidade, pela via jurídico-processual do mandado de segurança, de atos em tese, assim considerados os que dispõem sobre situações gerais e impessoais, têm alcance genérico e disciplinam hipóteses que neles se acham abstratamente previstas.  O mandado de segurança não é sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade nem pode substituí-la, sob pena de grave deformação do instituto e inaceitável desvio de sua verdadeira função jurídico-processual.”
    (RTJ 132/189, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    “I. (...) Todavia, se o decreto tem efeito normativo, genérico, por isso mesmo sem operatividade imediata, necessitando, para a sua individualização, da expedição de ato administrativo, então contra ele não cabe mandado de segurança, já que, admiti-lo, seria admitir a segurança contra lei em tese, o que é repelido pela doutrina e pela jurisprudência (Súmula nº 266).
    II. – Mandado de segurança não conhecido.”
    (RTJ 138/756, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – grifei)
    Registro, finalmente, que a inviabilidade da presente ação de mandado de segurança, em decorrência das razões ora mencionadas, justifica a seguinte observação: no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste ao Ministro Relator competência  plena para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em consequência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar (RTJ 139/53 – RTJ 168/174-175, v.g.).
    Nem se alegue que o exercício monocrático de tal competência implicaria transgressão ao princípio da colegialidade, pois o postulado em questão sempre restará preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao controle recursal dos órgãos colegiados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, consoante esta Corte tem reiteradamente proclamado (RTJ 181/1133-1134, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 159.892-AgR/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.):
    “PODERES PROCESSUAIS DO MINISTRO RELATOR E PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE
    – Assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, com fundamento nos poderes processuais de que dispõe, o controle de admissibilidade das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal. Pode, em consequência, negar trânsito, em decisão monocrática, a ações, pedidos ou recursos, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou, ainda, quando veicularem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante na Suprema Corte. Precedentes.
    – O reconhecimento dessa competência monocrática deferida ao Relator da causa não transgride o postulado da colegialidade,  pois sempre caberá, para os órgãos colegiados do Supremo Tribunal Federal (Plenário e Turmas), recurso contra as decisões singulares que venham a ser proferidas por seus Juízes.”
    (MS 28.097-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Sendo assim, e em face das razões expostas, não conheço da presente ação de mandado de segurança, restando prejudicado, em consequência, o exame do pedido de medida liminar.
    Arquivem-se estes autos.
    Publique-se.
    Brasília, 23 de abril de 2020.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator