Tribunal: STF
Processo: STP 676
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-21
Data de publicação: 2020-10-21

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. ALEGADO RISCO DE LESÃO À ORDEM, SAÚDE, SEGURANÇA E ECONOMIA PÚBLICAS NO CUMPRIMENTO DE DECISÃO QUE IMPORTOU NA REABERTURA DAS AULAS PRESENCIAIS DE COLÉGIO MILITAR. EFETIVA CONTROVÉRSIA ACERCA DAS RECOMENDAÇÕES TÉCNICO-CIENTÍFICAS APLICÁVEIS À HIPÓTESE. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE NA VIA ESTREITA DO INCIDENTE DE CONTRACAUTELA. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória ajuizado pelo Município de Belo Horizonte contra decisão do Tribunal Regional do Federal da 1ª Região, proferida nos autos do Agravo de Instrumento 1031780-72.2020.4.01.0000, na qual foi determinada a retomada das aulas presenciais no Colégio Militar de Belo Horizonte. 
    Relata o Município autor que o Colégio Militar de Belo Horizonte determinou o retorno das atividades escolares em modo presencial, por entender que o Município de Belo Horizonte e o Estado de Minas Gerais estariam promovendo o relaxamento das atividades sociais e a flexibilização do funcionamento de bares e clubes. Narra que se trata, na origem, de pedido de tutela antecipada ajuizado pelo Ministério Público Federal em face da União, objetivando “resguardar a vida e a saúde dos alunos do Colégio Militar de Belo Horizonte - e de seus familiares -, bem como garantir a execução dos planos sanitários desenvolvidos pelo Estado de Minas Gerais e pelo Município de Belo Horizonte no contexto da pandemia de Covid-19, em vista do retorno das atividades educacionais presenciais extemporâneas”.
    Discorre que o juízo de primeiro grau deferiu a tutela provisória de urgência, para determinar à União que se abstenha de retomar as atividades de aulas presenciais no Colégio Militar de Belo Horizonte. Inconformada, a União interpôs agravo de instrumento, no qual foi concedido efeito suspensivo à decisão agravada, possibilitando a retomada das atividades presenciais pelo Colégio. Aduz o requerente que a decisão que atribuiu efeito suspensivo ao agravo de instrumento acarreta risco de grave lesão à ordem, saúde, segurança e economia públicas, uma vez que “a decisão proferida pelo Desembargador Jirair Aram Meguerian vai de encontro a todas as medidas tomadas pela Municipalidade para conter a disseminação da pandemia de Covid-19”.
    Pondera, ainda, que o Poder Judiciário não deve interferir no juízo técnico-científico que embasa as decisões do Poder Executivo, haja vista que “a decisão de manter fechadas as escolas está apoiada em consenso científico refletido nos protocolos que conduziram à edição do o Decreto n. 17.435, de 23/09/2020”.
    Requer, ao final, a suspensão dos efeitos da decisão proferida no Agravo de Instrumento 1031780-72.2020.4.01.0000, “restabelecendo a decisão de primeira instância, que impediu a retomada das atividades de aulas presenciais no Colégio Militar de Belo Horizonte, sob pena de grave lesão à saúde pública e à economia do Município de Belo Horizonte”. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria.
    Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). 
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão do Tribunal Regional do Federal da 1ª Região, proferida nos autos do Agravo de Instrumento 1031780-72.2020.4.01.0000, na qual foi determinada a retomada das aulas presenciais do Colégio Militar de Belo Horizonte. Confira-se o teor da decisão, consoante trecho pertinente a seguir (doc. 2), in verbis:
    “[...]
    7. Contra decisão proferida pelo mesmo Juízo na Tutela Cautelar Antecedente 1034392-29.2020.4.01.3800/MG, proposta pelo Sindicato dos Trabalhadores Ativos, Aposentados e Pensionistas no Serviço Público Federal em Minas Gerais – SINDSEP-MG, que recebeu aditamento à inicial e deferiu a tutela provisória de urgência, “...para determinar à União Federal que se abstenha de retomar as atividades de aulas presenciais, no Colégio Militar de Belo Horizonte, até ulterior manifestação do Juízo, ficando sujeita à multa diária de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) em caso de descumprimento, o que também redundará na adoção das medidas administrativas e criminais cabíveis em caso de desobediência à ordem judicial”, foi interposto o AI 1030688-59.2020.4.01.0000/MG, cujos fundamentos adoto como razões de decidir:
    ‘[...] 
    17. No caso do Município de Belo Horizonte, o conflito entre a determinação de retorno às atividades presenciais no Colégio Militar de Belo Horizonte, enquanto que o ente municipal ainda não autorizou o retorno das aulas presenciais nas unidades escolares situadas em seu território, é apenas aparente.
    18. Em 17 de março de 2020, foi editado o Decreto Municipal nº 17.298, que dispôs ‘sobre medidas temporárias de prevenção ao contágio e de enfrentamento e contingenciamento, no âmbito do Poder Executivo, da epidemia de doença infecciosa viral respiratória causada pelo agente Coronavírus – COVID-19’, definiu as medidas a serem adotadas pelos órgãos e pelas entidades do poder executivo municipal e determinou as atividades do Poder Executivo municipal que ficariam a partir do dia 19 de março, por tempo indeterminado.
    19. Referido decreto previu a adoção de providências para a suspensão de aulas e atividadesnas instituições de ensino municipais e de educação infantil parceiras da Prefeitura (art. 4º, I).
    20. Posteriormente diversos decretos foram editados dispondo ‘...sobre a reabertura gradual e segura dos setores que tiveram as atividades suspensas em decorrência das medidas para enfrentamento e prevenção à epidemia causada pelo novo coronavírus”, porém nenhum deles tratando especificamente sobre as atividades escolares.
    21. Assim, muito embora o ente municipal possa, em tese, adotar medidas de restrição às atividades escolares no âmbito de seu território, inexiste nos aludidos atos normativos qualquer determinação de restrição das atividades das instituições de ensino estaduais e federais.’
    22. Quanto à alegação de ilegitimidade ativa do Sindicato, referida entidade foi constituída como representante dos trabalhadores civis ativos, apesentados e pensionistas do serviço público federal no Estado de Minas Gerais.
    23. Muito embora possa considerar relevante o fundamento da decisão agravada, de que o retorno às atividades presencias no Colégio Militar de Belo Horizonte poderá expor toda a coletividade escolar – professores, auxiliares, alunos e pais –, ao risco de infecção pelo COVID19, o certo é que o sindicato autor possui legitimidade para demandar apenas em favor de seus substituídos, no caso os professores e demais servidores civis federais do Estado de Minas Gerais, não podendo assim pleitear providências em nome dos alunos, militares ali lotados e demais pessoas que frequentam a instituição.
    Pelo exposto, ANTECIPO a tutela recursal e suspendo os efeitos da decisão que obstou a retomada das aulas presenciais no Colégio Militar de Belo Horizonte, restando preservada, contudo, a primeira determinação de manutenção dos servidores civis federais no regime de teletrabalho e que não foi objeto deste recurso.‘
    [...]
    9. Não obstante isso, entendo que, em um exame preambular, as providências adotadas pelo Colégio Militar de Belo Horizonte aparentemente são suficientes para proporcionar um retorno gradual e seguro às atividades presenciais, já que respeitadas as medidas sanitárias de desinfecção das salas de aula e demais áreas comuns, de distanciamento, de realização das aulas com turmas reduzidas, caso em que serão somente02 aulas presenciais por semana e as demais tarefas de desenvolverão por meio virtual.
    10. Deve-se destacar, por oportuno, que os professores e demais servidores civis não estão obrigados a retornar aos trabalhos presenciais e, ademais, o retorno para os alunos também não é obrigatório, pois existe a opção pela continuidade das aulas on line.
    Pelo exposto, ATRIBUO efeito suspensivo ao agravo de instrumento e suspendo os efeitos da decisão que obstou a retomada das aulas presenciais no Colégio Militar de Belo Horizonte, restando preservada, contudo, a determinação de manutenção dos servidores civis federais no regime de teletrabalho proferida na Tutela Cautelar Antecedente 1034392-29.2020.4.01.3800/MG.”
    Nada obstante, à luz da argumentação formulada pelo Município requerente e dos elementos constantes nos autos não se depreende claramente, acima de dúvida razoável, a existência de potencial lesão de natureza grave ao interesse público a ensejar a concessão da medida pleiteada. Com efeito, nada obstante a decisão administrativa municipal esteja supostamente amparada em um planejamento (Decreto nº 17.361, de 22 de maio de 2020), a União, na qualidade de agravante nos autos do processo nº 1031780-72.2020.4.01.0000, aponta “rigorosas providências técnicas e sanitárias adotadas pelo Sistema Colégio Militar do Brasil e pelo Colégio Militar de Belo Horizonte”, tendo sido acostados aos autos documentos como: i) o protocolo sanitário elaborado pelo Exército Brasileiro, o qual compreende as medidas de adaptação das atividades pedagógicas; ii) o comunicado emitido pelo Comando e Direção do Colégio Militar de Belo Horizonte com a programação e regras acerca do retorno às aulas (doc. 2, p. 69); e iii)  o documento que trata do cumprimento de informações da Requisição (Inquérito Civil nº 1.22.000.000625/2020-19) assinado pelo comandante e diretor de ensino do Centro de Preparação de Oficiais da Reserva (CPOR/CM-BH), atestando a possibilidade de retorno às aulas com segurança, considerando medidas e protocolos adotados (doc. 2, p. 71).
    De outro lado, impende considerar, as conclusões do Município de Belo Horizonte no sentido de que “o Colégio Militar de Belo Horizonte, por seus dirigentes, apesar de reconhecer a importância das medidas de isolamento social diante da situação de emergência sanitária internacional, bem como afirmar o bom e eficiente funcionamento circunstancial do ensino à distância, determinou o retorno das atividades escolares em modo presencial, sob a única justificativa de que o Município de Belo Horizonte e o Estado de Minas Gerais estão a promover o relaxamento das atividades sociais e flexibilização do funcionamento de bares e clubes. Sabendo, portanto, que tal flexibilização não alcançou ainda as escolas públicas e privadas, cujas atividades presenciais continuam vedadas em Belo Horizonte”. O ente federado registra, ainda, a alteração promovida pelo Decreto nº 17.435, de 23/09/2020, no Decreto nº 17.328, de 08/04/2020, o qual suspende por tempo indeterminado os alvarás de localização e funcionamento e autorizações emitidos para todas as atividades comerciais e dá outras providências, in verbis:
    “[...] DECRETA: 
    Art. 1º – O Decreto nº 17.328, de 8 de abril de 2020, passa a vigorar acrescido do art. 2º-A com a seguinte redação: 
    Art. 2º-A – Ficam suspensas as atividades presenciais e os ALFs das creches, escolas de ensino infantil, escolas de ensino fundamental e médio, escolas superiores e centros de formação profissional. 
    Parágrafo único – Poderão retomar suas atividades, desde que previamente autorizadas pela Secretaria Municipal de Saúde: 
    I – as escolas de nível superior, para os cursos na área da saúde, somente para aulas laboratoriais e práticas;
    II – as escolas de educação profissional de nível técnico. 
    Art. 2º – Este decreto entra em vigor na data de sua publicação.
    Belo Horizonte, 23 de setembro de 2020.
    Deveras, a existência de controvérsia efetiva acerca das recomendações técnico-científicas aplicáveis à discussão havida no processo de origem afasta, por si só, a possibilidade de concessão da contracautela ora pleiteada, dado que, nos termos da pacífica jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, não se revela possível, na via estreita e excepcional do incidente de suspensão, a análise do conjunto probatório produzido nos autos de origem. Neste sentido, os seguintes precedentes:
    “Agravo regimental em suspensão de tutela antecipada. Princípio da separação dos Poderes. Tese de repercussão geral formada no RE nº 592.581/RS (Tema 220). Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido. 1. Impossibilidade de o Supremo Tribunal Federal, na via excepcional da contracautela, imiscuir-se no contexto fático-probatório do processo de origem, devendo a reapreciação da interpretação dada ao conteúdo ser buscada na via recursal. 2. Agravo regimental não provido”. (STA 807 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, DJe 17/03/2020, grifei).
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).
    Por oportuno, faço menção à manifestação da Procuradoria Geral da República na Suspensão de Tutela Provisória nº 640/RJ, proferida em 21/09/2020, pelo não conhecimento daquele pedido de contracautela. Na oportunidade, o parquet ressalta a inviabilidade do pedido de suspensão quando imprescindível para o seu exame a ampla análise fático-probatória do mérito da ação subjacente, aduzindo que a controvérsia que reclama aprofundada análise do mérito da ação subjacente se revela incabível por esse meio processual, de modo que a “as questões levantadas hão de ser impugnadas pelos instrumentos processuais próprios, com a observância do contraditório e da ampla defesa”. Transcrevo a ementa do referido parecer (doc. 35 dos autos da STP 640), in verbis:
    “SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. EPIDEMIA. CORONAVÍRUS SARS-COV-2 (COVID-19). REABERTURA DE ESCOLAS PRIVADAS. MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. AULAS PRESENCIAIS. NECESSIDADE DE AMPLA ANÁLISE DO MÉRITO. IMPOSSIBILIDADE NA VIA SUSPENSIVA. NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO DE SUSPENSÃO.
    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar pedido de suspensão de tutela provisória requerido pelo Município do Rio de Janeiro contra decisão do TJ/RJ que sustou os efeitos de decreto municipal que autoriza a reabertura das escolas privadas, no contexto da Covid-19.
    2. É incabível pedido de suspensão quando imprescindível para o seu exame a ampla análise fático-probatória do mérito da ação subjacente.
    Parecer pelo não conhecimento do pedido suspensivo”.
    Demais disso, como bem anotou o próprio Município requerente em sua inicial, o Supremo Tribunal Federal, na ADPF nº 672, entendeu pela inviabilidade do Judiciário substituir “o juízo discricionário do Executivo e determine ao Presidente da República a realização de medidas administrativas específicas. A razão para a contenção judicial afirmada pelo STF no controle de medidas de enfrentamento ao novo coronavírus tem dois fundamentos: legitimidade democrática e capacidade institucional.” Desse modo, ressoa inequívoco que a argumentação do autor corrobora com o entendimento que aqui se assenta.
    Havendo, pois, dúvida razoável acerca de quais sejam as recomendações técnico-científicas acerca da matéria controvertida na origem, deve-se privilegiar a decisão proferida pelas instâncias ordinárias, às quais é dada ampla possibilidade de apreciação dos aspectos fáticos colacionados aos autos. Na espécie, a dúvida consubstancia-se na aplicabilidade das recomendações técnico-científicas aplicáveis, face ao dano potencial aos serviços educacionais no Município. 
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.
    Publique-se. 
    Brasília, 21 de outubro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente