Tribunal: STF
Processo: RE 587506
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-19
Data de publicação: 2020-06-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. VANTAGENS PESSOAIS. VALORES PERCEBIDOS ANTES DO ADVENTO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 41/2003. TETO REMUNERATÓRIO. INCIDÊNCIA. TEMA 257 DA REPERCUSSÃO GERAL. FIXAÇÃO DE TETO REMUNERATÓRIO. MATÉRIA RESERVADA À LEI EM SENTIDO FORMAL. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 
Relatório
    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Quinta Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo:
    “Apelação Cível - Mandado de Segurança. Direito Administrativo - Constitucional - Subteto Sociedade de Economia Mista. Inexistência de objeção formal, ou substancial de assinação de subteto inferior ao teto constitucional, salvo no que toca aos agentes políticos - Disciplina de reserva legal - Impossibilidade de fixação de subteto por ato administrativo. Impossibilidade de incidência do teto às vantagens pessoais - Indiferença quanto à Emenda n. 41/2003. Nega-se provimento ao recurso interposto e à remessa oficial” (fl. 138, e-doc. 3).
    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. XI do art. 37 da Constituição da República e ressalta que “o principal argumento da parte autora, ora recorrida, consiste em sustentar que a aplicação da Emenda Constitucional n. 41/03 reduz os proventos por eles percebidos, violando, dessa forma, os princípios constitucionais do direito adquirido e irredutibilidade de vencimentos, já que assevera ter se tornado titular das referidas benesses muito tempo antes da edição da EC 41 e as vantagens pessoais, já se encontravam incorporadas. (…) Não há, pois, embasamento que possa sustentar a argumentação de que haveria violação ao direito adquirido à irredutibilidade dos vencimentos e, bem assim, em relação à garantia individual estabelecida no artigo 5º, da Carta Magna” (fls. 181-188, e-doc. 3).
    Assevera que “as regras instituídas pela Emenda Constitucional nº 41/03 são, na verdade, normas constitucionais de eficácia plena e imediata, em relação às quais, como já mencionado, não cabe a invocação de direito adquirido, especialmente porque o direito de irredutibilidade de vencimentos já surgiu relativizado no próprio texto constitucional original, pois, desde o seu nascedouro, previu-se a aplicação de teto remuneratório” (fl. 192, e-doc. 3). 
    3. Os autos foram devolvidos para aplicação da sistemática da repercussão geral. Em juízo de retratação, foi proferida decisão com a seguinte ementa:
    “Mandado de Segurança. Direito Processual Civil. Juízo de retratação - Art. 1040, II, do CPC.
    Teto Remuneratório - Acórdão que manteve o decisum que afastou a incidência do subteto às vantagens pessoais adquiridas antes da entrada em vigor da EC 41/2003 - Interposição de Recurso Extraordinário sobrestado (artigo 543-B, § 3º, do CPC/73) - Nada obstante a tese firmada pelo Colendo Supremo Tribunal Federal em repercussão geral (RE 606.358 e 609.381), pende de julgamento, na Suprema Corte, a ADI 3.184, que tem por objeto dispositivos da EC 41/2003, dentre os quais o art. 9º, que faz alusão ao artigo 17 do ADCT para impedir o pagamento de vencimentos em desacordo com a Constituição sob alegação de direito adquirido - Análise da matéria suspensa pela Suprema Corte, com posicionamento de cinco Ministros pela inconstitucionalidade do dispositivo, ao fundamento de que a alusão ao art. 17 do ADCT traz o risco de que a norma seja utilizada pela Administração Pública para desconsiderar direitos e garantias conquistados na vigência da Constituição de 1988 - Posicionamento deste magistrado ressalvado para reconhecer a aplicação da tese fixada pelo Pretório Excelso no Tema de Repercussão Geral 257.
    Adequação procedida - Dá-se provimento ao recurso interposto e à remessa oficial” (fl. 54, e-doc. 5).
    Os embargos declaratórios opostos foram assim decididos: 
    “Trata-se de embargos de declaração contra a decisão que negou seguimento a seu recurso extraordinário com base no julgamento do mérito do RE n. 606.358/SP, Tema n. 257 do STF, sob a alegação de omissão.
    Sustenta a embargante, em síntese, que o recurso extraordinário suscita duas questões: incidência de subteto aos inativos da VASP e a submissão das vantagens pessoais adquiridas antes da EC n. 41/2003 ao teto constitucional, sendo certo, que a adequação do julgado se deu apenas quanto à incidência do teto às vantagens pessoais. É o relatório. O pleito prospera. 
    Isso porque das razões do recurso extraordinário de fls. 367-82 extrai-se a intenção de rever a decisão no tocante a incidência do teto com exclusão das vantagens pessoais, bem como quanto ao subteto fixado. 
    Dessa forma, a discussão travada no recurso extraordinário aborda outra questão além da matéria debatida no Tema n. 257 do STF” (fl. 99, e-doc. 5).
    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.
    4. O processo foi encaminhado à Procuradoria-Geral da República para elaboração de parecer em 25.7.2019, não se tendo observado o prazo legal para manifestação. Atuando como custos legis, não há impedimento a que se observe, sem aquela atuação, o princípio constitucional da razoável duração do processo, dando-se sequência para a conclusão do caso.
    5. Razão jurídica não assiste ao recorrente.
    Na espécie vertente, o Tribunal de origem resolveu a controvérsia nos seguintes termos:
    “Trata-se de mandado de segurança impetrado por Affonso Celso Souza de Carvalho e outros objetivando afastar a incidência do subteto no que atine às vantagens pessoais adquiridas anteriormente à entrada em vigor da Emenda Constitucional n. 41/2003.
     (…) julgado, quando da análise do Mandado de Segurança n. 29.124/DF, impetrado por servidores do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios contra decisão do Conselho Nacional de Justiça que determinou a regularização dos vencimentos dos servidores daquela Corte que recebem acima do teto constitucional, o Excelentíssimo Ministro Gilmar Mendes ratificou o posicionamento da Corte ad quem ao afirmar ‘que não há qualquer ilegalidade ou abuso de poder decorrente da decisão do CNJ, visto que o Plenário desta Corte, ao apreciar o RE-RG 609.381, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 11.12.2014, processo paradigma da repercussão geral, assentou que a incidência do teto remuneratório da EC 41/03 é imediata e sem ressalvas, atingindo quaisquer valores além do limite, sem que haja violação da irredutibilidade de vencimentos e do direito adquirido ao montante’, de maneira que, ressalvado meu entendimento, reconheço a incidência do teto de retribuição estabelecido pela Emenda Constitucional n. 41/03 sobre as verbas de natureza remuneratória percebidas, ainda que adquiridas anteriormente à vigência da referida emenda constitucional.
    Por tais razões, de rigor a adequação do venerando Acórdão de fl. 328/361 tão-só em relação à incidência do teto às vantagens pessoais adquiridas anteriormente à entrada em vigor da Emenda Constitucional no 41/2003.
    Por epítome, se conclui do provimento do recurso do Estado de São Paulo e da remessa oficial, a fim de determinar a incidência do teto de retribuição estabelecido pela Emenda Constitucional n. 41/03 sobre as verbas de natureza remuneratória percebidas, ainda que adquiridas anteriormente à vigência da referida emenda constitucional, mantido, no mais, o venerando Acórdão, inclusive no que toca à impossibilidade de fixação de subteto por decreto, mormente porquanto não diz respeito à matéria devolvida em adequação” (fls. 55-81, e-doc. 5).
    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 606.358, Relatora a Ministra Rosa Weber, Tema 257 da repercussão geral, este Supremo Tribunal fixou a seguinte tese: “computam-se para efeito de observância do teto remuneratório do art. 37, XI, da Constituição da República, também os valores percebidos anteriormente à vigência da Emenda Constitucional n. 41/2003 a título de vantagens pessoais pelo servidor público, dispensada a restituição dos valores recebidos em excesso e de boa-fé até o dia 18 de novembro de 2015”. Confira-se a ementa do julgado:
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. SERVIDORES PÚBLICOS. REMUNERAÇÃO. INCIDÊNCIA DO TETO DE RETRIBUIÇÃO. VANTAGENS PESSOAIS. VALORES PERCEBIDOS ANTES DO ADVENTO DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 41/2003. INCLUSÃO. ART. 37, XI e XV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. 1. Computam-se para efeito de observância do teto remuneratório do art. 37, XI, da Constituição da República também os valores percebidos anteriormente à vigência da Emenda Constitucional nº 41/2003 a título de vantagens pessoais pelo servidor público, dispensada a restituição dos valores recebidos em excesso de boa-fé até o dia 18 de novembro de 2015. 2. O âmbito de incidência da garantia de irredutibilidade de vencimentos (art. 37, XV, da Lei Maior) não alcança valores excedentes do limite definido no art. 37, XI, da Constituição da República. 3. Traduz afronta direta ao art. 37, XI e XV, da Constituição da República a exclusão, da base de incidência do teto remuneratório, de valores percebidos, ainda que antes do advento da Emenda Constitucional nº 41/2003, a título de vantagens pessoais. 4. Recurso extraordinário conhecido e provido” (DJe 7.4.2016). 
    Confiram-se também, no mesmo sentido, os seguintes julgados:
    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Teto remuneratório. Vantagens pessoais. EC 41/03. Alegado direito à irredutibilidade dos vencimentos. Improcedência. Tema 257 da sistemática da repercussão geral. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 474.393-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 2.8.2018). 
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. SERVIDORES DA FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA – UDESC. EMENDA À CONSTITUIÇÃO 41/2003. TETO REMUNERATÓRIO. EFICÁCIA IMEDIATA DOS LIMITES MÁXIMOS NELA FIXADOS. EXCESSOS. PERCEPÇÃO NÃO RESPALDADA PELA GARANTIA DA IRREDUTIBILIDADE. ACÓRDÃO EM SINTONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (RE n. 962.070-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 29.5.2019). 
    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. TETO DE RETRIBUIÇÃO. EMENDA CONSTITUCIONAL 41/03. EFICÁCIA IMEDIATA DOS LIMITES MÁXIMOS NELA FIXADOS. EXCESSOS. PERCEPÇÃO NÃO RESPALDADA PELA GARANTIA DA IRREDUTIBILIDADE. 1. O teto de retribuição estabelecido pela Emenda Constitucional 41/03 possui eficácia imediata, submetendo às referências de valor máximo nele discriminadas todas as verbas de natureza remuneratória percebidas pelos servidores públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, ainda que adquiridas de acordo com regime legal anterior. 2. A observância da norma de teto de retribuição representa verdadeira condição de legitimidade para o pagamento das remunerações no serviço público. Os valores que ultrapassam os limites pré-estabelecidos para cada nível federativo na Constituição Federal constituem excesso cujo pagamento não pode ser reclamado com amparo na garantia da irredutibilidade de vencimentos. 3. A incidência da garantia constitucional da irredutibilidade exige a presença cumulativa de pelo menos dois requisitos: (a) que o padrão remuneratório nominal tenha sido obtido conforme o direito, e não de maneira ilícita, ainda que por equívoco da Administração Pública; e (b) que o padrão remuneratório nominal esteja compreendido dentro do limite máximo pré-definido pela Constituição Federal. O pagamento de remunerações superiores aos tetos de retribuição de cada um dos níveis federativos traduz exemplo de violação qualificada do texto constitucional. 4. Recurso extraordinário provido” (RE n. 609.381-RG, Relator o Ministro Teori Zavascki, Plenário, DJe 11.12.2014). 
    6. Quanto à fixação de subteto por decreto estadual, o Tribunal de origem assim se manifestou:
    “(...) a matéria relativa ao subteto, em especial pelo fato de que Estados e Municípios podem fixar em valor aquém, consoante já suso consignado, a matéria se encontra na esfera da reserva legal, isto é, só pode ser disciplinada por lei, sendo absolutamente inviável a inovação no universo jurídico por mero ato administrativo, isto é, por singelo decreto do Chefe do Poder Executivo, tal como se sucede in casu, sendo o que basta para a concessão da ordem” (fl. 153, e-doc. 3).
    Este Supremo Tribunal firmou jurisprudência no sentido de ser reservada à lei em sentido formal a matéria referente à remuneração de servidores públicos, não cabendo ao Poder Executivo dispor sobre o tema por meio de decreto (ADI n. 2.075-MC, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 27.6.2003). Confira-se trecho da ementa do julgado: 
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - REMUNERAÇÃO, SUBSÍDIOS, PENSÕES E PROVENTOS DOS SERVIDORES PÚBLICOS, ATIVOS E INATIVOS, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - FIXAÇÃO DE TETO REMUNERATÓRIO MEDIANTE ATO DO PODER EXECUTIVO LOCAL (DECRETO ESTADUAL Nº 25.168/99) - INADMISSIBILIDADE - POSTULADO CONSTITUCIONAL DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL - ESTIPULAÇÃO DE TETO REMUNERATÓRIO QUE TAMBÉM IMPORTOU EM DECESSO PECUNIÁRIO - OFENSA À GARANTIA CONSTITUCIONAL DA IRREDUTIBILIDADE DO ESTIPÊNDIO FUNCIONAL (CF, ART. 37, XV) - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. REMUNERAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS E POSTULADO DA RESERVA LEGAL. - O tema concernente à disciplina jurídica da remuneração funcional submete-se ao postulado constitucional da reserva absoluta de lei, vedando-se, em consequência, a intervenção de outros atos estatais revestidos de menor positividade jurídica, emanados de fontes normativas que se revelem estranhas, quanto à sua origem institucional, ao âmbito de atuação do Poder Legislativo, notadamente quando se tratar de imposições restritivas ou de fixação de limitações quantitativas ao estipêndio devido aos agentes públicos em geral. - O princípio constitucional da reserva de lei formal traduz limitação ao exercício das atividades administrativas e jurisdicionais do Estado. A reserva de lei - analisada sob tal perspectiva - constitui postulado revestido de função excludente, de caráter negativo, pois veda, nas matérias a ela sujeitas, quaisquer intervenções normativas, a título primário, de órgãos estatais não-legislativos. Essa cláusula constitucional, por sua vez, projeta-se em uma dimensão positiva, eis que a sua incidência reforça o princípio, que, fundado na autoridade da Constituição, impõe, à administração e à jurisdição, a necessária submissão aos comandos estatais emanados, exclusivamente, do legislador. Não cabe, ao Poder Executivo, em tema regido pelo postulado da reserva de lei, atuar na anômala (e inconstitucional) condição de legislador, para, em assim agindo, proceder à imposição de seus próprios critérios, afastando, desse modo, os fatores que, no âmbito de nosso sistema constitucional, só podem ser legitimamente definidos pelo Parlamento. É que, se tal fosse possível, o Poder Executivo passaria a desempenhar atribuição que lhe é institucionalmente estranha (a de legislador), usurpando, desse modo, no contexto de um sistema de poderes essencialmente limitados, competência que não lhe pertence, com evidente transgressão ao princípio constitucional da separação de poderes”.
    Confira-se também o seguinte precedente:
    “CONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO. SUBTETO REMUNERATÓRIO. ART. 37, XI, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ABRANGÊNCIA DO TERMO “PROCURADORES”. PROCURADORES AUTÁRQUICOS ABRANGIDOS PELO TETO REMUNERATÓRIO. ALTERAÇÃO QUE, ADEMAIS, EXIGE LEI EM SENTIDO FORMAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO IMPROVIDO. I - (…) II – A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, de resto, é firme no sentido de que somente por meio de lei em sentido formal é possível a estipulação de teto remuneratório. III - Recurso extraordinário conhecido parcialmente e, nessa parte, improvido” (RE n. 558.258/SP, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, DJe 18.3.2011). 
    O julgado recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, pelo que nada há a prover quanto às alegações do recorrente.
    7. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Comunique-se à Procuradoria-Geral da República para encaminhar a declinação dos autos eletrônicos.
    Publique-se.
    Brasília, 19 de junho de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora