Tribunal: STF
Processo: MS 37086
Classe: MS
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-23
Data de publicação: 2020-04-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado, preventivamente, por parlamentar com o objetivo de questionar a validade jurídico-constitucional da Medida Provisória nº 954, de 17 de abril de 2020.
    Esta impetração mandamental sustenta-se, em síntese, nos seguintes fundamentos:
    “Há de se destacar que o presente ‘mandamus’ não visa questionar a constitucionalidade da Medida Provisória 954, e sim garantir, preventivamente, direitos individuais defendidos na carta magna da Nação. 
    A referida medida provisória viola os princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana, de vez que fere de morte os incisos X e XII que asseguram do direito a inviolabilidade de sua intimidade e de seus dados. 
    A Medida Provisória em questão, doc. 1, foi editada e publicada em 17 de abril de 2020, com o seguinte texto, ‘in verbis’: 
    …...................................................................................................
    Como não há a pretensão de discutir a constitucionalidade, em tese, da medida acima, apenas para argumentar, ressalte-se quais são as regras dispostas para a edição de Medida Provisória por parte do Senhor Presidente da República, e destacamos a publicação do Senado Federal sobre estas limitações.
    As Medidas Provisórias (MPVs) são normas com força de lei editadas pelo Presidente da República em situações de relevância e urgência. Apesar de produzir efeitos jurídicos imediatos, a MPV precisa da posterior apreciação pelas Casas do Congresso Nacional (Câmara e Senado) para se converter definitivamente em lei ordinária. 
    O prazo inicial de vigência de uma MPV é de 60 dias e é prorrogado automaticamente por igual período caso não tenha sua votação concluída nas duas Casas do Congresso Nacional. Se não for apreciada em até 45 dias, contados da sua publicação, entra em regime de urgência, sobrestando todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando. 
    Saliente-se que o próprio Decreto 13.979, de 06 de fevereiro de 2020, que trata a Medida Provisória, ora atacada, não autoriza especialmente a realização da pesquisa que trata o parágrafo 1º do artigo 2º, portanto não há falar em medida emergencial, de vez que o rol de medidas é taxativo e não exemplificativo. 
    Cumpre informar que à CPMI das Fake News foi negado pedidos de quebra de sigilo telefônicos para a investigação de ilícitos praticados por pessoas, ao fazerem publicar em redes sociais de notícias falsas.
    A garantia da proteção dos dados pessoais do cidadão é, também, a forma mais óbvia de garantia de sua privacidade e intimidade, tanto assim que os dados telemáticos só poderão ser quebrados por decisão judicial em virtude de suspeita ou prática de crime, o que não é o caso no decreto em tela. 
    Desta forma, não pode, por absoluta inconstitucionalidade, o Poder Executivo divulgar os dados do impetrante para qualquer entidade governamental e de direito público, note-se que o ato atacado visa fornecimento de dados de empresa telefônica, com o apoio estatal. 
    Como acima exposto, o Decreto que autorizou as medidas emergenciais a serem adotadas por toda a sociedade brasileira, sequer mencionou as pesquisas de censo a serem realizadas neste ano, portanto a medida provisória, por uma questão de lógica jurídica, não pode fazer nova legislação que contrarie o decreto já em vigência. 
    O cabimento do presente e de seu pedido liminar tem o condão de evitar a quebra imediata do sigilo dos dados do paciente, de vez que, como já exposto, a Medida Provisória tem sua vigência imediata. 
    O art. 62 da Constituição Federal traz as regras gerais de edição e apreciação das MPVs, definindo inclusive os assuntos e temas sobre os quais não podem se pronunciar. Já o disciplinamento interno do rito de tramitação dado pela Resolução do Congresso Nacional nº 1 de 2002 exige, por exemplo, sobre emendas, a formação da comissão mista e prazos de tramitação. 
    A autoridade atacada com a presente ação pretende em virtude da atual situação do país, ou seja, a pandemia da doença Covid-19 espalhada pelo país quer fazer supor que haja emergência no compartilhamento de dados individuais com a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas – IBGE, das companhias telefônicas, para que o mesmo faça um levantamento estatístico da população brasileira. 
    Ademais, as pesquisas realizadas pelo IBGE, também têm o condão de gerar empregos, mesmo que temporários nas coletas destes dados, a medida atacada, também terá efeito com relação a diminuição dos empregos gerados por esta pesquisa de campo. Os levantamentos de dados feitos usualmente casa a casa, poderão não ser realizadas. 
    Mas não é esse o objetivo do presente, e sim, repetimos, a garantia individual do sigilo de dados do paciente.
    …...................................................................................................
    Cabe salientar que a lei que obriga o cidadão responder qualquer pesquisa sobre a condição do referido Instituto, mas que não há urgência para que esta estatística seja levada a efeito. Apenas como sugestão, este levantamento de dados poderia iniciar no próximo ano. 
    Mas o ponto principal deste ‘mandamus’ é a informação disponibilizada pelas companhias telefônicas de dados cadastrais de seus clientes, como preceitua o artigo 1º da Medida Provisória atacada. 
    Não pode o Estado brasileiro sob qualquer pretexto, violar os sigilos telefônicos e de correspondência de qualquer cidadão, portanto a garantia individual de sigilo nas informações é constitucional.
    …...................................................................................................
    O que se pretende é que não se produzam os efeitos da Medida Provisória nº 954, para a garantia individual do paciente, autor do presente. Por fim, destacamos a Lei 9.296, de 24 de julho de 1996, que trata da quebra de sigilo das comunicações e, por extensão, dos dados telefônicos e telemáticos.
    ‘Art. 1º A interceptação de comunicações telefônicas, de qualquer natureza, para prova em investigação criminal e em instrução processual penal, observará o disposto nesta Lei e dependerá de ordem do juiz competente da ação principal, sob segredo de justiça.’
    Portanto, por uma interpretação lógica, não pode o poder público interceptar ou autorizar o uso de dados, senão por medida judicial, e em segredo de justiça. Qualquer outra medida colocará em risco as garantias constitucionais acima citadas.” (grifei) 
    Busca-se, nesta sede mandamental, “(...) seja julgado procedente o pedido da inicial, concedendo-se a segurança, para que o ato seja considerado nulo de pleno direito, por não preencher os requisitos constitucionais e por violar cláusulas pétreas de direitos e garantias fundamentais” (grifei).
    Sendo esse o contexto, passo a apreciar questão prévia concernente à legitimidade ativa da parte ora impetrante para o ajuizamento da presente ação mandamental.
    Cumpre ter presente, desde logo, na linha do magistério jurisprudencial desta Suprema Corte, que apenas os membros do Congresso Nacional, como o ora impetrante, dispõem de legitimidade ativa “ad causam” para provocar a instauração do controle jurisdicional sobre o processo de formação das leis, das emendas à Constituição e das demais proposições legislativas, assistindo-lhes, sob tal perspectiva, irrecusável direito subjetivo de impedir que a elaboração de atos normativos pelo Poder Legislativo incida em desvios inconstitucionais de natureza formal.
    É por essa razão que o Supremo Tribunal Federal tem  reiteradamente proclamado, em favor dos congressistas – e apenas destes –, o reconhecimento desse direito público subjetivo à correta elaboração formal das leis, das emendas à Constituição e das proposições legislativas (MS 20.257/DF, Red. p/ o acórdão Min. MOREIRA ALVES – MS 27.971/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – MS 31.816-AgR-MC/DF, Red. p/ o acórdão Min. TEORI ZAVASCKI – MS 31.832-MC/DF, Rel. Min. LUIZ FUX, decisão proferida pelo Ministro RICARDO LEWANDOWSKI no exercício da Presidência – MS 32.033/DF, Red. p/ o acórdão Min. TEORI ZAVASCKI, v.g.):
    “(...) O processo de formação das leis ou de elaboração de emendas à Constituição revela-se suscetível de controle incidental ou difuso pelo Poder Judiciário, sempre que, havendo possibilidade de lesão à ordem jurídico-constitucional, a impugnação vier a ser suscitada por membro do próprio Congresso Nacional, pois, nesse domínio, somente ao parlamentar – que dispõe do direito público subjetivo à correta observância das cláusulas que compõem o devido processo legislativo – assiste legitimidade ativa ‘ad causam’ para provocar a fiscalização jurisdicional. (…).”
    (MS 23.565/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    A possibilidade extraordinária dessa intervenção jurisdicional, ainda que no próprio momento de produção das normas pelo Congresso Nacional, tem por finalidade assegurar aos parlamentares (e a estes, apenas) o direito público subjetivo – que lhes é inerente (RTJ 139/783) – de verem elaborados, pelo Legislativo, atos estatais compatíveis, formalmente, com o texto constitucional, garantindo-se, desse modo, àqueles que participam do processo legislativo (mas sempre no âmbito da Casa legislativa a que pertence o congressista impetrante) a certeza de observância da efetiva supremacia da Constituição, excluídos, necessariamente, no que se refere à extensão do controle judicial, os aspectos discricionários concernentes às questões políticas e aos atos “interna corporis” (RTJ 102/27 – RTJ 112/598 – RTJ 112/1023, v.g.).
    Em suma: titulares do poder de agir em sede jurisdicional, tratando-se de controvérsia constitucional instaurada ainda no momento formativo  da lei ou das demais proposições legislativas, são os próprios membros  do Congresso Nacional, a quem se reconhece, como líquido e certo, o direito público subjetivo à correta observância formal da disciplina jurídica imposta pela Carta Política em sede de elaboração das espécies normativas. O parlamentar, fundado na sua condição de copartícipe do procedimento de formação das normas estatais, dispõe, por tal razão, da prerrogativa irrecusável de impugnar, em juízo, o eventual descumprimento, pela Casa legislativa, das cláusulas constitucionais que lhe condicionam, no plano formal, a atividade de positivação dos atos normativos.
    Não se desconhece que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ainda que em caráter extraordinário, tem atribuído ao congressista legitimidade ativa “ad causam” para fazer instaurar controle jurisdicional prévio naquelas hipóteses em que a fiscalização preventiva destina-se a coibir erros ou desvios de caráter meramente procedimental, excluída, desse modo, a possibilidade de a “judicial review” viabilizar o controle jurisdicional de constitucionalidade material, como sucede naqueles casos em que a controvérsia jurídica envolve o reconhecimento, ou não, de determinado direito público subjetivo, situação versada no caso ora em exame, pois a parte impetrante busca, na realidade, inibir o exercício, pelo litisconsorte passivo, de um direito público subjetivo de índole evidentemente material.
    Essa limitação imposta ao controle jurisdicional prévio, quando provocado por iniciativa de membro do Congresso Nacional, foi bem destacada em julgamento plenário desta Suprema Corte, que restou consubstanciado em acórdão assim ementado:
    “1. Não se admite, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional de constitucionalidade material de projetos de lei (controle preventivo de normas em curso de formação). O que a jurisprudência do STF tem admitido, como exceção, é ‘a legitimidade do parlamentar – e somente do parlamentar – para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo’ (MS 24.667, Pleno, Min. Carlos Velloso, DJ de 23.04.04). Nessas excepcionais situações, em que o vício de inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa, a impetração de segurança é admissível, segundo a jurisprudência do STF, porque visa a corrigir vício já efetivamente concretizado no próprio curso do processo de formação da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não.
    2. Sendo inadmissível o controle preventivo da constitucionalidade material das normas em curso de formação, não cabe atribuir a parlamentar, a quem a Constituição nega habilitação para provocar o controle abstrato repressivo, a prerrogativa, sob todos os aspectos mais abrangente e mais eficiente, de provocar esse mesmo controle antecipadamente, por via de mandado de segurança.
    3. A prematura intervenção do Judiciário em domínio jurídico e político de formação dos atos normativos em curso no Parlamento, além de universalizar um sistema de controle preventivo não admitido pela Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional que detém de debater e aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios de inconstitucionalidade. Quanto mais evidente e grotesca possa ser a inconstitucionalidade material de projetos de leis, menos ainda se deverá duvidar do exercício responsável do papel do Legislativo, de negar-lhe aprovação, e do Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da suposição contrária significaria menosprezar a seriedade e o senso de responsabilidade desses dois Poderes do Estado. E se, eventualmente, um projeto assim se transformar em lei, sempre haverá a possibilidade de provocar o controle repressivo pelo Judiciário, para negar-lhe validade, retirando-a do ordenamento jurídico.” 
    (MS 32.033/DF, Red. p/ o acórdão Min. TEORI ZAVASCKI – grifei)
    Resulta claro, pois, que, sob o aspecto que venho de mencionar, evidencia-se a incognoscibilidade da presente ação mandamental, notadamente em face do precedente que venho de referir.
    Mesmo que se pudesse superar o aspecto em questão, ainda assim incidiria, no caso, outro obstáculo que afasta a idoneidade jurídico- -processual do “writ” mandamental em causa, notadamente em face do que prescreve a Súmula 266/STF, cujo enunciado assim dispõe:
    “Não cabe mandado de segurança contra lei em tese.” (grifei)
    A presente impetração mandamental foi deduzida contra ato estatal – a MP nº 954/2020 – revestido de conteúdo normativo e abstrato, subsumível, por isso mesmo, à noção de ato em tese, cujo coeficiente de normatividade e de generalidade abstrata impede, na linha de diretriz jurisprudencial firmada pelo Supremo Tribunal Federal (Súmula 266/STF), a válida (e adequada) utilização do remédio constitucional do mandado de segurança:
    “Não se revelam sindicáveis, pela via jurídico-processual do mandado de segurança, os atos em tese, assim considerados aqueles (…) que dispõem sobre situações gerais e impessoais, que têm alcance genérico e que disciplinam hipóteses neles abstratamente previstas. Precedentes. Súmula 266/STF.”
    (RTJ 180/942-943, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Convém assinalar, neste ponto, que normas em tese – assim entendidos os preceitos estatais qualificados em função do tríplice atributo  da generalidade, impessoalidade e abstração – não se expõem ao controle jurisdicional pela via do mandado de segurança, cuja utilização deverá recair, unicamente, sobre os atos destinados a dar aplicação concreta ao que se contiver nas leis ou em seus equivalentes constitucionais (como as medidas provisórias), consoante adverte o magistério da doutrina (HELY LOPES MEIRELLES, ARNOLDO WALD e GILMAR FERREIRA MENDES, “Mandado de Segurança e Ações Constitucionais”, p. 39/40, 33ª ed., 2010, Malheiros; ALFREDO BUZAID, “Do Mandado de Segurança”, vol. I/126-129, itens ns. 5/6, 1989, Saraiva; CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO, “Manual do Mandado de Segurança”, p. 41/43, 3ª ed., 1999, Renovar; FRANCISCO ANTONIO DE OLIVEIRA, “Mandado  de Segurança e Controle Jurisdicional”, p. 28/29, item n. 2.1.1, 2ª ed., 1996, RT; VIDAL SERRANO NUNES JÚNIOR e MARCELO SCIORILLI, “Mandado de Segurança”, p. 29/30, item n. 4, 3ª ed., 2014, Verbatim; ENRICO FRANCAVILLA, “Mandado de Segurança – Teoria e Prática”, p. 100/102, item n. 4.1.1.3, 2013, Saraiva, v.g.).
    Esse entendimento doutrinário, por sua vez, expressa, de maneira clara, a própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que tem sempre enfatizado, a propósito da matéria em exame, não serem impugnáveis, em sede mandamental, aqueles atos estatais cujo conteúdo veicule prescrições disciplinadoras de situações gerais e impessoais e regedoras de hipóteses que se achem abstratamente previstas em tais atos ou resoluções (RTJ 132/189, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RTJ 208/1089, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – MS 24.889-AgR/DF, Rel. Min. CEZAR PELUSO – MS 28.108-AgR/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – MS 29.006-AgR/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – MS 29.345- -ED/RO, Rel. Min. GILMAR MENDES – MS 29.359-ED/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES – MS 32.022-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RMS 26.791/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, v.g.).
    E é o que sucede na espécie, pois a MP nº 954/2020 – pela circunstância de apenas dispor, normativamente, “in abstracto”, sobre situações gerais e impessoais – depende, para efeito de sua aplicabilidade, da prática necessária e ulterior de atos concretos destinados a realizar as prescrições abstratas formalmente consubstanciadas em mencionado diploma normativo.
    Isso significa, portanto, que, se se revelasse lícito ao congressista impetrar o “writ” mandamental com o objetivo de discutir e de ver proclamada a inconstitucionalidade formal de determinado ato em tese, estaria ele a valer-se do mandado de segurança como inadmissível sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, para cujo ajuizamento não possui o parlamentar legitimidade ativa “ad causam”, em face do que dispõe, em “numerus clausus”, a regra inscrita no art. 103 da Constituição da República.
    Impende considerar, bem por isso, a advertência deste Supremo Tribunal Federal, cujas decisões já acentuaram, por mais de uma vez, a inviabilidade do emprego do mandado de segurança como instrumento de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos estatais em geral (RTJ 110/77, Rel. Min. FRANCISCO REZEK – RTJ 111/184, Rel. Min. DJACI FALCÃO – RTJ 132/1136, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.):
    “É plena a insindicabilidade, pela via jurídico-processual do mandado de segurança, de atos em tese, assim considerados os que dispõem sobre situações gerais e impessoais, têm alcance genérico e disciplinam hipóteses que neles se acham abstratamente previstas.  O mandado de segurança não é sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade nem pode substituí-la, sob pena de grave deformação do instituto e inaceitável desvio de sua verdadeira função jurídico-processual.”
    (RTJ 132/189, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    “I. (...) Todavia, se o decreto tem efeito normativo, genérico, por isso mesmo sem operatividade imediata, necessitando, para a sua individualização, da expedição de ato administrativo, então contra ele não cabe mandado de segurança, já que, admiti-lo, seria admitir a segurança contra lei em tese, o que é repelido pela doutrina e pela jurisprudência (Súmula nº 266).
    II. – Mandado de segurança não conhecido.”
    (RTJ 138/756, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – grifei)
    Registro, finalmente, que a inviabilidade da presente ação de mandado de segurança, em decorrência das razões ora mencionadas, justifica a seguinte observação: no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste ao Ministro Relator competência  plena para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em consequência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar (RTJ 139/53 – RTJ 168/174-175, v.g.).
    Nem se alegue que o exercício monocrático de tal competência implicaria transgressão ao princípio da colegialidade, pois o postulado em questão sempre restará preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao controle recursal dos órgãos colegiados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, consoante esta Corte tem reiteradamente proclamado (RTJ 181/1133-1134, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 159.892-AgR/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.):
    “PODERES PROCESSUAIS DO MINISTRO RELATOR E PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE
    – Assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, com fundamento nos poderes processuais de que dispõe, o controle de admissibilidade das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal. Pode, em consequência, negar trânsito, em decisão monocrática, a ações, pedidos ou recursos, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou, ainda, quando veicularem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante na Suprema Corte. Precedentes.
    – O reconhecimento dessa competência monocrática deferida ao Relator da causa não transgride o postulado da colegialidade,  pois sempre caberá, para os órgãos colegiados do Supremo Tribunal Federal (Plenário e Turmas), recurso contra as decisões singulares que venham a ser proferidas por seus Juízes.”
    (MS 28.097-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Sendo assim, e em face das razões expostas, não conheço da presente ação de mandado de segurança, restando prejudicado, em consequência, o exame do pedido de medida liminar.
    Arquivem-se estes autos.
    Publique-se.
    Brasília, 23 de abril de 2020.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator