Tribunal: STF
Processo: MS 35691
Classe: MS
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-25
Data de publicação: 2020-09-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança impetrado com o objetivo de questionar a validade jurídica do ato emanado do Senhor Presidente do Senado Federal então em exercício (Decreto de 12 de janeiro de 2018, publicado no DOU de 15/01/2018), que aplicou a penalidade de demissão ao ora impetrante “(...) em razão de descumprimento dos deveres funcionais previstos nos incisos I, III, IV, V e IX do art. 116 e por haver incorrido nas condutas previstas nos incisos I, XV e XVIII do art. 117, todos da Lei nº 8.112, de 1990”.
    Sustenta-se, no presente “writ” constitucional, a ocorrência de vícios no procedimento administrativo disciplinar que culminou na imposição da pena de demissão ao impetrante, os quais podem ser sintetizados nas seguintes alegações: a) cerceamento de defesa por ocasião do indeferimento de produção de prova pericial; b) ilicitude da utilização, sem autorização judicial, de mensagens eletrônicas remetidas pelo ora impetrante; c) impedimento de um dos membros integrantes da comissão processante; e d) desconexão entre as irregularidades imputadas ao impetrante e as provas que instruíram o procedimento disciplinar.
    Alega-se que referidas ilegalidades seriam resultado de “perseguição funcional” empreendida contra o impetrante em decorrência de sua iniciativa de denunciar o que classifica como “irregularidades” presentes na estrutura administrativa do Senado Federal, a inquinar o ato demissionário presentemente questionado do vício do “desvio de finalidade”.
    O Senhor Presidente do Senado Federal, ao prestar as informações que lhe foram solicitadas, produziu, por meio da Advocacia daquela Casa legislativa, manifestação em que aduz a higidez do processo administrativo-disciplinar instaurado em desfavor do impetrante.
    O Ministério Público Federal, em manifestação da lavra da então Procuradora-Geral da República, Dra. RAQUEL ELIAS FERREIRA DODGE, opinou pela denegação da ordem em parecer que está assim ementado:
    “CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. DEMISSÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. ILEGALIDADES NÃO COMPROVADAS. DENEGAÇÃO DA ORDEM.
    1. Não há demonstração de ilegalidade ou abuso de poder no ato de demissão do impetrante, produzido em conformidade com as conclusões de processo administrativo disciplinar do Senado Federal.
    – Parecer pela denegação de ordem.” (grifei)
    Passo, desse modo, a examinar o pedido formulado nesta sede mandamental. E, ao fazê-lo, entendo que os fundamentos expostos na manifestação do Ministério Público Federal ajustam-se à orientação jurisprudencial que esta Suprema Corte firmou a propósito da matéria em análise, valendo destacar, por relevante, fragmento do parecer oferecido pela douta Procuradoria-Geral da República, que a seguir reproduzo:
    “Este mandado de segurança tem como alegação central suposta perseguição ao servidor impetrante, caracterizadora de desvio de finalidade no ato que o puniu com a demissão.
    Desvio de finalidade ou desvio de poder ocorre quando agente público exerce competência atribuída por lei para atingir propósito diverso daquele delimitado pelo ordenamento jurídico (art. 2º – parágrafo único – ‘e’ da Lei 4.717/1965).
    Caracteriza-se como deturpação do dever-poder atribuído a agente público que, apesar de exercê-lo nos limites aparentes de sua atribuição, direciona-o a fim não buscado pela lei. Relaciona-se, portanto, com a noção de legalidade positiva ou de vinculação positiva à legalidade: exige-se do agente mais do que não praticar atos vedados pela lei, mas atuar sempre e quando autorizado e impelido a tanto por ela.
    Tal extrapolação da finalidade acaba por traduzir também abstração da competência, como explica Lucas Rocha Furtado, pois, ‘sempre que o ato praticado se afastar da finalidade que justificou a outorga da competência ao administrador público, ou seja, sempre que o ato praticado visar a fim incompatível ou excludente do interesse público, haverá abuso de poder sob a modalidade desvio’.
    Entretanto, mesmo tratando-se o desvio de finalidade de vício objetivo, a demonstração de sua ocorrência é difícil. Assim, ‘há que ser surpreendido e identificado por indícios e circunstâncias que revelem a distorção do fim legal, substituído habilidosamente por um fim ilegal ou imoral não desejado pelo legislador’.
    Pois bem: de acordo com a inicial, o ato demissional tem motivação diversa da empregada, tendo manifesto propósito de perseguição do servidor, em virtude da denúncia de ilegalidades na condução das atividades da Polícia Legislativa do Senado.
    A documentação juntada – em especial o extenso relatório final da comissão processante e as informações – no entanto, aponta para realidade diversa, não havendo indícios reais da distorção do uso da penalidade disciplinar.
    Embora haja elementos da vida funcional do servidor que possam acenar para eventual desvio de finalidade, concretamente o que se observa é que o procedimento que culminou com a sua demissão está substancialmente ancorado na demonstração de condutas funcionais inadequadas.
    A demissão fundou-se no descumprimento dos seguintes deveres funcionais: (I) exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo; (II) observar as normas legais e regulamentares; (III) cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais; (IV) atender com presteza: a) ao público em geral, prestando as informações requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo; b) à expedição de certidões requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de situações de interesse pessoal; c) às requisições para a defesa da Fazenda Pública; (V) manter conduta compatível com a moralidade administrativa.
    De acordo com o referido ato, o impetrante também incidiu nas proibições de: (I) ausentar-se do serviço durante o expediente, sem prévia autorização do chefe imediato; (II) proceder de forma desidiosa; (III) exercer quaisquer atividades que sejam incompatíveis com o exercício do cargo ou função e com o horário de trabalho.
    Tais imputações, embora divergentes de avaliações e testemunhos anteriores e posteriores ao exercício funcional no ano de 2016, encontram correlação suficiente com os fatos investigados e contundentemente apresentados pela comissão processante.
    O impetrante também questiona, para além da finalidade, a lisura do procedimento administrativo disciplinar. Impugna, assim, a competência de julgamento do processo, segundo normas internas do Senado Federal; a imparcialidade do membro revisor da comissão disciplinar; a idoneidade dos dados fornecidos pelo sistema de controle de frequência do Senado, sobre os quais houve rejeição ao pedido de produção de prova pericial; o uso ilegal de dados compartilhados em grupo do aplicativo ‘Whatsapp’; a falta de correlação entre as irregularidades imputadas e as provas; e a desproporcionalidade entre a pena aplicada e a gravidade das condutas funcionais isoladamente consideradas.
    As informações prestadas pela advocacia do Senado, bem como o relatório final do processo administrativo disciplinar, evidenciam a ausência de vício de competência no ato de julgamento, com base em interpretação de norma do regulamento administrativo da Casa (art. 201). Referidos documentos destacam, igualmente, que o servidor da comissão processante supostamente impedido atuou como mero revisor do processo e não teve relação direta com os fatos denunciados ao Ministério Público pelo impetrante. Ressaltam, com apoio no art. 156–§1º da Lei 8.112/1990, que do ato de indeferimento da prova pericial e de prorrogação dos prazos de defesa não resultou ilegalidade ou prejuízo à defesa. Mencionam a licitude das provas coligidas ao processo, divulgadas de forma pública, fornecidas por terceiros e não ofensivas à intimidade do impetrante. Salientam, por fim, a robustez e gravidade dos elementos que respaldaram a penalidade aplicada (...).” (grifei)
    Não questiono a afirmação de que o desvio de finalidade qualifica-se como vício apto a contaminar a validade jurídica do ato administrativo, inquinando-o de nulidade, tal como adverte o magistério doutrinário (HELY LOPES MEIRELLES, “Direito Administrativo Brasileiro”, p. 176, item n. 1.2.2, 42ª ed., 2016, Malheiros; FERNANDA MARINELA, “Direito Administrativo”, p. 341/342, item n. 3.5, 10ª ed., 2016; MÁRCIO PESTANA, “Direito Administrativo Brasileiro”, p. 273, item n. 9.4.5, 2ª ed., 2010, Campus Jurídico; LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, “Curso de Direito Administrativo”, p. 203/204, item n. 5.1.4, 9ª ed., 2008, Malheiros; MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, “Direito Administrativo”, p. 216/217, item n. 7.7.4, 25ª ed., 2012, Atlas; MARÇAL JUSTEN FILHO, “Curso de Direito Administrativo”, p. 431/434, item n. 7.15.4.5, 11ª ed., 2015, RT; EDIMUR FERREIRA DE FARIA, “Curso de Direito Administrativo Positivo”, p. 263/264, item n. 7.4, 6ª ed., 2007, Del Rey; DIOGENES GASPARINI, “Direito Administrativo”, p. 44/45, item n. 4, 1989, Saraiva; CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, “Curso de Direito Administrativo”, p. 410, item n. 46, 29ª ed., 2012, Malheiros; RAQUEL MELO URBANO DE CARVALHO, “Direito Administrativo: Parte Geral, Intervenção do Estado e Estrutura da Administração”, p. 383/389, item n. 2.5, 2008, JusPODIVM, v.g.). 
    A configuração desse grave vício jurídico, no entanto, que recai sobre um dos elementos constitutivos do ato administrativo, pressupõe a intenção deliberada, por parte do administrador público, de atingir objetivo vedado pela ordem jurídica ou divorciado do interesse público (JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, “Manual de Direito Administrativo”, p. 118/119, item n. 5, 25ª ed., 2012, Atlas), desígnio  esse que não se presume, sob pena de subversão dos postulados referentes à presunção de legalidade, de veracidade e de legitimidade de que se reveste todo e qualquer ato emanado da Administração Pública.
    Nessa linha de entendimento, incumbe a quem imputa ao administrador público a prática desviante de conduta ilegítima a prova inequívoca de que o agente público, não obstante editando ato revestido de aparente legalidade, ter-se-ia valido desse comportamento administrativo para perseguir fins completamente desvinculados do interesse público.
    Não constitui demasia assinalar, neste ponto, que o ato de demissão ora impugnado, à semelhança de qualquer outro ato estatal, reveste-se de presunção “juris tantum” de legitimidade, devendo prevalecer, por tal razão, sobre as afirmações em sentido contrário, quando feitas sem qualquer apoio em base documental idônea que possa infirmar aquela presunção jurídica.
    Esse entendimento – que põe em evidência o atributo da legitimidade e da veracidade inerente aos atos emanados do Poder Público e de seus agentes – é perfilhado por autorizado magistério doutrinário (CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, “Curso de Direito Administrativo”, p. 373, item n. 59, 13ª ed., 2001, Malheiros; MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, “Direito Administrativo”, p. 182/184, item n. 7.6.1, 20ª ed., 2007, Atlas; DIOGENES GASPARINI, “Direito Administrativo”, p. 63, item n. 7.1, 1989, Saraiva; JOSÉ CRETELLA JÚNIOR, “Direito Administrativo Brasileiro”, p. 54, item n. 43, 1999, Forense; JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, “Manual de Direito Administrativo”, p. 116, item n. 2, 12ª ed., 2005, Lumen Juris, v.g.). 
    A jurisprudência desta Suprema Corte, por sua vez, tem enfatizado, em sucessivas decisões, que, em decorrência do atributo da presunção de legitimidade e de veracidade que qualifica os atos da Administração Pública, impõe-se a quem os questiona em juízo o ônus processual de infirmar a veracidade dos fatos que motivaram sua edição, não lhes sendo oponíveis, por insuficientes, meras alegações ou juízos conjecturais deduzidos em sentido contrário (ADI 1.935/RO, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – RE 158.543/RS, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – SL 610- -AgR/SC, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, v.g.):
    “4. Diante da presunção de legalidade dos atos administrativos, não é possível, na estreita via do ‘habeas corpus’, que reclama prova pré-constituída, atestar eventual artificialidade da investigação do crime de lavagem de dinheiro, supostamente empregada como falsa justificativa dirigida a propiciar o alcance de meio probatório inadmitido no ordenamento jurídico. Ausência de teratologia a motivar a concessão da ordem de ofício. 
    5. Agravo regimental desprovido.”
    (HC 118.985-AgR/MG, Rel. Min. EDSON FACHIN – grifei)
    Observo, no entanto, que a demonstração exigível ao impetrante, embora necessária e imprescindível, não se fez produzir na espécie, o que torna pertinente, no caso, em face da alegação deduzida pelo autor deste “writ”, a asserção de que falece a indispensável liquidez aos fatos subjacentes a esta impetração mandamental, que não se pode apoiar em meras afirmações ou em simples conjecturas, eis que – não constitui demasia relembrar – o mandado de segurança qualifica-se como processo de caráter essencialmente documental, que supõe a produção liminar, pelo impetrante, das provas literais pré-constituídas destinadas a evidenciar a incontestabilidade do direito público subjetivo por ele invocado, tal como adverte o magistério da doutrina (HUMBERTO THEODORO JÚNIOR, “O Mandado de Segurança segundo a Lei n. 12.016, de 07 de agosto de 2009”, p. 19, item n. 9, 2009, Forense; ALFREDO BUZAID, “Do Mandado de Segurança”, vol. I/208, item n. 128, 1989, Saraiva, v.g.) e enfatiza a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (RTJ 83/130 – RTJ 83/855 – RTJ 99/68 – RTJ 99/1149 – RTJ 100/90 – RTJ 100/537 – RTJ 134/681 – RTJ 171/326-327 – RE 195.192/RS, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – RMS 23.720/GO, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RMS 27.255- -AgR/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – RMS 33.580/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.):
    “O ‘direito líquido e certo’, pressuposto constitucional de admissibilidade do mandado de segurança, é requisito de ordem processual, atinente à existência de prova inequívoca dos fatos em que se basear a pretensão do impetrante, e não à procedência desta, matéria de mérito (…).”
    (RTJ 133/1314, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – grifei)
    “SITUAÇÃO DE CONTROVÉRSIA OBJETIVA E ILIQUIDEZ DOS FATOS
    – O exame de situações de fato controvertidas (…) refoge ao âmbito da via sumaríssima do mandado de segurança, que não admite, ante a natureza especial de que se reveste, a possibilidade de qualquer dilação probatória incidental. Precedentes.
    – Direito líquido e certo: conceito de ordem processual. Noção inconfundível com a de direito material vindicado em sede de mandado de segurança. Doutrina. Precedentes.”
    (MS 24.307/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    De outro lado, em relação às supostas irregularidades, especificamente apontadas pelo impetrante, ocorridas no âmbito do processo administrativo-disciplinar contra ele instaurado, cumpre transcrever as informações prestadas pela autoridade apontada como coatora:
    “(...) o mandado de segurança é via inadequada à pretensão do impetrante, uma vez que há necessidade de dilação probatória na totalidade de argumentos trazidos à baila: (1) quanto a falta de isenção dos membros da comissão disciplinar, não constituindo o mandado de segurança via adequada para a análise pormenorizada da questão, dada a necessidade de dilação probatória; (2) o indeferimento de novas provas consideradas impertinentes ou de nenhum interesse para o esclarecimento dos fatos, a juízo da comissão processante, não macula a integridade do processo administrativo disciplinar, adentrar sobre a pertinência ou não deste indeferimento requer dilação probatória; (3) os mais recentes precedentes do STF manifestam o entendimento de que o mandado de segurança, por não comportar dilação probatória, não é meio adequado para discutir a razoabilidade ou proporcionalidade da sanção administrativa.
    …...................................................................................................
    A alegação de impedimento do membro da comissão disciplinar não merece prosperar. Primeiramente, cabe salientar que é inverídica a reiterada afirmação do autor da inicial que o servidor Thiago Campos elaborou o relatório final da Comissão. O referido servidor foi apenas revisor do feito, conforme estabelecido na Ata Deliberativa nº 05/2017 (Anexo 5). De outra sorte, cabe aqui anotar que o relatório proferido pelo Presidente da Comissão, Rodrigo Brum, foi aprovado por unanimidade pelos membros da Comissão, conforme Relatório Final da Comissão de Processo Administrativo Disciplinar designada por meio da Portaria do Primeiro Secretário nº 6, de 2017 (Anexo 6).
    Por outro lado, resta consignar que o servidor Thiago Campos não realizou quaisquer das varreduras denunciadas pelo impetrante. Foram quatro os fatos denunciados pelo autor: Fato 01: Varredura realizada em Ago/2014 na residência do então Senador Lobão Filho em São Luís/MA; Fato 02: Varredura realizada ao Ex-Presidente da República José Sarney, a pedido do GSI (Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República), em Brasília/DF, na data de 06/07/2015; Fato 03: Varredura para o Senador Fernando Collor em julho/2015 em Brasília/DF; Fato 04: varredura para a Senadora Gleisi Hoffmann em jul/2016 em Curitiba/PR (Anexo 7). Por outro lado, as varreduras executadas por Thiago Campos ocorreram entre ago/2013 e maio/2014. A partir de junho de 2014 essas varreduras foram efetuadas pelo órgão da Polícia do Senado chamado COPINV, órgão esse em que o Thiago não estava lotado.
    …...................................................................................................
    Relativamente ao alegado cerceamento de defesa resultante do indeferimento de provas requeridas, saliente-se que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que não vulnera as garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditório a decisão que, motivadamente, indefere determinada diligência probatória.
    …...................................................................................................
    Assim, o indeferimento de novas provas consideradas impertinentes ou de nenhum interesse para o esclarecimento dos fatos, a juízo da comissão processante, não macula a integridade do processo administrativo disciplinar. Veja-se que o indeferimento citado pelo impetrante ocorreu de modo fundamentado, conforme Ata Deliberativa nº 16/2017 (Anexo nº 8) assim ementado: ‘(...) em razão do documento nº 00100.121942/2017-59 (...) deliberou (...) por indeferir os demais pedidos constantes no documento apresentado, em razão do que diz a Lei nº 8.112/90 nos arts. 161, § 1º, e 155’.
    …...................................................................................................
    (...) deve-se refutar os argumentos trazidos à baila, em que se afirma se se pretende utilizar as mensagens em desfavor do autor era indispensável que se tivesse identificado quem foi o interlocutor que forneceu o material para a Polícia do Senado e que era preciso, ainda, periciar o aparelho telefônico para afastar a possibilidade de edição do material. Veja-se que o autor já reconheceu em público (‘blog’) o conteúdo dessas mensagens. Entender que as mensagens de ‘WhatsApp’ não podem ser usadas como prova no processo, de qualquer forma, é condená-lo ao retrocesso.
    …...................................................................................................
    Tem-se que a análise da alegada violação de direitos do impetrante, por suposta desconexão entre as provas e o fato imputado, implicaria na reapreciação de diversos aspectos fáticos, relativos ao andamento do procedimento administrativo disciplinar, bem assim da penalidade aplicada ao cabo de seu curso, o que se mostra de insuscetível realização, no âmbito de um ‘mandamus’, como o presente (…).” (grifei)
    Constato que as informações oficiais, notadamente no ponto referente à ausência de vícios capazes de macular a validade jurídica do procedimento administrativo disciplinar em exame, descaracterizam a pretensão mandamental deduzida pelo impetrante, ainda mais se se considerar, na linha da própria jurisprudência desta Corte Suprema, que as informações oficiais revestem-se de presunção “juris tantum” de veracidade e de legitimidade.
    E a razão é uma só: precisamente porque constantes de documento subscrito por agente estatal, tais informações devem prevalecer, pois, como se sabe, as declarações emanadas de agentes públicos gozam, quanto ao seu conteúdo, da presunção de veracidade, consoante assinala o magistério da doutrina (CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, “Curso de Direito Administrativo”, p. 373, item n. 59, 13ª ed., 2001, Malheiros; MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, “Direito Administrativo”, p. 182/184, item n. 7.6.1, 20ª ed., 2007, Atlas; DIOGENES GASPARINI, “Direito Administrativo”, p. 63, item n. 7.1, 1989, Saraiva; JOSÉ CRETELLA JÚNIOR, “Direito Administrativo Brasileiro”, p. 54, item n. 43, 1999, Forense; JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, “Manual de Direito Administrativo”, p. 116, item n. 2, 12ª ed., 2005, Lumen Juris). 
    Esse entendimento – que põe em evidência o atributo de veracidade inerente aos atos emanados do Poder Público e de seus agentes – é perfilhado, igualmente, pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (RTJ 133/1235-1236 – RTJ 161/572-573, v.g.), especialmente quando tais declarações compuserem e instruírem, como na espécie, as informações prestadas pela própria autoridade apontada como coatora:
    “– As informações prestadas em mandado de segurança pela autoridade apontada como coatora gozam da presunção ‘juris tantum’ de veracidade.”
    (MS 20.882/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Tive o ensejo de acentuar, em decisões proferidas nesta Corte Suprema, a alta relevância das informações prestadas pelo órgão estatal apontado como coator, enfatizando, então, no tema, que “declarações emanadas de agentes públicos, quando prestadas, como no caso, em razão do ofício que exercem, qualificam-se pela nota da veracidade, prevalecendo eficazes até que sobrevenha prova idônea e inequívoca em sentido contrário, não lhes sendo oponíveis meras alegações discordantes” (Rcl 1.473/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – MS 34.199-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).
    Sendo assim, pelas razões expostas, e acolhendo, ainda, o parecer da douta Procuradoria-Geral da República, indefiro o presente mandado de segurança.
    Arquivem-se estes autos.
    Publique-se.
    Brasília, 25 de setembro de 2020.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator