Tribunal: STF
Processo: ADI 2551
Classe: ADI
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-06
Data de publicação: 2020-08-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de ação direta ajuizada com o objetivo de questionar a validade jurídico-constitucional do inteiro teor do art. 15 da Lei estadual nº 12.425/96 (na redação dada pela Lei estadual nº 13.430/99), editada pelo Estado de Minas Gerais.
    Sustenta-se, na presente sede processual, que as normas legais em referência – editadas com alegada usurpação da competência legislativa da União Federal (CF, art. 22, VII) e que vulnerariam os princípios que protegem a propriedade privada (CF, art. 170, II) e asseguram o regime de livre concorrência (CF, art. 170, IV) – transgridem, igualmente, o art. 145, II, da Constituição, por atribuírem, às entidades seguradoras (que são meras administradoras), a condição de contribuintes da taxa de expediente do Estado de Minas Gerais, além de ofenderem os postulados da razoabilidade, da proporcionalidade e da não-confiscatoriedade em matéria tributária (CF, art. 5º, LIV e LV, c/c o art. 150, IV).
    Por entender caracterizados os requisitos concernentes à plausibilidade jurídica e ao “periculum in mora”, o Plenário do Supremo Tribunal Federal deferiu o pedido de medida cautelar, suspendendo a eficácia da norma legal questionada, em decisão consubstanciada em acórdão assim ementado (fls. 827/830):
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – TAXA DE EXPEDIENTE DO ESTADO DE MINAS GERAIS – DPVAT – INCIDÊNCIA DA REFERIDA TAXA DE EXPEDIENTE SOBRE AS SOCIEDADES SEGURADORAS – ALEGAÇÃO DE ILEGITIMIDADE ATIVA DAS ENTIDADES SINDICAIS QUE FIZERAM INSTAURAR O PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA – INOCORRÊNCIA – PERTINÊNCIA TEMÁTICA CONFIGURADA – ALEGADA UTILIZAÇÃO DO CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO PARA A DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS – NÃO- -CARACTERIZAÇÃO – RECONHECIMENTO, PELO RELATOR DA CAUSA, DE QUE SE REVESTE DE DENSIDADE JURÍDICA A PRETENSÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DEDUZIDA PELOS LITISCONSORTES ATIVOS – INOBSERVÂNCIA, NA ESPÉCIE, DA RELAÇÃO DE RAZOÁVEL EQUIVALÊNCIA QUE NECESSARIAMENTE DEVE HAVER ENTRE O VALOR DA TAXA E O CUSTO DO SERVIÇO PRESTADO OU POSTO À DISPOSIÇÃO DO CONTRIBUINTE – OFENSA  AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA NÃO-CONFISCATORIEDADE (CF, ART. 150, IV) E DA PROPORCIONALIDADE (CF, ART. 5º, LIV) – ENTENDIMENTO DO RELATOR DE QUE, NÃO OBSTANTE CONFIGURADO O REQUISITO PERTINENTE À PLAUSIBILIDADE JURÍDICA, NÃO SE REVELA PRESENTE, NO CASO, O PRESSUPOSTO DO ‘PERICULUM IN MORA’ – DECISÃO DO PLENÁRIO, NO ENTANTO, QUE RECONHECEU CONFIGURADA, NA ESPÉCIE, A SITUAÇÃO CARACTERIZADORA DO ‘PERICULUM IN MORA’, O QUE O LEVOU A NÃO REFERENDAR, POR TAL RAZÃO, A DECISÃO DO RELATOR – CONSEQÜENTE DEFERIMENTO DA MEDIDA CAUTELAR.
    INADEQUAÇÃO DO CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO PARA A DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS: SITUAÇÃO INOCORRENTE NA ESPÉCIE. 
CONSEQUENTE IDONEIDADE JURÍDICA DO MEIO PROCESSUAL UTILIZADO.
    – O controle normativo de constitucionalidade qualifica-se como típico processo de caráter objetivo, vocacionado, exclusivamente, à defesa, em tese, da harmonia do sistema constitucional. A instauração desse processo objetivo tem por função instrumental viabilizar o julgamento da validade abstrata do ato estatal em face da Constituição da República. O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo de controle concentrado de constitucionalidade.
    A tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada a controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse e legitimidade (CPC, art. 3º).
    A GARANTIA CONSTITUCIONAL DA NÃO- -CONFISCATORIEDADE.
    – O ordenamento constitucional brasileiro, ao definir o estatuto dos contribuintes, instituiu, em favor dos sujeitos passivos que sofrem a ação fiscal dos entes estatais, expressiva garantia de ordem jurídica que limita, de modo significativo, o poder de tributar de que o Estado se acha investido. Dentre as garantias constitucionais que protegem o contribuinte, destaca-se, em face de seu caráter eminente, aquela que proíbe a utilização do tributo – de qualquer tributo – com efeito confiscatório (CF, art. 150, IV).
    – A Constituição da República, ao consagrar o postulado da não-confiscatoriedade, vedou qualquer medida, que, adotada pelo Estado, possa conduzir, no campo da fiscalidade, à injusta apropriação estatal do patrimônio ou dos rendimentos dos contribuintes, comprometendo-lhes, em função da insuportabilidade da carga tributária, o exercício a uma existência digna, ou a prática de atividade profissional lícita, ou, ainda, a regular satisfação de suas necessidades vitais (educação, saúde e habitação, p. ex.).
    – Conceito de tributação confiscatória: jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal (ADI 2.010-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, –) e o magistério da doutrina.  A questão da insuportabilidade da carga tributária.
    TAXA: CORRESPONDÊNCIA ENTRE O VALOR EXIGIDO E O CUSTO DA ATIVIDADE ESTATAL.
    – A taxa, enquanto contraprestação a uma atividade do Poder Público, não pode superar a relação de razoável equivalência que deve existir entre o custo real da atuação estatal referida ao contribuinte e o valor que o Estado pode exigir de cada contribuinte, considerados, para esse efeito, os elementos pertinentes às alíquotas e à base de cálculo fixadas em lei.
    – Se o valor da taxa, no entanto, ultrapassar o custo do serviço prestado ou posto à disposição do contribuinte, dando causa, assim, a uma situação de onerosidade excessiva, que descaracterize essa relação de equivalência entre os fatores referidos (o custo real do serviço, de um lado, e o valor exigido do contribuinte, de outro), configurar-se-á, então, quanto a essa modalidade de tributo, hipótese de ofensa à cláusula vedatória inscrita no art. 150, IV, da Constituição da República. Jurisprudência. Doutrina.
    TRIBUTAÇÃO E OFENSA AO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. 
    – O Poder Público, especialmente em sede de tributação, não pode agir imoderadamente, pois a atividade estatal acha-se essencialmente condicionada pelo princípio da razoabilidade, que traduz limitação material à ação normativa do Poder Legislativo.
    – O Estado não pode legislar abusivamente. A atividade legislativa está necessariamente sujeita à rígida observância de diretriz fundamental, que, encontrando suporte teórico no princípio da proporcionalidade, veda os excessos normativos e as prescrições irrazoáveis do Poder Público.
    O princípio da proporcionalidade, nesse contexto, acha-se vocacionado a inibir e a neutralizar os abusos do Poder Público no exercício de suas funções, qualificando-se como parâmetro de aferição da própria constitucionalidade material dos atos estatais.
    – A prerrogativa institucional de tributar, que o ordenamento positivo reconhece ao Estado, não lhe outorga o poder de suprimir (ou de inviabilizar) direitos de caráter fundamental constitucionalmente assegurados ao contribuinte. É que este dispõe, nos termos da própria Carta Política, de um sistema de proteção destinado a ampará-lo contra eventuais excessos cometidos pelo poder tributante ou, ainda, contra exigências irrazoáveis veiculadas em diplomas normativos editados pelo Estado.”
    (ADI 2.551-MC/MG, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Ocorre, no entanto, que, em consulta à página oficial que a Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais mantém na “Internet”, constatei que o regime jurídico da “Taxa de Expediente” ora questionada sofreu substancial alteração pelo conteúdo da Lei estadual nº 19.999/2011 (art. 5º e Anexo I).
    Por tal motivo, determinei às autoras da presente ação direta que se pronunciassem sobre a configuração de hipótese de prejudicialidade desta demanda constitucional. Em manifestação conjunta, a CNC e a CONSIF enfatizaram que os dispositivos legais impugnados nesta ação de fiscalização normativa abstrata foram, efetivamente, alterados substancialmente pela Lei estadual mineira nº 19.999/2011.
    A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, por sua vez, sustentando a ocorrência de perda superveniente de objeto da presente ação direta, formulou as seguintes considerações:
    “No mencionado despacho publicado no último dia 05, V. Exa. informa ter constatado, mediante consulta à página eletrônica mantida por esta Assembleia Legislativa, “que o regime jurídico da Taxa de Expediente (…) parece haver sofrido substancial alteração pelo conteúdo da Lei estadual nº 19.999/2011 (art. 5º e Anexo I).
    Cogita-se, assim, ainda naquele despacho, sobre a ‘hipótese de prejudicialidade da presente ação direta, por efeito da perda supervivente de seu objeto’.
    É induvidoso o acerto da hipótese formulada. Deveras, a Lei estadual nº 19.999/2011 alterou uma vez mais a Lei nº 13.430, de 28/12/99, cujo art. 16, como já mencionado, constitui o objeto da presente ação direta de inconstitucionalidade.
    Assim é que, segundo o art. 5º da Lei nº 19.999/2011 (cópia anexa), os subitens 2.16 e 2.35 da Tabela A da Lei nº 6.763/75 foram alterados, passando a vigorar na forma estabelecida no novo anexo da lei revocatória.
    A Análise da coluna do referido anexo que contém a ‘Discriminação’ deixa claro, nos itens 2.16, 2.35, 2.44, 2.45 e 2.46, que as hipóteses de atividades ou prestações de serviços são os mesmos constantes da norma revogada, sendo certo que os valores da taxa de expediente ali prevista sofreram também sensíveis alterações, sempre no sentido da redução.
    Particularmente, no caso das hipóteses de emissão de guias de processamento e cobrança de documentos de DPVAT (item 2.44) e fornecimento de dados cadastrais atualizados dos proprietários de veículos automotores para fins de cobrança de DPVAT (item 2.45), o valor da taxa de expediente é fixado em R$ 3,00, ou seja, em quantia inferior à terça parte do valor antes estipulado pela lei revogada, que se combate nesta ação como instituidora de taxa excessiva.
    A revogação da norma hostilizada com consequente instituição de outro valor muitíssimo menor para a taxa de expediente que vinha prevista na norma originalmente impugnada constitui, inegavelmente, fato superveniente determinante da perda do objeto da ação direta, que, assim, deve ser extinta sem julgamento de mérito, como aqui se requer.” (grifei)
    Constata-se, portanto, que as inovações introduzidas pela Lei estadual mineira nº 19.999/2011 culminaram por modificar, substancialmente, o regime jurídico da “Taxa de Expediente” disciplinada pelo dispositivo normativo ora impugnado.
    Essa circunstância assume indiscutível relevo jurídico-processual no plano do controle normativo abstrato, pois, segundo diretriz jurisprudencial prevalecente no Supremo Tribunal Federal, a alteração substancial do objeto de impugnação em sede de fiscalização concentrada de constitucionalidade faz instaurar, em regra, situação de  prejudicialidade da ação direta anteriormente ajuizada (ADI 307/CE, Rel. Min. EROS GRAU – ADI 991/DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – ADI 1.080/PR, Red. p/ o acórdão Min. ROSA WEBER – ADI 1.309/DF, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – ADI 1.454/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – ADI 1.753-QO/DF, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – ADI 1.772/MG, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 1.964/ES, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADI 2.449/TO, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.542-AgR/SC, Rel. Min. LUIZ FUX – ADI 2.864-AgR/PA, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 4.402/PR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES – ADI 4.556/RS, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – ADPF 161-MC/PR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.):
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – NOVO CÓDIGO CIVIL (2002), ART. 59 – A QUESTÃO DA AUTONOMIA DOS ENTES DE DIREITO PRIVADO, INCLUSIVE DAS ENTIDADES DESPORTIVAS, E O PODER DE REGULAÇÃO NORMATIVA DO ESTADO – O POSTULADO CONSTITUCIONAL DA LIBERDADE DE ASSOCIAÇÃO – A EVOLUÇÃO DESSA LIBERDADE DE AÇÃO COLETIVA NO CONSTITUCIONALISMO BRASILEIRO – AS MÚLTIPLAS DIMENSÕES DA LIBERDADE DE ASSOCIAÇÃO – MODIFICAÇÃO SUPERVENIENTE, DE CARÁTER SUBSTANCIAL, INTRODUZIDA NO TEXTO DA NORMA ESTATAL IMPUGNADA – HIPÓTESE DE PREJUDICIALIDADE – EXTINÇÃO ANÔMALA DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA – PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – AÇÃO DIRETA JULGADA PREJUDICADA.”
    (ADI 3.045/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    A situação ora em análise, presentes os fundamentos que venho de expor, permite concluir, em suma, que a ocorrência, na espécie, de fato juridicamente relevante autoriza reconhecer a integral prejudicialidade desta ação direta.
    Registro, finalmente, que a inviabilidade desta ação direta, em decorrência das razões ora expostas, justifica a seguinte observação: no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em consequência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar.
    Nem se alegue que o exercício monocrático de tal competência implicaria transgressão ao princípio da colegialidade, eis que o postulado em questão sempre restará preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao controle recursal dos órgãos colegiados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, consoante esta Corte tem reiteradamente proclamado (RTJ 181/1133- -1134, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 159.892-AgR/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RE 302.839-AgR/GO, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):
    “PODERES PROCESSUAIS DO MINISTRO RELATOR E PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE
    – Assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, com fundamento nos poderes processuais de que dispõe, o controle de admissibilidade das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal. Pode, em conseqüência, negar trânsito, em decisão monocrática, a ações, pedidos ou recursos, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou, ainda, quando veicularem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante na Suprema Corte. Precedentes.
    – O reconhecimento dessa competência monocrática deferida ao Relator da causa não transgride o postulado da colegialidade,  pois sempre caberá, para os órgãos colegiados do Supremo Tribunal Federal (Plenário e Turmas), recurso contra as decisões singulares que venham a ser proferidas por seus Juízes.”
    (MS 28.097-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Acentue-se, por necessário, que esse entendimento jurisprudencial  é também aplicável aos processos objetivos de controle concentrado de constitucionalidade (ADC 21/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADI 563/DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD – ADI 593/GO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 2.060/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.207/AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.215/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADO 3/RJ, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ADPF 6-MC/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 40/MG, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADPF 82/PE, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADPF 95/DF, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – ADPF 104-MC/SE, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 125/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – ADPF 239/DF, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ADPF 240/DF, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADPF 287/TO, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADPF 288-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 308/SP, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – ADPF 319/PB, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADPF 327/MG, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADPF 329-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 333/RS, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 340/SP, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADPF 352/MT, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 363-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), pois, tal como já assentou o Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo brasileiro “não subtrai ao Relator da causa o poder de efetuar – enquanto responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF, art. 21, I) – o controle prévio dos requisitos formais da fiscalização normativa abstrata, o que inclui, entre outras atribuições, o exame dos pressupostos processuais e das condições da própria ação direta” (RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
    Sendo assim, e em face das razões expostas, julgo prejudicada a presente ação direta, por perda superveniente de seu objeto.
    Arquivem-se estes autos.
    Publique-se.
    Brasília, 06 de agosto de 2020.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator