Tribunal: STF
Processo: ADI 4012
Classe: ADI
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-29
Data de publicação: 2020-06-29

Ementa:

Inteiro teor:
Ação Direta de Inconstitucionalidade. PARECER CONJUR/MPS Nº10/2008,  aprovado pelo Ministro de Estado da Previdência Social, a dispor sobre o enquadramento do posseiro ocupante de margens e rodovias como segurado especial. Ato impugnado de caráter meramente regulamentar, a inviabilizar a instauração do procedimento jurisdicional de fiscalização in abstracto de constitucionalidade. Não conhecimento do pedido. Seguimento negado. 
    Vistos etc.
    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo partido político DEMOCRATAS - DEM, contra o Parecer CONJUR/MPS nº 10/2008, aprovado pelo Ministro e Estado da Previdência Social, que dispõe sobre o enquadramento do posseiro ocupante de margens e rodovias como segurado especial. 
    2. O autor sustenta a inconstitucionalidade do parecer impugnado, por incluir no conceito de “trabalhador rural” atividades ilícitas, em afronta aos artigos 7º, XXIV; 195, §8º; e 201, §7º, da Constituição Federal. Alega, também, violação do princípio da legalidade previsto nos artigos 37, caput, e 24, XII, da Constituição. Afirma que o Parecer CONJUR/MPS nº 10/2008, uma vez aprovado pelo Ministro de Estado, vincula todos os órgãos eentidades integrantes relacionadas à pasta. 
    Requer, em sede de medida cautelar, a suspensão da eficácia do ato normativo impugnado. No mérito, pede seja declarada sua inconstitucionalidade juntamente com o despacho do Ministro de Estado da Previdência Social de 17 de janeiro de 2008, que o aprova. 
    3. Submetido o feito ao rito do art. 12 da Lei 9868/1999.
    4. O Ministério da Previdência Social, nas informações prestadas, defende o não cabimento da ação, por se tratar de parecer que não ostenta o grau de abstração, generalidade e autonomia exigido para ser ato normativo. Sustenta que o mero caráter orientador e a inexistência de tratamento constitucional da matéria determinam a análise de eventual insubordinação legal e ofensa reflexa à Constituição.
    No mérito, nega violação dos dispositivos constitucionais apontados, ao argumento de que o parecer somente apresenta orientações e sana divergências internas. Salienta a ausência de previsão legal/ constitucional para que o Ministério da Previdência Social avalie a que título o segurado ocupa a terra, uma vez que “a relação jurídica da titularidade da terra e a relação jurídica previdenciária são autônomas”. Finalmente, aduz que o parecer atende o princípio da universalidade da cobertura e do atendimento da seguridade social. 
    5. A Advocacia-Geral da União manifesta-se pelo não conhecimento ação e, no mérito, pela improcedência do pedido, nos seguintes termos:
    “Direito Previdenciário. Parecer CONJUR/MPS nº 10/2008, referente à irrelevância da situação da terra trabalhada, se irregular ou não, para enquadramento de produtor rural como segurado especial. Alegação de violação a um suposto conceito constitucional de ‘trabalhador rural’ (arts. 195, § 8º; 7º, XXIV; e 201, § 7º, todos da CF), bem como ao princípio da legalidade (arts. 37, caput; e 24, XII, ambas da CF). Preliminares. Falta de caráter normativo do Parecer. Eventual crise de legalidade, e não de constitucionalidade. Falta de impugnação de todo o complexo normativo. Mérito. Inocorrência das inconstitucionalidades alegadas. Autonomia da configuração do segurado especial, relativamente à qualidade da terra por ele explorada. Manifestação pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência do pedido”.
    6. Na mesma linha, a Procuradoria-Geral da República defende o não conhecimento da ação e, no mérito, a improcedência do pedido, em parecer assim ementado:
    “Ação direta de inconstitucionalidade. PARECER/CONJUR/MPS nº 10/2008, que dispõe sobre o enquadramento do posseiro ocupante de margens de rodovias como segurado especial. Preliminares. Ato de natureza regulamentar. Ausência de caráter normativo do parecer impugnado. Falta de impugnação do complexo normativo. Impossibilidade de conversão da ação em arguição de descumprimento de preciso fundamental. Mérito. Inexistência de violação a normas constitucionais. Parecer pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela sua improcedência”. 
    7. Substituição da relatoria nos termos do art. 38 do RISTF.
    É o relatório. 
    Decido.
    8. O Parecer CONJUR/MPS nº 10/2008, aprovado pelo Ministro e Estado da Previdência Social, enquadrou o posseiro ocupante de margens de rodovias como segurado especial. Eis o teor de sua parte conclusiva: 
    “77. Ante todo o exposto, esta Consultoria Jurídica, no exercício das atribuições que lhe conferem os incisos I e III do art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, fixa a seguinte orientação sobre a questão da divergência: 
    a) a presente controvérsia reclama solução na forma do disposto no art. 309 do Dec. nº 3.048/99; 
    b) as relações jurídicas dominial e previdenciária são autônomas e independentes, de forma que a primeira não contamina ou invalida a segunda; 
    c) a inexistência de titulação fundiária ou a irregularidade na ocupação de área rural não é causa suficiente para, isoladamente, afastar o enquadramento do trabalhador rural na categoria de segurado especial; 
    d) o reconhecimento do vínculo previdenciário não importa em legitimação de eventual ocupação irregular; 
    e) a caracterização da condição de segurado especial deve ser reconhecida mediante comprovação do efetivo exercício da atividade rural, por todos os meios previstos na legislação, atos regulamentares e normativos aplicareis à espécie”.
    Da leitura do dispositivo transcrito, nota-se seu caráter meramente regulamentar, visto que objetiva emitir orientações para sanar controvérsia quanto à possibilidade de se considerar o título de propriedade como condição para enquadramento do trabalhador rural como segurado especial, mediante autorização do artigo 309 do Regulamento da Previdência Social, in verbis:
    “Art. 309. Havendo controvérsia na aplicação de lei ou de ato normativo, entre órgãos do Ministério da Previdência e Assistência Social ou entidades vinculadas, ou ocorrência de questão previdenciária ou de assistência social de relevante interesse público ou social, poderá o órgão interessado, por intermédio de seu dirigente, solicitar ao Ministro de Estado da Previdência e Assistência Social solução para a controvérsia ou questão. (Redação dada pelo Decreto nº 3.452, de 2000)
    § 1º A controvérsia na aplicação de lei ou ato normativo será relatada in abstracto e encaminhada com manifestações fundamentadas dos órgãos interessados, podendo ser instruída com cópias dos documentos que demonstrem sua ocorrência. (Incluído pelo Decreto nº 4.729, de 2003)
    § 2º A Procuradoria Geral Federal Especializada/INSS deverá pronunciar-se em todos os casos previstos neste artigo. (Incluído pelo Decreto nº 4.729, de 2003)”
    A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal não admite a instauração do procedimento jurisdicional de fiscalização in abstracto de constitucionalidade quando o ato normativo objeto da impugnação carece de coeficiente de normatividade suficiente para qualificá-lo como ato normativo de caráter essencialmente primário ou autônomo.
    Firme o entendimento de que eventual vício de inconstitucionalidade que resulte, materialmente, da lei que confere suporte jurídico ao ato normativo infralegal questionado expõe não este, mas somente aquela, se for o caso, à tutela jurisdicional objetiva. É que, em tal hipótese, eventual conflito hierárquico-normativo com a Constituição, se houver, resultará, pois, de vícios a serem identificados no próprio ato legislativo. Só por repercussão, vale dizer, por via indireta, reflexa ou oblíqua é que se poderá vislumbrar, no regulamento em questão, possível eiva de inconstitucionalidade. Esta, contudo, acaso configurada, certamente não resultará, originariamente, do próprio ato regulamentar (ADI 996/DF , Relator Ministro Celso de Mello, DJ 06.5.1994).
    Daí resulta que o desrespeito apenas à lei não se mostra hábil a fundamentar senão indiretamente, como desdobramento ulterior, juízo de inconstitucionalidade sobre ato normativo a ela hierarquicamente subordinado, situando-se a controvérsia jurídica, em tal hipótese, no campo da legalidade/ilegalidade. Assentado, também, que a inconstitucionalidade que autoriza o exercício do controle concentrado é apenas aquela decorrente da incompatibilidade frontal e direta com o Texto Maior (ADI 996/DF, Relator Ministro Celso de Mello, DJ 06.5.1994).
    Nessa linha, evidente o descabimento da ação direta quando a pretendida inconstitucionalidade do ato regulamentar, que é meramente ancilar e secundário, representa uma derivação e um efeito consequencial de eventual ilegitimidade constitucional da própria lei em sua condição jurídica de ato normativo primário e principal (ADI 996/DF, Relator Ministro Celso de Mello, DJ 06.5.1994). 
    No mesmo trilhar, os seguintes precedentes:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 1o DO DECRETO FEDERAL 8.691/2016, NA PARTE EM QUE DEU NOVA REDAÇÃO AOS ARTIGOS 75, §§ 2o E 6o; 75-A E 78, §§ 1o E 4o, DO REGULAMENTO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL (DECRETO FEDERAL 3.048/1999). REALIZAÇÃO DE PERÍCIA MÉDICA POR MÉDICOS PARTICULARES PARA FINS DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 84, IV E VI; 194 E 201 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. (...) DECRETO REGULAMENTAR. ATO NORMATIVO SECUNDÁRIO. INTERPRETAÇÃO DA LEI FEDERAL 8.213/1991. CONFLITO DE LEGALIDADE. AGRAVO NÃO PROVIDO. (...) 3. Os atos regulamentares ou de cunho interno dos órgãos da Administração não podem ser impugnados pela via da ação direta de inconstitucionalidade, porquanto a controvérsia a respeito da harmonia de decreto executivo em face da lei que lhe dá fundamento de validade não caracteriza questão de constitucionalidade, mas sim de legalidade (ADI 996-MC, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 6/5/1994). 4. O Decreto federal 8.691/2016 foi editado para regulamentar a legislação infraconstitucional que trata dos planos de benefícios da Previdência Social (artigos 21-A e 59 a 63 da Lei federal 8.213/1991), de forma que não constitui norma jurídica autônoma apta a autorizar a atuação do Supremo Tribunal Federal em sede de controle abstrato de constitucionalidade. Precedentes: ADI 2.714, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 27/2/2004; ADI 3.132, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ de 9/6/2006; ADI 3.928, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 9/8/2007; ADI 2.862, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 9/5/2008; ADI 4.176-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 1o/8/2012. 5. Agravo não provido.” (ADI 5495-AgR/DF, Relator Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 04.6.2019)
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PORTARIA 186/2008, DO MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO. AUSÊNCIA DE DENSIDADE NORMATIVA. DESCABIMENTO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 1. O ato impugnado não detém densidade normativa, não inovando no tratamento do princípio constitucional da unicidade sindical ou no estabelecimento de direitos ou deveres não previstos originariamente na Consolidação das Leis do Trabalho. 2. A Ação Direita de Inconstitucionalidade não é meio processual idôneo para afirmar a validade constitucional de ato normativo não dotado de normatividade primária. 3. Agravo regimental desprovido.” (ADI 4120-AgR-sétimo/DF, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 23.5.2019)
    “AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INSTRUÇÃO NORMATIVA DO INSS. CRÉDITO CONSIGNADO. ATO NORMATIVO SECUNDÁRIO. REGULAMENTAÇÃO DA LEI N.o 10.820/2003. CONTROLE DE LEGALIDADE. PRECEDENTES. NÃO CONHECIMENTO. 1. Nos termos da jurisprudência desta Corte, é inviável o controle concentrado de instrução normativa editada para regulamentar lei, desafiando o controle de legalidade e não de constitucionalidade. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ADI 6111-AgR/DF, Relator Ministro Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 17.5.2019)
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DECRETO – CARÁTER REGULAMENTADOR – INADEQUAÇÃO. O controle normativo abstrato pressupõe o descompasso entre norma legal e o texto da Constituição Federal, revelando-se inadequado no caso de ato regulamentador, sob pena de ter-se o exame, em sede concentrada, de conflito de legalidade considerado o parâmetro envolvido.” (ADI 5593-AgR/MG, Relator Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 01.2.2019)
    No caso em tela, verifica-se que o ato questionado retira seu fundamento de validade do artigo 309 do Decreto nº 3.048/1999, a evidenciar seu caráter meramente regulamentar. Precedido, pois, o conteúdo do ato normativo atacado, por legislação infraconstitucional que lhe concede sustentação material e cuja constitucionalidade não foi desafiada, impõe-se o não conhecimento da ação.
      9. Ante o exposto, não conheço do pedido formulado, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, negando seguimento à presente ADI.
    Publique-se. Arquive-se.
    Brasília, 29 de junho de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora