Tribunal: STF
Processo: SL 1303
Classe: SL
Órgão julgador: VICE-PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-20
Data de publicação: 2020-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
MEDIDA CAUTELAR NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. PRETENSÃO DE LIMITAÇÃO AOS NOVOS OCUPANTES DE CARGOS PÚBLICOS NA ESFERA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA LOCAL. DECISÕES EM AÇÕES DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAIS. INCLUSÃO DE SERVIDORES ANTIGOS DO QUADRO DO FUNCIONALISMO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO AO NOVO REGIME PREVIDENCIÁRIO. RISCO DE GRAVE DANO À ORDEM E À ECONOMIAS PÚBLICAS. EFEITO MULTIPLICADOR. LIMINAR DEFERIDA.
    Decisão: Trata-se de Suspensão de Liminar, com pedido de liminar, ajuizada pelo Prefeito e pelo Município de São Paulo/SP com o objetivo de sustar os efeitos de decisões proferidas nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade 211395781.2019.8.26.0000 e 2091498-85.2019.8.26.0000, a primeira no mérito e a segunda em caráter liminar, pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, possibilitando aos servidores municipais que ingressaram antes da Lei Municipal 17.020/2018 (reforma da previdência municipal) a adesão ao novo regime previdenciário por ela estabelecido.
    Sustenta o requerente haver matéria constitucional na questão, pois fundada, em essência, no alcance a ser dado ao artigo 40, §§ 14-16, da Constituição Federal. Aduz que as ações em questão tiveram por parâmetro de controle normas de reprodução obrigatória, quais sejam, o art. 126, §§ 14-16 da Constituição do Estado de São Paulo, a justificar a competência do Supremo Tribunal Federal para análise do pedido. Ainda, sustenta haver risco de grave lesão à ordem e à economia públicas, argumentando que a medida representaria descompasso entre a previsão de receitas e despesas do regime previdenciário municipal, a comprometer os objetivos da reforma ali aprovada e comprometendo seu equilíbrio atuarial. 
    Nesse sentido, sustenta que a legislação referida foi aprovada sob a premissa de que o regime ali instituído apenas se aplicaria aos novos ocupantes de cargos públicos na administração municipal, sem que fosse possível a adesão de servidores antigos. Narra, ainda, que facultar aos servidores antigos a adesão ao regime novo causará forte impacto no equilíbrio financeiro e atuarial do regime previdenciário, aumentando em R$ 2,9 bilhões o custo atuarial de transição, de R$ 16,8 para R$ 19,7 bilhões, pondo em risco as melhorias obtidas com a reforma da previdência municipal. Adiciona às suas razões os riscos do efeito multiplicador da decisão, considerada a potencialidade de se alcançar todos os servidores da municipalidade que recebem vencimentos em valor superior ao teto do Regime Geral de Previdência Social. 
    Invoca a existência de periculum in mora inverso, ante a dificuldade de futura recuperação de valores caso o Município seja obrigado ao pagamento da contribuição previdenciária tendo como base o teto do RGPS. Requer, por estas razões, a concessão liminar da medida de contracautela, determinando-se a suspensão dos efeitos e da execução das decisões impugnadas.
    O Sindicato dos Auditores-Fiscais Tributários do Município de São Paulo - SINDAF apresentou petição na qual requer seu ingresso no feito, na condição de amicus curiae.
    Apontada a suspeição do Ministro Presidente Dias Toffoli, o feito foi remetido para minha decisão, na qualidade de Vice-Presidente do Supremo Tribunal Federal.
    É o relatório. Decido.
    Preliminarmente, verifico a ausência de legitimidade ativa ad causam do Prefeito do Município de São Paulo, mercê da expressa previsão elgal de que as medidas de suspensão podem ser iniciadas a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada (art. 4º da Lei 8.437/92; art. 12, §1º da Lei 7.347/85 e art. 15 da Lei 12.016/09), razão pela qual deve ser excluído do polo ativo dos presentes autos, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil. Todavia, figurando o Município de São Paulo também como parte requerente e tratando-se de parte legítima consoante expressa previsão legal, passo ao exame do mérito.
    Ab initio, antes de analisar o mérito do caso sub examine, pontuo que a utilização do instrumento da medida de contracautela de suspensão de segurança pressupõe a demonstração de que o ato questionado apresenta potencial risco de abalo grave à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas (art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991; art. 15 da Lei nº 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como causas de pedir da suspensão, a própria lei indica causas de “natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais” e que se revelam como “conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto” (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção. 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, verbis: 
    “A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública [...]” (SS nº 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Nesses casos, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, descabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno DJe de 16/05/2016).
    In casu, consigno que na presente via processual, não se está a avaliar a compatibilidade da vedação instituída pela Lei Municipal nº 17.020/2018 com o art. 40, §16, da CRFB/88, mas tão somente averiguar se estão presentes os requisitos que autorizam a suspensão cautelar das decisões proferidas no âmbito das ADI’s 211395781.2019.8.26.0000 e 2091498-85.2019.8.26.0000, em trâmite perante o Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP), as quais facultaram aos servidores públicos municipais que ingressaram no serviço público anteriormente à oferta do plano de benecios a opção pelo regime de previdência complementar instituído pela Lei Municipal nº 17.020/18. Nesse sentido, a compreensão das razões que inspiram a utilização da suspensão de segurança permite concluir que está em jogo nesses autos não a plausibilidade da tese da (in)constitucionalidade, mas sim o sopesamento das consequências para ambas as partes interessadas da manutenção da decisão ora impugnada.
    Deveras, em um juízo perfunctório e ainda não exauriente da questão, percebe-se que a questão envolve relevante interesse público, consubstanciado no próprio equilíbrio econômico, financeiro e atuarial do sistema local de previdência social. Com efeito, ainda que haja precedentes em ação direta de inconstitucionalidade do órgão de origem que ratifiquem a determinação constante da decisão impugnada, a definição do alcance das normas estabelecidas pela lei referida, instituidora da previdência complementar no âmbito da municipalidade requerente é matéria que apresenta potencial risco de lesão à ordem e à economia públicas, ensejando a suspensão de seus efeitos ou de sua execução, até que a matéria seja definitivamente apreciada nas vias adequadas. Nesse sentido, destaca-se haver, na jurisprudência dessa Corte, decisões de suspensão de liminares e acórdãos de mérito proferido no âmbito do controle de constitucionalidade estadual (SL 1.044, rel. Min. Cármn Lúcia; SL 1.260, SL 1.261, e SL 1.191, todas de relatoria do Min. Dias Toffoli).
    Destaque-se que a Lei nº 17.020/2018 do Município de São Paulo afirma que o regime de previdência por ela instituído é aplicável “aos que ingressarem no serviço público municipal a partir da data de publicação desta lei” (art. 1ª, § 1º). Trata-se, portanto, de previsão legal expressa, cuja reversão por decisão judicial ainda não transitada em julgado pode revelar sérios riscos à sustentação da ordem e da economia públicas. A indeterminação do conceito de ordem pública indica que seu conteúdo jurídico apenas pode ser definido concretamente, diante das circunstâncias que revela o caso apreciado. Sobre o tema, Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e o Ministro Gilmar Mendes assim asseveram:
    “Interpretando construtivamente e com largueza a ‘ordem pública’, o então Presidente do TFR (e posteriormente Ministro do STF) José Néri da Silveira explicitou que nesse conceito se compreende a ordem administrativa em geral, ou seja, a normal execução do serviço público, o regular andamento das obras públicas. o devido exercício das funções da Administração pelas autoridades constituídas. Realmente, assim há que ser entendido o conceito de ordem pública para que o Presidente do Tribunal competente possa resguardar os altos interesses administrativos. cassando liminar ou suspendendo os efeitos da sentença concessiva de segurança quando tal providência se lhe afigurar conveniente e oportuna.“ (MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; e MENDES, Gilmar Mendes. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 97, sem grifos no original).
    De outro lado, há que se considerar que a decisão ora questionada revela possível impacto substancial à economia pública, eis que os impactos da generalização do entendimento afirmado pela decisão impugnada podem alcançar significativo decréscimo arrecadatório no curto prazo, em um sistema previdenciário cujo déficit atuarial já é elevado. 
    Outrossim, o indicado abalo à ordem pública administrativa e à ordem econômica reforça-se pelo provável efeito multiplicador que a medida judicial questionada pode suscitar. Destarte, na espécie, o efeito multiplicador se revela presente pelo risco de proliferação dos efeitos da decisão, haja vista a existência de vários servidores municipais que poderiam ser alcançados. Com efeito, trata-se de fundamento apto a ensejar a suspensão liminar da medida judicial impugnada, na linha do que afirmam os seguintes precedentes do Plenário desta Corte:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA. TETO REMUNERATÓRIO. EMENDA CONSTITUCIONAL 41/2003. EFICÁCIA IMEDIATA DOS LIMITES NELA FIXADOS. EXCESSOS. GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. DECISÃO AGRAVADA QUE DEFERIU A SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    I – O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que a percepção por servidores públicos de proventos ou remuneração acima do limite estabelecido no art. 37, XI, da Constituição da República enseja lesão à ordem pública. 
    II – Impõe-se a suspensão das decisões como forma de evitar o efeito multiplicador, que se consubstancia no aforamento, nos diversos tribunais, de processos visando ao mesmo escopo. Precedentes. 
    III – Agravo regimental a que se nega provimento.”
    (STA 787-AgR, rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), Tribunal Pleno, julgamento em 02/09/2016, sem grifos no original)
    “1. SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. Efeito Multiplicador. Lesão à economia pública. Ocorrência. Pedido deferido. Agravo regimental improvido. Precedente. O chamado efeito multiplicador, que provoca lesão à economia pública, é fundamento suficiente para deferimento de pedido de suspensão. 2. SERVIDOR PÚBLICO. Inativo. Remuneração. Proventos de aposentadoria. Vantagem pecuniária incorporada. Não sujeição ao teto previsto no art. 37, XI, da CF. Inadmissibilidade. Suspensão de Segurança deferida. Agravo improvido. Precedentes. A percepção de proventos ou remuneração por servidores públicos acima do limite estabelecido no art. 37, XI, da Constituição da República, na redação da EC nº 41/2003, caracteriza lesão à ordem pública.”
    (SS 4.423-AgR, rel. Min. Cezar Peluoso (Presidente), Tribunal Pleno, julgamento em 10/11/2011, sem grifos no original)
    Nesse sentido, a questão ora analisada envolve relevante interesse público, consubstanciado no próprio equilíbrio econômico, financeiro e atuarial do sistema local de previdência social. Com efeito, ainda que haja precedentes do órgão de origem que respaldem a determinação constante da decisão impugnada, a definição do alcance das normas estabelecidas pela lei referida, instituidora da previdência complementar no âmbito da municipalidade requerente é matéria que apresenta potencial risco de lesão à ordem e à economia públicas, ensejando a suspensão de seus efeitos ou de sua execução, até que a matéria seja definitivamente apreciada nas vias adequadas. Dessa forma, impõe-se a suspensão da decisão judicial ora impugnada até o trânsito em julgado, como medida de cautela destinada à tutela da ordem e da economia públicas.
    Evidenciado o fumus boni iuris, o periculum in mora que enseja o deferimento desta medida liminar se revela pela determinação, pela decisão impugnada, de imediata submissão dos servidores impetrantes ao novo regime previdenciário, ratifica-se, assim, a necessidade de acolhimento do pedido cautelar, completando-se a presença de todos os requisitos legais que ensejam o deferimento da presente medida, até que ocorra o trânsito em julgado nas ações referidas (art. 15 da Lei nº 12.016/2009; art. 4º da Lei nº 8.437/1992 e art. 297 do Regimento Interno do STF).
    Ex positis, defiro a liminar para suspender a eficácia e a execução das decisões proferidas nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade 211395781.2019.8.26.0000 e 2091498-85.2019.8.26.0000, até o trânsito em julgado ou posterior decisão neste feito.
    Intimem-se as partes interessadas para que, querendo, possam se manifestar no prazo de cinco dias (cabendo ao requerente diligenciar as informações necessárias).
    Na sequência, intime-se o Procurador-Geral da República para que, em igual prazo, apresente parecer (art. 297, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal e art. 25, § 1º, da Lei nº 8.038/1990).
    Por fim, admito a intervenção do Sindicato dos Auditores-Fiscais Tributários do Município de São Paulo - SINDAF no feito, na condição de amicus curiae.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 20 de março de 2020.
Ministro Luiz Fux
Vice-Presidente
Documento assinado digitalmente