Tribunal: STF
Processo: MS 37427
Classe: MS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-01
Data de publicação: 2020-10-01

Ementa:

Inteiro teor:
Mandado de segurança. Deliberação do TCU. Pretensão de exigir contas que, em regra, está submetida ao prazo de dez anos. Precedentes do Superior Tribunal de Justiça. Possibilidade de observar esse prazo decenal para regular a pretensão estatal em tomada de contas especial que ainda não foi examinada por este Supremo Tribunal Federal. Notificação implementada na fase interna, a sugerir a configuração de marco interruptivo apto a afastar a incidência do cutelo prescricional. Indeferimento do pedido de medida liminar.
    Vistos etc.
    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, contra deliberação da Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União, nos autos da tomada de contas especial TC nº 031.650/2014-7, que julgou irregulares as contas relativas ao Convênio SERT/SINE nº 80/1999, celebrado entre a Secretaria do Emprego e Relações de Trabalho do Estado de São Paulo (Sert/SP) e o Sindicato dos Trabalhadores nas Indústrias Metalúrgicas, Mecânicas e de Material Elétrico de Jaguariúna, Amparo, Pedreira, Serra Negra e Monte Alegre do Sul (Sindmetal), condenando o ora impetrante, Edison Cardoso de Sá, em solidariedade com outros responsáveis, o pagamento do débito apurado por meio da atualização do valor histórico de R$ 41.974,70 e o acréscimo de juros de mora.
    2. No intuito de evidenciar ilegalidade na conduta da autoridade impetrada, o impetrante articula com inobservância do cutelo prescricional, a incidir sobre a pretensão ressarcitória. Registra que a reprovação de contas pelo TCU tem o potencial de ensejar inelegibilidade, nos termos do art. 1º, I, “g”, da LC nº 64/1990. Invoca o previsto no art. 66, § 2º, do Decreto nº 93.872/1986 e cita precedentes, realçando a tese assentada por esta Casa ao julgamento do tema nº 899 da repercussão geral. Consigna:
    “Com o animus da pretensão punitiva do TCU, mesmo com a decisão já pacíficada pelo Supremo Tribunal Federal – STF, no julgamento do Recurso Extraordinário 636.886, o Tribunal de Contas manteve às suas decisões de imposição de penalidade ao impetrante e outros. 
    Assim, o Acórdão de nº 9036/2020, na data do dia 25/08/2020, foi o referido acórdão prolatado e em ato continuo, já na data do dia 28/08/2020 , foi emitido ofício para o impetrante da decisão proferida pelo Tribunal de Contas no acórdão em questão. 
    Neste contexto não resta dúvida que o Tribunal de Contas da União – TCU, viola direitos e garantias fundamentais, protegidos por cláusula pétrea na Constituição Brasileira, cuja aplicação é obrigatória, sempre que verificado os seus pressupostos de incidência, sob pena de viabilizar exatamente sejam malferidos os direitos que se buscam tutelar. 
    (...)
    Recentemente a Corte de Contas, a respeito da IN 71/2012, se manifestou, reconhecendo que o decurso de longo tempo entre o fato e a apuração administrativa compromete o exercício regular da ampla defesa e do contraditório. 
    Nesse sentido, assim decidiu: 
    (…)
    Nota-se, pois, que já está consolidado o entendimento de que o chamamento após 10 anos compromete o exercício da ampla defesa e do contraditório do fiscalizado 
    (...)
    Em face do exposto, o impetrante tem plena convicção que a posição do TCU não encontrará respaldo desse Supremo Tribunal Federal, a permitir rompimento com o compromisso constitucional de um julgamento objetivo, nos termos do inciso XXXVIII, do artigo 5º, da nossa Constituição Federal, pois no caso concreto, foi ultrapassado o prazo de mais de 10 anos, fulminado pela prescrição ora deliberada pela Suprema Corte que é de 5 ( cinco) anos, no TEMA 899. 
    Tal questão está sendo enfrentada pelo impetrante, tendo como liquido e certo que certamente será reconhecida a violação ao seu direito garantido na nossa Carta Magna de 1988.” 
    3. A par de tais considerações, endereçadas a demonstrar a plausibilidade jurídica do pedido, foram veiculados na peça de ingresso os seguintes argumentos, no intuito de demonstrar a presença de risco de dano irreparável:
    “A iminência de dano irreparável se traduz no fato do impetrante sofrer significado prejuízo em razão da alta condenação que se pretende a ele e os demais envolvidos nesta lide processual, comprometendo os seus direitos civis, políticos, sociais diante de uma possível execução para ressarcir os valores nos termos da condenação imposta de Tribunal de Contas da União - TCU.”
    4. Com amparo nesses fundamentos, o impetrante pede a concessão de medida liminar, para suspender os efeitos do Acórdão nº 9036/2020, por meio do qual, negado provimento a recurso de reconsideração, restou mantida a deliberação veiculada no Acórdão nº 8841/2017, retificado pelo Acórdão nº 1988/2019, todos da Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União.
    É o relatório.
    Aprecio o pedido de medida liminar.
    1. A segurança jurídica consubstancia garantia da mais elevada envergadura, veiculada no rol das cláusulas pétreas, cujo núcleo essencial não admite supressão, sequer por força de atuação do Poder Constituinte Derivado (art. 60, § 4º, da Magna Carta).
    2. Na sessão de 03.02.2016, ao julgamento do RE 669.069, paradigma do tema nº 666 da repercussão geral (“Imprescritibilidade das ações de ressarcimento por danos causados ao erário, ainda que o prejuízo não decorra de ato de improbidade administrativa”), o Plenário desta Suprema Corte assentou a seguinte tese: “É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”.
    3. A adoção dessa tese foi respaldada no entendimento de que a imprescritibilidade, veiculada no art. 37, § 5º, parte final, da Constituição da República, configura medida excepcional, a merecer interpretação restritiva, sob os auspícios de rigoroso escrutínio, em cotejo com outros vetores, em especial com as garantias da segurança jurídica, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.
    4. Por ocasião da conclusão do julgamento do RE nº 852.475, paradigma do tema nº 897 da repercussão geral (“Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos por ato de improbidade administrativa”), em 08.8.2018, os contornos da cláusula da imprescritibilidade, veiculada no já mencionado art. 37, § 5º, parte final, da Magna Carta, foram definidos com maior nitidez, por meio da fixação da seguinte tese: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. 
    5. Seguindo o itinerário cronológico das decisões desta Casa que guardam correlação com o debate travado nestes autos, observo, finalmente, que, em 20.4.2020, ao exame do RE nº 636.886, paradigma do tema nº 899 da repercussão geral (“Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”), foi assentada a seguinte tese: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”.
    6. A polêmica sobre a prescrição de pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas, solvida por ocasião do julgamento do tema nº 899 da repercussão geral, tangencia, mas não se identifica com a discussão jurídica objeto dos presentes autos. Na espécie, discute-se a incidência de prescrição em fase anterior à decisão do TCU que imputa débito ou multa, isto é, antes da formação do título executivo extrajudicial.
    7. No que interessa mais diretamente ao exame do presente pedido de medida liminar, colho o seguinte fragmento do voto condutor do acórdão prolatado no RE nº 636.886, da lavra do Ministro Alexandre de Moraes:
    “A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que no processo de tomada de contas, o TCU não perquire nem culpa, nem dolo decorrentes de ato de improbidade administrativa, mas, simplesmente realiza o julgamento das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento. Ainda que franqueada a oportunidade de manifestação da outra parte, trata-se de atividade eminentemente administrativa, sem as garantias do devido processo legal. 
    No procedimento instaurado pelo TCU, não se imputa a existência de ato de improbidade, nem tampouco se abre a possibilidade do fiscalizado defender-se, com todas as garantias do devido processo judicial, no sentido de eximir-se de dolo ou mesmo culpa.”
    8. Vale dizer, portanto, que a atuação do TCU em tomada de contas especial, por não constituir via própria para a apuração de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, encontra-se submetida a limite temporal.
    9. Assentada essa premissa, cabe apenas perquirir sobre a extensão do prazo a ser observado quanto à pretensão de exigir ou tomar contas e sobre eventuais causas suscetíveis de impedir a fluência ou de ensejar a suspensão ou interrupção desse prazo.
    10. Nesse contexto, afigura-se necessário fazer análise dos contornos fáticos do caso concreto, a fim de aferir a plausibilidade da tese defendida na peça de ingresso, em especial quanto à “prescrição da pretensão ressarcitória”, que, na realidade, deve ser lida, na espécie, como prescrição da pretensão de exigir ou tomar contas, uma vez que a pretensão ressarcitória, propriamente dita, só surge com eventual imputação do débito, ao final da tomada de contas especial.
    11. Os documentos juntados com a inicial do mandado de segurança evidenciam os seguintes fatos relevantes: i) em decorrência do Convênio SERT/SINE nº 80/1999, a Secretaria de Emprego e Relações do Trabalho do Estado de São Paulo repassou recursos federais, oriundos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), ao Sindicato dos Trabalhadores nas Indústrias Metalúrgicas, Mecânicas e de Material Elétrico de Jaguariúna, Amparo, Pedreira, Serra Negra e Monte Alegre do Sul; ii) o repasse dos recursos, no total de R$ 41.974,70, ocorreu por meio de dois cheques, nos valores de R$ 16.789,88 e R$ 25.184,82, os quais foram depositados, respectivamente, em 18.10.1999 e em 21.12.1999; iii) a fase interna da tomada de contas especial foi deflagrada em 2005, com a notificação e a apresentação de defesa por parte do ora impetrante, eventos ocorridos em 19.6.2009 e 03.07.2009 (evento 10, fls. 110 e 111); iv) remetidos os autos da tomada de contas especial ao TCU, a fase externa da tomada de contas especial teve início em 2014, com a citação do impetrante, naquela fase, por meio de ofícios com aviso de recebimento, enviados em 2015 e 2016; e v) por meio do Acórdão nº 8841/2017-TCU-1ª Câmara, houve a pioneira imputação de débito ao ora impetrante, em solidariedade com outras pessoas apontadas como responsáveis.
    12. A controvérsia gravita, portanto, repiso, em torno de etapa anterior à imputação do débito, qual seja, a da tomada de contas, momento em que, reitero, não se está propriamente diante de pretensão ressarcitória, mas de exigir contas.
    13. Observo que, no âmbito das relações jurídicas de direito privado, ressalvados casos especiais, como o da prestação de contas de quantias recebidas pelo advogado de seu cliente (art. 25-A da Lei nº 8.906/1994), a pretensão de exigir contas está regulada pelo prazo prescricional decenal veiculado no art. 205 do vigente Código Civil, como se extrai de precedentes do Superior Tribunal de Justiça (AgRg no AREsp 449.544/MS, Rel. Min. Maria Isabel Gallotti; AgRg no AREsp 642.576/PR, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze; e AgRg no AREsp 616.736/DF, Rel. Min. Luis Felipe Salomão). Sob a égide do CC/1916, a prescrição da pretensão de exigir contas era regulada por prazo vintenário
    14. Em sumária cognição, ausente precedente específico de órgão colegiado desta Casa a respeito do assunto, entendo que o limite temporal para a pretensão de exigir ou tomar contas, a ser aplicado ao TCU, atrairia, em princípio, a incidência do prazo prescricional decenal, estatuído no art. 205 do Código Civil.
    15. Não diviso justificativa para que o prazo prescricional adotado, como regra, em relações jurídicas de direito privado seja superior ao observado em tomada de contas especial, procedimento voltado a fiscalizar a boa e regular aplicação de dinheiro público. Assim, se, como padrão, as prestações de conta, no tocante a relações jurídicas de direito privado, estão sujeitas a prazo decenal, ao menos esse mesmo lapso temporal deve ser observado no tocante a prestação de contas de recursos públicos. 
    16. No caso em análise, a irregularidade apontada pela autoridade impetrada está ligada ao repasse de recursos federais, ocorrido no ano de 1999. Naquele momento, encontrava-se em vigor o Código Civil de 1916, que estipulava prazo ainda mais dilatado que o atual para a pretensão de exigir contas, de 20 anos (art. 177 do CC/1916, com redação dada pela Lei nº 2.437/1955). Iniciada a fluência desse prazo vintenário, a partir do fim do prazo estipulado para a prestação de contas do convênio celebrado em 1999, sobreveio, em 11.01.2003, a entrada em vigor do atual Código Civil, que reduziu o prazo prescricional máximo de 20 para 10 anos. A situação enfocada nos autos passou, então, a observar a regra de direito intertemporal estabelecida no art. 2028 do Código Civil, adiante transcrito:
    “Art. 2.028. Serão os da lei anterior os prazos, quando reduzidos por este Código, e se, na data de sua entrada em vigor, já houver transcorrido mais da metade do tempo estabelecido na lei revogada.”
    17. A contrario sensu, tendo transcorrido, até 11.01.2003, menos de metade do prazo vintenário estabelecido na legislação revogada, a entrada em vigor do novo Código Civil deflagrou a contagem do lapso decenal, que passou a regular, desde então, a pretensão de exigir ou de tomar contas.
    18. Não houve o decurso de mais de dez anos, entre 11.01.2003, data da entrada em vigor do atual Código Civil, e as datas, 19.6.2009 e 03.07.2009, em que houve, respectivamente, a notificação (evento 10, fl. 110) e a apresentação de defesa pelo ora impetrante (evento 10, fl. 111), na fase interna da tomada de contas especial.
    19. A notificação do impetrante, na fase interna da tomada de contas, providência que atingiu o fim colimado, tendo ensejado a apresentação de defesa, naquela etapa interna de apuração, sugere a ocorrência de marco interruptivo da pretensão de exigir contas, a projetar o seu termo ad quem para 19.6.2019. 
    20. Dentro dessa moldura, sem prejuízo de aprofundamento da questão em sede de cognição exauriente, parece-me, em primeiro olhar, que, à luz da notificação para apresentação de defesa, na fase interna da TCE, levada a efeito em 19.6.2009, a pretensão de exigir contas não foi alcançada pelo cutelo prescricional, uma vez que, menos de dez anos após aquele marco, em 2017, por meio do Acórdão nº 8841/2017, a Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União imputou débito ao ora impetrante, em deliberação que somente não surtiu efeitos imediatos em razão da interposição de recurso de reconsideração, dotado de efeito suspensivo.
    21. Em relação à inelegibilidade, observo que ela deve ser examinada pela Justiça Eleitoral.
    22. A rejeição de contas por Tribunal de Contas não importa em automática reconhecimento de inelegibilidade pela Justiça Eleitoral, como, aliás, reconhece o impetrante, inclusive com a alusão a precedente do TSE. A corroborar essa visão, reporto-me, por elucidativo, a fragmento de decisão unipessoal proferida pelo Ministro Roberto Barroso, no MS 37166:
    “(...) A listagem feita pelo TCU não pretende e nem poderia pretender assentar a inelegibilidade do impetrante e, portanto, a ausência de enquadramento naquele caso de inelegibilidade não se mostra fundamento suficiente para a sua exclusão da relação de responsáveis. A competência para analisar se os fatos ali registrados representam ou não um impedimento à participação do impetrante nas eleições é exclusiva da Justiça Eleitoral. Nesse sentido, destaco os seguintes precedentes desta Suprema Corte:
    EMENTA: - CONSTITUCIONAL. ELEITORAL. INELEGIBILIDADE. CONTAS DO ADMINISTRADOR PÚBLICO: REJEIÇÃO. LEI COMPLEMENTAR N. 64, DE 1990, ART. 1., I, "G".
    I - Inclusão em lista para remessa ao órgão da Justiça Eleitoral do nome do administrador público que teve suas contas rejeitadas pelo T.C.U., além de lhe ser aplicada a pena de multa. Inocorrência de dupla punição, dado que a inclusão do nome do administrador público na lista não configura punição.
    II - Inelegibilidade não constitui pena. Possibilidade, portanto, de aplicação da lei de inelegibilidade, Lei Compl. n. 64/90, a fatos ocorridos anteriormente a sua vigência.
    III - À Justiça Eleitoral compete formular juízo de valor a respeito das irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas, vale dizer, se as irregularidades configuram ou não inelegibilidade.
    IV - Mandado de segurança indeferido. (MS 22087, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Velloso, j. Em 28.03.1996, DJ em 10.05.1996)
    EMENTA: Mandado de Segurança. 2. Ato do Tribunal de Contas da União. 3. Irregularidades nas contas de município. 4. Inelegibilidade de candidato a prefeito. 5. Juízo de competência da Justiça Eleitoral. 6. Ausência de constrangimento. 7. Precedente. 8. Ordem denegada (MS 24991, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. Em 22.06.2006, DJ em 20.10.2006)
    12. Na mesma linha, aponto ainda o acórdão proferido no Mandado de Segurança n º 27.481, sob a relatoria do Min. Ricardo Lewandowski, e as decisões monocráticas prolatadas nos Mandados de Segurança nº 29.409, sob a minha relatoria; 34.289, sob a relatoria do Min. Teori Zavascki; e 24.749, sob a relatoria do Min. Menezes Direito.
    13. Ao procurar a sua exclusão da lista por tal fundamento, o impetrante visa a antecipar a discussão acerca de sua inelegibilidade para momento inoportuno e foro impróprio. Cabendo à Justiça Eleitoral decidir acerca de sua candidatura, mandado de segurança em que se queira debater a existência de óbice à participação nas eleições deve ser formulado contra eventual ato daquele órgão que a impeça, sendo da sua própria competência o conhecimento e julgamento da ação.
    23. Ante o exposto, indefiro o pedido de medida liminar.
    Notifique-se a autoridade impetrada, para que preste informações no prazo de dez dias (art. 7º, I, da Lei 12.016/2009).
    Cientifique-se a União, por meio de seu órgão de representação judicial, a fim de que, querendo, ingresse no feito (art. 7º, II, da Lei 12.016/2009).
    Após, dê-se vista ao Procurador-Geral da República (art. 12, caput, da Lei 12.016/2009).
    Publique-se.
    Brasília, 1º de outubro de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora