Tribunal: STF
Processo: MS 36959
Classe: MS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-06
Data de publicação: 2020-04-06

Ementa:

Inteiro teor:
Mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Ato de alteração de aposentadoria por invalidez decorrente de doença grave. Recusa de registro. Proventos integrais. Forma de cálculo. Interpretação de normas vigentes à época da inativação. Comando de devolução de valores. Aparente hipótese de irrepetibilidade. Natureza alimentar das verbas alcançadas pela deliberação questionada. requisitos do art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009. Medida liminar deferida.
    Vistos etc.
    1. Mandado de segurança contra o Acórdão nº 11110/2019, proferido no processo TC nº 027.479/2016-1, por meio do qual, negado provimento a pedidos de reexame, a Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União manteve o Acórdão nº 4977/2017, que reputou ilegal e recusou registro ao ato de alteração da aposentadoria do ora impetrante, Antônio de Souza Neto.
    2. No acórdão impugnado, a autoridade impetrada também determinou fossem adotadas, pelo Ministério Público do Trabalho, providências para a devolução aos cofres públicos, na forma do art. 46 da Lei nº 8.112/1990, dos valores indevidamente pagos por força do ato cujo registro foi negado.
    3. A inicial consigna que, por meio do ato glosado pelo Tribunal de Contas da União, Portaria nº 417, de 17 de outubro de 2016, do Procurador-Geral do Trabalho, houve o reconhecimento do direito do impetrante ao recebimento de proventos de aposentadoria por invalidez, no período de 31.10.2009 a 30.03.2012, de forma integral e calculados com base na última remuneração recebida quando em atividade. Consigna que, como consectário desse reconhecimento, houve, no tocante ao mencionado período, a apuração e o pagamento administrativo das diferenças entre os valores dos proventos recebidos pelo impetrante, cujo cálculo original, à luz do art. 1º da Lei nº 10.887/2004, observara a média das 80% maiores bases contributivas atualizadas, e o subsídio dos membros ativos, ocupantes do cargo, Procurador do Trabalho, em que se deu a inativação.
    4. Nesse contexto, e no intuito de evidenciar ilegalidade na conduta da autoridade apontada como coatora, a peça de ingresso aponta ofensa à garantia do contraditório e da ampla defesa, ao argumento de que o impetrante não foi notificado para apresentar manifestação, nos autos do TC nº 027.479/2016-1, antes da prolação do Acórdão nº 4977/2017-TCU-1ª Câmara. Alega, ainda, que verba alimentar recebida de boa-fé e paga em virtude de escusável equívoco interpretativo da administração pública não é suscetível de repetição.
    5. Em abono dessas teses, a exordial invoca o art. 5º, LV, da Magna Carta, precedentes deste Supremo Tribunal Federal (MS nº 31259, MS 31.244, AI 410.946 e RE 587.371) e do Superior Tribunal de Justiça, as Súmulas nºs 249 do Tribunal de Contas da União e 34 da Advocacia-Geral da União, além da Súmula Vinculante nº 3. Acrescenta que a decisão proferida pelo Procurador-Geral do Trabalho, no processo administrativo MPT nº 2.00.000.0382182014-30, teve por paradigma decisão do Conselho Nacional do Ministério Público, no âmbito do PCA nº 0.00.0000592012-40. Consigna (inaugural, fls. 14-15):
    “O recebimento dos valores que se pretende restituir deu-se por ato exclusivo da administração pública que, ao aplicar o disposto da Emenda Constitucional nº 70/2012, entendeu que seus efeitos deveriam retroagir a` data de aposentadoria do impetrante – conforme decisão paradigma julgada pelo Conselho Nacional do Ministério Público nos autos do PCA no 0.00.000059/2012-40 – por sustentar que a interpretação estava de acordo com as disposições constitucionais e com a interpretação dos tribunais.
    Veja-se que, pelos próprios autos do Processo TC no 027.479/2016-1, é possível perceber que a alteração concedida administrativamente foi pautada por ampla instrução e debate no âmbito do Conselho Nacional do Ministério Público, amparada pela ampla jurisprudência que, à época estava firmada no sentido do direito à conversão das aposentadorias por invalidez que não haviam sido deferidas com a paridade e integralidade plena.
    Independentemente do cenário, que apenas em 2017 se alterou em razão do Julgamento no Supremo Tribunal Federal do RE 924.456, à época, o impetrante recebeu os valores considerando-se como legítimo titular desse direito.
    A natureza alimentar dos valores e as circunstâncias da percepção tornam desnecessária a devolução, de acordo com o melhor direito, amplamente respaldado pelos tribunais pátrios. Com efeito, a decisão que impõe a reposição dos valores percebidos em decorrência de erro de interpretação da administração ignorou os efeitos da boa-fé das impetrantes.
    Por conta desta presunção de legalidade e porque a boa-fé também é presumida, mesmo na hipótese de desfazimento dos atos administrativos, o impetrante, por ele beneficiado, não pode ser compelido a devolver os valores que recebeu, tanto mais quando se tratam de parcelas alimentares ja´ consumidas.
    Nesse sentido, destaca-se que a remuneração serviu como fonte de sustento para o Procurador do Trabalho e sua família. Dessa forma, a determinação para restituí-la fere diretamente o princípio da dignidade da pessoa humana, o qual constitui um dos fundamentos da República Federativa, bem como, garantido pela irrepetibilidade de alimentos, que prevalece, em caso em questão, sobre o interesse da Administração Pública em receber os valores.
    Com efeito, os descontos pretendidos ignoram as implicações da boa-fé do beneficiário, que não tinha conhecimento sobre a suposta ilegalidade da alteração. Pelo contrário, confiava na legalidade do que então lhe beneficiou, isso porque a legalidade desse regulamento era presumida, e porque não interveio ou interferiu de forma maliciosa para a obtenção da vantagem impugnada. Tanto é verdade, que a própria Administração do MPT insiste da correta interpretação dada ao pedido, pois apresentou pedido de reexame no processo do TCU, o que, mais uma vez, demonstra a nítida boa-fé do impetrante no recebimento dos valores.”
    6. Nesse contexto, e articulando, ademais, com a presença dos requisitos estabelecidos no art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009, o impetrante deduziu os seguintes pedidos:
    “(a) com urgência, a concessão da medida liminar, nos termos do artigo 7º, III, Lei 12.016, de 2009, para:
    (a.1) suspender os efeitos do Acórdão nº 11110/2019, que confirmou o constante no item 9.2.2 do Acórdão TCU 4.977/2017, da 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União, proferido no processo TC 027.479/2016-1, na parte que impôs a reposição ao erário dos valores recebidos;
    (a.2) determinar que a autoridade coatora se abstenha de exigir da administração do MPT o cumprimento do item suspenso, na parte que impõe a reposição ao erário dos valores recebidos; e
    (a.3) se concedida a liminar, comunicar com urgência ao Presidente do Tribunal de Contas da União (no SAFS, Quadra 4, Lote 1, Brasília-DF, CEP 70042-900), na qualidade de representante da autoridade coatora, e o Procurador-Geral do Trabalho (na Secretaria do Gabinete do Procurador Geral do Trabalho, na Procuradoria-Geral do Trabalho, Sede, SAUN Quadra 5, Lote C, Torre A, Brasília-DF, CEP 70040-250), na qualidade de executor do ato coator, para que cumpram a decisão;
    (…)
    (e) no mérito, a concessão da segurança, confirmando a medida liminar, para:
    (e.1) anular o Acórdão no 11110/2019, que confirmou o constante no item 9.2.2 do Acórdão TCU 4.977/2017, da 1a Câmara do Tribunal de Contas da União, proferido no processo 027.479/2016-1;
    (e.2) determinar que a autoridade coatora se abstenha de exigir da administração MPT o cumprimento do item anulado, para deixar de adotar as determinações ali contidas, concernentes à reposição ao erário dos valores recebidos, contra o impetrante.
    (e.3) determinar a restituição dos valores já descontados das remunerações do impetrante a título de reposição ao erário;”
    7. Em atenção à notificação que lhe foi endereçada, nos termos do art. 7º, I, da Lei nº 12.016/2009, o Tribunal de Contas da União prestou informações (evento 18).
    É o relatório.
    Examino o pedido de medida liminar.
    1. No processo administrativo MPT nº 2.00.000.0382182014-30, que teve origem em requerimento formulado pela Associação Nacional dos Procuradores do Trabalho – ANPT, a Procuradora-Geral do Trabalho em exercício, Dra. Cristina Aparecida Ribeiro Brasiliano, determinou:
    “(...) o pagamento dos valores apurados entre 31/10/2009 até 30/03/2012 aos membros aposentados a título de diferenças entre o subsídio dos membros da ativa e dos proventos recebidos pelos representados da ANPT, devendo ser consignado nos atos de aposentação, calculando-se com base na remuneração do cargo efetivo de membros na ativa, observada a disponibilidade financeiro-orçamentária.”
    2. A mencionada determinação teve apoio nos fundamentos adiante reproduzidos, na fração de interesse:
    “9. Destaca-se, inicialmente, que com a vigência da Emenda Constitucional nº 70/2012, assegurou-se aos aposentados por invalidez, e desde que tenham ingressado no serviço público até a data da publicação da EC nº 41/2003, o direito a aposentadoria integral e com paridade dos servidores da ativa. Assim, ‘em tese’, os efeitos financeiros decorrentes da paridade só poderiam retroagir à data do início da vigência da mencionada Emenda.
    10. Por seu turno, em um caso concreto, o CNMP decidiu no PCA nº 0.00.000.0000592012-40, proposto pelo Membro José Cláudio Monteiro de Brito Filho, “o pagamento retroativo das diferenças de proventos a que fez jus o requerente, desde a concessão da sua aposentadoria por invalidez permanente, os quais devem considerar o valor total do último subsídio recebido por ele no cargo em que se deu a aposentadoria.”
    11. Ressalta-se que, posteriormente, o Ministério Público do Trabalho cumpriu imediatamente a decisão do CNMP, realizando o pagamento na sua integralidade para o Membro José Cláudio Monteiro de Brito Filho.
    (…)
    13. Nesse contexto, o paradigma apontado pela ANPT (PCA nº 0.00.000.000059/2012-40 – Membro José Cláudio Monteiro de Brito Filho) no pedido de revisão de aposentadoria por invalidez, tem semelhança com o pleito dos requerentes, em razão da isonomia de tratamento de membros em situações idênticas, podendo ser estendido aos interessados.
    (…)
    15. Porém, o CNMP não analisou a incidência da prescrição no caso do Membro José Cláudio Monteiro de Brito Filho, em razão de que a sua aposentadoria ocorreu em 2010, e o Membro postulou pedido de revisão de aposentadoria em 2012, ocorrendo o julgamento em 2014.
    (…)
    17. No caso dos requerentes, o pedido administrativo referente à retroatividade do pagamento da diferença entre os seus proventos e a remuneração do cargo efetivo foi postulado em 31/10/2014 pela ANPT, tendo como marco inicial para a prescrição a data do ato que originou a aposentadoria dos interessados, a saber: a) Antônio de Souza Neto (18/10/2006), b) Ruth Maria Fortes Andafalet (11/7/2008), c) Emerson Marim Chaves (25/3/2009) e d) Nelson Colauto (30/62010).
    18. Sendo assim, todos os pedidos pleiteados estão parcialmente prescritos, devendo ser considerados apenas os valores apurados entre 31/10/2009 até 30/03/2012, pois as parcelas anteriores estariam prescritas e as posteriores já foram implantadas pelo MPT na aposentadoria dos interessados. ”
    3. No PCA nº 0.00.000.0000592012-40, paradigma invocado na decisão do MPT, o Conselho Nacional do Ministério Público reconheceu, no caso de aposentadoria por invalidez decorrente de doença grave, o direito ao cálculo de proventos de jubilação com base no atributo da integralidade, isto é, no valor total do subsídio percebido pelo agente público na ativa, à luz de interpretação dos arts. 40, § 1º, I, da Magna Carta, na redação conferida pela EC nº 41/2003, e 186, I, da Lei nº 8.112/1990. Em abono dessa compreensão, o CNMP citou precedentes do Superior Tribunal de Justiça: MS 14.160, Rel. Min. Napoleão Maia Nunes, 3ª Seção, DJe de 23.3.2010; e REsp 1.205.124, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe de 03.10.2011.
    4. Assentadas essas balizas, observo que a fundamentação do ato de alteração glosado pelo TCU acena com a existência, quando da edição do ato inicial de aposentadoria do impetrante, em 18.10.2006, de controvérsia interpretativa, considerado o arcabouço normativo então vigente, sobre a forma de calcular proventos de aposentadoria por invalidez decorrente de doença grave, no âmbito do regime próprio de previdência dos servidores públicos civis da União.
    5. Nesse contexto, ao menos em primeiro olhar, o ato de alteração glosado pela autoridade impetrada não agasalhou, ao contrário do sustentado nas informações prestadas pela autoridade impetrada, pura e simples aplicação retroativa da EC nº 70 de 2012, medida que, aliás, seria flagrantemente contrária ao estatuído no art. 2º da mencionada emenda constitucional.
    6. Do que se colhe neste primeiro exame, o ato de alteração foi editado com base em preceitos constitucionais e legais existentes antes da promulgação da EC nº 70/2012 e vigentes ao tempo da aposentadoria do impetrante, em interpretação aparentemente razoável, mormente porque enunciada antes da decisão proferida, em 05.4.2017, por esta Suprema Corte, ao julgamento do RE nº 944.456, paradigma do tema nº 754 da repercussão geral.
    7. Nesse contexto, reputo, em sede de cognição sumária, configurada a relevância nos fundamentos jurídicos esgrimidos na peça de ingresso. Em análise inicial, valores de natureza alimentar aparentam ter sido recebidos de boa-fé, em razão de escusável erro interpretativo da administração pública. Se confirmadas, em sede de cognição exauriente, essas circunstâncias têm aptidão para assegurar a irrepetibilidade dos valores pagos ao impetrante, como indicam as ementas dos seguintes precedentes (destaques acrescidos):
    “EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO QUE CONSIDEROU ILEGAL APOSENTADORIA E DETERMINOU A RESTITUIÇÃO DE VALORES. ACUMULAÇÃO ILEGAL DE CARGOS DE PROFESSOR. AUSÊNCIA DE COMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS. UTILIZAÇÃO DE TEMPO DE SERVIÇO PARA OBTENÇÃO DE VANTAGENS EM DUPLICIDADE (ARTS. 62 E 193 DA LEI N. 8.112/90). MÁ-FÉ NÃO CONFIGURADA. DESNECESSIDADE DE RESTITUIÇÃO DOS VALORES PERCEBIDOS. INOCORRÊNCIA DE DESRESPEITO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL E AO DIREITO ADQUIRIDO. 1. A compatibilidade de horários é requisito indispensável para o reconhecimento da licitude da acumulação de cargos públicos. É ilegal a acumulação dos cargos quando ambos estão submetidos ao regime de 40 horas semanais e um deles exige dedicação exclusiva. 2. O § 2º do art. 193 da Lei n. 8.112/1990 veda a utilização cumulativa do tempo de exercício de função ou cargo comissionado para assegurar a incorporação de quintos nos proventos do servidor (art. 62 da Lei n. 8.112/1990) e para viabilizar a percepção da gratificação de função em sua aposentadoria (art. 193, caput, da Lei n. 8.112/1990). É inadmissível a incorporação de vantagens sob o mesmo fundamento, ainda que em cargos públicos diversos. 3. O reconhecimento da ilegalidade da cumulação de vantagens não determina, automaticamente, a restituição ao erário dos valores recebidos, salvo se comprovada a má-fé do servidor, o que não foi demonstrado nos autos. 4. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem-se firmado no sentido de que, no exercício da competência que lhe foi atribuída pelo art. 71, inc. III, da Constituição da República, o Tribunal de Contas da União cumpre os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal quando garante ao interessado - como se deu na espécie - os recursos inerentes à sua defesa plena. 5. Ato administrativo complexo, a aposentadoria do servidor, somente se torna ato perfeito e acabado após seu exame e registro pelo Tribunal de Contas da União. 6. Segurança parcialmente concedida.” (MS 26.085, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 13.6.2008).
    “ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO. SÚMULA STF 473. PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA BOA FÉ. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO DE VALORES RECEBIDOS A MAIOR. HORAS EXTRAS. DESNECESSIDADE. PRESCRIÇÃO. MATÉRIA PRECLUSA. 1. A Administração pode, a qualquer tempo, rever seus atos eivados de erro ou ilegalidade (Súmula STF 473), porém o reconhecimento da ilegalidade do ato que majorou o percentual das horas extras incorporadas aos proventos não determina, automaticamente, a restituição ao erário dos valores recebidos, uma vez comprovada a boa-fé da impetrante, ora agravada. Precedentes. 2. Encontra-se preclusa a questão envolvendo o não- reconhecimento de prescrição do ressarcimento em relação às parcelas pretendidas e que são posteriores ao qüinqüênio que antecederam à propositura da ação. 3. Agravo regimental improvido.” (AI 490.551-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, 2ª Turma, DJe de 03.9.2010).
    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. EX-JUIZ CLASSISTA. RESSARCIMENTO DE VALORES RECEBIDOS REFERENTES A FÉRIAS CONCEDIDAS INDEVIDAMENTE. DECADÊNCIA EM RELAÇÃO À DEVOLUÇÃO DOS VALORES PERCEBIDOS ATÉ 01/2001. EM RELAÇÃO ÀS DEMAIS PARCELAS, CONSTATAÇÃO DE EVIDENTE BOA-FÉ DO IMPETRANTE, DA INTERPRETAÇÃO ERRÔNEA DA LEI E DO CARÁTER ALIMENTÍCIO DOS VALORES PERCEBIDOS. NÃO DEMONSTRAÇÃO, PELA RECORRENTE, DE INEXISTÊNCIA DE DÚVIDA RAZOÁVEL EM RELAÇÃO À MATÉRIA TRATADA NO MANDADO DE SEGURANÇA. GOZO DAS FÉRIAS CONFORME REGIMENTO INTERNO DO TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO VIGENTE À ÉPOCA. DEVOLUÇÃO DOS VALORES CONSISTE EM OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA E PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. As férias concedidas de forma indevida foram gozadas na forma prevista no regimento interno do TRT 15ª Região vigente à época. 2. Os valores cuja devolução foi determinada pelo TCU referem-se ao período de 21/5/1999 a 20/12/2004. Quanto às parcelas percebidas antes de 01/2001, o lapso temporal entre a data de recebimento destas pelo impetrante e a data de 05/1/2006, quando obteve ciência sobre a decisão do TCU que, primeiramente, determinou a devolução dos valores, é superior aos cinco anos previstos no art. 54 da Lei nº 9.784/1999. 4. Em relação às demais parcelas, ou seja, posteriores a 01/2001, constatei a presença dos requisitos da boa-fé do impetrante, aliado à ocorrência de errônea interpretação da Lei e ao caráter alimentício dos valores percebidos. 5. Ademais, não houve demonstração, pela recorrente, que a matéria tratada no presente mandado de segurança, qual seja, o direito a férias de 60 dias para juízes classistas, resta pacificada nesta Corte. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS 27467 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 28.9.2015).
    8. O risco de irreversibilidade dos efeitos do ato impugnado estão caracterizados pela natureza alimentar dos valores alcançados pela deliberação questionada.
    9. Ante o exposto, com respaldo no art. 7º, III, da Lei 12.016/2009, defiro o pedido de medida liminar, para suspender os efeitos dos Acórdãos nºs 4977/2017 e 11110/2019, ambos proferidos pela Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União, nos autos do processo TC nº 027.479/2016-1.
    10. Comunique-se, com urgência, para imediato cumprimento, enviando cópia desta decisão à Presidência do Tribunal de Contas da União e ao Procurador-Geral do Trabalho.
    11. Cientifique-se a União, por seu órgão de representação judicial, para que, querendo, ingresse no feito (art. 7º, II, da Lei nº 12.016/2009).
    12. Já apresentadas informações, ouça-se o Ministério Público (art. 12 da Lei nº 12.016/2009).
    Publique-se.
    Brasília, 06 de abril de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora