Tribunal: STF
Processo: ACO 3305
Classe: ACO
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-20
Data de publicação: 2020-05-20

Ementa:

Inteiro teor:
DIREITO CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. NÃO PRESTAÇÃO DE GARANTIAS E REPASSES FINANCEIROS VOLUNTÁRIOS PELA UNIÃO. O DESCUMPRIMENTO DE LIMITES DE GASTOS POR ÓRGÃOS DOTADOS DE AUTONOMIA INSTITUCIONAL E ORGÂNICO-ADMINISTRATIVA NÃO PODE ENSEJAR A INSCRIÇÃO DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO NOS SISTEMAS RESTRITIVOS AO CRÉDITO. APLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PEDIDO QUE SE JULGA PROCEDENTE.
    Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela antecipada, proposta pelo Estado do Espírito Santo em face da União, na qual o autor requer, como pedido principal, que a requerida fique impedida de negar ou condicionar “operação de crédito e obtenção de garantias pelo Estado do Espírito Santo, em razão de eventual descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal por órgão ou Poder que não seja o Poder Executivo”. Requer a concessão da antecipação dos efeitos da tutela, inaudita altera pars, afastando desde logo as restrições sofridas.
    Narra o autor que solicitou autorização, junto à Secretaria do Tesouro Nacional, a fim de que lhe fosse possível a realização de operação de crédito consistente na liberação de financiamento na ordem de US 37.800.000,00 (trinta e sete milhões e oitocentos mil dólares), já aprovado junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento. Tal empréstimo, segundo alega, seria destinado à realização do Projeto de Modernização da Gestão Fiscal do Estado do Espírito Santo – PROFISCO II – ES, que visa modernizar a gestão fazendária, melhorar a administração tributária e a gestão do gasto público.
    Relata que, em resposta, a STN informou que a autorização não seria possível em razão de situação de irregularidade fiscal pendente em nome do Estado do Espírito Santo, referente à “extrapolação do limite da despesa com pessoal do Poder Judiciário”.
    O autor, então, colacionando precedentes desta Corte, argumentou que “o Poder Executivo estadual não pode sofrer sanções nem expor-se a restrições emanadas da União Federal, em matéria de realização de operações de crédito, sob a alegação de que o Poder Judiciário, a Assembleia Legislativa, o Tribunal de Contas e o Ministério Público locais teriam descumprido o limite individual a eles imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 20, inciso II, “a”, “b” e “d”), pois o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica de referidas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgada por efeito de expressa determinação constitucional”.
    A União, contudo, não acatou os argumentos do ente estadual, de tal sorte que “o Estado do Espírito Santo vem sendo impedido de prosseguir na contratação da operação de crédito, em razão de pendências alheias à Administração Pública Estadual”.
    Alega que a conduta da União, ao “imputar ao Estado do Espírito Santo (Poder Executivo) pendências relacionadas ao Poder Judiciário viola o princípio da intranscendência”. Em virtude de tal postulado, sustenta que “as limitações jurídicas que derivam de irregularidades de Cartórios, Escola Superior da Magistratura, Assembleia Legislativa, Secretaria da Justiça, Fundo Especial do Ministério Público, Tribunal de Contas dos Municípios, Fórum Judicial, ou
    Em 09/10/2019, deferi a tutela provisória de urgência requerida, a fim de que a União se abstivesse de inscrever ou, se já inscrito, de aplicar as restrições decorrentes das inscrições ao Poder Executivo do Estado de Espírito Santo nos cadastros federais de inadimplência, no que exclusivamente diga respeito à irregularidades fiscais, atinentes à extrapolação dos limites de gastos previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, atribuídas a outros Poderes ou órgãos dotados de autonomia constitucional (v.g. Tribunal de Justiça, Assembleia Legislativa, Tribunal de Contas e Ministério Público Estadual), até o julgamento definitivo desta ação.
    Citada, a União apresentou contestação, sustentando: a) a impossibilidade de acolhimento de pedido genérico; b) a inaplicabilidade do princípio da intranscendência das sanções ao caso dos autos.
    Deixei de sanear o feito, nos moldes do art. 355, do CPC/2015, diante da desnecessidade de produção adicional de provas, já havendo documentos suficientes nos autos. 
    É o relatório. Decido.
    Ab initio, reconheço a incidência do disposto no artigo 102, I, ´f´ , da CRFB/88, que estabelece caber ao Supremo Tribunal Federal conhecer e julgar originariamente as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta. Descabida, portanto, a preliminar suscitada pela União de incompetência deste Tribunal para julgamento da lide. 
    Isso porque, em sua causa de pedir, o Estado do Espírito Santo fundamentou o seu pedido no fato de as restrições cadastrais realizadas pela União afetarem a implantação de diversas projetos e políticas públicas no âmbito do Estado, colocando em risco os interesse da coletividade daquela região . Em casos como o presente, esta Corte tem reconhecido a competência do Supremo Tribunal Federal quando se discute a imposição de restrições de ordem jurídica pelo Estado (inscrição em cadastros de inadimplentes) capaz de comprometer a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Nesse sentido, cito a ACO 2.131-TA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Melo , DJe de 17/05/2013:
    “SIAFI/CAUC. RISCO DE INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DE MATO GROSSO POSSIBILIDADE DE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA, ANTES DO JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL REPERCUSSÃO GERAL DA MATÉRIA (RE 607.420-RG/PI, REL. MIN. ROSA WEBER) EXISTÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE JURÍDICA OCORRÊNCIA, NA ESPÉCIE, DE SITUAÇÃO CONFIGURADORA DE PERICULUM IN MORA RISCO À CONTINUIDADE DA EXECUÇÃO, NO PLANO LOCAL, DE POLÍTICAS PÚBLICAS LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO POSSIBILIDADE, NA ESPÉCIE, DE CONFLITO FEDERATIVO TUTELA ANTECIPATÓRIA DEFERIDA DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, f, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. BLOQUEIO DE RECURSOS FEDERAIS CUJA EFETIVAÇÃO PODE COMPROMETER A EXECUÇÃO, NO ÂMBITO LOCAL, DE PROGRAMA ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. - O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades estatais, de pessoas administrativas ou de empresas governamentais em cadastros de inadimplentes, organizados e mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então, determinado o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou à obtenção de garantias), sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Precedentes.”
    Quanto ao mais, descabida também a alegação da União de inépcia da petição inicial sob o argumento de albergar pedido genérico, conquanto a petição autoral é clara e precisa em relação às irregularidades fiscais, atinentes à extrapolação dos limites de gastos previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, que ensejaram a inscrição do estado em inadimplências e, consequentemente, o ajuizamento da presente demanda. 
    No mérito, não se pode olvidar que, por expressa determinação constitucional, na medida em que a atuação da Administração Pública é pautada pelo princípio da legalidade (CF, art. 37, caput), não existe, a princípio, qualquer ilegalidade na atuação da União em proceder à inscrição do órgão ou ente (o qual se mostre inadimplente em relação a débitos ou deveres legais) nos cadastros de restrição, bem como na não celebração de convênios ou prestação de garantias. Entretanto, configurada, como in casu, hipótese excepcional a autorizar a exclusão judicial da inscrição nos cadastros de inadimplência e/ou a liberação dos recursos federais, independentemente da sua destinação, deve ser preservado o interesse público.
    Contudo, tenho que não se mostra razoável a anotação do Poder Executivo e órgãos da administração direta a ele vinculados nos cadastros de restrição ao crédito em razão do apontado descumprimento de normas realizado em prestação de contas sem que se obedeça ao devido processo legal, em suas dimensões material e substancial. Em um estado democrático de direito, o próprio Estado tem que se sujeitar às regras e princípios do direito posto. Nesse sentido já se posicionou esta Corte na ACO 2.159-MC-REF, Primeira Turma, rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 02/06/2014:
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL E CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIOS INSCRIÇÃO DE UNIDADE DA FEDERAÇÃO AUSÊNCIA DE OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL LIMINAR REFERENDADA. Viola o princípio do devido processo legal a inscrição de unidade federativa em cadastros de inadimplentes antes de iniciada e julgada eventual tomada de contas especial pelo Tribunal de Contas da União.”
    Ademais, in casu, verifico que os débitos cuja regularidade está sendo questionada tem como parte o Poder Judiciário local, órgão dotado de autonomia administrativa e financeira – e não o Poder Executivo. Assim sendo, não nos parece razoável que a inscrição do Estado do Espírito Santo nos cadastros federais em razão de irregularidades cometidas por órgão institucionalmente independente, inviabilize seu Poder Executivo de firmar convênios e receber repasses da União. Em última medida, trata-se de preservação do princípio constitucional da separação dos Poderes (art. 2º da CRFB/88), “que no início de sua formulação política era visto com uma função de reforço dos poderes”, mas “adquiriu, ao longo do tempo, outra função igualmente importante, que é a da própria sustentação da democracia, pela limitação que um poder exerce sobre o outro” (ARABI, Abhner Youssif Mota. A tensão institucional entre Judiciário e Legislativo: controle de constitucionalidade, diálogo e a legitimidade da atuação do Supremo Tribunal Federal. Curitiba: Editora Prismas, 2015, p. 48). 
    Dessarte, a jurisprudência desta Corte tem entendido que, em casos como o presente, tem aplicação à espécie o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, haja vista que o Poder Executivo não dispõe de meios aptos a controlar o cumprimento dos limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal pelos demais poderes e órgãos dotados de autonomia administrativa e financeira. Nesse sentido:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO FINANCEIRO. SANÇÕES FINANCEIRAS. INTRANSCENDÊNCIA. IRREGULARIDADES PRATICADAS POR ÓRGÃOS E PODERES AUTÔNOMOS. SUSPENSÃO DE TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIAS E DE GARANTIA A OPERAÇÕES DE CRÉDITO. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. 
    1. É dever da parte Agravante impugnar especificamente os fundamentos apresentados na decisão recorrida que responderam uma a uma suas irresignações, cuidando apenas de replicar sua pretensão. Súmula 287 do STF.
    2. É aplicável o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras em matéria de limites setoriais de gastos com pessoal aos poderes com autonomia financeira, a despeito da personalidade jurídica una do ente federativo, pois o Poder Executivo não dispõe de meios para ingerir na execução orçamentária dos demais órgãos autônomos. Precedentes.
    3. Recusa-se o pedido de sobrestamento do feito, pois não guarda pertinência com a presente demanda o Tema 743 da sistemática da repercussão geral, pois neste versa-se sobre os efeitos da inadimplência fiscal do Poder Legislativo na situação da municipalidade perante a Administração Tributária para fins de emissão de certidão de débito. De todo modo, a compreensão iterativa do STF é pela inaplicabilidade da sistemática aos processos originário do Tribunal. Precedentes.
    4. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, §4º, do CPC.” (ACO 3.047-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe de 11/09/2018).
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. ART. 23, § 3º, DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. RESTRIÇÕES PARA REALIZAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. OCORRÊNCIA. PENDÊNCIAS ORIUNDAS DO PODER LEGISLATIVO, TRIBUNAL DE CONTAS E MINISTÉRIO PÚBLICO. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. ACO 1.612-AGR, REL. MIN. CELSO DE MELLO, PLENO, DJE DE 13/2/2015. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal uniformizou o entendimento no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Executivo. Em consequência, atos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas e dos entes da Administração Pública indireta (como as autarquias e as empresas públicas) não podem gerar sanções da União contra o Estado, diante da ausência de ingerência direta do Executivo sobre eles. (ACO 1.612-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe 13/2/2015).
    2. Agravo regimental a que se nega provimento’. (ACO 2.099-AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe de 22/02/2016, grifei)
    Assim, não se mostra razoável a anotação do Poder Executivo e órgãos da administração direta a ele vinculados nos cadastros de restrição ao crédito em razão da inobservância de limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal por órgãos dotados de autonomia administrativa, financeira e orçamentária, não sujeitos à autoridade daquele Poder. A divisão orgânica dos poderes é princípio fundamental estatuído na Constituição Federal, pelo que, da mesma forma que é vedado ao Executivo exercer ingerência sobre os demais poderes de modo a obrigá-los a cumprir as determinações previstas na legislação de direito orçamentário, não pode esse mesmo ente suportar os ônus decorrentes de eventual descumprimento dessas normas por esses órgãos.
    Nessas circunstâncias, não se pode penalizar com a inscrição de inadimplência ente da administração indireta estatal que não foi responsável diretamente pelos fatos que acarretaram a inscrição combatida. Ademais, a manutenção do Estado nos cadastros de devedores da União poderia, em tese, até mesmo, inviabilizar qualquer tentativa ulterior de solução das dificuldades financeiras que ocasionaram a combatida inscrição. Debruçado sobre essas preocupações, o Min. Celso de Mello apresenta, ao longo da fundamentação de sua decisão proferida na AC 2.958, os seguintes argumentos, verbis:
    “ [...] Impõe-se ter presente, agora, um outro aspecto que se me afigura impregnado de evidente relevo, considerada a jurisprudência que o Supremo Tribunal Federal firmou em casos nos quais a causa geradora de inscrição em registros cadastrais de entidades inadimplentes é exclusivamente imputável a Administrações Estaduais anteriores (AC 1.763-MC/SE, Rel. Min. CARLOS BRITTO). Resulta, de tais julgamentos, clara diretriz jurisprudencial estabelecida por esta Suprema Corte, cujas decisões ordenando a liberação e o repasse de verbas federais foram proferidas com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que pudesse comprometer, de modo irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas: Questão de ordem em medida cautelar em ação cautelar. 2. Autarquia estadual. Inscrição no SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal). 3. Impedimento de repasse de verbas federais. Risco para a continuidade da execução de políticas públicas. 4. Precedentes: (QO) AC nº 259-AP, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 03.12.2004; (QO) AC nº 266-SP, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 28.10.2004; e (AgR) AC nº 39-PR, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 05.03.2004. 5. Cautelar, em questão de ordem, referendada. (AC 1.084-MC-QO/AP, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno - grifei) Essa mesma orientação foi observada no julgamento (monocrático) da AC 1.989-MC/SP, Rel. Min. GILMAR MENDES, em caso que guarda absoluta identidade com a matéria ora em exame. O que se mostra importante considerar, na realidade, é a orientação que o Supremo Tribunal Federal firmou a respeito do tema em análise, na qual esta Suprema Corte tem enfatizado a sua preocupação com as graves conseqüências, para o interesse da coletividade, que podem resultar do bloqueio das transferências de recursos federais (AC 2.032-QO/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO), como se verifica de fragmento de decisão proferida pelo eminente Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, referendada pelo E. Plenário desta Corte: (...) Os argumentos apresentados evidenciam a plausibilidade jurídica do pedido cautelar, porquanto a permanência do Estado de São Paulo nos registros do CAUC e SIAFI implica o imediato bloqueio das transferências de recursos federais em detrimento do interesse público, com prejuízos irreparáveis ao crescimento estadual e à população. (AC 1.845-MC/SP, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI - grifei) Quanto aos Convênios Originais nº 085/2001 e nº 018/2003, celebrados com a Secretaria Nacional de Segurança Pública (Ministério da Justiça), cumpre destacar trecho relevante da manifestação do Estado da Paraíba (fls. 29/32): (...) 71. De igual sorte, não existem motivos para a manutenção das anotações de inadimplência do Estado da Paraíba no sistema CAUC/SIAFI, especificamente no que concerne aos CONVÊNIOS ORIGINAIS nº 085/2001 e nº 018/2003, celebrados com a Secretaria Nacional de Segurança Pública (Ministério da Justiça).”
    Ex positis, julgo procedente o pedido formulado na presente ação, a fim de determinar a exclusão das inscrições do Estado do Espírito Santo e da administração direta vinculada ao seu Poder Executivo em todo e qualquer sistema de restrição ao crédito utilizado pela União, que guardem absoluta pertinência com irregularidades fiscais atinentes à extrapolação dos limites de gastos previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal pelo Poder Judiciário local, no período entre o 3º quadrimestre de 2017 e o 2º quadrimestre de 2019. Ficam prejudicados eventuais agravos regimentais interpostos contra a decisão cautelar.
    Por fim, condeno a União aos honorários advocatícios no valor de 15% (quinze por cento) sobre o valor da causa, nos termos do art. 85, § 3º, I, do CPC/2015.
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 20 de maio de 2020.
Ministro Luiz Fux
Relator
Documento assinado digitalmente