Tribunal: STF
Processo: RE 1218569
Classe: RE
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-08
Data de publicação: 2020-10-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Os recursos extraordinários a que se referem os presentes agravos foram interpostos pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT e pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA contra acórdão que, confirmado em sede de embargos de declaração pelo E. Tribunal Regional Federal da 4ª Região, está assim ementado:
    “JULGAMENTO SIMULTÂNEO. AÇÕES CIVIS PÚBLICAS. LICENCIAMENTO PARA OBRA DE DERROCAMENTO DAS ROCHAS SUBAQUÁTICAS NO RIO PARANÁ. HIDROVIA PARANÁ-TIETÊ. REPARAÇÃO DE DANOS ÀS COMUNIDADES DE PESCADORES E INDÍGENAS ATINGIDAS. AGRAVO RETIDO. INDEFERIMENTO DE PROVA PERICIAL. INCOMPETÊNCIA DA SUBSEÇÃO JUDICIÁRIA DE UMUARAMA. ILEGITIMIDADE DA UNIÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL. INDENIZAÇÃO. COMPENSAÇÃO FINANCEIRA AOS PESCADORES. VALOR DA COMPENSAÇÃO. FORMA DE PAGAMENTO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS.” (grifei)
    As partes ora agravantes, ao deduzirem os apelos extremos em questão, sustentaram que o Tribunal “a quo” teria transgredido preceitos inscritos na Constituição da Federal.
    Cumpre ressaltar, desde logo, que a suposta ofensa ao texto constitucional, caso existente, apresentar-se-ia por via reflexa, eis que a sua constatação reclamaria – para que se configurasse – a formulação de juízo prévio de legalidade fundado na vulneração e infringência de dispositivos de ordem meramente legal. Não se tratando de conflito direto e frontal com o texto da Constituição, como exigido pela jurisprudência da Corte (RTJ 120/912, Rel. Min. SYDNEY SANCHES – RTJ 132/455, Rel. Min. CELSO DE MELLO), torna-se inviável o trânsito do recurso extraordinário.
    Com efeito, o acórdão impugnado em sede recursal extraordinária, ao decidir a controvérsia jurídica objeto deste processo, dirimiu a questão com fundamento em legislação infraconstitucional, o que torna incognoscível o apelo extremo.
    Cabe registrar, de outro lado, que incide, na espécie, o enunciado constante da Súmula 279/STF, que assim dispõe:
    “Para simples reexame de prova, não cabe recurso extraordinário.” (grifei)
    É que, para se acolher os pleitos deduzidos pelos ora recorrentes, tornar-se-ia necessário o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos, circunstância essa que obsta, como acima observado, o próprio conhecimento dos recursos extraordinários, em face do que se contém na Súmula 279/STF.
    A mera análise do acórdão recorrido torna evidente que o Tribunal “a quo”, ao proferir a decisão questionada, fundamentou as suas conclusões em dispositivos de ordem meramente legal e em aspectos fático- -probatórios:
    “Quanto à necessidade de estudo de impacto ambiental – EIA e respectivo relatório de impacto ambiental – RIMA para a obra de derrocamento de trecho do Rio Paraná, importa trazer aqui o julgamento da ação civil pública nº 5001163-66.2010.4.04.7004, no qual esta Turma concluiu pela necessidade de padronizar os processos de licenciamento das obras a se realizarem no rio Paraná, tratando todas como 'obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente' (art. 225, § 1º, IV, da CF/88), e exigindo EIA-RIMA para que, em cada licenciamento isolado, seja avaliada a situação global da Hidrovia Paraná-Tietê, especialmente no que tange aos reflexos no rio Paraná.
    Fui relator no julgamento daquela ação civil pública, proferindo voto nos seguintes termos:
    Discute-se nesta ação a necessidade de licenciamento ambiental único, com Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório, submetidos ao IBAMA, que contemple todas as obras voltadas a fomentar o transporte hidroviário na Hidrovia Paraná-Tietê, considerando toda a sua extensão
    As provas dos autos dão conta de que já foram realizados empreendimentos no sentido de viabilizar o funcionamento da Hidrovia e que essas obras foram licenciadas pelos órgãos ambientais estaduais, de forma isolada, ou seja, sem considerar a hidrovia e o meio ambiente atingido como um todo. Além disso, não foi observada a competência do IBAMA para licenciar essas obras que atingem mais de um Estado da Federação.
    Entendo que a sentença bem examinou a lide, concluindo pela impossibilidade de se submeter todas as obras a um licenciamento único devido à inexequibilidade desta medida, mas pela condenação dos réus à obrigação de não realizar obras de engenharia no Rio Paraná, para fomentar o transporte aquaviário, sem antes obter do IBAMA o competente Licenciamento Ambiental, o qual somente pode ser concedido após análise de Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental.
    Ao IBAMA compete analisar os pedidos de licenciamento ambiental para obras de engenharia relacionadas ao fomento do transporte aquaviário, considerando toda a extensão da hidrovia, porque essas obras, mesmo que se entenda sejam de pequeno porte se consideradas isoladamente, devem ser examinadas à luz de toda a hidrovia e de todas as intervenções já sofridas naquele meio ambiente, enquadrando-se então no art. 10, § 4º, da Lei nº 6.938/81 ('no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional').
    Além disso, o art. 4.º da Resolução n.º 237/1997 do CONAMA, prevê que 'compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber: I – localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União; II – localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados; III – cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados...'.
    Quanto à exigência de Estudo de Impacto Ambiental e do respectivo Relatório, não se ignora o argumento defendido pelo IBAMA e pela União de que incumbe ao órgão ambiental determinar qual o estudo ambiental mais adequado para cada licenciamento. Contudo, diante da impossibilidade de se avaliar todas as obras em conjunto num mesmo processo de licenciamento, a solução encontrada para o caso é de padronizar os processos de licenciamento, tratando todos como 'obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente' (art. 225, § 1º, IV, da CF/88), o que se justifica neste caso devido ao fato de o rio Paraná já ter sofrido consideráveis intervenções, principalmente pelas Hidrelétricas Itaipu Binacional e de Porto Primavera.
    Assim, é importante que os reflexos de cada pedido isolado sejam sopesados pelo IBAMA a partir do estudo mais aprofundado possível, como é o caso do EIA-RIMA, porque nele será avaliada a situação global da hidrovia.
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    Não obstante, no que se refere aos empreendimentos, especialmente obras de engenharia, que devem ser realizados para fomentar a navegação, sobretudo do trecho 'remanescente' do Rio Paraná, este julgador entende que eles devem ser precedidas de Licenciamento Ambiental, a ser concedido pelo ente ou órgão ambiental competente somente depois de criteriosa análise do competente EIA/RIMA, em cuja confecção devem ser ponderados os impactos potencialmente provocados pelo aumento da capacidade do transporte aquaviário de cargas em todo a Hidrovia.
    Daí porque a pretensão do MINISTÉRIO PÚBLICO será parcialmente acolhida nesta sentença.
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    Pela leitura do parágrafo primeiro supracitado, percebe-se que a efetividade do direito ambiental depende do eficaz exercício do poder de polícia pela Administração Pública.
    E as atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais constituem ponto sobre o qual deve incidir decisivamente o exercício do poder de polícia do Estado na seara ambiental.
    Esse poder de polícia, em nível federal, atualmente está conferido ao IBAMA, para controle e fiscalização de tais atividades. Inclusive, foi instituído, pela Lei nº 10.165/2000, a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA, para gerar recursos necessários à realização do mencionado exercício regular do poder de polícia.
    As atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos ambientais são classificadas pelo Anexo VIII da Lei nº 10.165/2000.
    Dentre essas atividades, em vista do caso em análise, cumpre destacar a categoria de 'Transporte, Terminais, Depósitos e Comércio', na qual são descritas as atividades de 'transporte de cargas perigosas, transporte por dutos; marinas, portos e aeroportos; terminais de minério, petróleo e derivados e produtos químicos; depósitos de produtos químicos e produtos perigosos; comércio de combustíveis, derivados de petróleo e produtos químicos e produtos perigosos'. Como se verifica, o IBAMA tem a atribuição de fiscalizar as atividades de transporte de cargas perigosas realizadas em hidrovias.
    As atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais podem causar o denominado impacto ambiental. No caso sob julgamento, o MINISTÉRIO PÚBLICO sustenta que a Hidrovia combatida pode provocar o referido impacto, razão pela qual seria de rigor o Licenciamento Ambiental, que somente poderia ser concedido depois da realização do competente e abrangente EIA/RIMA.
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    O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) requerido pelo MINISTÉRIO PÚBLICO para a Hidrovia constitui trabalho técnico elaborado por equipe multidisciplinar que se afigura indispensável para a análise do pedido de Licenciamento Ambiental quando se tratar de empreendimento que pode causar significativo impacto ambiental. Segundo o art. 3.º da Resolução n.º 237/1997 do CONAMA, a 'licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade...' (...).
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    Com efeito, o Rio Paraná, sobre o qual se concentra a preocupação do MINISTÉRIO PÚBLICO delineada na petição inicial, como é de conhecimento geral, pouco conserva de seu leito natural, tendo em vista as inúmeras barragens construídas em seu curso para a geração de energia elétrica, merecendo especial destaque a Usina Hidrelétrica de Itaipu Binacional.
    Desse modo, fácil concluir que os mais significativos impactos ambientais que o ecossistema orientado pelo aludido rio poderia sofrer foram provocados pelo represamento artificial de suas águas. Digno de registro desses impactos ambientais foi o 'sepultamento aquático' do monumento natural constituído por formações rochosas localizadas no leito do Rio Paraná, na altura do Município de Guaíra/PR, que era conhecido por 'Saltos de Sete Quedas'.
    Atualmente, conforme alhures noticiado nos autos, o leito natural do Rio Paraná restringe-se ao pequeno trecho compreendido entre o Município de Guaíra/PR e a barragem da Usina Hidrelétrica de Porto Primavera, na fronteira dos Estados de São Paulo e Mato Grosso do Sul. Nesse trecho, cabe registrar, está situado o Parque Nacional de Ilha Grande.
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    Vários são os empreendimentos que fomentam e que fomentarão a navegação nos Rios Paraná e Tietê; muitos deles sequer foram projetados ainda. Em razão da extensão da Hidrovia, é natural que, com o passar dos tempos, em vista das necessidades que surgirão, novos empreendimentos sejam exigidos. E não há apenas um empreendedor. Em razão disso, não se afigura possível exigir a realização de um único EIA/RIMA que englobe todos esses empreendimentos.
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    Compensação financeira aos pescadores.
    O juízo fixou uma compensação financeira devida aos pescadores que desenvolvem suas atividades profissionais naquela localidade a ser paga desde o início das obras até 30 dias após a conclusão das mesmas.
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    Estou mantendo a sentença pelas seguintes razões.
    Essa compensação parte de uma aplicação análoga do direito dos pescadores ao seguro desemprego no período do defeso, previsto no art. 1º da Lei nº 10.779/2003, nestes termos:
    'pescador profissional que exerça sua atividade de forma artesanal, individualmente ou em regime de economia familiar, ainda que com o auxílio eventual de parceiros, fará jus ao benefício de seguro-desemprego, no valor de um salário-mínimo mensal, durante o período de defeso de atividade pesqueira para a preservação da espécie'.
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    Portanto, a fixação de uma compensação aos pescadores, além de razoável – porque visa a evitar que fiquem desprovidos de fonte de sustento –, é legítima e fundada, porque amparada, ainda que por analogia, na legislação vigente quanto ao seguro-desemprego, e porque é presumível que, durante os trabalhos de derrocamento, a pesca ficará parcial ou integralmente prejudicada naquele local.
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    Esse é um ônus do DNIT e da União porque são os entes responsáveis pela obra em questão, sabedores das obrigações decorrentes de uma obra como esta.
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    Colhe-se dos autos que o pedido de licenciamento foi feito em 2007, e que, em 22 de janeiro de 2009, foi apresentado relatório de controle ambiental (evento 61 – p. 4) e nada demonstra tivessem os réus intenção de estabelecer uma compensação às comunidades de pescadores e de indígenas atingidas, até o ajuizamento destas ações em 2009. Os próprios réus não trazem argumentos nesse sentido em sua contestação (eventos 41 e 43).”
    Impõe-se assinalar, por oportuno, que o entendimento exposto na presente decisão tem sido observado em julgamentos proferidos no âmbito desta Suprema Corte (ARE 1.147.739-AgR/MA, Rel. Min. EDSON FACHIN – ARE 1.211.220/PR, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RE 377.348- -AgR/SP, Rel. Min. EROS GRAU – RE 609.748- -AgR/RJ, Rel. Min. LUIZ FUX – RE 1.162.774-AgR-Segundo/GO, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – RE 1.203.178-AgR/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RE 1.247.955/PR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, v.g.):
    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO DE REPARAÇÃO DE DANOS AMBIENTAIS. COMPENSAÇÃO FINANCEIRA. RELATÓRIO EIA/RIMA. REEXAME INCABÍVEL. INTERPRETAÇÃO DA LEI 7.990/1989. ANÁLISE DA OCORRÊNCIA DE EVENTUAL AFRONTA AOS PRECEITOS CONSTITUCIONAIS INVOCADOS NO APELO EXTREMO DEPENDENTE DA REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA CONSTANTE NO ACÓRDÃO REGIONAL. SÚMULA 279/STF. ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL DO DEBATE. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL NÃO VIABILIZA O MANEJO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 12.4.2011.
    As razões do agravo regimental não são aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere ao óbice da Súmula 279 do STF, a inviabilizar o trânsito do recurso extraordinário. Precedentes.
    Embargos de declaração recebidos com agravo regimental, ao qual se nega provimento.”
    (ARE 694.353-ED/SP, Rel. Min. ROSA WEBER – grifei)
    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Ambiental. Julgamento antecipado da lide. Princípios do contraditório e da ampla defesa. Ofensa reflexa. Ausência de repercussão geral. Licenciamento ambiental. Necessidade de EIA/RIMA. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes.
    1. A afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional, quando depende, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais, configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal.
    2. Esse entendimento foi reafirmado em sede de repercussão geral. Vide: i) ARE nº 748.371/MT, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º/8/13 – Tema 660 e ii) ARE nº 639.228/RJ, Relator o Ministro Cezar Peluso, DJe de 31/8/11 – Tema 424.
    3. Inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos e a análise da legislação infraconstitucional. Incidência das Súmulas nºs 279, 280 e 636/STF.
    4. Agravo regimental não provido.
    5. Não se aplica o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).”
    (ARE 1.138.657-AgR/RN, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – grifei)
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. PESQUISA GEOFÍSICA E GEOLÓGICA. LICENCIAMENTO. NECESSIDADE DE ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    I – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo.
    II – Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos.
    III – Agravo regimental a que se nega provimento.”
    (ARE 1.154.353-AgR/RJ, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – grifei)
    É importante referir, de outro lado, no que se refere à alegada violação ao art. 97 da Constituição, que essa pretensão recursal também revela-se inacolhível, eis que a análise do acórdão recorrido evidencia que, na espécie, não houve qualquer declaração de inconstitucionalidade de diploma legislativo ou de ato normativo a ele equivalente, em clara demonstração de que se revela impertinente, na espécie, a fundamentação com que as partes ora agravantes pretenderam justificar a interposição dos recursos extraordinários.
    No caso em análise, como já enfatizado, não houve qualquer declaração de inconstitucionalidade, tanto que o acórdão impugnado em sede recursal extraordinária resultou de julgamento efetuado por órgão fracionário do E. Tribunal Regional Federal da 4ª Região, considerada, na espécie, a inaplicabilidade da cláusula inscrita no art. 97 da Constituição da República, cuja prescrição – ressalte-se – somente incidirá na hipótese de a decisão do Tribunal importar em proclamação da invalidade constitucional de determinado ato estatal (RTJ 95/859 – RTJ 96/1188 – RT 508/217 – RF 193/131):
    “Nenhum órgão fraccionário de qualquer Tribunal dispõe de competência, no sistema jurídico brasileiro, para declarar a inconstitucionalidade de leis ou atos emanados do Poder Público. Essa magna prerrogativa jurisdicional foi atribuída,  em grau de absoluta exclusividade, ao Plenário dos Tribunais ou, onde houver, ao respectivo Órgão Especial. Essa extraordinária competência dos Tribunais é regida pelo princípio da reserva de Plenário, inscrito no artigo 97 da Constituição da República.
    Suscitada a questão prejudicial de constitucionalidade perante órgão fraccionário de Tribunal (Câmaras, Grupos, Turmas ou Seções), a este competirá, em acolhendo a alegação, submeter a controvérsia jurídica ao Tribunal Pleno.”
    (RTJ 150/223-224, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Registre-se, finalmente, no que se refere à alegada transgressão ao postulado constitucional que impõe ao Poder Judiciário o dever de motivar suas decisões (CF, art. 93, IX), que o Supremo Tribunal Federal – embora sempre enfatizando a imprescindibilidade da observância dessa imposição da Carta Política (RTJ 170/627-628, v.g.) – não confere a tal prescrição constitucional o alcance que lhe pretende dar a parte ora recorrente, pois, na realidade, segundo entendimento firmado por esta própria Corte, “O que a Constituição exige, no art. 93, IX, é que a decisão judicial seja fundamentada; não que a fundamentação seja correta na solução das questões de fato ou de direito da lide: declinadas no julgado as premissas, corretamente assentadas ou não, mas coerentes com o dispositivo do acórdão, está satisfeita a exigência constitucional” (RTJ 150/269, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – grifei).
    Vale ter presente, a propósito do sentido que esta Corte tem dado à cláusula inscrita no inciso IX do art. 93 da Constituição, que  os precedentes deste Tribunal desautorizam a abordagem hermenêutica feita pela parte ora recorrente, como infere-se de diversos julgados (AI 529.105-AgR/CE, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – AI 637.301-AgR/GO, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – AI 731.527-AgR/RJ, Rel. Min. GILMAR MENDES – AI 838.209-AgR/MA, Rel. Min. GILMAR MENDES – AI 840.788-AgR/SC, Rel. Min. LUIZ FUX – AI 842.316-AgR/RJ, Rel. Min. LUIZ FUX – RE 327.143-AgR/PE, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.), notadamente daquele, emanado do Plenário do Supremo Tribunal Federal, em que se acolheu questão de ordem para reafirmar essa mesma jurisprudência no sentido que venho de  expor:
    “Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3º e 4º). 2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência. 3. O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão geral.”
    (AI 791.292-QO-RG/PE, Rel. Min. GILMAR MENDES – grifei)
    Sendo assim, e em face das razões expostas, ao apreciar os presentes agravos, não conheço dos recursos extraordinários a que eles se referem, por serem estes manifestamente inadmissíveis (CPC, art. 932, III).
    Não incide, neste caso, o que prescreve o art. 85, § 11, do CPC, ante a ausência de condenação em verba honorária na origem.
    Publique-se.
    Brasília, 08 de outubro de 2020.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator