Tribunal: STF
Processo: MS 37113
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-08
Data de publicação: 2020-05-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA NEGATIVA NO FORNECIMENTO DE INFORMAÇÕES. USO DE CARTÃO CORPORATIVO. ATO DA SECRETARIA ESPECIAL DE ADMINISTRAÇÃO DA SECRETARIA-GERAL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. SIGILO DAS INFORMAÇÕES. COMPETÊNCIA DELEGADA A MÚLTIPLOS AGENTES PÚBLICOS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE ATO CONCRETO PRATICADO PELO PRESIDENTE DA REPÚBLICA. MANDADO DE SEGURANÇA NÃO CONHECIDO.
Relatório
    1. Mandado de Segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado, em 4.5.2020, por Elias Vaz de Andrade contra ato coator reputado ao Presidente da República, que se teria negado a prestar informações detalhadas sobre os respectivos gastos com cartão corporativo de compras.
O caso
    2. O impetante informa que, “como vice-líder do PSB na Câmara, diante dos gastos excessivos com cartões corporativos no primeiro semestre, que totalizaram R$5,8 milhões, pediu uma auditoria na movimentação financeira presidencial, alegando que a maior parte das informações deveria se tornar pública” (fl. 2, e-doc. 1).
    Esclarece que, ao acessar no Portal da Transparência do Governo Federal, o “detalhamento desses gastos, todas as informações sobre o portador, fornecedor, local e outros são disponibilizados como sigilosas. Ou seja, detalhamento destes gastos, como data em que ocorreram, quem recebeu e por qual serviço recebeu não é divulgado” (fl. 2, e-doc. 1).
    Apresenta tabelas e dados estatísticos na demonstração do que seria um “absurdo aumento dos gastos” da Presidência da República, comparados a períodos do governo anterior. 
    Noticia ter requerido à Presidência da República “um relatório completo com todos os gastos realizados com o Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF da Presidência da República, no período compreendido entre janeiro/2019 a dezembro/2019, exceto as despesas que comprovadamente ofereçam risco a segurança nacional, do Presidente da República e seus familiares, protocolado sob o nº 00077003670201911” (fl. 4, e-doc. 1).
    Afirma que, em 8.1.2020, “a Secretaria Especial de Administração da Secretaria-Geral da Presidência da República ofertou uma resposta tida como inaceitável, claramente afrontosa ao princípio da transparência e a lei de acesso a informação” (fl. 4, e-doc. 1). No ponto, ressalta a tempestividade da impetração. 
    Tem-se na resposta da Secretaria-Geral da Presidência: “esclarecemos que informações sobre os gastos com o Cartão de Pagamento do Governo Federal da Presidência da República estão disponíveis no Portal da Transparência, podendo ser acessadas e consultadas mediante o roteiro em anexo Esclarecemos, contudo, que nos dados publicados no Portal da Transparência existe conteúdo protegido por sigilo, conforme a Lei nº 12.527, de 19 de novembro de 2011 (Lei de Acesso à Informação - LAI) estabelece (…) Salientamos que, de acordo com o art. 15 da Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) e com o art. 21 do Decreto nº 7.724/2012, há possibilidade de recurso no prazo de 10 (dez) dias, que será dirigido ao Secretário Especial de Administração da Secretaria-Geral da Presidência da República” (fl. 5, e-doc. 1). 
    Insatisfeito com a resposta recebida, afirma não se conformar “com o ato ilegítimo e manifestamente ilegal em questão. E mais, na defesa dos princípios constitucionais que regem o acesso à informação e dos valores democráticos preciosos a toda sociedade, vinculados à transparência e publicidade administrativa, ora socorrem-se do Judiciário para coibir tal lesão” (fl. 7, e-doc. 1). 
    Suscita a competência deste Supremo Tribunal para o mandado de segurança, pois, na forma do § 3º do art. 6º da Lei n. 12.016/2009, a autoridade coatora é "aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática". 
    Afirma não ostentar “legitimidade passiva na ação mandamental o agente público desprovido de poder de decisão sobre o ato que pratica. Daí porque a Secretaria Especial de Administração da Secretaria Geral da Presidência da República não agiu com poder decisório, mas unicamente como executor material de determinação oriunda da própria Presidência” (fl. 9, e-doc. 1). 
    Tece longas considerações doutrinárias e precedentes jurisprudenciais deste Supremo Tribunal e do Superior Tribunal de Justiça sobre o direito constitucional à informação e a publicidade do atos administrativos, afirmando-se titular de direito líquido e certo à obtenção de “informações completas e transparentes, relativas ao uso do cartão corporativo consolidadas na forma de extrato, nos mesmo moldes de outros que já estão disponíveis no “Portal de Transparência”, objeto da petição administrativa (fl. 11, e-doc. 1).
    Afirma que, ao negar as informações solicitadas, a autoridade coatora teria afrontado a “Lei nº 12.527/2011, que regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal” (fl. 11, e-doc. 1). 
     Para o impetrante, “no que tange à classificação dada pelo art. 24 da Lei n. 12.527/2011 ao tipo de informação requerida, cumpre esclarecer que esta não pode constituir óbice para o acesso aos dados relativos às transações realizadas com o cartão corporativo em questão, mas apenas limitá-lo. Isso quer dizer que as informações inerentes à utilização do cartão que não tenham sido classificadas como “reservadas” podem e devem ser disponibilizadas aos cidadãos. Se assim não fosse, os dados já apresentados, ainda que genéricos e obscuros, não teriam sido fornecidos” (fl. 14, e-doc. 1). 
    Ressalta que “somente os dados que possam causar ‘risco à segurança’ da atual chefe do Poder Executivo é que poderiam ser assim classificados, o que leva à conclusão de que gastos e contratações corriqueiras, cotidianas, feitas com cartões corporativos, em nome da Presidência da República, não só podem, COMO DEVEM, ser franqueados àqueles que demonstram interesse nestas informações” (fl. 14, e-doc. 1). 
    Assevera ser “indiscutível, portanto, que o binômio “contemporaneidade x interesse social, por si só, justifica a concessão da medida liminar pretendida, possibilitando desta forma que o Impetrante exerça plenamente a sua finalidade precípua de fiscal dos atos da administração‘” (fl. 29, e-doc. 1).
    Requer “seja concedida medida liminar “inaudita altera pars”, assegurando-se o acesso detalhado com todos os gastos realizados com o Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF da Presidência da República, no período compreendido entre janeiro/2019 a dezembro/2019, exceto as despesas que comprovadamente ofereçam risco a segurança nacional, do Presidente da República e seus familiares” (fl. 32, e-doc. 1). 
    No mérito, pede “seja concedida a ordem nos moldes do presente pedido, confirmando-se a liminar ora requerida”  (fl. 32, e-doc. 1).
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
    3. Na al. d do inc. I do art. 102 da Constituição da República, dispõe-se ser competente este Supremo Tribunal para conhecer e julgar mandado de segurança:
    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
    I - processar e julgar, originariamente:
    d) (...) o mandado de segurança e o habeas-data contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal”.
    No rol dos casos submetidos pela Constituição da República à competência originária do Supremo Tribunal Federal não se inclui a atribuição de processar e julgar originariamente mandado de segurança contra ato da Secretaria Especial de Administração da Secretaria-Geral da Presidência da República.
    4. O impetrante admite que “a Secretaria Especial de Administração da Secretaria Geral da Presidência da República se furta ao compromisso legal, dando a entender que a solicitação formulada implica no acesso a uma gama infinita de documentos, como extratos, faturas e notas fiscais, o que, no seu entender (ainda que contrário ao que determina os artigos 11, § 6º, 13 da Lei nº12.527/2011 e 15, § 2º do Decreto nº 7.724/2012), não seria permitido” (fl. 12, e-doc. 1 – grifos nossos). 
    5. Na esteira dos precedentes deste Supremo Tribunal, “o caráter estrito de que se reveste a norma constitucional de competência originária do STF não permite que essa especial atribuição jurisdicional seja estendida às hipóteses em que o ato estatal impugnado – embora resultando de delegação administrativa (...) haja emanado de autoridade estranha ao rol taxativo inscrito no art. 102, I, d, da Constituição da República” (MS n. 30.492 AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Pleno, DJe 25.3.2014).
    Ao decidir caso análogo, em que negadas informações por órgão vinculado à Presidência da República, assim se manifestou o Ministro Celso de Mello em decisão sobre a matéria:
    “Como se sabe, atos de outras autoridades do Poder Executivo da União, como os Ministros-Chefes da Casa Civil e do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, são passíveis de correção, em sede de mandado de segurança, por outros órgãos do Poder Judiciário (CF, art. 105, I, “b”, e art. 109, VIII).
    Registre-se, neste ponto, que, cuidando-se de mandado de segurança contra atos ou omissões dos Chefes da Casa Civil e do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República (órgãos e agentes aos quais se atribuiu, na espécie, recusa de fornecimento dos dados sigilosos – fls. 05 e 06), a impetração mandamental deverá ser deduzida perante o E. Superior Tribunal de Justiça (CF, art. 105, I, “b”), eis que referidas autoridades são legalmente qualificadas como Ministros de Estado (Lei nº 10.683/2003, art. 25, parágrafo único, na redação dada pela Lei nº 11.497/2007).
    Tratando-se, no entanto, do Chefe do Gabinete Pessoal da Presidência da República, a quem também se atribuiu a ora questionada recusa (fls. 16), cumpre observar que eventual mandado de segurança contra ele impetrado inclui-se na esfera de competência dos juízes federais de primeira instância (CF, art. 109, VIII), pois referida autoridade do Poder Executivo da União, embora dirigindo órgão situado na estrutura administrativa da Presidência da República (Lei nº 10.683/2003, 18 MS 27141 MC / DF art. 1º, na redação dada pela Lei nº 11.497/2007), não se qualifica como Ministro de Estado (lex cit., art. 25, parágrafo único).
    Daí a necessidade, para que se reconheça, no caso, a competência originária desta Corte Suprema, de o ilustre impetrante demonstrar, mediante prova literal pré-constituída, que o Senhor Presidente da República incidiu no comportamento objeto de impugnação na presente ação mandamental.
    A EVENTUAL EXISTÊNCIA DE DELEGAÇÃO ADMINISTRATIVA PELA QUAL O PRESIDENTE DA REPÚBLICA HAJA OUTORGADO COMPETÊNCIA A MINISTROS DE ESTADO PARA NEGAR (OU AUTORIZAR) ACESSO A DADOS SIGILOSOS PERTINENTES AOS CARTÕES CORPORATIVOS DESCARACTERIZARÁ A COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 
    Nem se diga, de outro lado, que tais condutas administrativas (expressamente atribuídas, na espécie, à Casa Civil e aos Gabinetes Pessoal e de Segurança Institucional da Presidência da República) teriam sido praticadas “de ordem” do Senhor Presidente da República, pois, ainda que assim o fosse, tais comportamentos resultariam “de delegação administrativa informal” (RDA 203/206), o que implicaria o deslocamento, para outro órgão judiciário, que não o Supremo Tribunal Federal, da competência originária para processar e julgar a causa mandamental.
    Torna-se claro, desse modo, que, não sendo imputável, ao Senhor Presidente da República, a prática, atual ou iminente, de qualquer ato concreto no contexto específico que se delineia nesta causa, falecerá competência, a esta Suprema Corte, para, em sede originária, apreciar a presente causa mandamental.
    Não se pode perder de perspectiva, neste ponto, que a competência originária do Supremo Tribunal Federal, por qualificar-se como um complexo de atribuições jurisdicionais de extração essencialmente constitucional - e ante o regime de direito estrito a que se acha submetida -, não comporta a possibilidade de ser estendida a situações que extravasem os rígidos limites fixados em “numerus clausus ”pelo rol exaustivo inscrito no art. 102, I, da Carta Política, consoante adverte a doutrina (MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, “Comentários à Constituição Brasileira de 1988”, vol. 2/217, 1992, Saraiva) e proclama a jurisprudência desta própria Corte (RTJ 43/129 - RTJ 44/563 - RTJ 50/72 - RTJ 53/776 – RTJ 171/101-102).
    A “ratio” subjacente a esse entendimento, que acentua o caráter absolutamente estrito da competência constitucional do Supremo Tribunal Federal, vincula-se à necessidade de inibir indevidas ampliações descaracterizadoras da esfera de atribuições institucionais desta Suprema Corte, conforme ressaltou, a propósito do tema em questão, em voto vencedor, o saudoso Ministro ADALÍCIO NOGUEIRA (RTJ 39/56-59, 57).
    Desse modo, e considerando a estrita dimensão constitucional em que se projeta a competência do Supremo Tribunal Federal (RTJ 171/101, Rel. Min. CELSO DE MELLO), torna-se inviável reconhecer a possibilidade de ampliação da esfera de atribuições jurisdicionais desta Corte, para apreciar mandado de segurança impetrado contra ato cuja prática concreta não tenha emanado, comprovadamente, do Senhor Presidente da República.
    Esse entendimento encontra integral apoio no magistério da doutrina, que ressalta, tratando-se de mandado de segurança impetrado contra ato praticado no exercício de atribuição administrativa delegada, que a competência jurisdicional para apreciar o “writ” mandamental deverá ser definida em razão da qualidade do órgão delegado (Casa Civil, Secretaria-Executiva da Casa Civil, Gabinete de Segurança Institucional e Gabinete Pessoal da Presidência da República, no caso), e não em função da condição hierárquica do órgão delegante – o Senhor Presidente da República, na espécie (VLADIMIR SOUZA CARVALHO, “Competência da Justiça Federal”, p. 162/163, 4ª ed., 2002, Juruá; SÉRGIO FERRAZ, “Mandado de Segurança”, p. 62, item n. 8.3, 3ª ed., 1996, Malheiros; REGIS FERNANDES DE OLIVEIRA, “Delegação Administrativa”, p. 129, item n. 3.3, 1986, RT, v.g.).
    É por essa razão que HELY LOPES MEIRELLES (“Mandado de Segurança”, p. 67, item n. 8, 30ª ed., atualizada por Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, 2007, Malheiros), ao versar o tema da competência jurisdicional em sede de mandado de segurança impetrado contra ato fundado em delegação administrativa, assim expõe a questão: “As atribuições delegadas, embora pertencentes à entidade delegante, colocam como coator o agente delegado que praticar o ato impugnado (...).”
    Essa mesma orientação é perfilhada por CARLOS MÁRIO DA SILVA VELLOSO (“Mandado de Segurança”, “in” “Revista de Direito Público”, vol. 55-56/341-342), cuja autorizada lição foi assim exposta por esse eminente Magistrado e Professor, quando Ministro do hoje extinto Tribunal Federal de Recursos (TFR):
    “A Súmula 510 da Corte Suprema (...) é expressa: ‘praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial’.
    Isto quer dizer que, feita a delegação de competência, de forma regular, fica o delegado responsável pela solução administrativa, não respondendo o delegante pelos atos que, em tal condição, praticar o delegado.
    A competência para o processo e julgamento do mandado de segurança, quando se tratar de ato praticado por autoridade delegada, tendo sido a delegação efetivada no próprio âmbito das entidades políticas - União, Estados e Municípios - será do Juízo ou Tribunal competente para apreciar os atos da autoridade delegada. 
    Assim, se o Ministro de Estado age com delegação de funções do Presidente da República, o Tribunal competente para apreciar mandado de segurança impetrado contra os atos pelo mesmo praticado, em tal situação, é o TFR. O TFR, por sua vez, tem decidido que os atos praticados pelos Secretários Gerais de Ministérios, por delegação do Ministro de Estado, são examinados, via do mandado de segurança, pelo Juiz Federal.” (grifei)
    Cabe enfatizar, por necessário, que esse entendimento reflete-se, por igual, na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, constituindo, até mesmo, objeto da Súmula 510 desta Corte Suprema, cujo conteúdo está assim enunciado: “Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial”.
    Essa diretriz jurisprudencial tem orientado, invariavelmente, os sucessivos pronunciamentos desta Suprema Corte sobre a questão ora em exame (RTJ 46/748 – RTJ 75/689 – RE 78.018/DF – MS 20.207/DF – MS 23.871-MC/DF):
    “MANDADO DE SEGURANÇA. COMPETÊNCIA. ATO PRATICADO COM FUNDAMENTO EM DELEGAÇÃO ADMINISTRATIVA. SÚMULA 510/STF. DEMISSÃO DE SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL DECIDIDA POR MINISTRO DE ESTADO, NO EXERCÍCIO DE PODERES DELEGADOS PELO PRESIDENTE DA REPÚBLICA (DECRETO 3.035/99). COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. MANDADO DE SEGURANÇA DE QUE NÃO SE CONHECE.
    - Tratando-se de mandado de segurança contra ato praticado no exercício de poderes administrativos delegados, a competência jurisdicional para apreciar o writ mandamental é aferida em razão da qualidade da autoridade delegada (o Ministro de Estado, no caso) e não em função da hierarquia da autoridade delegante (o Presidente da República, na espécie).
    - Sendo, a autoridade coatora, um Ministro de Estado, cabe, ao Superior Tribunal de Justiça (CF, art. 105, I, b), e não ao Supremo Tribunal Federal, processar e julgar, originariamente, o mandado de segurança que objetive invalidar a demissão veiculada em portaria ministerial, não obstante essa punição disciplinar tenha derivado de ato praticado no exercício de competência meramente delegada. Doutrina. Jurisprudência. Súmula 510/STF.” (MS 23.559-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Essa mesma orientação tem sido igualmente perfilhada pelo E. Superior Tribunal de Justiça:
    “ATO ADMINISTRATIVO ‘DE ORDEM’ - DELEGAÇÃO - CONTROLE JUDICIAL.
    - O ato praticado ‘de ordem’ resulta de delegação administrativa informal.
    - Compete à Justiça Federal de primeiro grau conhecer de Mandado de Segurança contra ato de delegado regional praticado ‘a ordem’ do Ministro de Estado.” (RDA 203/206, Rel. Min. HUMBERTO GOMES DE BARROS - grifei)
    “CONSTITUCIONAL, PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO EDITADO, POR DELEGAÇÃO DE MINISTRO DE ESTADO. SÚMULA 510-STF. INCOMPETÊNCIA DO STJ.
    I - Se a autoridade administrativa edita o ato, em virtude de delegação conferida pelo Ministro de Estado, a competência para processar e julgar o mandado de segurança não se desloca, em razão da pessoa deste último, mas se fixa tendo em vista a hierarquia da autoridade delegada.
    II - A teor do enunciado da Súmula 510-STF, uma vez praticado o ato por autoridade no exercício de competência delegada, é contra esta que cabe o mandado de segurança.
    III - Mandado de segurança de que se não conhece. Decisão unânime.”
    (MS 3.838/PA, Rel. Min. DEMÓCRITO REINALDO - grifei)
    O extinto Tribunal Federal de Recursos, por sua vez, também observava esse mesmo entendimento jurisprudencial:
    “CONSTITUCIONAL e PROCESSUAL CIVIL. Competência. Mandado de Segurança. 
    1. Se o ato foi praticado por delegação ou subdelegação de competência, a impetração deve ser dirigida contra a autoridade que detém os poderes delegados (Súmula 510 do STF). 2. Este Tribunal não é competente para conhecer mandado de segurança dirigido contra ato de autoridade submetida à jurisdição da Justiça Federal de primeiro grau, que o praticou em razão de delegação ou subdelegação de Ministro de Estado.
    3. Mandado de segurança de que não se conhece.”
    (MS 110.049/DF, Rel. Min. BUENO DE SOUZA – grifei)
    Em suma: é preciso ter presente - consoante adverte CAIO TÁCITO (“Delegação de Competência”, “in” “Repertório Enciclopédico do Direito Brasileiro”, vol. XV/155-156, Borsoi) - que, “Embora atuando em conseqüência da delegação recebida, o delegado age, autonomamente, segundo seu próprio entendimento. A delegação não se confunde com a representação. O delegado não age em nome e em lugar do delegante, mas atua por força de competência legal que lhe foi transferida” (grifei).
    Em consequência desse entendimento, cabe reconhecer, em tema de delegação administrativa, que a autoridade delegada fica “responsável pelo exercício ou prática das atividades delegadas, pois seria absurdo que o delegante transferisse atribuições e continuasse responsável por atos que não praticou”, conforme acentua, em clara lição sobre a matéria, ODETE MEDAUAR (“Delegação Administrativa”, “in” “Revista Forense”, vol. 278/21-27, 26)” (MS n. 27141, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 27.2.2008 – grifos nossos).
    6. Na espécie vertente, o impetante sequer demonstra ter feito uso de vias recursais administrativas asseguradas pelo art. 21 do Decreto n. 7.724/2012 (informados na resposta a seu pedido), dirigidos ao crivo da “autoridade máxima do órgão ou entidade”, preferindo o imediato acionamento deste Supremo Tribunal em face do indeferimento preliminar, subscrito pela Secretaria Especial de Administração da Secretaria-Geral da Presidência da República.
    Anote-se, ainda, nos termos do art. 30 do mesmo Decreto n. 7.724/2012, que a competência para a classificação de informações governamentais, conforme o grau do sigilo, prática expressamente autorizada pela Lei n. 12.527/2011, é conferida a múltiplos agentes públicos, não havendo comprovação nos autos, sequer quanto a este aspecto, de efetiva atuação do Presidente da República: 
    “Art. 30. A classificação de informação é de competência:
    I - no grau ultrassecreto, das seguintes autoridades:
    a) Presidente da República;
    b) Vice-Presidente da República;
    c) Ministros de Estado e autoridades com as mesmas prerrogativas;
    d) Comandantes da Marinha, do Exército, da Aeronáutica; e
    e) Chefes de Missões Diplomáticas e Consulares permanentes no exterior;
    II - no grau secreto, das autoridades referidas no inciso I do caput, dos titulares de autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista; e
    III - no grau reservado, das autoridades referidas nos incisos I e II do caput e das que exerçam funções de direção, comando ou chefia do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS , nível DAS 101.5 ou superior, e seus equivalentes”. 
    Não tendo sido comprovada, na espécie, a prática de ato coator efetivamente praticado ou atribuível ao Presidente da República, incabível a presente impetração neste Supremo Tribunal. 
    7. Pelo exposto, não conheço do mandado de segurança  (art. 10 da Lei n. 12.016/2009 e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 
    Publique-se.
    Brasília, 8 de maio de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora