Tribunal: STF
Processo: ACO 3384
Classe: ACO
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-30
Data de publicação: 2020-04-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:
    Trata-se de Ação Civil Originária com pedido de medida liminar proposta pelo Estado de Santa Catarina em face da União, do Banco do Brasil e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, com pedido de provimento liminar para que “em relação às parcelas mensais devidas até 31 de dezembro de 2020, a União e o Banco do Brasil, este na condição de depositário do Fundo de Participação dos Estados (FPE), abstenham-se de executar a cláusula de contragarantia dos contratos firmados pelo Estado-autor com o BNDES sob os nºs 13.2.0026.1, 13.2.0026.1, 13.2.0026.1, 11.2.0954.1 e 11.2.0181.1, bem assim a suspensão de todos os efeitos que seriam imputados ao devedor, inclusive os reflexos em cadastros de inadimplência federais e/ou em restrições legais que impedem o acesso e a obtenção a novos financiamentos, até o julgamento do mérito” e “para suspender a exigibilidade das parcelas mensais referentes aos contratos firmados pelo Estado com o BNDES sob os nºs 13.2.0026.1, 13.2.0026.1, 13.2.0026.1, 11.2.0954.1 e 11.2.0181.1, até o dia 31 de dezembro de 2020, obstando-se quaisquer medidas de cobrança, constrição patrimonial ou penalidade contra o Estado, sejam elas adotadas pelo BNDES, União Federal ou pelo Banco do Brasil, este na condição de depositário do Fundo de Participação dos Estados (FPE);”. 
    Alega o autor que, em razão da declaração pela Organização Mundial de Saúde da situação de Pandemia, com base do número de pacientes infectados pelo CODIV-19, doença causada pelo novo coronavírus (Sars-Cov-2), o Estado de Santa Catarina tem “a obrigação constitucional de adotar medidas para contenção da velocidade de circulação do vírus, tais como as medidas de isolamento e de distanciamento social, além de outras medidas socioeconômicas, o que tem sido realizado por meio dos Decretos estaduais nºs. 506, 509, 515, e, atualmente em vigência, o Decreto nº 525, de 23 de março de 2020; obrigam-se os entes políticos ao desenvolvimento de campanhas publicitárias de informação e conscientização, incremento das operações de fiscalização sanitária, bem como o desenvolvimento de medidas efetivas para tratamento dos infectados pelo vírus, a exemplo do aumento do número de leitos comuns e de UTI, construção de hospitais de campanha, disponibilização de medicamentos que se mostrem eficazes no combate do vírus, dentre outras. Tudo com vistas a impedir, ou pelo menos minorar consideravelmente, o colapso do sistema de saúde do Estado”.
    Sustenta, que a implementação dessas medidas necessita de um aporte vultuoso de recursos e que “o Estado-autor não detém condições de arcar sozinho com tais valores projetados, haja vista a imprevisibilidade dos acontecimentos, além do grau de asfixia financeiro-orçamentária atual, considerando-se a inevitável queda de arrecadação que as medidas preventivas de restrição de atividade econômica (indispensáveis à promoção do isolamento e distanciamento social) ocasionarão aos entes federados”.
    Aduz que um estudo apresentado pela área técnica do Estado verificou que “as medidas de restrição para contenção do COVID-19 acarretarão graves reflexos financeiros sobre a arrecadação de impostos estaduais em 2020, ocasionando uma queda que varia entre R$ 2,5 bilhões e R$ 5,3 bilhões (considerando-se os três cenários) – valores brutos. Trata-se de perda que atingirá também os municípios catarinenses, em razão dos repasses constitucionais devidos. Na fatia estadual (75% do ICMS e 50% do IPVA), o montante será de algo entre R$ 1,9 bilhão a R$ 4 bilhões. Quanto aos recursos recebidos por meio do Fundo de Participação dos Estados, estimou-se uma perda de aproximadamente R$ 38,4 milhões mensais, representando uma limitação financeira de mais de 25% do orçamento, o que pode tornar inviável a prestações dos serviços públicos essenciais, neste período de crise decorrente da pandemia, cenário esse projetado pela DIAT, conforme Informação nº 50, de 23 de março de 2020”.
    Na tentativa de amenizar o déficit previsto para o período pós-CODIV 19, o Estado afirma que “por meio da ACO 3370, obteve autorização judicial desse Supremo Tribunal Federal para suspender o contrato de consolidação da dívida estadual com a União; no entanto, essa medida ainda não é suficiente para assegurar fôlego fiscal para lidar com as dificuldades financeiras nos próximos meses. É por essa razão que, dada a imprevisibilidade da situação atual, com o surgimento de grave crise fiscal associada à necessidade de incremento na alocação de recursos em um serviço público relevante e crucial como é a área da saúde, que se pretende suspender, até o final do exercício de 2020, a exigibilidade das parcelas previstas para os Contratos nº 13.2.0026.1, 13.2.0026.1, 13.2.0026.1, 11.2.0954.1 e 11.2.0181.1, firmados com o BNDES, com a garantia da União e do FPE, estas últimas por meio do depositário Banco do Brasil”.
    Segundo o Estado, existe uma “clara incapacidade de ajuste financeiro e orçamentário para fazer frente às demandas imediatas, sanitárias, epidemiológicas e de saúde, para combate à COVID-19, concomitantemente com o cumprimento de obrigações contratuais financeiras do Estado, no curto prazo, sem afetar serviços públicos essenciais e trazer enormes prejuízos à população”.
    O autor afirma que “não objetiva discutir os contratos ou as cláusulas de garantia, mas a sua limitação financeira de efetuar o pagamento das parcelas dos financiamentos do BNDES, durante o estado de calamidade declarado, até 31 de dezembro de 2020, a fim de que os recursos sejam destinados ao combate da pandemia internacional, e a evitar as duras consequências decorrentes do inadimplemento”.
    Ressalta que “a Constituição adotou um federalismo de viés cooperativo, que impõe ao Ente Federado maior (União) um dever de solidariedade em relação aos Entes subnacionais (Estados e Municípios). Assim, constatada a situação de calamidade financeira do Estado, não se poderia admitir que a União, em ofensa ao seu dever de cooperação, agrave essa situação com a execução unilateral das contragarantias”.
    Prossegue afirmando que “o crescimento da demanda por serviços públicos a cargo dos Estados, aliado à perda de receita perpetrada pela política tributária adotada pela União, contribuíram, sem sombra de dúvida, para que as administrações estaduais se encontrem na atual situação de penúria fiscal. É praticamente inexistente o espaço de manobra que os atuais governos têm à disposição para alterar esse cenário”, acarretando, por consequência, “a impossibilidade de pagamento das parcelas dos financiamentos listados nesta peça, sem prejuízo da consecução das demandas imprevisíveis, atuais e imediatas que a proliferação da COVID 19 impõe ao Estado autor, concomitantemente com os demais serviços públicos essenciais e o pagamento dos vencimentos e proventos dos servidores do Estado”.
    O autor alega que “na tentativa de fazer frente às necessidades emergenciais, bem como a de amenizar o déficit previsto para o período pós-COVID-19, o Estado pretende por meio desta ação judicial, obter autorização judicial para suspender o pagamento das parcelas dos contratos firmados com o BNDES, relacionados no item 1 desta petição, e destinar o seu montante às medidas necessárias e urgentes ao combate da COVID-19, notadamente ao atendimento das pessoas que necessitarão de atendimento médico/hospitalar, evitando-se que muitos venham a óbito”, e que, da mesma forma, “precisará de fôlego fiscal para lidar com as dificuldades financeiras futuras, já que é clara a incapacidade de ajuste financeiro e orçamentário para fazer frente às demandas imediatas, sanitárias e de saúde, voltadas ao combate à COVID-19, concomitantemente com o cumprimento de obrigações contratuais financeiras do Estado, no curto prazo, sem afetar serviços públicos essenciais e trazer enormes prejuízos à população”.
    O Estado sustenta que “considerando, pois, que o STF determina que o Estado concretize políticas públicas voltadas à saúde, de acordo com o disposto no art. 196 da Constituição Federal, afigura-se razoável que o pagamento das parcelas dos contratos firmados com o BNDES seja postergado, e impedida a execução de contragarantias pela União, diante da situação notória e excepcional de calamidade pública, com o propósito de salvaguardar a saúde e a vida dos catarinenses e mitigar os efeitos da pandemia internacional”.
    Aduz que a mora não pode ser atribuída ao Estado-autor e que “se o Estado se vê em uma situação em que tem que escolher entre adotar medidas urgentes e imediatas que freiem a proliferação da COVID-19, propicie o aumento do número de leitos comuns e de UTI necessários ao tratamento dos doentes, além da consecução dos demais serviços públicos e o pagamento dos vencimentos e proventos dos servidores do Estado, e quitar as parcelas dos empréstimos, o que se percebe, na realidade, é que não há escolha a ser feita. Interromper a prestação dos serviços públicos essenciais ou deixar os servidores sem verbas alimentares não é uma opção factível, de modo que o atraso no pagamento das parcelas devidas aos bancos federais é uma imposição fática da situação imprevisível na qual se encontra o Estado-autor”.
    Ressalta que “não busca perdão, anistia ou dispensa do cumprimento de suas obrigações, mas promover a suspensão do pagamento das parcelas dos contratos com o BNDES, até o dia 31 de dezembro de 2020, sem imposição de quaisquer penalidades, contratual, de mora, restrição cadastral ou execução de garantia pela União Federal ou retenção do Fundo de Participação dos estados, ou qualquer outra restrição de transferência constitucional de recursos”.
    Aduz que o requisito da probabilidade do direito está preenchido, considerado todos os argumentos já apresentados e levando em conta que “ao Ente federal, pelo federalismo de cunho cooperativo delineado na Constituição, impõe-se a solidariedade em relação ao Estado Federado em situação de penúria fiscal para consecução das demandas urgentes que se impõem”.
    Ressalta que “a gravíssima situação fiscal que o Estado autor se encontrará no curto prazo - diante das necessidades de atendimento das demandas acarretadas pela COVID 19 -, associada à brusca queda de arrecadação tributária ocasionada pelas medidas de isolamento e distanciamento social, que paralisaram setores relevantes da atividade econômica estadual, será agravada com os bloqueios, sendo igualmente graves os impactos sobre os serviços públicos e, assim, sobre a população local”, o que fundamenta a existência de dano grave ou de difícil reparação.
    É o relatório. Decido.
    A concessão da tutela provisória de urgência exige, nos termos do art. 300 do Código de Processo Civil, a presença de elementos que evidenciem a verossimilhança do direito – fumus boni iuris – e o perigo de dano, também conhecido como risco ao resultado útil do processo, tradicionalmente denominado de periculum in mora.
    Examinado o processo de forma compatível com esta fase procedimental, se fazem presentes os requisitos para concessão da tutela provisória de cautela, mas em parte e na exata dimensão da extensão concedida na decisão que proferi, no dia 30/4/2020, na ACO 3378, por intermédio da qual o Estado do Rio Grande do Norte também pleiteou a suspensão do pagamento de parcelas previstas em Contratos firmados com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES.
    Conforme já afirmado em decisão proferida nos autos da ACO 3370, em que também é autor o Estado de Santa Catarina, a Constituição Federal, em diversos dispositivos, prevê princípios informadores e regras de competência no tocante à proteção da saúde pública, destacando, desde logo, no próprio preâmbulo a necessidade de o Estado Democrático assegurar o bem-estar da sociedade. Logicamente, dentro da ideia de bem-estar, deve ser destacada como uma das principais finalidades do Estado a efetividade de políticas públicas destinadas à saúde.
    O direito à vida e à saúde aparecem como consequência imediata da consagração da dignidade da pessoa humana como fundamento da República Federativa do Brasil. Nesse sentido, a Constituição Federal consagrou, nos artigos 196 e 197, a saúde como direito de todos e dever do Estado, garantindo sua universalidade e igualdade no acesso às ações e serviços de saúde.
    O desafio que a situação atual coloca à sociedade brasileira e às autoridades públicas é da mais elevada gravidade, e não pode ser minimizado. A pandemia de COVID-19 (Coronavírus) é uma ameaça real e iminente, que irá extenuar a capacidade operacional do sistema público de saúde, com consequências desastrosas para a população, caso não sejam adotadas medidas de efeito imediato.
    A gravidade da emergência causada pela pandemia do COVID-19 (Coronavírus) tem exigido, de forma constante e extenuante, de todas as autoridades brasileiras, em todos os níveis de governo, conforme bem destacado na audiência de conciliação da qual participou o Estado, a adoção imediata de medidas que visam a manutenção da capacidade operacional do sistema público de saúde, na tentativa de conter as consequências desastrosas desse momento para a população brasileira. Em especial, por conta deste fato superveniente e anormal – pandemia do COVID–19 – os Estados Membros, na linha de frente do combate, segundo as peculiaridades de cada região, tem sentido com maior intensidade os impactos financeiros causados, ao mesmo tempo, pela sensível diminuição de suas receitas e o não menos significativo aumento das despesas para a implantação das medidas para incrementação do sistema de saúde pública. 
    Assim, a concessão da liminar para alcançar contratos diversos daqueles que já foram abrangidos pela decisão proferida nos autos da ACO 3370, mesmo que com eficácia mais reduzida, é medida que se impõe diante da comprovação, no decorrer de todo cenário que se apresenta hoje da pandemia, de ser patente a necessidade de efetividade de medidas concretas para proteção da saúde pública e da vida dos brasileiros, com a destinação prioritária do orçamento público.
    Fica o registro, ainda, que não se cogita de irreversibilidade dos efeitos da tutela de urgência, na medida em que apenas se concedeu a suspensão do pagamento das dívidas que, em momento certo, deverão ser integralmente honradas pelos respectivos devedores. 
    Diante do exposto, mantendo-se presentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, CONCEDO PARCIALMENTE A MEDIDA LIMINAR para determinar a suspensão do pagamento das parcelas com vencimento até 31/05/2020, relativas aos contratos, objetos da petição inicial, firmados entre Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES e o Estado, os quais tenham a União como garantidora.
    O ESTADO DE SANTA CATARINA DEVERÁ COMPROVAR QUE OS VALORES RESPECTIVOS ESTÃO SENDO INTEGRALMENTE APLICADOS NA SECRETARIA DA SAÚDE PARA O CUSTEIO DAS AÇÕES DE PREVENÇÃO, CONTENÇÃO, COMBATE E MITIGAÇÃO À PANDEMIA DO CORONAVÍRUS (COVID-19).
    Em virtude da medida concedida, não poderá a União proceder as medidas decorrentes do descumprimento do referido contrato enquanto vigorar a presente liminar.
    Citem-se e intimem-se, da forma mais célere, as partes rés para o cumprimento da decisão, bem como para apresentar contestação no prazo legal.
    Publique-se.
    Brasília, 30 de abril de 2020.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente