Tribunal: STF
Processo: SS 5442
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-02
Data de publicação: 2020-12-02

Ementa:

Inteiro teor:
TUTELA PROVISÓRIA NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. COMPOSIÇÃO DE TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. INDICAÇÃO POR LIVRE ESCOLHA PELO GOVERNADOR POR ALEGADA INEXISTÊNCIA DE AUDITORES OU MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESPECIAL APTOS À NOMEAÇÃO. ARTIGOS 73, § 2º, E 75, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRINCÍPIOS REPUBLICANO E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. APARENTE VIOLAÇÃO À ORDEM PÚBLICA ADMINISTRATIVA. PRECEDENTES. TUTELA PROVISÓRIA DEFERIDA PARA SUSPENDER A EXECUÇÃO DA LIMINAR IMPUGNADA.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de segurança ajuizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Acre, com o objetivo de sustar decisão do oriunda do Tribunal de Justiça do Estado do Acre, a qual deferiu liminarmente a antecipação dos efeitos da tutela jurisdicional nos autos do Mandado de Segurança nº 1001997-02.2020.8.01.0000.
    Narra que, em razão do falecimento do Conselheiro José Augusto Araújo de Faria, ocorrido no dia 12/07/2020, abriu-se a vacância do cargo, conforme Portaria nº 104/2020. Em 28/10/2020, o Governador do Estado, alegando que a única Conselheira Substituta (Auditora) em exercício tinha 65 anos de idade e não podia ser indicada, encaminhou a Mensagem nº. 1.735, a qual anexa, com a indicação do Sr. José Ribamar Trindade de Oliveira, Secretário da Casa Civil, para a vaga aberta do cargo de Conselheiro do TCE/AC. Tendo sido o nome aprovado pela Assembleia Legislativa do Estado Acre, foi nomeado pelo Governador do Estado em 30/11/2020. 
    Após, José Ribamar Trindade de Oliveira impetrou o referido mandado de segurança junto ao Tribunal de Justiça do Estado do Acre contra suposto ato administrativo omissivo do Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Acre de conferir a posse ao Conselheiro nomeado, mesmo havendo expediente do Governador do Estado solicitando a execução do ato administrativo. Relata que a tutela de urgência foi concedida em 01/12/2020, para determinar ao TCE/AC que no prazo de 48 horas efetive a posse do impetrante.
    Sustenta que a decisão ora impugnada causa grave lesão à ordem pública, uma vez que “o impetrante não possui direito à posse na vaga de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Acre, por não pertencer à classe de Conselheiro Substituto (Auditor) cuja vaga é vinculada por força do art. 73, §2º, I c/c art. 75 da CF/88 e art. 108, II da LC nº 38/1993 (LOTCE/AC)”, alegando, ainda, o malferimento de regras constitucionais atinentes ao preenchimento da vaga de Conselheiro de Tribunal de Contas.
    Requer, por estes argumentos, a concessão de liminar para a imediata suspensão dos efeitos da decisão proferida nos autos do Mandado de Segurança nº 1001997-02.2020.8.01.0000, além da “declaração de que os efeitos da suspensão deferida sejam mantidos até o trânsito em julgado da decisão de mérito a ser proferida no MS nº 1001997-02.2020.8.01.0000, a teor do disposto no § 3º do art. 297 do mencionado Regimento Interno do STF“.
    É o breve relatório. Decido.
    Ab initio, pontuo que a utilização do instrumento da medida de contracautela de suspensão de segurança pressupõe a demonstração de que o ato questionado apresenta potencial risco de abalo grave à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas (art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991; art. 15 da Lei nº 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como causas de pedir da suspensão, a própria lei indica causas de “natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais” e que se revelam como “conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto” (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção. 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, verbis:
    “A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública [...]” (SS nº 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996). 
    Nesses casos, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, não cabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno DJe de 16/05/2016). 
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra acórdão proferido por Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado do Acre que determinou a posse de José Ribamar Trindade de Oliveira no cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Acre. Entretanto, segundo alega o requerente, a vaga seria destinada a membro do corpo técnico de auditores do Tribunal oriundo do cargo de Conselheiro Substituto do Tribunal de Contas.
    Com efeito, no julgamento da ADI 4.659, da qual fui relator, o Tribunal Pleno desta Corte enfrentou a alegação de inconstitucionalidade de dispositivo da Constituição do Estado de Alagoas que previa a possibilidade de o Governador, quando inexistisse no momento da vacância do cargo membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas e/ou Auditores aptos a compor a lista destinada ao preenchimento de cargo reservado a esse corpo técnico (fosse por insuficiência de idade, fosse por se encontrarem submetidos a estágio probatório), preencher vaga de Conselheiro de Tribunal de Contas por sua livre escolha. Não obstante, como ali destaquei, é assente, neste Tribunal, o entendimento de que o modelo delineado pelo artigo 73, § 2º, da CRFB/88, concernente à proporção na escolha dos indicados às vagas para o Tribunal de Contas, é de observância obrigatória pelos estados-membros.
    Nesse sentido, o min. Celso de Mello, na ADI 892/MC, esclareceu que “[a] Carta Federal, ao delinear o modelo de organização do Tribunal de Contas da União, extensível, de modo cogente e imperativo, à organização e composição dos Tribunais de Contas locais, prescreve, no seu art. 73, § 2º, incisos I e II, que os componentes da Corte de Contas serão escolhidos na proporção de 1/3 pelo Chefe do Poder Executivo e de 2/3 pelo Poder Legislativo. Observando-se tal relação de proporcionalidade, os Tribunais de Contas estaduais deverão ter quatro Conselheiros eleitos pela Assembléia Legislativa e três Conselheiros nomeados pelo Chefe do Poder Executivo do Estado-membro. Dentre os três nomeados pelo Chefe do Poder Executivo estadual, apenas um será de livre nomeação do Governador do Estado. Os outros dois deverão ser nomeados pelo Chefe do Poder Executivo local, necessariamente, dentre ocupantes de cargos de Auditor do Tribunal de Contas (um) e de membro do Ministério Público junto à Corte de Contas local (um)” (grifei).
    Deveras, esse posicionamento está consagrado, inclusive, no Enunciado da Súmula 653/STF, o qual preleciona que “no Tribunal de Contas Estadual, composto por sete conselheiros, quatro devem ser escolhidos pela Assembleia Legislativa e três pelo chefe do Poder Executivo estadual, cabendo a este indicar um dentre auditores e outro dentre membros do Ministério Público, e um terceiro a sua livre escolha”. Ao impor aos estados o modelo de controle externo estabelecido para a União, o artigo 75 reflete o modelo federativo adotado pela Constituição Federal, de moco que, ressalvadas as mitigações expressamente referidas no texto, devem ser reproduzidas as normas referentes a organização, composição e fiscalização, hipóteses diretamente abrangidas pela situação ora sob análise.
    A propósito, confira-se a ementa do acórdão então proferido (ADI 4.659, de minha relatoria, Tribunal Pleno, julgamento em 30/08/2019), in litteris:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 95, § 7º, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE ALAGOAS, NA REDAÇÃO QUE LHE FOI DADA PELO ARTIGO 1º DA EMENDA CONSTITUCIONAL 35/2009. DISPOSITIVO QUE AUTORIZA A LIVRE ESCOLHA PELO GOVERNADOR NA HIPÓTESE DE INEXISTÊNCIA DE AUDITORES OU MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESPECIAL APTOS À NOMEAÇÃO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 73, § 2º, E 75, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. 1. Os Tribunais de Contas das unidades federadas devem obedecer na sua composição o arquétipo constitucional encartado nos dispositivos da Lei Maior. É que o modelo delineado pelo artigo 73, § 2º, da CRFB, concernente à proporção na escolha dos indicados às vagas para o Tribunal de Contas, é de observância obrigatória pelos estados-membros, nos termos da Súmula 653/STF, que preleciona: “no Tribunal de Contas Estadual, composto por sete conselheiros, quatro devem ser escolhidos pela Assembleia Legislativa e três pelo chefe do Poder Executivo estadual, cabendo a este indicar um dentre auditores e outro dentre membros do Ministério Público, e um terceiro a sua livre escolha”. Precedentes: ADI 4416-MC, rel. min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 6/10/2010; ADI 3276, rel. min. Eros Grau, Tribunal Pleno, julgado em 2/6/2005. 2. A proporção estabelecida pelo Constituinte, quanto à formação e forma de indicação das Cortes de Contas, deflui do princípio da separação dos poderes e da instituição de mecanismos constitucionais de checks and balances. 3. In casu, o artigo 95, § 7º, da Constituição do Estado de Alagoas subverte a metodologia constitucionalmente imposta para a composição das Cortes de Contas, ao autorizar a livre nomeação de Conselheiro, pelo Governador, na hipótese de inexistência de membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas e/ou Auditores. 4. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgado procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade do artigo 5º, § 7º, da Constituição do Estado de Alagoas, na redação que lhe foi dada pelo artigo 1º da Emenda Constitucional 35/2009.”
    Com efeito, a manutenção da proporção estabelecida pelo Constituinte, quanto à formação e forma de indicação das Cortes de Contas deflui do princípio da separação dos poderes e da instituição de mecanismos de checks and balances. Nesse sentido, igualmente, inclinou-se o Plenário do STF na ADI 3.688, ao afirmar que “[a] determinação acerca de qual dos poderes tem competência para fazer a escolha dos membros dos tribunais de contas estaduais deve preceder à escolha da clientela sobre a qual recairá a nomeação” (ADI 3.688/PE, rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe de 24/08/07).
    Dessa forma, nesse juízo perfunctório da causa, pode-se dizer que admitir que mais de um integrante da Corte de Contas seja indicado por livre escolha do Chefe do Poder Executivo local poderia fragilizar estes destacados princípios republicanos, em aparente lesão à ordem pública e administrativa, ao inovar na forma de funcionamento e na composição de destacado órgão administrativo. Deveras, a indeterminação do conceito de ordem pública indica que seu conteúdo jurídico apenas pode ser definido concretamente, diante das circunstâncias que revela o caso apreciado. Sobre o tema, Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e o Ministro Gilmar Mendes assim asseveram:
    “Interpretando construtivamente e com largueza a ‘ordem pública’, o então Presidente do TFR (e posteriormente Ministro do STF) José Néri da Silveira explicitou que nesse conceito se compreende a ordem administrativa em geral, ou seja, a normal execução do serviço público, o regular andamento das obras públicas. o devido exercício das funções da Administração pelas autoridades constituídas. Realmente, assim há que ser entendido o conceito de ordem pública para que o Presidente do Tribunal competente possa resguardar os altos interesses administrativos. cassando liminar ou suspendendo os efeitos da sentença concessiva de segurança quando tal providência se lhe afigurar conveniente e oportuna.“ (MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; e MENDES, Gilmar Mendes. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 97, sem grifos no original).
    Ademais, ante à urgência comunicada nos autos, revelam-se, portanto, presentes os requisitos que ensejam o deferimento do pedido de tutela provisória.
    Ex positis, defiro o pedido de tutela provisória para suspender a eficácia e a execução da desisão proferida nos autos do Mandado de Segurança nº 1001997-02.2020.8.01.0000, em trâmite perante o Tribunal de Justiça do Estado do Acre, até o trânsito em julgado da referida ação.
    Comuniquem-se com urgência.
    Após, notifiquem-se os interessados para manifestação.
    Na sequência, abra-se vista dos autos à Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 2 de dezembro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente
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