Tribunal: STF
Processo: RE 1209047
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-29
Data de publicação: 2020-05-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. EXECUÇÃO DE CONVÊNIO. RECURSOS TRANSFERIDOS PELA UNIÃO AO MUNÍCIPIO. IRREGULARIDADES NA EXECUÇÃO. ABATIMENTO DE VALORES. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. LEGALIDADE DAS DECISÕES DO TCU: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 
Relatório 
    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da Quinta Região:
    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REMESSA OFICIAL E APELAÇÃO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. IRREGULARIDADES NA EXECUÇÃO DE CONVÊNIO POR MUNICÍPIO. DETERMINAÇÃO, EM RELAÇÃO AOS VALORES GLOSADOS, DEVIDOS PELA EDILIDADE POR PRÁTICAS ILEGÍTIMAS, DE ABATIMENTO DOS RECURSOS A SEREM TRANSFERIDOS PELA UNIÃO AO MUNICÍPIO, PARA A EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS ‘AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE’ E ‘SAÚDE DA FAMÍLIA’. INADMISSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. ANÁLISE PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. ILEGALIDADE/LESÃO A DIREITO INDIVIDUAL. DESPROVIMENTO. 1. Não há lei, prevendo o mecanismo da glosa como imposto pelo TCU (via abatimento dos recursos a serem transferidos pela União ao Município, para a execução dos programas ‘Agente Comunitário de Saúde’ e ‘Saúde da Família’), para cobrança de valores pagos irregularmente na execução de convênio. Sublinha-se, pois, o princípio da legalidade, segundo o qual ‘ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei’ (art. ª55555, II, da CF/88). 2. É cabível a revisão judicial das decisões dos Tribunais de Contas, se, dentro dos termos constitucionais, verificar-se lesão a um direito individual ou, ainda, no caso de ilegalidade. Em outros termos: uma vez que devem observância aos princípios constitucionais, as decisões proferidas em feitos das Cortes de Contas são passíveis de anulação pelo Poder Judiciário, quando daqueles se apartarem. Acresça-se que o mérito das decisões das Cortes de Contas não é suscetível de apreciação pelo Poder Judiciário, a este órgão cabendo apenas analisar o aspecto legal e o procedimento adotado pelo referido Tribunal. Nesse tocante, não se pode olvidar o preceito da inafastabilidade da jurisdição, já que ‘a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito’ (art. 5º, XXXV, da CF/88). 3. A ação cautelar a este feito vinculada já foi julgada por esta Primeira Turma, na mesma linha (APELREEX 2625/PE, j. em 16.09.2010).4. Pelo desprovimento da remessa oficial e da apelação” (fl. 69, vol. 29).
    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 82-85, vol. 29).
    2. A recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado os arts. 2º, 70 e 71, os incs. XXXV e LV do art. 5º e o inc. IX do art. 93 da Constituição da República. 
    Assevera que “o acórdão foi lastreado sob duas premissas, uma, a de que inexiste previsão para a glosa determinada pelo TCU, e uma segunda, que se funda na possibilidade de o Poder Judiciário sindicar o mérito do ato expendido pelo TCU” (fl. 122, vol. 29).
    Sustenta que “o controle exercido pelo TCU possibilita à Corte de Contas, com fundamento no inciso IX do artigo 71, da CRFB o abatimento para cobrança de valores pagos no regime ‘fundo a fundo’ de repasses para o Sistema Único de Saúde, isto é, a glosa é o próprio ressarcimento previsto desde o mandamento constitucional, e reproduzido pelo legislador ordinário” (fl. 123, vol. 29).
    Assinala que, “no exame do TC 017.320/2000-5 (Acórdão no 1.133/2004), as responsabilidades dos signatários do convênio objeto das irregularidades foram devidamente analisadas e afastadas, restando, portanto, apenas o Município de Olinda como beneficiário dos recursos considerados ilegítimos. Com efeito, para correção das irregularidades, a alternativa única foi aquela levada ao Acórdão em apreço, qual seja, determinar ao repassador dos recursos federais, no caso o Fundo Nacional de Saúde, que procedesse ao abatimento (glosa) dos valores apurados como ilegítimos dos futuros repasses àquela municipalidade, como meio de inicialmente ressarcir o erário federal, e de forma pedagógica e preventiva de novas ocorrências, conforme exigência do dispositivo legal mencionado” (fl. 125, vol. 29).
    Sustenta que “são absolutamente improcedentes as alegações do autor de que o TCU tenha agido sem que houvesse a devida previsão legal. Visto que não se podem detectar qualquer ilegalidade ou irregularidade formal no procedimento adotado pelo julgamento do TCU. Muito embora o TRF da 5ª Região tenha concluído pela ausência de respaldo legal na aplicação da glosa de valores ilegitimamente utilizados pela municipalidade” (fl. 133, vol. 29).
    Argumenta que “não se encontram presentes as condições para que o Poder Judiciário venha a suspender ou tornar sem efeito o acórdão impugnado, eis que o mesmo não está eivado de qualquer vício que lhe acarretasse a necessidade de reparo na via judicial. Tal entendimento tem por base o aspecto de que, sendo constitucional e legítima a decisão impugnada, com plena obediência aos princípios da legalidade e da especificidade das atribuições do TCU, bem como respeitados os primados do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, não há qualquer possibilidade de o Judiciário substituir-se ao administrador para rejeitar a medida adotada pelo TCU para dar pleno ressarcimento” (fl. 136, vol. 29).
    Pede “seja o presente Recurso Extraordinário conhecido e provido, para determinar a reforma do Acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região” (fl. 137, vol. 9).
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    3. O processo foi encaminhado à Procuradoria-Geral da República em 25.6.2019, não tendo sido cumprido o prazo legal para manifestação. Cuidando-se de manifestação custos legis e considerando-se o princípio constitucional da razoável duração do processo, impõe-se a continuidade do julgamento independente daquele atuar ministerial.
    4. Não assiste razão jurídica à recorrente.
    5. A alegação de nulidade do acórdão por contrariedade ao inc. IX do art. 93 da Constituição da República não pode prosperar. Embora em sentido contrário à pretensão da recorrente, o acórdão recorrido apresentou suficiente fundamentação. Firmou-se na jurisprudência deste Supremo Tribunal:
    “O que a Constituição exige, no art. 93, IX, é que a decisão judicial seja fundamentada; não, que a fundamentação seja correta, na solução das questões de fato ou de direito da lide: declinadas no julgado as premissas, corretamente assentadas ou não, mas coerentes com o dispositivo do acórdão, está satisfeita a exigência constitucional” (RE n. 140.370, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ 21.5.1993). 
    “Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3° e 4°). 2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência. 3. O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão geral” (AI n. 791.292-QO-RG, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 13.8.2010).
    6. Na espécie vertente, o Tribunal de origem assentou:
    “De fato, dois fundamentos são essenciais ao deslinde dá presente causa, no sentido da manutenção da sentença. 
    Primus: não há lei, prevendo o mecanismo da glosa como imposto pelo TCU (via abatimento dos recursos a serem transferidos pela União ao Município, para a execução dos programas ‘Agente Comunitário de, Saúde’ e ‘Saúde da Família’), para cobrança de valores pagos irregularmente na execução de convênio. Sublinha-se, pois, o princípio da legalidade, segundo o qual ‘ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei’ (art. 5°, II, da CF/88). 
    Secundus: é cabível a revisão judicial das decisões dos Tribunais de Cantas, se, dentro dos termos constitucionais, verificar-se lesão a um direito individual, ainda, no caso de ilegalidade. Em outros termos: uma vez que devem observância aos princípios constitucionais, as decisões proferidas em feitos das Cortes de Contas são passíveis de anulação pelo Poder Judiciário, quando daqueles se apartarem. Acresça-se que o mérito das decisões das Cortes de Contas não é suscetível de apreciação pelo Poder Judiciário, a este órgão cabendo apenas analisar o aspecto legal. e o procedimento adotado pelo referido Tribunal. Nesse tocante, não se pode olvidar o preceito da inafastabilidade da jurisdição, já que ‘a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito’ (art: 5°, XXXV, da CF/88)“ (fls. 66-67, vol. 29).
    O acórdão recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal quanto à possibilidade do Poder Judiciário exercer controle judicial de decisões administrativas de Tribunais de Contas para garantir a observância dos preceitos constitucionais. 
    Este Supremo Tribunal atua regularmente, no exercício de suas funções constitucionais, quando acionado, para rever decisões administrativas de Tribunal de Contas sem caracterização de ofensa ao princípio constitucional da separação de poderes, até mesmo porque aquele órgão não é Poder, integra um dos poderes do Estado, qual seja, o Poder Legislativo. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:
    “Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Direito Constitucional e Administrativo. 3. Legitimidade passiva do Tribunal de Contas da União. Autoridade que emanou a ordem para a prática do ato coator. 4. Acúmulo de proventos de militar com remuneração de cargo público civil. Reingresso no serviço público antes da edição da EC 20/1998. Possibilidade. 5. Justo receio de violação a direito líquido e certo do impetrante quando do cumprimento integral do acórdão pelo órgão de origem. 6. Necessidade de integração da decisão para fazer constar a referida ressalva, tendo em vista a questão ter sido apreciada quando do julgamento da matéria. 7. Inexistência de violação aos princípios da separação de poderes, do devido processo legal, do contraditório, da ampla defesa e da segurança jurídica. 8. Não aplicada multa por litigância de má-fé. 9. Agravo regimental a que se nega provimento” (MS n. 36.366-AgR-segundo, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 20.3.2020).
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE. AGENTE POLÍTICO. PREFEITO. MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. DESAPROVAÇÃO. NULIDADE DECLARADA PELO PODER JUDICIÁRIO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. ATO COMPLEXO. TRIBUNAL DE CONTAS E CÂMARA MUNICIPAL. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA, DO CONTRADITÓRIO E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL NO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE n. 1.106.524 -AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 13.9.2019).
    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. LICITAÇÃO. CONSTATAÇÃO DE IRREGULARIDADES. DESCLASSIFICAÇÃO DE EMPRESA LICITANTE. RIGOR EXCESSIVO INEXISTENTE. AUSÊNCIA DE OFENSA À ISONOMIA NA APRECIAÇÃO DAS PROPOSTAS. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - O direito líquido e certo, capaz de autorizar o ajuizamento do mandado de segurança, é, tão somente, aquele que concerne a fatos incontroversos, que sejam constatáveis de plano, mediante prova literal inequívoca. II - O controle jurisdicional conferido ao Poder Judiciário não viola o disposto no art. 2º, caput, da Constituição Federal. III - O art. 102, I, d, da Constituição Federal atribui ao Supremo Tribunal Federal competência originária para processar e julgar mandado de segurança contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e da própria Suprema Corte. IV - Agravo regimental a que se nega provimento” (MS n. 34.443-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 5.9.2018).
    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Tribunal de contas municipal. Controle judicial da legalidade dos atos. Possibilidade. Precedentes. Recurso extraordinário. Deficiência na fundamentação. Incidência da Súmula nº 284/STF. Precedentes. 1. O julgamento pelo Poder Judiciário da legalidade dos atos dos demais poderes não representa ofensa ao princípio da separação dos poderes. 2. Deve o recorrente impugnar, na petição do recurso extraordinário, todos os fundamentos da decisão recorrida. Incidência das Súmulas nº 284/STF. 3. Agravo regimental não provido” (ARE n. 734.521-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 20.10.2015).
    O Superior Tribunal de Justiça tem o seguinte entendimento sobre a matéria:
    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. OPERAÇÃO DE FINANCIAMENTO POSTERIORMENTE CONSIDERADA REGULAR PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. NÃO VINCULAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO AO JULGAMENTO EXERCIDO PELA CORTE DE CONTAS. (...)3. O controle exercido pelos Tribunais de Contas não é jurisdicional e, por isso mesmo, as decisões proferidas pelos órgãos de controle não retiram a possibilidade de o ato reputado ímprobo ser analisado pelo Poder Judiciário, por meio de competente ação civil pública. Isso porque a atividade exercida pelas Cortes de Contas é meramente revestida de caráter opinativo e não vincula a atuação do sujeito ativo da ação civil de improbidade administrativa. Precedentes: REsp 285.305/DF, Relatora Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJ 13/12/2007; REsp 880.662/MG, Relator Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJ 1/3/2007; e REsp 1.038.762/RJ, Relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 31/8/2009. 4. O mister desempenhado pelos Tribunais de Contas, no sentido de auxiliar os respectivos Poderes Legislativos em fiscalizar, encerra decisões de cunho técnico-administrativo e suas decisões não fazem coisa julgada, justamente por não praticarem atividade judicante. Logo, sua atuação não vincula o funcionamento do Poder Judiciário, o qual pode, inclusive, revisar as suas decisões por força Princípio Constitucional da Inafastabilidade do Controle Jurisdicional (art.5º, XXXV, da Constituição).n5. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, não provido” (Resp n. 1.032.732/, Relator o Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 8.9.2015).
    7. Quanto à legalidade da deliberação do Tribunal de Contas da União, a controvérsia fundamenta-se na legislação sobre a organização e funcionamento daquele órgão sem configurar ofensa direta à Constituição da República.
     A apreciação do pleito recursal exigiria a avaliação da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei n. 8.443/1992). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Assim, por exemplo: 
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 25.09.2018. ADMINISTRATIVO. TCU. COMPETÊNCIA. FISCALIZAÇÃO. SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS. EXCLUSÃO DE MULTA. OFENSA REFLEXA. 1. É inviável o processamento do apelo extremo quando seu exame implica rever a interpretação de norma infraconstitucional (Lei 8.443/92) que fundamentou o acórdão do Tribunal de origem. A afronta à Constituição, se ocorrente, seria apenas reflexa. 6. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, §4º, do CPC” (RE n. 1.099.570-AgR-segundo, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 23.10.2019).
    8. A alegada contrariedade ao inc. II do art. 5º da Constituição da República esbarra no óbice da Súmula n. 636 do Supremo Tribunal Federal, pela qual se dispõe não caber recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida. Nesse sentido:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. DESCUMPRIMENTO DE ORDEM JUDICIAL POR TERCEIROS. FIXAÇÃO DE ASTREINTE. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. SÚMULA N. 636 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA DOS INCS. LIV E LV DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL (TEMA 660). AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.240.985-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 28.2.2020).
    “Inviável o recurso extraordinário quando sua apreciação demanda reexame, por esta Corte, da legislação infraconstitucional aplicável à espécie. A ofensa, acaso ocorrente, seria meramente indireta ou reflexa. III - Incide o óbice previsto na Súmula 636/STF, porque o exame da alegação de violação do princípio da legalidade demandaria a interpretação de legislação infraconstitucional” (ARE n. 1.076.358-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 20.11.2017).
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. SÚMULA 636 DO STF. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. 1. ‘Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida’ (Súmula 636/STF). 2. Tendo o acórdão recorrido solucionado as questões a si postas com base em preceitos de ordem infraconstitucional, não há espaço para a admissão do agravo, que supõe matéria constitucional prequestionada explicitamente. 3. Agravo interno a que se nega provimento”(ARE n. 669.747-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 10.12.2018).
    9. Improcedentes os argumentos da recorrente quanto à suposta ofensa aos incs. XXXV e LV do art. 5º da Constituição da República, pois, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 748.371, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Tema 660, e do Recurso Extraordinário n. 956.302, Tema 895, Relator o Ministro Edson Fachin, este Supremo Tribunal assentou inexistir repercussão geral nas alegações de contrariedade aos princípios do devido processo legal, dos limites da coisa julgada, do contraditório, da ampla defesa e da inafastabilidade da jurisdição quando o exame da questão depende de prévia análise da adequada aplicação de normas infraconstitucionais:
    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral” (Recurso Extraordinário com Agravo n. 748.371, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Tema 660, Plenário, DJe 1º.8.2013).
    “PRINCÍPIO DA INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. ÓBICES PROCESSUAIS INTRANSPONÍVEIS. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO. QUESTÃO INFRACONSTITUCIONAL. MATÉRIA FÁTICA. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. Não há repercussão geral quando a controvérsia refere-se à alegação de ofensa ao princípio da inafastabilidade de jurisdição, nas hipóteses em que se verificaram óbices intransponíveis à entrega da prestação jurisdicional de mérito” (Recurso Extraordinário n. 956.302, Tema 895, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 16.6.2016).
    Declarada a ausência de repercussão geral, os recursos extraordinários e agravos nos quais suscitada a mesma questão constitucional devem ter o conhecimento negado pelos respectivos relatores, conforme o art. 1.035 do Código de Processo Civil e o § 1º do art. 327 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
    Nada há a prover quanto às alegações da recorrente.
    10. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 
    Comunique-se à Procuradoria-Geral da República para encaminhar a declinação dos autos eletrônicos.
    Publique-se.
    Brasília, 29 de maio de 2020.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora