Tribunal: STF
Processo: SL 1150
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-15
Data de publicação: 2020-06-15

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
    Cuida-se de pedido de suspensão de tutela antecipada, com pedido liminar, ajuizada pelo município de Monte Santo (BA), em face de decisão monocrática proferida pelo eminente Desembargador Federal Fábio Prieto, nos autos da Ação Rescisória nº 5006325-85.2017.4.03.0000, em trâmite na 2ª Seção do Tribunal Regional Federal da 3ª Região e por meio da qual foi determinada a suspensão dos pagamentos devidos ao requerente, dentre outros entes da Federação, decorrentes da execução da sentença proferida na ação civil pública nº 005061627.1999.4.03.6100, em que reconhecido o dever da União de complementar verbas repassadas a menor, a partir do ano de 1998 e relativas ao FUNDEF. 
    Em considerações preliminares, o requerente alega que “a motivação principal para o deferimento da medida liminar reside no fato dos Municípios estarem contratando escritórios de advocacia para patrocinar “simples” cumprimento de sentença, com a fixação de honorários contratuais em 20% (vinte inteiros percentuais) sobre os benefícios dessas demandas.”
    Argumenta que, em razão da reduzida estrutura e capacidade econômica,
    “não há procuradoria de carreira, mas tão somente a previsão legal de um cargo comissionado de Procurador do Município, com a percepção de remuneração mensal no valor de R$ 4.200,00 (quatro mil e duzentos reais), conforme lei municipal nº. 015/11, para laborar todos os dias da semana e, também, atender as demandas de todas as áreas, sejam elas administrativas e/ou judiciais.” (eDoc. 1, p. 3)
     Em vista disso, foi contratado com o escritório Jaime Cruz & Advogados Associados “o acompanhamento da [...] demanda até transito em julgado e consequente percepção dos benefícios, ainda que pela adoção de nova via processual para obtenção do êxito. Em contrapartida, o Escritório de Advocacia perceberia verba honorária no percentual de 10% (dez inteiros percentuais) sobre o benefício auferido”.
    Aduziu ainda que essa “contratação atende aos princípios da razoabilidade”, sobretudo se considerados os serviços prestados “ao longo dos últimos anos e também dos próximos” e que “todos os custos são suportados exclusivamente pelo [...] contratado”, não havendo “qualquer desembolso por parte do Município, principalmente para custeio de deslocamento à Capital Federal”.
    Discorreu sobre os fundamentos que ensejaram a propositura dessa ação rescisória, aduzindo já existir posicionamento jurisprudencial defendendo a possibilidade do destaque de valores, para pagamento de honorários advocatícios e que o eventual montante elevado dos valores a serem levantados, decorre do quanto lhes deixou de ser pago, no momento oportuno, assertiva, de resto, inócua quanto ao direito que já lhes foi reconhecido, por decisão transitada em julgado. 
    Tampouco há que se falar em incompetência do Juízo que julgou a ação, em primeira instância, destacando constituir-se medida excepcionalíssima, a concessão de tutela antecipada em ações rescisórias e defende, ainda, a legitimidade do Ministério Público Federal para a propositura dessa ação civil pública, em benefício de diversos municípios brasileiros, destacando, também, a existência de precedente específico sobre o tema, da lavra da então Presidente, Ministra Cármen Lúcia. 
    Asseverou que referida suspensão impacta a ordem pública e econômica do requerente, ao mantê-lo privado do recebimento de quantia que já lhe foi reconhecida como devida.
    Além disso, alegou que “a fixação de honorários em 10% (dez inteiros percentuais) no contrato celebrado entre o Município e o Escritório de Advocacia revela-se absolutamente razoável” e que a proibição de honorários a escritórios privados deva vigorar “apenas nos casos em que os Municípios Requerentes possuem Procuradoria estruturada, formada por profissionais qualificados em cada seguimento da administração”. 
    Aduziu que se encontram presentes os requisitos ensejadores da concessão da pretendida medida cautelar, dado o grave risco de lesão à ordem pública e econômica do requerente, máxime porque se trata de verba destinada à educação, que é um direito de todos, postulando, assim, a pronta suspensão dos efeitos dessa liminar, quanto aos pedidos de levantamento de valores deduzidos, na execução da parte que lhe toca, respectivamente, do direito ao recebimento de crédito, já reconhecido nos autos da ação civil pública em questão;
    Ao final requer:
    “a) Deferir o presente requerimento de contracautela para sustar os efeitos da decisão proferida pelo Desembargador Fábio Preito do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, nos autos do Agravo Regimental nº. 500635-85.2017.4.03.0000, tão somente em relação à ação de cumprimento de sentença nº. 0013754-33.2017.4.01.3400 em curso na 20ª Vara Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal, determinando, destarte seu prosseguimento;
    b) Ao final, confirmar a liminar, ora concedida, para sustar em definitivo os efeitos da decisão proferida pelo Desembargador Fábio Preito do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, nos autos do Agravo Regimental nº. 500635-85.2017.4.03.0000 no tocante ao Requerente, até o seu trânsito em julgado. (eDo. c. 1, p. 19)
    A Advocacia-Geral da União manifestou-se nos autos, arguindo a ilegitimidade ativa dos requerentes, a inadequação da via eleita, a indevida utilização da contracautela como sucedâneo recursal, além da falta de comprovação dos requisitos ensejadores da concessão da pretendida medida, atacando, por fim, a possibilidade de pagamento de honorários advocatícios com verba destinada à educação.
    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se inicialmente pelo deferimento do pedido (eDoc. 24), requerendo, em seguida, a realização de diligência instrutória para que o município requerente demonstrasse a existência de conta específica e plano de ações para investimento das verbas em educação, em novo parecer, assim ementado:
    “SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. AÇÃO RESCISÓRIA. DECISÃO QUE SUSPENDEU O ACÓRDÃO RESCINDENDO E AS EXECUÇÕES DELE DECORRENTES. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FUNDEF. COMPLEMENTAÇÃO DE RECURSOS PELA UNIÃO DESDE 1988. VALOR MÍNIMO ANUAL POR ALUNO. CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS ADVOCATÍCIOS. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. NECESSIDADE DE CONDICIONAR A LIBERAÇÃO DOS RECURSOS AO COMPROMISSO DE OS MUNICÍPIOS APLICAREM AS VERBAS EXCLUSIVAMENTE NAS AÇÕES DO FUNDEF, SEM POSSIBILIDADE DE PAGAMENTO DE DESPESAS DIVERSAS, A EXEMPLO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. PRECEDENTES. LESÃO À ORDEM E ECONOMIA PÚBLICAS. DEMONSTRAÇÃO. DILIGÊNCIAS. 1. O Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública buscando provimento para compelir a União a recalcular o valor mínimo anual por aluno para fins de complementação de recursos do FUNDEF. 2. Sustentou o Parquet que a União não observou os parâmetros de cálculo estabelecidos na citada Lei nº 9.424/96, deixando de cumprir o critério nacional estabelecido. 3. O juízo de primeiro grau julgou parcialmente procedente o pedido do MPF para condenar a União ao ressarcimento ao FUNDEF, decorrente da correção dos cálculos, desde o ano de 1998. 4. Referido acórdão transitou em julgado em 01/07/2015, conforme informação colhida no site do próprio TRF da 3ª Região. 5. A União ajuizou ação rescisória perante a Corte Regional, vindo a receber provimento que determinou a suspensão da eficácia do acórdão regional impugnado. 6. Ao invés de requerer a execução gratuita do julgado ao Ministério Público Federal, os Prefeitos contrataram advogados particulares para executar o acórdão, transmitindo, assim, a escritórios de advocacia, a título de honorários, parte vultosa da complementação bilionária destinada aos alunos e professores do ensino fundamental. 7. A contratação de escritório particular de advocacia para promover o cumprimento de decisão favorável ao Município, com o pagamento de honorários em vultosa quantia, revela a necessidade de o ente municipal firmar compromisso no sentido de aplicação integral e exclusiva das verbas pleiteadas nas ações relacionadas ao Fundef, sem possibilidade de pagamento de honorários advocatícios ou despesas diversas. 8. A análise da alegação de lesão à ordem e à economia públicas, decorrente da suspensão de execução promovida por município com o objetivo de obter verbas do Fundef devidas pela União, depende da efetiva demonstração de que o ente destinatário da complementação financeira possui conta específica para o depósito da verba e plano definido para a utilização dos respectivos recursos em ações e serviços de educação fundamental. - Complementação do parecer anteriormente apresentado nos autos, opinando-se pela realização de diligências, com pedido de posterior retorno dos autos à Procuradoria-Geral da República.” (eDoc. 27)
    É o relatório.
    Decido.
    A controvérsia em disputa na origem permeia-se de inegável matéria constitucional, consubstanciada na análise da destinação de verbas próprias da educação pública, tema disciplinado no artigo 212 da Constituição Federal.
    Além disso, também se discutem, no caso, eventuais limites da atuação do Ministério Público Federal, autor da ação civil pública em que estabelecida a coisa julgada, objeto da pretendida rescisão, matéria essa que também tem sede constitucional.
    Assim, ainda que outras matérias em debate nos autos originais não se relacionem, diretamente, a temas constitucionais, tem-se que esta Suprema Corte detém competência para análise do pedido de contracautela, sempre que, como no presente caso, haja concorrência de temas infraconstitucionais e constitucionais (v.g. Rcl nº 2.371/RS-AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa (Presidente), Tribunal Pleno, DJ de 16/4/04; Rcl nº 2.252/PR-AgR-ED, Rel. Min. Maurício Corrêa (Presidente), Tribunal Pleno, DJ de 16/4/04 e Rcl. nº 443/PI, Rel. Min. Paulo Brossard (Presidente), Tribunal Pleno, DJ de 8/10/93).
    Em prosseguimento, entendo que os entes públicos eventualmente prejudicados com a decisão cautelar proferida na AR nº 5006325-85.2017.4.03.0000 detêm legitimidade para postular a suspensão do julgado no respectivo e competente Tribunal, independentemente de ter tomado parte na ação em que proferida referida decisão, o que deflui, como consequência lógica, da regra do art. 4º da Lei nº 8.437/92, que confere ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito interessada, legitimidade para requerer a suspensão do efeito de medidas liminares deferidas contra o Poder Público.
    Não há que se falar em  inadequação da via eleita, por estar o pedido de contracautela fundado no risco à ordem administrativa e à economia municipal, máxime quanto à prestação dos serviços públicos de educação no Município de Monte Santo.
    Nesse passo, tem-se que a matéria de fundo em debate nos autos, refere-se ao direito à educação, e, conforme já tive oportunidade de escrever acerca do tema,   
    “o direito à educação, dada sua absoluta relevância na garantia de um futuro melhor aos brasileiros e à própria nação, não pode ser negligenciado e este Tribunal já proferiu diversas decisões no sentido de reconhecer sua relevância e mesmo de impor ao Poder Público sua efetiva implementação, nos moldes em que previstos em nossa Magna Carta. Cite-se, apenas para exemplificar, parte da ementa do seguinte precedente:
    ‘(...) A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a possibilidade de o Poder Judiciário determinar, excepcionalmente, em casos de omissão estatal, a implementação de políticas públicas que visem à concretização do direito à educação, assegurado expressamente pela Constituição (...)’ (ARE nº 1.092.138-AgR-segundo//SE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 6/12/18).
    Conforme dantes destacado, a controvérsia origina-se da execução de sentença proferida em ação civil pública, em que se reconheceu o dever da União em complementar verbas do FUNDEF, devidas aos demais entes federados.
    Referida matéria, de resto, já foi submetida à apreciação do Plenário deste STF, o qual também reconheceu a existência desse dever a cargo da União, citando-se, apenas para exemplificar, o julgamento das ACO nºs 683/CE-AgR e 722/MG-AgRG, ambas relatadas pelo ilustre Ministro Edson Fachin e publicadas no DJe de 19/2/20. Destaque-se, de suas ementas, os seguintes e esclarecedores trechos:
    “(...) 1. O valor da  complementação  da União ao  FUNDEF  deve ser calculado com base no valor mínimo nacional por aluno extraído da média nacional. RE-RG 636.978, de relatoria do Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno do STF. REsp 1.101.015, de relatoria do Ministro Teori Zavascki, 1ª Seção do STJ. Acórdão do Pleno TCU 871/2002. 2. A  complementação  ao  FUNDEF  realizada a partir do valor mínimo anual por aluno fixada em desacordo com a média nacional impõe à União o dever de suplementação de recursos, mantida a vinculação constitucional a ações de desenvolvimento e manutenção do ensino. ACOs 648, 660, 669 e 700, todas de relatoria do Ministro Marco Aurélio e com redação dos acórdãos a mim designada (...)”.
    A meu ver, o atraso no adimplemento do direito - cujo mérito, ademais, já foi reconhecido por esta Suprema Corte – causa grave lesão à ordem administrativa, por se tratar de valores cuja destinação vincula-se, por determinação constitucional, à educação pública, sendo utilizada na implementação de melhorias nesse setor sempre tão carente da Administração Pública, na maioria dos municípios e dos estados brasileiros. 
    Resta, agora, a apreciação das demais questões aqui postas em debate.
    Convém desde logo ressaltar que nesta Suprema Corte, de há muito já se pacificou o entendimento acerca da plena vinculação das verbas do FUNDEB exclusivamente ao uso em educação pública. Nesse sentido, vide precedentes:
    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSONÂNCIA DO ACÓRDÃO RECORRIDO COM ENTENDIMENTO FIXADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO JULGAMENTO DO RE 636.978-RG (TEMA 422). VINCULAÇÃO DE VERBAS DA UNIÃO PARA A MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA. INVIABILIDADE DO USO DOS RECURSOS PARA DESPESAS DIVERSAS. PROVIMENTO PARCIAL. 1. O acórdão não divergiu do entendimento firmado pelo Plenário desta CORTE, no julgamento do mérito da repercussão geral reconhecida no RE 841.526-RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 592). 2. As  verbas  do  FUNDEF  não podem ser utilizadas para pagamento de despesas do Município com honorários advocatícios contratuais. 3 . Agravo interno a que se dá parcial provimento” (ARE nº 1.066.281/PE-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 26/11/18).
    “(...) O adimplemento das condenações pecuniárias por parte da União e respectiva disponibilidade financeira aos Autores vinculam-se à finalidade constitucional de promoção do direito à educação, única possibilidade de dispêndio dessas verbas públicas” (...)” (ACO nº 648/BA, Rel. p/ acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe de 9/3/18).
    Cite-se, ainda, recente precedente estabelecido pelo E. STJ na análise do tema:
    “(...) 7. Na execução, regra geral, é possível a requisição pelo patrono de reserva da quantia equivalente à obrigação estabelecida, entre si e o constituinte, para a prestação dos serviços advocatícios. A condição para isso é que o pleito seja realizado antes da expedição do precatório ou do mandado de levantamento, mediante a juntada do contrato. Orientação do STJ e do STF. 8. Esse entendimento, todavia, não é aplicável quando os valores a que tem direito o constituinte se referem a verbas decorrentes de diferenças do FUNDEF que a União deixou de repassar aos Municípios a tempo e modo. 9. O fato de determinada obrigação pecuniária não ter sido cumprida espontaneamente, mas somente após decisão judicial com trânsito em julgado, não descaracteriza a sua natureza nem a da prestação correspondente. Assim, uma vez que os valores relacionados ao FUNDEF, hoje FUNDEB, encontram-se constitucional e legalmente vinculados ao custeio da educação básica e à valorização do seu magistério, é vedada a sua utilização em despesa diversa, tais como os honorários advocatícios contratuais. 10. Reconhecida a impossibilidade de aplicação da medida descrita no art. 22, § 4º, da Lei n. 8.906/1994 nas execuções contra a União em que se persigam quantias devidas ao FUNDEF/FUNDEB, deve o advogado credor, apesar de reconhecido o seu mérito profissional, buscar o seu crédito por outro meio. 11. Recurso especial a que se dá provimento para negar o direito à retenção dos honorários advocatícios contratuais do crédito devido pela União (REsp nº 1.703.697/PE, 1ª Seção, Rel. Min. Og Fernandes, DJe de 26/2/19).”
    A vinculação constitucional de verbas públicas à educação orienta, também, o enfrentamento da questão relativa a eventual utilização de parte desses recursos para o pagamento de honorários advocatícios devidos aos profissionais contratados pelos entes públicos para a defesa de seus interesses em sede de execução da decisão que lhes reconheceu o direito ao recebimento da complementação de verba do FUNDEF.
    Essa matéria não é inédita na Suprema Corte, tendo sido objeto de suspensão de segurança ajuizada pelo Tribunal de Contas do Estado do Maranhão, contra decisão emanada do Tribunal de Justiça daquele estado, que havia proibido a Corte de Contas de fiscalizar a validade de contratos de prestação de serviços advocatícios relacionados a processos em que se buscava o recebimento de verbas constitucionalmente vinculadas.
    Trata-se da SS nº 5.182/MA, parcialmente deferida pela então Presidente, Ministra Cármen Lúcia, a fim de impedir que os municípios contratantes arrolados naqueles autos efetuassem qualquer espécie de pagamento de honorários advocatícios em favor do escritório de advocacia contratado, enquanto o TCE-MA não deliberasse acerca da legalidade desses contratos, bem como dos pagamentos envolvidos.
    Assim, decisões contrárias à pacífica e cristalizada jurisprudência desta Suprema Corte sobre o tema, dada a possibilidade concreta de futura reforma, têm o inegável condão de trazer danos irreparáveis aos cofres públicos, máxime por se tratar, como neste caso, de verbas que devem ser utilizadas exclusivamente para o incremento da qualidade da educação no Brasil e cuja dissipação, para outro fito, pode tornar-se irreversível.       
    Tem-se, então, a consolidada situação, pacificada pela jurisprudência pátria, no sentido de que é devida a pretendida complementação de verbas do FUNDEF, em dadas situações e isso, a par de ter sido buscado e obtido pelo MPF, nos autos da referida ação civil pública, acabou por ser igualmente objeto de inúmeras demandas propostas pelos entes públicos legitimados, cujas execuções individuais e efetuadas por meio de advogados particulares, para tanto contratados, têm feito com que verba pública clausulada para utilização exclusiva na educação pública esteja sendo destinada ao pagamento de honorários advocatícios. 
    Trata-se de situação de chapada inconstitucionalidade, potencialmente lesiva à educação pública em inúmeros municípios, carentes de recursos para implementar políticas nessa área e que pode redundar em prejuízos irreparáveis à educação de milhares de crianças e adolescentes por este país afora, em situação – repita-se – virtualmente irreversível.
    Deve-se, assim, em face dessa apontada inconstitucionalidade, refutar todas as pretensões de utilização dessas verbas para o pagamento de honorários advocatícios, vedado o destaque ou reserva de parte de seu montante para esse fito, incumbindo aos interessados discutir a regularidade do contrato de serviços advocatícios para execução da decisão proferida na ACP nº 0050616-27.1999.403.6100 em sede adequada, porque estranha ao objeto principal da demanda, qual seja, recebimento de complementação de verbas do FUNDEF e sua utilização obrigatória na área da educação. 
    Diga-se, ainda, que todas as demais questões concernentes ao eventual pagamento desses honorários, também são reconhecidas como infraconstitucionais pela jurisprudência pátria, citando-se, para exemplificar, os seguintes precedentes: ARE’s nºs 1.015.813-AgR/PE, 2ª Turma, de minha relatoria, DJe de 14/8/17; 1.107.296-AgR/PE, 1ª Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 19/2/20; 1.121.615-AgR/PE, 1ª Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 13/11/18 e 1.046.379-AgR/CE, 2ª Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 4/4/19.
    Já encaminhando para a conclusão, rememoro o que destaquei, em meu discurso de posse no cargo de Presidente desta Suprema Corte, citando Manoel Bomfim: 
    “Um povo não pode progredir sem a instrução, que encaminha a educação e prepara a liberdade, o dever, a ciência, o conforto, as artes e a moral” (A América Latina: males de origem. Rio de Janeiro: Biblioteca Virtual de Ciências Humanas do Centro Edelstein de Pesquisas Sociais, 2008. p. 273).
    Uma educação falha, de baixa qualidade, é uma das causas do retardo no desenvolvimento do país, desenvolvimento esse que apenas pode ser almejado com a formação de cidadãos aptos ao exercício de seus direitos e à efetiva colaboração para o engrandecimento da nação.
    Eventuais acertos a serem feitos entre advogados e o ente público deverão ser efetuados em outra seara, por meio de ação própria, se necessário, mas quaisquer valores porventura devidos por esses entes jamais poderá ser quitado com a utilização da verba do FUNDEF, conforme supra esclarecido.
    Ressalto, quanto a tal aspecto, ainda uma vez, que referida disciplina e suas questões correlatas não se constituem em matéria constitucional, conforme inúmeros precedentes, já formados no STF e mesmo no STJ, acerca do tema e, então, todas as demais controvérsias que porventura surjam a respeito dessa matéria, não serão dirimidas por esta Suprema Corte.   
    Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido para permitir que seja retomado o curso da execução promovida pelo requerente em relação ao acórdão rescindendo, na parte que lhe toca, ficando expressamente vedada a possibilidade de utilização do valor executado para pagamento de honorários advocatícios, porque inconstitucional.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 15 de junho de 2020.
Ministro Dias Toffoli
Presidente
Documento assinado digitalmente