Tribunal: STF
Processo: ACO 3412
Classe: ACO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-17
Data de publicação: 2020-12-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de liminar, proposta pelo Estado de São Paulo em face da União e do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), em que o requerente objetiva impedir a sua inscrição (ou obter sua exclusão) no SIAFI e nos demais cadastros correlatos, em razão da rejeição da prestação de contas referente a um Termo de Compromisso 772/2013 firmado com o DNIT.
    O autor narra que, por intermédio da Secretaria de Estado de Logística e Transportes, com interveniência do Departamento Hidroviário (órgão vinculado àquela Secretaria), firmou com o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) o Termo de Compromisso 772/2013, visando à execução de obras de implantação do atracadouro de espera da eclusa de Bariri, localizada sobre o Rio Tietê (Processo 554/2013). 
    Relata que foram necessárias sucessivas renovações do prazo para a sua conclusão, mas que, supreendentemente, o DNIT proferiu decisão não favorável à renovação do prazo de vigência do referido Termo de Compromisso e solicitou a apresentação de prestação de contas final, bem como a restituição à União dos saldos remanescentes à conta específica do ajuste. 
    Assim, explica que, tempestivamente, efetuou o depósito dos valores remanescentes do Termo de Compromisso e encaminhou ao DNIT o Ofício OF/DH/020/2020, de 12.02.2020, acompanhado de documentação jurídica/contratual e cópias fiscais e digitais da Prestação de Contas Financeira Mensal (Processo nº 554/2013, fls. 1328/1334 – doc. Anexo).
    No entanto, alega que:
    “(...) a Diretoria de Infraestrutura Aquaviária do DNIT cientificou o autor da rejeição das Prestações de Contas Parciais e Finais do Termo de Compromisso e, sem dar oportunidade de apresentação de defesa ou justificativa, solicitou o recolhimento ao erário federal do valor de R$ 13.333.705,27 (treze milhões, trezentos e trinta e três mil, setecentos e cinco reais e vinte e sete centavos), anexando nota técnica que apontou que, após a notificação para pagamento, o expediente deveria ser encaminhado a setor competente para ‘ciência e providências quanto aos registros que se fizerem necessários no SIAFI e quanto à verificação formal da Prestação de Contas em tela’. 
    (…)
    Percebe-se, dessa forma, que a prestação de contas apresentada pela Autarquia Estadual sequer foi de fato analisada, pois o DNIT, sem qualquer análise no tocante ao aproveitamento das obras realizadas no Estado de São Paulo, afirmou que a documentação apenas deveria ser avaliada se o Termo de Compromisso tivesse alcançado a meta proposta (Processo nº 554/2013, fls. 1655/1687 – doc. anexo). 
    (…) 
    Em resposta, o DNIT encaminhou despacho da Coordenação-Geral de Gestão e Operações Aquaviárias, que, novamente sem analisar os questionamentos do Autor, reiterou as afirmações anteriores e novamente o advertiu que efetuaria o registro no SIAFI caso não houvesse recolhimento dos valores em 30 (trinta) dias (Processo nº 554/2013, fls. 1689/1693 – doc. anexo) 
    Novamente, em 18/05/2020, o Autor instou o DNIT a apresentar resposta aos pontos não esclarecidos, pois as Notas Técnicas e os respectivos Registros de Comentários à Documentação (RCDs) enviados não apresentavam as análises dos serviços executados e dos recursos utilizados. Na ocasião, questionou-se a irregularidade do procedimento administrativo, diante da supressão de notificação do Estado de São Paulo, como previsto no parágrafo 3º, artigo 6º, da Lei 11.578/078 (OF/DH/045/2020, Processo nº 554/2013, fls. 1694/1696). 
    Apesar de ter recebido o referido ofício, a Autarquia Ré não apresentou resposta”. (grifo nosso)
    Assim, afirma que a ameaça de inclusão do Estado de São Paulo em cadastro de inadimplentes, conforme se extrai do relato dos fatos, ocorreu em manifesta ofensa aos princípios do devido processo legal, contraditório e ampla defesa, tanto por descumprimento do procedimento previsto na Lei 11.578/07, quanto por não ter efetuado tomada de contas especial, condição legal prévia à inscrição nos cadastros de inadimplência.
    Ao final, requer:
    “a. O deferimento, em caráter liminar, de tutela de urgência, nos termos dos arts. 297 e 300 do CPC, para impedir ou suspender a inscrição de inadimplência do Estado de São Paulo no SIAFI – SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL, E DEMAIS CADASTROS CORRELATOS narrada na inicial, em decorrência do Termo de Compromisso nº 772/2013, considerando-se a demonstrada inobservância dos requisitos legais por parte do réu; 
    (…) 
    c. A procedência da ação para, confirmando a tutela de urgência, impedir ou cancelar a inscrição de inadimplência do Estado de São Paulo no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI e demais cadastros correlatos narrada na inicial, em razão do Termo de Compromisso nº 772/2013, considerando-se a demonstrada inobservância dos requisitos legais por parte do réu”. (grifo nosso)
     
    Em 14.7.2020, em virtude do recesso judiciário, o Ministro Dias Toffoli (à época no exercício da Presidência do STF) concedeu a tutela de urgência, para o fim de impedir ou suspender a inscrição de inadimplência do Estado de São Paulo no SIAFI e demais cadastros correlatos, em decorrência do Termo de Compromisso 772/2013. (eDOC 70)
    Em seguida, o DNIT apresentou contestação (eDOC 80), aduzindo que, diversamente do alegado pelo autor na inicial da presente ação, a sua decisão quanto à glosa integral dos serviços executados, restou motivada e embasada nas diversas manifestações técnicas emanadas dos setores competentes. 
    Afirma que, quanto aos princípios do contraditório e ampla defesa, o Departamento Hidroviário (DH) foi cientificado quanto à posição do DNIT no momento da sua notificação e que, a partir desse momento, o DH poderia impugnar as conclusões e recomendações da Nota Técnica, dirigindo recurso a autoridade administrativa superior, instaurando assim o contraditório administrativo, como, de fato, ocorreu. 
    Esclarece que, nas informações prestadas por meio do Despacho/DNIT SEDE/DAQ/CGGOP/CONAQ, da Coordenação Geral de Gestão e Operações Aquaviárias, a solicitação de registro no SIAFI não se dirigia ao cadastro do autor como inadimplente, mas “aos registros quanto ao envio de documentação ao interessado acerca da realização da análise financeira e das decisões nela contidas” e que essa prática administrativa segue disposição contida nos arts. 9º, 10 e 11 da Instrução de Serviço/DG 4 de 2.4.2018. 
    Assevera que a insurgência do autor aos termos da Nota Técnica, que entendeu pela glosa integral dos serviços executados no âmbito do Termo de Compromisso 772/2013, com recomendação da devolução dos valores recebidos pelo convenente, está ainda sob análise na instância administrativa, tendo em vista a interposição de recurso administrativo pelo autor, sendo incabível o ajuizamento da presente ação, porque não há ainda um posicionamento final por parte do DNIT contrário aos interesses do Estado de São Paulo. 
    A União, por sua vez, em sua manifestação (eDOC 89) arguiu, preliminarmente, sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da ação, uma vez que os fatos narrados na petição inicial não seriam atribuídos a órgão da sua estrutura administrativa. 
    Afirma que, apesar de administrar o Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias (CAUC), não seria responsável por efetuar todas as inscrições dos entes subnacionais. E, no caso dos convênios, a Instrução Normativa n. 02/2012, da Secretaria do Tesouro Nacional, atribuiria ao órgão (ou entidade) concedente a responsabilidade pela inscrição de irregularidades nos cadastros federais. 
    Assim, no caso em exame, defende que caberia ao DNIT, autarquia federal, o cumprimento de qualquer determinação que obste a inscrição do Estado no CAUC, de modo que seria o único legitimado para constar no polo passivo da presente demanda. 
    No mérito, alega que não há sentido em condicionar a inscrição do convenente à instauração da tomada de contas especial, porque este procedimento visa, primordialmente, a identificar os responsáveis pela existência de dano ao erário e proceder à sua quantificação; enquanto que a inscrição no sistema de gestão do instrumento independe da identificação do servidor responsável ou da ocorrência de danos ao erário, mas tão somente da constatação da irregularidade da prestação das contas do convênio, do contrato de repasse ou do termo de parceria, conforme expressamente previsto no § 5º do art. 26 da Lei 10.522/2002.
    Afirma que a exigência de tomada de contas especial em momento anterior à inscrição no sistema de gestão do instrumento, desvirtuaria a lógica estabelecida pelo Poder Legislativo, cuja presunção de constitucionalidade não foi, ao menos até o presente momento, desconstituída, além de suprimir um importante mecanismo de controle criado pela lei para garantir a correta prestação de contas quanto aos recursos federais recebidos.
    Menciona que a necessidade de prestação de contas estaria amparada no art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal, o qual estabelece as exigências a serem comprovadas pelo ente governamental que será contemplado com as transferências voluntárias, assim como nos atos normativos expedidos pela Secretaria do Tesouro Nacional, com destaque para a Instrução Normativa 1/1997, que “disciplina a celebração de convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou realização de eventos”, em especial seus arts. 5º, 22, 28, 31 e 40.
    Cita, também, o art. 2º da Lei 10.522/2002, o qual impõe a obrigatoriedade da inclusão no cadastro informativo de créditos não quitados do setor público federal (Cadin) das pessoas físicas e jurídicas em débito com o erário federal, além dos arts. 3º a 5º da IN 1/2001, como fundamentos legitimadores da inscrição do Ente Federado no Cauc.
    Ressalta que a jurisprudência desta Corte ainda não estaria consolidada sobre a matéria e que ainda careceria de análise o Tema 327 da repercussão geral, que trata da inscrição nos cadastros restritivos federais antes da realização da Tomada de Contas Especial (RE 1.067.086). 
    Requer o acolhimento da preliminar de ilegitimidade passiva e, no mérito, que sejam julgados improcedentes os pedidos deduzidos na inicial.
    Na réplica (eDOC 93), o Estado de São Paulo afirma que a União detém legitimidade passiva para responder pela presente ação, pois conforme comprovam os documentos anexados à petição inicial, o Ministério dos Transportes participou em todas as etapas na contratação da empreitada. 
    Além disso, informa que é a União quem organiza e mantém os cadastros de inadimplência federais e quem controla as informações de cadastros e sistemas de registro de adimplência mantidos por órgãos ou entidades federais, ou de sistemas subsidiários de dados do Poder Executivo que contenham informações declaratórias, de natureza contábil, financeira ou fiscal.
    No mais, reafirma que houve violação ao princípio do devido processo legal, pois a Secretaria Estadual foi surpreendida por comunicação do DNIT para devolução do valor total do repasse e alerta de encaminhamento dos autos para registro em cadastro de inadimplentes federais, sem ser observado o regular procedimento de tomada de contas especial, que exige o pronunciamento do Ministro Supervisor da área ou autoridade hierárquica equivalente (art. 52 da Lei 8.443/92). 
    Em suas razões finais, as partes informam que não possuem novas provas a produzir e reiteraram as alegações anteriores (eDOCs 99, 103 e 106). 
    A Procuradoria-Geral da República emitiu parecer no sentido da improcedência do pedido, sustentando que a instauração e a conclusão de procedimento de Tomada Contas Especial não são requisitos prévios à inscrição de ente em débito com a União nos cadastros federais de inadimplência e que a referida inscrição não configura afronta aos princípios do devido processo legal e do contraditório, mormente na situação em que restarem comprovadas a notificação prévia e a concessão de ampla defesa ao Ente Federado, como no caso dos autos (eDOC 109). 
    É o relatório. Decido. 
1) Preliminares 
1.1) Competência do STF 
    De início, reafirmo a competência do Supremo Tribunal Federal para o processamento e julgamento da presente ação, nos termos no art. 102, inciso I, alínea ”f”, da Constituição Federal, tendo em vista a potencialidade da existência de conflito federativo. 
    Nesse sentido, já se posicionou o Plenário desta Corte: 
    “CADIN/SIAFI - INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE contas DO CONVÊNIO MJ Nº 019/2000 - CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CADIN/SIAFI, DE QUALQUER ENTE ESTATAL - LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL - O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO - POSSIBILIDADE DE CONFLITO FEDERATIVO - PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW E DE DESRESPEITO AO POSTULADO DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, "f", da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. (...)”. (ACO 1.048 QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 31.10.2007, grifo nosso) 
    No caso dos autos, há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre a União e o Estado de São Paulo, estando presente a hipótese de reconhecimento da competência desta Corte prevista na alínea ”f” do inciso I do art. 102 da CF. 
1.2) Legitimidade passiva da União 
    Preliminarmente, a União alega ser parte ilegítima passiva ad causam, ao argumento de competir ao DNIT, autarquia autônoma, a inclusão e a exclusão de registros nos cadastros de inadimplência. Segundo aduz, caberia a si apenas a gestão dos referidos cadastros. 
    Reafirmo, entretanto, que a alegação não merece guarida, sendo a União parte legítima para figurar no polo passivo desta demanda. 
    Isso porque, conforme consignado na decisão que concedeu a liminar, esta Corte tem se manifestado pela responsabilidade da União em organizar e manter tais cadastros de inadimplência, como o CAUC/SIAFI, que são de observância obrigatória pelos órgãos federais, previamente à realização de operações de crédito que envolvam a utilização de recursos públicos, concessão de incentivos fiscais e financeiros e celebração de convênios, acordos, ajustes, os quais envolvam gestão de recursos públicos. 
    Nesse sentido, cito as seguintes ementas de julgados: 
    “Agravo regimental em ação cível originária. Conflito federativo. Inscrição de estado em cadastros federais de inadimplência. CAUC/SIAFI. Legitimidade passiva ad causam da União . Inscrição sem o prévio julgamento de tomada de contas especial. Princípio do devido processo legal. Necessidade de prévia tomada de contas especial. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Legitimidade da União para figurar no polo passivo de demandas como a presente, uma vez que é ela que organiza e mantém cadastros de inadimplência, como o CAUC/SIAFI. Precedentes: ACO nº 1.995-AgR/BA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 4/8/15; ACO nº 2.733-MC-Ref/AC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 22/9/16; ACO nº 1.848-AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; e ACO nº 2.165-AgR/RR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 16/9/15. 2. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. Precedentes: ACO nº 1.732-AgR/DF, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 2/5/17; ACO nº 732/AP, Primeira Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 21/6/17; ACO nº 2.605-AgR/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 24/5/16; ACO nº 2.131-AgR/MT, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 20/2/15; ACO nº 1.848-AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; dentre outros. 3. Sem a conclusão de tomadas de contas especial, ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, fica inviabilizada a imposição de restrições para a transferência de recursos entre entes federados. Precedentes. 4. Agravo regimental não provido”. (ACO-AgR-segundo 2.811, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.9.2017, grifo nosso) 
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SIAFI/CAUC. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO . NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - A União é parte legítima para figurar no polo passivo da ação, pois os cadastros desabonadores são por ela organizados e mantidos, conforme suas leis de regência, ressaltando-se que eventual provimento jurisdicional pode e deve ser cumprido pela União. II - O Plenário deste Supremo Tribunal Federal assentou a necessidade de prévia tomada de contas especial por parte do Tribunal de Contas para a inserção de Estado-membro nos cadastros federais desabonadores, atendendo-se assim às garantias constitucionais do devido processo legal. III - Agravo regimental a que se nega provimento”. (ACO-AgR-segundo 2.656, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 25.8.2017, grifo nosso) 
    “REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA - SIAFI. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO . ÓBICE AO REPASSE DE VERBAS E À CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS. SUSPENSÃO DO REGISTRO DE INADIMPLÊNCIA. MEDIDA CAUTELAR. REFERENDO. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO. 1. A União detém legitimidade para figurar no polo passivo da ação na qual se pleiteia a suspensão da inscrição de Estado-Membro no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - Cadin ou no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias Cauc. 2. O Supremo Tribunal Federal reconhece conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de apontadas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, impossibilita o repasse de verbas federais e a celebração de convênios. 3. O registro da entidade federada, pela alegada inadimplência, nesse cadastro federal pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de recursos. 4. Em cognição primária e precária, estão presentes os requisitos para o deferimento da medida cautelar. 5. Medida cautelar referendada. Agravo regimental prejudicado”. (ACO-MC-Ref 2.733, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 22.9.2016, grifo nosso) 
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. APLICAÇÃO DE PERCENTUAL MÍNIMO NO DESENVOLVIMENTO E MANUTENÇÃO DO ENSINO. DESCUMPRIMENTO. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO . PRESENÇA DE INTERESSE PROCESSUAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal proferiu entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa (ACO 2.177/PI-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, Dje 10/8/2015). 2. Agravo regimental a que se nega provimento”. (ACO-AgR 2.706 , Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 13.6.2016, grifo nosso) 
    É importante relembrar que o Plenário desta Corte, ao julgar a ACO 2.745, de minha relatoria, DJe 10.4.2018, sufragou esse mesmo entendimento, mantendo a União no polo passivo de idêntica demanda, a saber:
    “Agravo em ação cível originária. 2. Administrativo. Repasse de Verbas Públicas. Convênios. 3. Irregularidade. Inscrição em Cadastro. 4. Legitimidade passiva da União para figurar no polo passivo da demanda. Precedentes. 5. Tomada de Contas Especial. Necessidade. Jurisprudência. 6. Matéria submetida à repercussão geral. Sobrestamento do feito. Indeferimento. 7. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Votação caso unânime, aplicação da multa do art. 1.021, § 4º, do CPC no percentual de 5% do valor atualizado da causa. 9. Majoração dos honorários advocatícios (art. 85, § 11, do CPC)”. (ACO 2.745, de minha relatoria, Pleno, DJe 10.4.2018, grifo nosso)
    Pelo exposto, a União é parte legítima para retirar ou suspender inscrições no Cauc/Siafi/Conconv, independentemente de qual órgão estatal tenha feito a inclusão, tal como FNDE (ACO 2.706), DNIT (ACOs 2.656 e 1.900), Funasa (ACO 2849), ou Suframa (ACO 2811 e ACO 2733). 
2) Mérito 
    Indo diretamente ao cerne da questão, é caso de confirmação da tutela de urgência, conforme passo a expor. 
2.1) Obrigatoriedade da tomada de contas especial no âmbito do TCU
    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que, para proceder à inscrição dos demais entes federativos em cadastros restritivos, a União deve realizar o procedimento da tomada de contas especial, garantindo, assim, o exercício efetivo do contraditório e da ampla defesa. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 
    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. AGRAVOS REGIMENTAIS NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PRESENÇA DE INTERESSE PROCESSUAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. NECESSIDADE. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal proferiu entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa . (ACO 2.131/MT-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 20/2/2015). 2. Agravos regimentais improvidos”. (ACO-AgR 2.703, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 23.11.2016, grifo nosso) 
    “Agravo regimental em ação cível originária. Conflito federativo. Inscrição de estado em cadastros federais de inadimplência. CAUC/SIAFI. Legitimidade passiva ad causam da União. Inscrição sem o prévio julgamento de tomada de contas especial. Princípio do devido processo legal. Necessidade de prévia tomada de contas especial. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Legitimidade da União para figurar no polo passivo de demandas como a presente, uma vez que é ela que organiza e mantém cadastros de inadimplência, como o CAUC/SIAFI. Precedentes: ACO nº 1.995-AgR/BA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 4/8/15; ACO nº 2.733-MC-Ref/AC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 22/9/16; ACO nº 1.848-AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; e ACO nº 2.165-AgR/RR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 16/9/15. 2. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. Precedentes: ACO nº 1.732-AgR/DF, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 2/5/17; ACO nº 732/AP, Primeira Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 21/6/17; ACO nº 2.605-AgR/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 24/5/16; ACO nº 2.131-AgR/MT, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 20/2/15; ACO nº 1.848-AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; dentre outros. 3. Sem a conclusão de tomadas de contas especial, ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, fica inviabilizada a imposição de restrições para a transferência de recursos entre entes federados. Precedentes. 4. Agravo regimental não provido”. (ACO-AgR 2.811, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 15.9.2017, grifo nosso) 
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DO ESTADO DO MARANHÃO NO SIAFI/CAUC. NECESSIDADE DE PRÉVIA NOTIFICAÇÃO. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. Esta Corte possui entendimento no sentido de que viola as garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa a inscrição do Estado em cadastro de inadimplência federal enquanto não ultimado o processo tomada de contas especial. 2. Inocorrência de violação ao princípio da colegialidade . Tema 327 da Repercussão Geral. RE 607.420, Rel. Min. Rosa Weber. Existência de inúmeros precedentes do Plenário do STF no mesmo sentido da decisão agravada (art. 21, § 1º, do RISTF) . 3. Agravo a que se nega provimento”. (ACO-AgR 1.470, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 22.5.2018, grifo nosso) 
    “Direito constitucional e financeiro. Agravo interno em ação cível originária. Inscrição de Estado-membro em cadastro federal de inadimplência. Necessidade de prévia instauração de tomada de constas especial. 1. A jurisprudência do STF tem entendido que viola o devido processo legal a inscrição de Estado-membro nos cadastros federais de inadimplência antes da efetiva instauração e julgamento de tomada de contas especial. Precedentes. 2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015”. (ACO-AgR 2.461, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 28.2.2018, grifo nosso) 
    O fato é que, no caso dos autos, há informação de que não foi instaurado e finalizado o procedimento de tomada de contas especial, no âmbito do Tribunal de Contas da União, a legitimar a possibilidade de inscrição nos cadastros restritivos, como indica a jurisprudência desta Corte. 
    Observo que, ainda que o órgão ministerial tenha empreendido esforços no sentido de informar o Estado-autor sobre as pendências relativas ao convênio objeto da demanda, o STF já assentou que a troca de ofícios e expedientes entre os convenentes não é suficiente para garantir o cumprimento do princípio do devido processo legal e da ampla defesa, havendo, para tanto, a necessidade de instauração do procedimento formal de tomada de contas especial. Nesse sentido, cito o seguinte precedente da Primeira Turma: 
    “CONVÊNIO CONTRAPARTIDA INEXISTÊNCIA CADASTRO DE INADIMPLENTES ISENÇÃO IMPROPRIEDADE. Adotando o Estado providências, com o ajuizamento de ação contra o responsável pelo descumprimento do Convênio, descabe o lançamento no cadastro de inadimplência federal SIAFI e CAUC. PROCESSO ADMINISTRATIVO UNIÃO VERSUS ESTADO CADASTRO DE INADIMPLENTES DIREITO DE DEFESA. Considerada irregularidade verificada na observância de convênio, há de ter-se a instauração de processo administrativo, abrindo-se margem ao Estado interessado, antes do lançamento no cadastro de inadimplentes, de manifestar-se. PROCESSO ADMINISTRATIVO INTIMAÇÃO CORRESPONDÊNCIAS TROCA INSUFICIÊNCIA. Ante as consequências da conclusão sobre a inadimplência do Estado, cumpre intimá-lo formalmente, o que pode ocorrer mediante postado com aviso de recebimento, sendo insuficiente a troca de memorandos e correspondência sobre o desenrolar da observância do convênio. PROCESSO ADMINISTRATIVO CONVÊNIO INADIMPLÊNCIA AÇÃO DE IMPROBIDADE IRRELEVÂNCIA. O ajuizamento de ação de improbidade contra gestor anterior não obstaculiza as consequências da relação jurídica entre a União e o Estado, considerado o inadimplemento relativo a convênio. CONVÊNIO RELAÇÃO JURÍDICA UNIÃO E ESTADO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA INADEQUAÇÃO. O fato de a relação jurídica envolver a União e a unidade da Federação o Estado afasta a observância do princípio da intranscendência. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBÊNCIA. Verificada a sucumbência, impõe-se a fixação de honorários advocatício””. (ACO 1.978, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 27.5.2016, grifo nosso)
     
    Assim, reconheço que a imposição de sanção, consistente na inscrição em cadastro restritivo, é medida, em tese, adequada, necessária e proporcional em sentido estrito para os fins de evitar os déficits fiscais, de reduzir substancialmente a dívida pública e de preservar o patrimônio público.
    No entanto, pendente de conc