Tribunal: STF
Processo: ADI 4166
Classe: ADI
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-12
Data de publicação: 2020-08-12

Ementa:

Inteiro teor:
Ação direta de inconstitucionalidade. Provimento Geral Consolidado da Justiça do Trabalho da 24ª Região. Ausência de impugnação da totalidade do quadro normativo complexo de regência da matéria. Preceito normativo secundário. Negativa de seguimento.
    Vistos etc.
    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Governador do Estado do Mato Grosso do Sul em face dos arts. 193, caput; 194, caput e §§ 1º e 2º; e 195, caput, do Provimento nº 1/2004 do Tribunal Regional do Trabalho da 24ª Região, com a redação dada pelo Provimento nº 5/2008, que institui o Provimento Geral Consolidado da Justiça do Trabalho da 24ª região. 
    2. O requerente sustenta afronta aos arts. 2º, 19, III, 22, I, 25, caput, 37, caput, 96, I, “a”, e 100, caput e §§ 1º a 6º, da Constituição Federal, bem como aos arts. 78, § 4º, e 87, caput e I, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. 
    No tocante à inconstitucionalidade material, explicita que o Provimento Geral Consolidado da Justiça do Trabalho da 24ª Região estabelece, em seu art. 186, que, no caso de pagamento de débitos de pequeno valor devidos pela União, o juiz da execução expedirá Requisição de Pequeno Valor ao Presidente do Tribunal. Diferentemente, em relação às obrigações de pequeno valor do Estado e dos Municípios, determina que o pagamento será requisitado diretamente pelo juiz da execução. Argumenta que o estabelecimento de procedimentos distintos para a expedição de Requisição de Pequeno Valor revela privilégio da Administração Pública Federal, em violação dos princípios da isonomia e da paridade federativa
    Sustenta que a sistemática do art. 100, caput e §§, da Constituição da República confere exclusivamente ao Presidente do Tribunal competente a requisição do pagamento de obrigações resultantes de condenações transitadas em julgado em desfavor do Poder Público. Argumenta que entendimento contrário, no sentido de permitir a cada magistrado requisitar diretamente o pagamento de Requisições de Pequeno Valor ao Estado do Mato Grosso do Sul, além de violar o princípio da separação de poderes, possibilitaria o desrespeito à ordem cronológica das requisições, em afronta aos princípios da isonomia, da moralidade e da impessoalidade. 
    Pontua, ainda, que “a expedição de requisição de pagamento diretamente pelos vários juízes do trabalho acaba por desconsertar todo o planejamento financeiro público estadual, ainda mais se imposta a medida de sequestro, prejudicando o Estado na alocação de recursos para as políticas públicas e para a execução de seus serviços públicos essenciais”. Segue asseverando que os arts. 194 e 195 do Provimento Geral Consolidado da Justiça do Trabalho da 24ª Região não poderiam criar nova hipótese de sequestro de verbas públicas não contemplada no texto constitucional. 
    Sob o ângulo da inconstitucionalidade formal, afirma que os dispositivos impugnados, ao disciplinarem matéria de cunho processual, exacerbaram o poder regulamentar conferido aos Tribunais pelo art. 96, I, “a” da Carta Magna, bem como afrontaram o princípio da separação de poderes e o art. 22, I, da Constituição Federal, que estabelece a competência privativa da União para legislar sobre direito processual. Cita como precedentes dessa Suprema Corte o julgamento da ADI 3344 e da ADI 3057. 
    À alegação de que configurados os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, consubstanciado nos prejuízos causados a autonomia financeira e administrativa do Estado do Mato Grasso do Sul, requer seja concedida medida cautelar para suspender a eficácia dos preceitos questionados até o julgamento definitivo da presente ação direta. Ressalta que “a suspensão imediata da eficácia e da vigência dos dispositivos impugnados do Provimento Geral Consolidado do TRT/24ª Região não trará nenhum prejuízo financeiro aos exequentes, que continuarão recebendo seus créditos de pequeno valor devidamente corrigidos e acrescidos dos respectivos juros, se for o caso”. 
    Ao fim, pede seja declarada a inconstitucionalidade dos artigos 193, caput; 194, caput, §§ 1º e 2º; e artigo 195, caput, do Provimento Geral Consolidado da Justiça do Trabalho da 24º Região (Provimento nº 1/2004, com redação alterada em parte pelo Provimento nº 5/2008).
    3. Submeti a tramitação da presente ação direta rito do art. 12 da Lei 9.868/1999. 
    4. Solicitadas informações, o Tribunal Regional do Trabalho da 24ª Região defende que os atos normativos atacados estão de acordo com o § 3º do art. 100 da Constituição Federal, assim como com o disciplinado na Lei n° 10.259/2001 e na Instrução Normativa n. 32/2007 do Tribunal Superior do Trabalho. Invoca, ainda, o prestígio aos princípios da economia e da celeridade processual. 
    5. A Advocacia-Geral da União manifesta-se, preliminarmente, pelo não conhecimento da ação, e, no mérito, pela procedência parcial do pedido, em parecer assim ementado:
    “Constitucional. Requisição de Pequeno Valor. Provimento do Tribunal Regional do Trabalho da 24º Região que disciplina o procedimento das execuções de pequeno valor contra a Fazenda Pública, no âmbito da Justiça do Trabalho do Estado do Mato Grosso do Sul, e determina o sequestro de numerário público em caso de descumprimento de requisição judicial. Preliminares. Ato normativo secundário. Ausência de impugnação de todo o complexo normativo. Mérito. Constitucionalidade dos arts. 193 e 194 do diploma impugnado. Regulamentação do procedimento administrativo. Ausência de ofensa aos princípios da isonomia e da impessoalidade. Inconstitucionalidade formal do art. 195, caput, do provimento atacado. Sequestro de verbas públicas é matéria processual e reservada à lei em sentido estrito. Violação de competência da União para legislar sobre processo (art. 22, I, CF). Manifestação pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela procedência parcial do pedido”.
    6. A Procuradoria-Geral da República opina pelo não conhecimento da ação, conforme as razões explicitadas abaixo:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 193, CAPUT, 194, CAPUT E §§ 1 E 2°; E 195, CAPUT, DO PROVIMENTO 1/2004, DO TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA 24ª REGIÃO, COM REDAÇÃO ALTERADA EM PARTE PELO PROVIMENTO 5/2008. REPRODUÇÃ0 DE DISPOSITIVOS DE MESMO TEOR, CONSTANTES DA INSTRUÇÃO NORMATIVA 32/2007 DO TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO, QUE UNIFORMIZA PROCEDIMENTOS PARA A EXPEDIÇÃO DE PRECATÓRIOS E REQUISIÇÕES DE PEQUENO VALOR NO ÂMBITO DA JUSTIÇA DO TRABALHO. IMPUGNAÇÃO DEFICIENTE. INOCUIDADE DO PROVIMENTO ALMEJADO. PARECER PELO NÃO-CONHECIMENTO DO PEDIDO”.
    É o relatório. 
    Decido
    7. Cumpre assinalar, de plano, que os preceitos do Provimento Geral Consolidado da Justiça do Trabalho da 24ª Região questionados na presente ação direta foram renumerados, sem alteração substancial de seu conteúdo normativo, com a edição do Provimento nº 02/2016 do TRT da 24ª Região. Os dispositivos impugnados disciplinaram as Requisições de Pequeno Valor em face da Fazenda Pública Estadual e Municipal no âmbito do Estado do Mato Grosso do Sul. Eis o seu teor:
    “Art. 189. O pagamento de débito de pequeno valor devido pelo Estado de Mato Grosso do Sul, Municípios, suas Autarquias e Fundações de direito público deverá ser determinado diretamente pelo juiz da execução por meio de requisição ao órgão executado. (Artigo acrescentado pelo Provimento n. 02/2016). 
    Art. 190. Deverá o juízo da execução, ao encaminhar a requisição de pagamento, determinar expressamente ao órgão executado que adote, no prazo de 60 (sessenta) dias, as providências necessárias à quitação do débito de pequeno valor. 
    § 1º O pagamento do débito deverá ser feito no juízo da execução. 
    § 2º O pagamento, na forma prevista neste artigo, implica quitação total do pedido constante da petição inicial e determina a extinção do processo (§ 6º, do art. 128 da Lei n. 8.213/1991). (Artigo e parágrafos acrescentados pelo Provimento n. 02/2016)
    Art. 191. Desatendida a requisição judicial, o juiz da execução determinará o sequestro de numerário suficiente à quitação do débito atualizado (§ 2º, do art. 17 da Lei n. 10.259/2001). (Artigo acrescentado pelo Provimento n. 02/2016)”
    8. A presente ação direta não se credencia ao conhecimento. 
    Conforme suscitado nas manifestações da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral da República, as normas do Provimento Geral Consolidado do TRT da 24ª Região integram um quadro normativo composto também pelos arts. 6º e 15 da Instrução Normativa Nº 32/2007 do Tribunal Superior do Trabalho que “Uniformiza procedimentos para a expedição de Precatórios e Requisições de Pequeno Valor no âmbito da Justiça do Trabalho e dá outras providências”. Por oportuno transcrevo o teor dos referidos artigos: 
    “Art. 6º Nos casos de créditos de pequeno valor de responsabilidade das Fazendas Públicas Estadual, Distrital ou Municipal, as requisições serão encaminhadas pelo Juiz da execução ao próprio devedor.
    Art. 15. As requisições de pequeno valor - RPV encaminhadas ao devedor deverão ser pagas no prazo de 60 (sessenta) dias. 
    Parágrafo único. Na hipótese de não-cumprimento da requisição judicial, o Juiz determinará o sequestro do numerário suficiente ao cumprimento da decisão”.
    Assim, ausente impugnação de todo o conjunto normativo, a ação não se credencia a julgamento de mérito, a teor da jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal: “A não impugnação de todas as normas que integram o conjunto normativo apontado como inconstitucional implica a ausência do interesse de agir da parte requerente” (ADI 4265 AgR, Rel. Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 09.4.2018). 
    Ademais, por não ser norma primária, mas de simples regulamentação da Instrução Normativa n° 32/2007 do Tribunal Superior do Trabalho, trata-se de preceito normativo secundário e, como tal, não sujeito ao controle abstrato de constitucionalidade. 
    Colho precedentes:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO. ARTIGO 68, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI COMPLEMENTAR 339/2006 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. PROVIMENTO 4/1999 DO CORREGEDOR-GERAL DO ESTADO. POSSIBILIDADE DE LAVRATURA DE TERMO CIRCUNSTANCIADO POR POLICIAL MILITAR. ALEGAÇÃO DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA. SUPOSTA OFENSA À REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DE COMPETÊNCIAS ENTRE AS POLÍCIAS CIVIS E MILITARES. ARTIGO 68, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL 339/2006. REPRODUÇÃO DO TEOR DO ARTIGO 4º, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CÓDIGO DE PROCESSO PENAL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DA TOTALIDADE DO COMPLEXO NORMATIVO QUE DISCIPLINA A MATÉRIA. VÍCIO PROCESSUAL QUE COMPROMETE O INTERESSE DE AGIR. PROVIMENTO DO CORREGEDOR-GERAL DO ESTADO. ATO NORMATIVO SECUNDÁRIO. INTERPRETAÇÃO DO ARTIGO 69 DA LEI FEDERAL 9.099/1995. CONFLITO DE LEGALIDADE. AGRAVO DESPROVIDO. 1. A ação direta de inconstitucionalidade tem por objeto o parágrafo único do artigo 68 da Lei Complementar 339/2006 do Estado de Santa Catarina, que reproduz o teor do parágrafo único do artigo 4º do Decreto-Lei 3.689/1941 (Código de Processo Penal), e o Provimento 4/1999 do Corregedor-Geral do Estado de Santa Catarina, que orienta os procedimentos a serem adotados pelos órgãos de segurança pública estaduais para a lavratura de termos circunstanciados. 2. “Estando-se diante de simples reprodução de normas estipuladas em lei federal de observância obrigatória pelos Estados-membros, as quais sempre prevaleceriam, independentemente da sorte do diploma estadual, desveste-se a presente ação, obviamente, nesse ponto, do interesse processual que condiciona o seu exercício” (ADI 2.084-MC, Rel. Min. Ilmar Galvão, Plenário, DJ de 28/4/2000). 3. A ausência de impugnação da totalidade do complexo normativo que rege a matéria configura vício processual que compromete o interesse de agir em sede de controle abstrato de constitucionalidade. Precedentes. 4. O Provimento 4/1999 do Corregedor-Geral do Estado de Santa Catarina consubstancia ato normativo secundário cuja função é regulamentar o disposto no artigo 69 da Lei federal 9.099/1995 em âmbito estadual. Destarte, o ato ora impugnado não constitui norma jurídica autônoma apta a autorizar a atuação deste Tribunal Constitucional, para fins de verificação de compatibilidade com a Constituição Federal. 5. O ato normativo de que cuida o artigo 102, I, “a”, da Constituição Federal, apto a promover a atuação deste Supremo Tribunal, é o que, em tese, viola diretamente o texto constitucional. É assente nesta Suprema Corte que as ações de controle concentrado de constitucionalidade não se prestam à impugnação de atos regulamentares ou de cunho interno dos órgãos da Administração, porquanto a controvérsia a respeito da harmonia de decreto executivo em face da lei que lhe dá fundamento de validade não caracteriza questão de constitucionalidade, mas sim de legalidade. Precedentes. 6. Agravo desprovido. (ADI 3954 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, 19.06.2020, destaquei)
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – IMPUGNAÇÃO PARCIAL – AUSÊNCIA DE UTILIDADE. A impugnação parcial do bloco normativo implica a inadequação da ação direta de inconstitucionalidade”. (ADI 4227, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 31.03.2016)
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS EM SEDE DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE – INADMISSIBILIDADE – NATUREZA OBJETIVA DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE CONSTITUCIONALIDADE – IMPUGNAÇÃO TÓPICA OU FRAGMENTÁRIA DE DIPLOMAS LEGISLATIVOS CONEXOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – INVIABILIDADE – RECURSOS DE AGRAVO IMPROVIDOS. INADEQUAÇÃO DO CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO PARA A DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS – CONSEQUENTE INADMISSIBILIDADE DA AÇÃO DIRETA. – O controle normativo de constitucionalidade qualifica-se como típico processo de caráter objetivo, vocacionado, exclusivamente, à defesa, em tese, da harmonia do sistema constitucional. A instauração desse processo objetivo tem por função instrumental viabilizar o julgamento da validade abstrata do ato estatal em face da Constituição da República. O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo de controle concentrado de constitucionalidade. – A tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada a controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse e legitimidade (CPC, art. 3º). Doutrina. Precedentes. DIPLOMAS NORMATIVOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – NECESSIDADE DE IMPUGNAÇÃO ABRANGENTE DE TODAS AS NORMAS UNIDAS PELO VÍNCULO DE CONEXÃO – INOCORRÊNCIA – INVIABILIDADE DA AÇÃO DIRETA. – Tratando-se de normas legais e de diplomas legislativos que se interconexionam ou que mantêm, entre si, vínculo de dependência jurídica, cabe ao autor da ação direta, ao postular a declaração de inconstitucionalidade, abranger, no alcance desse “judicium”, todas as regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena de, em não o fazendo, tornar inviável a própria instauração do controle concentrado de constitucionalidade. – Em situação de mútua dependência normativa, em que as regras estatais interagem umas com as outras, condicionando-se, reciprocamente, em sua aplicabilidade e eficácia, revela-se incabível a impugnação tópica ou fragmentária de apenas algumas dessas normas, considerada a circunstância de o complexo normativo que elas integram qualificar-se como unidade estrutural incindível, a inviabilizar questionamentos seletivos e isolados de determinadas prescrições normativas. – Em tal contexto, e pelo fato de referidas normas integrarem a totalidade do sistema, não se admitem, em sede de controle normativo abstrato, impugnações isoladas ou tópicas, sob pena de completa desarticulação e desagregação do próprio sistema normativo a que se acham incorporadas. Precedentes”. (ADI 2422 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, 30.10.2014)
    9. Ante o exposto, forte no art. 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade.
    Publique-se.
    Brasília, 12 de agosto de 2020. 
Ministra Rosa Weber 
Relatora