Tribunal: STF
Processo: MI 7295
Classe: MI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-04
Data de publicação: 2020-04-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
MANDADO DE INJUNÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO: DEFICIÊNCIA FÍSICA. ALEGADA AUSÊNCIA DA NORMA REGULAMENTADORA DO DO § 4º-A DO ART. 40 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. APLICAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR N. 142/2013 PARA INTEGRAÇÃO NORMATIVA: PRECEDENTES. MANDADO DE INJUNÇÃO PARCIALMENTE CONCEDIDO.
Relatório
    1. Mandado de injunção impetrado por Antonio dos Reis Zacarias, em 4.3.2020, contra o Presidente da República pela alegada omissão na regulamentação do § 4º-A do art. 40 da Constituição da República.
O caso
    2. O impetrante afirma-se “servidor público do Estado de Minas Gerais, ocupante do cargo de Gestor Fazendário (...) histórico de acidente do trabalho com lesão grave em membro superior à esquerda que ocasionou a amputação traumática do polegar esquerdo com deformidade angular em membro superior, conforme consta no laudo médico da Receita Federal acostado aos autos, o que configura deficiência física (Doc. 04)” (fl. 3, e-doc. 1).
    Assevera que “a inércia da Autoridade Impetrada em regular, por meio de Lei Complementar, o direito do Impetrante, previsto no artigo 40, parágrafo 4º-A da Constituição Federal da República, está inviabilizando que ele obtenha a aposentadoria que faz direito” (fl. 4, e-doc. 1).
    Afirma ser “indubitável que o Impetrante faz jus à aposentadoria com idade e tempo de contribuição diferenciados para servidores com deficiência, nos termos do artigo 40, parágrafos 4º e 4º -A da Constituição Federal da República c/c com Lei Complementar nº 142, de 08 de maio de 2013, por ser pessoa com deficiência física” (fl. 4, e-doc. 1).
    Tece considerações sobre o cabimento da impetração, a legitimidade passiva do Presidente da República e a competência deste Supremo Tribunal para o julgamento da ação. 
    Argumenta que “o constituinte originário, ao estabelecer as regras de concessão de aposentadoria, consagrou o princípio da igualdade material em matéria previdenciária, prevendo, como consectário lógico de tal regra de tratamento, disciplina própria a incidir sobre as peculiares situações descritas nos parágrafos 4º-A, 4º-B e 4º-C do art. 40 da CF, de modo a tratar desigualmente hipóteses que, por suas peculiaridades e gravidades, devem merecer tratamento em apartado” (fl. 16, e-doc. 1).
    Nos termos da Emenda Constitucional n. 103/2019, ressalta “a possibilidade expressa prevista no artigo 22, para que a Lei Complementar nº 142/13, que dispõe sobre a aposentadoria da pessoa com deficiência vinculada ao Regime Geral da Previdência Social, seja aplicada, no que couber, aos servidores públicos federais, até que sobrevenha lei específica para regular o artigo 40, parágrafo 4-A, e desde que o servidor beneficiário do direito cumpra, no mínimo, 10 (dez) anos de efetivo exercício no serviço público e 5 (cinco) anos no cargo efetivo em que for concedida a aposentadoria” (fl. 30, e-doc. 1). Aponta precedentes do Supremo Tribunal Federal nesse sentido.
    Pede “seja concedida integralmente a ordem injuncional, afastando-se a omissão legislativa no caso concreto, viabilizando-se, ao Impetrante, o direito de pleitear a aposentadoria com idade e tempo de contribuição diferenciados, por ser eficiente físico, em sede administrativa, adotando como parâmetro e, no que couber, até que sobrevenha norma específica, do regramento, a Lei Complementar nº 142 de 2013, que regulamenta a aposentadoria especial das pessoas com deficiência a fim de implementar o direito fundamental previsto no art. 40, § 4º-A da CR/88” (fl. 43, e-doc. 1).
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    3. O mandado de injunção é garantia constitucional apta a viabilizar direitos ou liberdades constitucionais e a soberania, a cidadania e a nacionalidade quando não puderem ser exercidos pela ausência de norma regulamentadora (inc. LXXI do art. 5º da Constituição da República). Pressupõe a existência de preceito constitucional dependente de regulamentação por norma de categoria inferior na hierarquia dos tipos normativos.
    Por essa ação constitucional, passou-se a garantir, considerados os dados de caso concreto, a efetividade do exercício de direitos ou liberdades constitucionais, a soberania, a cidadania e a nacionalidade, pela aplicação efetiva de normas análogas disponíveis no ordenamento infraconstitucional.
    Este Supremo Tribunal superou sua primeira orientação jurisprudencial de limitar a ordem injuncional apenas à declaração de mora legislativa, passando a integrar judicial e provisoriamente o dispositivo constitucional, sem afronta ao princípio da separação de poderes, para assegurar o efetivo exercício do direito constitucional postulado pelos impetrantes.
    4. Nesse sentido, antes mesmo da promulgação da Emenda Constitucional n. 103/2019, este Supremo Tribunal reconheceu a mora legislativa para regulamentar o inc. III do § 4º do art. 40 da Constituição da República (agora revogado), determinando a aplicação do disposto no art. 57 da Lei n. 8.213/1991 para viabilizar a análise, pela Administração Pública, dos requerimentos de aposentadoria especial formulados por servidores públicos em exercício de atividades em condições insalubres (Mandado de Injunção n. 721, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJe 30.11.2007; Mandado de Injunção n. 788, Relator o Ministro Ayres Britto, Plenário, DJe 8.5.2009; e Mandado de Injunção n. 795, de minha relatoria, Plenário, DJe 22.5.2009.
    5. No julgamento do Mandado de Injunção n. 795, de minha relatoria (DJe 22.5.2009), resolvendo questão de ordem suscitada pelo Ministro Joaquim Barbosa, o Plenário autorizou aos Ministros decidirem monocrática e definitivamente os casos idênticos aos Mandados de Injunção ns. 721, 758 e 795.
    6. Desde a Emenda Constitucional n. 47/2005, tem-se no sistema constitucional duas situações que, se configuradas, geram ao servidor público o direito à aposentadoria especial: deficiência e atividade de risco.
    Presente a distinção normativa, tem-se que as decisões antes proferidas em mandados de injunção pelo Supremo Tribunal Federal promoveram a integração da norma constitucional sobre aposentadoria especial nos termos do inc. III do § 4º do art. 40 da Constituição da República (revogado pela Emenda Constitucional n. 103/2019), tendo como sujeitos ativos servidores públicos em atividades sob condições especiais prejudiciais à saúde ou à integridade física. 
    Caracterizadas a mora legislativa e a titularidade do direito dos impetrantes, concedia-se parcialmente a ordem para assegurar, também aos servidores públicos, a aplicação do art. 57 da Lei n. 8.213/1991, no que coubesse, à luz das comprovações exigidas e examinadas pela autoridade administrativa.
    7. Da identidade entre a situação descrita no caput do art. 57 da Lei n. 8.213/1991 e a previsão do inc. III do § 4º do art. 40 da Constituição da República (revogado pela Emenda Constitucional n. 103/2019), editou-se, em 24.4.2014, a Súmula Vinculante n. 33 deste Supremo Tribunal:
    “Aplicam-se ao servidor público, no que couber, as regras do regime geral da previdência social sobre aposentadoria especial de que trata o artigo 40, § 4º, inciso III, da Constituição Federal, até a edição de lei complementar específica”.
    Desde então a autoridade administrativa não mais poderia se negar a examinar requerimento de aposentadoria de servidor público pela ausência da norma regulamentadora do inc. III do § 4º do art. 40 da Constituição da República (§ 3º do art. 103-A da Constituição).
Aposentadoria especial dos servidores públicos após a promulgação da Emenda Constitucional n. 103, de 12.11.2019 (Reforma da Previdência)
    8. Com a promulgação da Emenda Constitucional n. 103, de 2019, explicitaram-se as condições para aquisição do direito à aposentação especial dos servidores deficientes físicos, possibilitando-se a aplicação analógica da legislação do setor privado (Lei Complementar n. 142, 8.5.2013) até que definitivamente regulamentado.
    9. O presente mandado de injunção foi impetrado em 4.3.2020, objetivando o suprimento da omissão legislativa da regulamentação do direito previsto no inc. I do § 4º do art. 40 da Constituição da República, alterado pela Emenda Constitucional n. 103/2019, referente à aposentadoria especial de servidor público com necessidades especiais.
    10. Em 12.11.2019, foi promulgada a Emenda Constitucional n. 103/2019, alterando o sistema de previdência social e estabelecendo regras de transição e disposições transitórias. A norma originária do inc. I do § 4º do art. 40 da Constituição da República foi revogada, dando lugar ao § 4º-A do mesmo artigo, no qual se prevê:
    “§ 4º-A. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores com deficiência, previamente submetidos a avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar” (Incluído pela Emenda Constitucional n. 103, de 2019).
    Até a regulamentação do § 4º-A do art. 40 o direito dos servidores públicos federais à aposentação especial foi assegurado pela aplicação analógica da lei complementar do Regime Geral da Previdência Social, nos termos do art. 22 daquela Emenda Constitucional n. 103/2019:
     “Art. 22. Até que lei discipline o § 4º-A do art. 40 e o inciso I do § 1º do art. 201 da Constituição Federal, a aposentadoria da pessoa com deficiência segurada do Regime Geral de Previdência Social ou do servidor público federal com deficiência vinculado a regime próprio de previdência social, desde que cumpridos, no caso do servidor, o tempo mínimo de 10 (dez) anos de efetivo exercício no serviço público e de 5 (cinco) anos no cargo efetivo em que for concedida a aposentadoria, será concedida na forma da Lei Complementar nº 142, de 8 de maio de 2013, inclusive quanto aos critérios de cálculo dos benefícios. 
    Parágrafo único. Aplicam-se às aposentadorias dos servidores com deficiência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios as normas constitucionais e infraconstitucionais anteriores à data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, enquanto não promovidas alterações na legislação interna relacionada ao respectivo regime próprio de previdência social”. 
    Sem desconhecer os precedentes deste Supremo Tribunal, nos termos da omissão legislativa imputável ao Presidente da República, quanto aos servidores públicos federais teria sido suprida pela expressa disposição do art. 22 da Emenda Constitucional n. 103/2019, sendo incabível o mandado de injunção nesses casos:
    “Após a reforma promovida pela EC nº 103/2019, cada ente político da Federação, a partir de então, deverá estabelecer, em relação a seus próprios agentes estatais, por meio de leis complementares a serem editadas no âmbito de cada uma das unidades federadas (CF, art. 40, § 4º-A), o respectivo regime especial de aposentadoria dos servidores públicos com deficiência.
      Isso significa que, com o advento da EC nº 103/2019 – em relação aos servidores públicos estaduais, distritais e/ou municipais –, a prestação legislativa exigida pelo hoje revogado inciso I do § 4º do art. 40 da Constituição Federal passou a integrar a esfera de competências legislativas do respectivo ente federado ao qual o agente público ache-se vinculado (Estado-membro, Distrito Federal ou Município), cabendo à União Federal dispor, tão somente, sobre a aposentadoria especial dos servidores públicos federais.
      Vê-se, desse modo, que, em mandados de injunção impetrados por servidores públicos estaduais, distritais e/ou municipais objetivando o direito à aposentadoria especial a que alude o art. 40, § 4º-A, da Constituição Federal (incluído pela EC nº 103/2019), nada justifica a indicação do Presidente da República ou do Congresso Nacional para figurarem como autoridades ou órgãos estatais coatores, eis que a colmatação de eventual lacuna legislativa existente no tema deverá ser implementada por meio da legislação complementar a ser editada pela correspondente unidade da Federação.
      Com efeito, tratando-se, agora, de matéria sujeita à competência legislativa privativa dos Estados-membros, do Distrito Federal e/ou dos Municípios (CF, art. 40, § 4º-A), somente tais unidades da Federação poderão dispor sobre os critérios e parâmetros a serem observados para efeito de acesso dos seus respectivos servidores públicos ao benefício da aposentadoria especial da pessoa com deficiência vinculada a regime próprio de previdência social.
      Tendo em vista, portanto, a manifesta ausência de competência legislativa da União Federal para dispor sobre a aposentadoria especial dos servidores estaduais, distritais e/ou municipais a que se refere o art. 40, § 4º-A, da Constituição Federal (incluído pela EC nº 103/2019), não há como dar trânsito, nesta Corte, aos pleitos injuncionais formulados por tais categorias funcionais, eis que, no tema ora em exame, a omissão legislativa já não pode mais ser atribuída a qualquer dos órgãos e autoridades estatais indicados taxativamente no rol inscrito no art. 102, I, “q”, da Constituição da República.
      É de ressaltar-se que esse mesmo entendimento tem sido observado em recentíssimas decisões proferidas por eminentes Ministros desta Suprema Corte (MI 4.491/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – MI 6.816/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – MI 7.026/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – MI 7.177/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – MI 7.235/DF, Rel. Min. ROSA WEBER – MI 7.236/DF, Rel. Min. ROSA WEBER, v.g.)” (MI n. 6.981, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 21.2.2020).
    Na espécie, o pedido é formulado por servidor público estadual.
    11. O parágrafo único do art. 22 da Emenda Constitucional n. 103/2019 é expresso ao assegurar a aplicabilidade das normas constitucionais e infraconstitucionais “anteriores à data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional” às aposentadorias dos servidores com deficiência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o que há de ser implementado nos termos da Lei Complementar n. 142, de 8.5.2013.
      Este Supremo Tribunal assentou que, “enquanto não for regulamentado o art. 40, § 4º, da Constituição da República, o Presidente da República é parte legítima para figurar no polo passivo de mandado de injunção em que se discute a aposentadoria especial de servidor público” (MI n. 1.463-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 13.5.2011).
    12. O direito à aposentadoria especial dos trabalhadores filiados ao Regime Geral de Previdência Social – RGPS, previsto no § 1º do art. 201 da Constituição da República, foi disciplinado, nos seguintes termos:
    “Art. 1º Esta Lei Complementar regulamenta a concessão de aposentadoria da pessoa com deficiência segurada do Regime Geral de Previdência Social - RGPS de que trata o § 1º do art. 201 da Constituição Federal. 
    Art. 2º Para o reconhecimento do direito à aposentadoria de que trata esta Lei Complementar, considera-se pessoa com deficiência aquela que tem impedimentos de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas. 
    Art. 3º É assegurada a concessão de aposentadoria pelo RGPS ao segurado com deficiência, observadas as seguintes condições: 
    I - aos 25 (vinte e cinco) anos de tempo de contribuição, se homem, e 20 (vinte) anos, se mulher, no caso de segurado com deficiência grave; 
    II - aos 29 (vinte e nove) anos de tempo de contribuição, se homem, e 24 (vinte e quatro) anos, se mulher, no caso de segurado com deficiência moderada; 
    III - aos 33 (trinta e três) anos de tempo de contribuição, se homem, e 28 (vinte e oito) anos, se mulher, no caso de segurado com deficiência leve; ou 
    IV - aos 60 (sessenta) anos de idade, se homem, e 55 (cinquenta e cinco) anos de idade, se mulher, independentemente do grau de deficiência, desde que cumprido tempo mínimo de contribuição de 15 (quinze) anos e comprovada a existência de deficiência durante igual período”.
    13. A superveniência daquela lei complementar não contemplou a situação do servidor público com deficiência, inexistindo, até a presente data, norma específica sobre a matéria, na forma atualmente exigida pelo § 4º-A do art. 40 da Constituição da República, incluído pela Emenda Constitucional n. 103/2019.
    A vigência de lei regulamentadora da aposentadoria de pessoa com deficiência segurada do Regime Geral de Previdência Social – RGPS (§ 1º do art. 201 da Constituição da República) e a ausência de diploma normativo afeto aos servidores públicos, especialmente os estaduais e municipais (§ 4º-A do art. 40 da Constituição, alterado pela Emenda Constitucional n. 103/2019) desiguala, em contrariedade ao comando constitucional, pessoas muitas vezes com iguais deficiências apenas pelo cargo ocupado e o regime jurídico a que cada qual se submete. 
    14. No § 2º do art. 9º da Lei n. 13.300/2016, pela qual disciplinados o processo e o julgamento dos mandados de injunção individual e coletivo e dadas outras providências, dispõe-se que, “transitada em julgado a decisão, seus efeitos poderão ser estendidos aos casos análogos por decisão monocrática do relator”.
    15. Antes da vigência da Emenda Constitucional n. 103, de 12.11.2019, este Supremo Tribunal vinha concedendo a ordem de injunção para possibilitar à Administração Pública analisar requerimento de servidores públicos estaduais e municipais com deficiência. Assim, por exemplo:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO PORTADOR DE NECESSIDADES ESPECIAIS: ART. 40, § 4º, INC. I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. APLICAÇÃO DAS REGRAS DA LEI COMPLEMENTAR N. 142/2013, QUE DISPÕEM SOBRE APOSENTADORIA DE PESSOA COM DEFICIÊNCIA SEGURADA DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL – RGPS. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (MI n. 1.885-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 13.6.2014). 
    “MANDADO DE INJUNÇÃO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO PORTADOR DE DEFICIÊNCIA. NECESSIDADE DE ATUAÇÃO NORMATIVA DA UNIÃO. ORIENTAÇÃO JURISPRUDENCIAL FIRMADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PELO RECONHECIMENTO DA OMISSÃO DO LEGISLADOR NA CONCRETIZAÇÃO DO ART. 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. EDIÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR 142/2013, QUE REGULAMENTA A APOSENTADORIA ESPECIAL DOS PORTADORES DE DEFICIÊNCIA SEGURADOS PELO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. IMPOSSIBILIDADE DA APLICAÇÃO ANALÓGICA DO ART. 57 DA LEI 8.213/91 NOS PERÍODOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO ANTERIORES À VIGÊNCIA DA LC 142/2013. ORDEM PARCIALMENTE CONCEDIDA PARA DETERMINAR À AUTORIDADE ADMINISTRATIVA QUE APRECIE O PEDIDO DE APOSENTADORIA COM BASE NA APLICAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR 142/2013. CONCESSÃO PARCIAL DO MANDADO DE INJUNÇÃO” (MI n. 7148, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 20.9.2019). 
    16. Persistindo a omissão da norma regulamentadora e observados os termos do parágrafo único do art. 22 da Emenda Constitucional n. 103/2019, tem-se por mantida a possibilidade de valer-se o impetrante da norma jurídica antecedente, aplicável à situação descrita, afastando-se o impedimento decorrente da ausência de regulamentação constitucionalmente prevista, integrando-se o direito previsto no ordenamento jurídico.
    17. Deve-se acentuar que o objeto deste mandado de injunção não se confunde com a análise dos requisitos exigidos para a aposentadoria especial do impetrante. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:
    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO MANDADO DE INJUNÇÃO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. APOSENTADORIA ESPECIAL DO SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. APLICAÇÃO DO ART. 57 DA LEI N. 8.213/1991. COMPETÊNCIA DA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA. 1. A autoridade administrativa responsável pelo exame do pedido de aposentadoria é competente para aferir, no caso concreto, o preenchimento de todos os requisitos para a aposentação previstos no ordenamento jurídico vigente. 2. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (MI n. 1.286-ED, de minha relatoria, Plenário, DJe 19.2.2010). 
    “MANDADO DE INJUNÇÃO – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO – APOSENTADORIA ESPECIAL (CF, ART. 40, § 4º) – DECISÃO MONOCRÁTICA QUE CONCEDEU A ORDEM INJUNCIONAL, PARA, RECONHECIDO O ESTADO DE MORA LEGISLATIVA, GARANTIR, À PARTE IMPETRANTE, O DIREITO DE TER O SEU PEDIDO DE APOSENTADORIA ESPECIAL CONCRETAMENTE ANALISADO PELA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA COMPETENTE, OBSERVADO, PARA TANTO, O QUE DISPÕE O ART. 57 DA LEI N. 8.213/91 – DECISÃO QUE SE AJUSTA, NO PONTO, AOS PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, EM ESPECIAL O MI 721/DF, REL. MIN. MARCO AURÉLIO, E O MI 2.195-AGR/DF, REL. MIN. CÁRMEN LÚCIA - CONSEQUENTE INVIABILIDADE DA POSTULAÇÃO RECURSAL – SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS QUE DÃO SUPORTE À DECISÃO RECORRIDA – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO” (MI n. 1.194-ED, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 25.5.2011). 
    A autoridade administrativa responsável pelo exame do pedido de aposentadoria é competente para aferir, na espécie, o preenchimento dos requisitos para a aposentação previstos no ordenamento jurídico, incluídos o grau de deficiência do servidor e o cumprimento do tempo mínimo de efetivo exercício no serviço público e no cargo efetivo em que se dará, se legalmente fundamentado, o pleito de aposentadoria.
    As questões funcionais e específicas afetas à aposentação devem ser apreciadas e decididas pela autoridade administrativa competente para aplicar, por analogia, a Lei Complementar n. 142/2013, no que couber.
    18. Pelo exposto, concedo parcialmente a ordem requerida para, na forma do art. 22 da Emenda Constitucional n. 103/2019, autorizar a aplicação, por analogia, da Lei Complementar n. 142/2013 à situação descrita nos autos, remetendo a análise das condições fáticas e funcionais à autoridade administrativa competente para o requerimento de aposentadoria.
    Publique-se.
    Brasília, 4 de abril de 2020.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora