Tribunal: STF
Processo: ADPF 655
Classe: ADPF
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-29
Data de publicação: 2020-10-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ENTIDADE SINDICAL DE SEGUNDO GRAU. FEDERAÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PRECEDENTES. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.
Relatório 
    1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental, com requerimento de medida cautelar, ajuizada por Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital – Fenafisco, objetivando o “reconhecimento do estado de coisas inconstitucional do sistema tributário brasileiro, criado por uma série de atos do Poder Público, sejam comissivos ou omissivos, responsáveis por graves lesões a preceitos fundamentais da Constituição Federal de 1988”.
    2. A arguente argumenta que “a abrangência de tais atos do Poder Público caracterizados tanto por atos omissivos, como a não-tributação de grandes fortunas, como por atos comissivos, tais como desonerações e alta carga de impostos sobre consumo é tamanha a ponto de criar um sistema tributário que, ao operar regressivamente, fomenta a desigualdade, tornando-se inconstitucional”.
    Alega afronta aos princípios da capacidade contributiva e da igualdade material tributária, pois “a incidência da tributação sobre o patrimônio e a incidência da tributação sobre o consumo, quando comparadas pelo impacto que trazem à renda dos brasileiros, mostram que os mais pobres suportam proporcionalmente uma carga maior do que os mais ricos, caracterizando o sistema tributário brasileiro como regressivo em seu resultado: mais pobres pagam mais impostos, ou seja, injusto e inconstitucional”.
    Aponta que “na década de 1990 foram instituídos dois mecanismos pela Lei 9.245/95 que contribuem para a regressividade do sistema tributário: a isenção de tributação sobre lucros e dividendos distribuídos aos sócios e acionistas de empresas e a permissão de dedução de juros sobre o capital próprio”. 
    Pondera que, “ainda que se possa argumentar que os impostos indiretos, seriam naturalmente regressivos, dado seu caráter real, o problema reside no papel que tais impostos exercem na composição da carga tributária: na última década, metade da carga tributária brasileira é baseada em impostos sobre consumo e serviços”. 
    Assinala que, “mesmo após sucessivas reformas legais tributárias e expansão da carga total, nenhuma delas foi capaz de sanar a inconstitucional regressividade do sistema, razão pela qual se apela a este E. Supremo Tribunal Federal”.
    Assevera ser “a grande participação de tributos sobre consumo e a pouca progressividade de impostos sobre o patrimônio e a renda - além de desonerações - que criam um cenário de desigualdade material tributária”. 
    A arguente pretende “o reconhecimento da inconstitucionalidade de uma situação de desigualdade estrutural promovida pelo sistema tributário brasileiro por violar especificamente o direito à igualdade material tributária e por contrariar objetivo da República de redução das desigualdades e construção de uma sociedade justa e solidária, demandando os órgãos pertinentes a sua superação”.
    3. A arguente requer:
    “a) seja cautelarmente declarada que a regressividade do sistema tributário brasileiro viola os preceitos fundamentais de redução das desigualdades sociais (artigo 3º, III, CF/88) e construção de uma sociedade justa e solidária (artigo 3º, I, CF/88) traduzidos como objetivos da República; bem como violação à igualdade material tributária (art. 5º, caput e 145 §1º, CF/88), determinado à Comissão Especial Mista instaurada para a reforma constitucional tributária que adote o parâmetro da progressividade e da igualdade material tributária como seu resultado necessário para adequação constitucional; b) determine cautelarmente aos Poderes Legislativo e Executivo federais o condicionamento da ampliação do gasto tributário (renúncias e desonerações) à prévia análise de seu papel extrafiscal e impacto na regressividade do sistema tributário, em decisão fundamentada”. 
    Pede a procedência da arguição de descumprimento de preceito fundamental para: 
    “b) declarar que a regressividade do sistema tributário brasileiro viola os preceitos fundamentais de redução das desigualdades sociais (artigo 3º, III, CF/88) e construção de uma sociedade justa e solidária (artigo 3º, I, CF/88) traduzidos como objetivos da República; bem como violação à igualdade material tributária (art. 5º, caput e 145 §1º, CF/88), determinado ao Poder Executivo e ao Poder Legislativo federais: 
    b.1) em seis meses, a elaboração de proposta de reforma tributária com vistas a corrigir a regressividade do sistema tributário brasileiro, cuja comprovação dependerá de relatório estimativo da Receita Federal indicando a progressividade da estrutura da carga tributária, por tributo e total, por 0,2 percentil de renda (padrões já usados em relatórios); 
    b.2) a realização de audiências públicas no âmbito da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Poder Executivo para acolher contribuições de toda a sociedade sobre diferentes propostas para se atingir o objetivo de corrigir a regressividade do sistema tributário brasileiro; 
    b.3) a reavaliação, pelo Senado Federal, com fundamento no artigo 52, XV da CF/88, de todos os gastos tributários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em seis meses, tendo como parâmetros impacto extrafiscal almejado e a regressividade do sistema tributário brasileiro, com a emissão de respectivo relatório indicando quais devem ser mantidas e quais devem ser extintas; 
    c) seja mantida a jurisdição, por este E. Supremo Tribunal Federal, após o acórdão decisório e durante o prazo estabelecido para implementação das medidas constantes no pedido b) acima, para acompanhamento da implementação das medidas exigidas para sanar a lesividade a preceitos fundamentais”.
    4. Em 23.3.2020, adotei o rito do art. 10 da Lei n. 9.868/1999 (e-doc. 16).
    5. Nos termos do parecer do Consultor-Geral da União, o Presidente da República manifestou-se, em preliminar, pela ilegitimidade ativa ad causam da Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital – Fenafisco e pela ausência de indicação precisa das normas impugnadas. No mérito, pediu a improcedência do pedido pela inexistência de descumprimento a preceito fundamental, “tendo em vista que a Constituição da República não contém regra que determine o estabelecimento da não regressividade para todo o Sistema Tributário Nacional” (fl. 44, e-doc. 22).
    6. O Presidente do Congresso Nacional afirmou a “ilegitimidade ativa dos requerentes e do não-cabimento de ADPF por inadequação da via eleita e ausência de indicação específica de ato normativo questionado apto para sujeitar-se a controle constitucional, bem como inexiste controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do preceito fundamental que se alega violado, de modo a reconhecer a inépcia da petição inicial, a ser indeferida liminarmente, com consequente extinção da ação sem julgamento do mérito. (…) Eventualmente, caso este STF adentre no exame do mérito, requer-se a decisão pela improcedência do pedido cautelar e dos pedidos definitivos veiculados na presente ADPF, uma vez que consistem em flagrante ofensa ao princípio da separação dos poderes inserto no art. 2º da Constituição Federal” (fl. 18, e-doc. 30).
    7. A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência dos pedidos, em parecer com a seguinte ementa:
    “Tributário. Alegação de “estado de coisas inconstitucional” no sistema tributário nacional, decorrente das consequências regressivas observadas pela oneração do consumo. Preliminares. Ilegitimidade ativa de entidade sindical de segundo grau. Impossibilidade de atuação como associação civil. Inviabilidade da utilização da categoria de “estado de coisas inconstitucional” em matéria tributária. Ausência de indicação adequada dos atos do poder público para fins de controle via ADPF. Mérito. Inexistência, no sistema constitucional vigente, de um padrão universal de progressividade. A Constituição de 1988 acomoda, de forma pontualizada, previsões no sentido da progressividade. Complexidade inerente ao fenômeno tributário afasta a imposição da progressividade de forma linear. No tocante a tributos indiretos, como os incidentes sobre o consumo, a progressividade é traduzida objetivamente na diretriz de seletividade. Interações da progressividade com o contexto de múltiplas finalidades fiscais e de repartição federativa de receitas. Jurisprudência consolidada neste Supremo Tribunal Federal recusa a extensão de normas tributárias sob fundamento de isonomia. Amplo debate em andamento no Congresso Nacional sobre a reforma tributária. Intervenção judicial no ponto equivaleria a controle prévio de constitucionalidade, em detrimento da responsabilidade política dos demais poderes. Manifestação pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência dos pedidos formulados” (e-doc. 27)
    8. A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento da arguição:
    “CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO. ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL. CARÁTER REGRESSIVO. VIOLAÇÃO DE PRECEITOS FUNDAMENTAIS. ILEGITIMIDADE ATIVA DA REQUERENTE. ENTIDADE SINDICAL DE SEGUNDO GRAU. REPRESENTAÇÃO DE FRAÇÃO DE CATEGORIA. NÃO CONHECIMENTO.
    1. Entidades sindicais de segundo grau não dispõem de legitimidade ativa para ajuizamento de arguição de descumprimento preceito fundamental. Precedentes.
    2. Não tem legitimidade ativa para o ajuizamento de arguição de descumprimento preceito fundamental a entidade que represente fração de categoria profissional.
    Parecer pelo não conhecimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental. (e-doc. 39)
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO. 
    9. A análise do que posto na presente arguição de descumprimento de preceito fundamental conduz ao não conhecimento pela ausência de legitimidade ativa ad causam da autora.
    10. Na Constituição da República de 1988 se ampliou o rol dos legitimados ativos para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade, suprimindo-se o monopólio do Procurador-Geral da República como único legitimado ativo desde a Emenda Constitucional n. 16, de 26.11.1965, à Constituição de 1946.
    No art. 103 da Constituição da República se prevê o rol dos legitimados para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade: 
    “Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: 
    I - o Presidente da República; 
    II - a Mesa do Senado Federal; 
    III - a Mesa da Câmara dos Deputados; 
    IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; 
    V o Governador de Estado ou do Distrito Federal; 
    VI - o Procurador-Geral da República; 
    VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; 
    VIII - partido político com representação no Congresso Nacional; 
    IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.”
    11. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que, entre as entidades sindicais, apenas as confederações sindicais são legitimadas para propor ações de controle abstrato. Assim, por exemplo:
    “EMENTA: Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 103, IX, CF. Controle concentrado. Entidade de classe de âmbito nacional. Ilegitimidade. Pertinência temática. Processo objetivo. Ausência de estreita relação entre o objeto do controle e a defesa dos direitos da classe representada pela entidade. 1. A jurisprudência firme da Corte é no sentido de que, dentre as entidades sindicais, apenas as confederações sindicais possuem legitimidade para propor ação direta, conforme o disposto no art. 103, IX, da Constituição Federal. Precedentes. 2. As entidades de classe e as confederações sindicais somente poderão lançar mão das ações de controle concentrado quando tiverem em mira normas jurídicas que digam respeito aos interesses típicos da classe representada. Precedentes. 3. A pertinência temática é verdadeira projeção do interesse de agir no processo objetivo, que se traduz na necessidade de que exista uma estreita relação entre o objeto do controle e a defesa dos direitos da classe representada pela entidade requerente. 4. Não verificada correlação entre os objetivos institucionais perseguidos pela entidade e as normas impugnadas, as quais dizem respeito à majoração das alíquotas da contribuição ao PIS e da Cofins relativas à venda de combustíveis. 5. Nego provimento ao agravo regimental” (ADI n. 5.837 AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJ 17.10.2018). 
    Pelo decidido na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.146, Relator o Ministro Luiz Fux, “a atuação das confederações sindicais em sede de controle concentrado de constitucionalidade se submete a duas condicionantes procedimentais: a) o reconhecimento da condição de confederação, entidade sindical de grau máximo, assim considerada a agremiação constituída por, no mínimo, três federações sindicais integrantes de uma mesma categoria econômica ou profissional, registrada no Ministério do Trabalho (Súmula 677/STF); e b) a relação de pertinência temática entre os objetivos institucionais da confederação postulante e o conteúdo da norma objeto de impugnação” (Plenário, DJ 3.4.2019). 
    12. Buscando comprovar a legitimidade ativa ad causam, a autora afirmou que “a Fenafisco está enquadrada como entidade civil com representação nacional, em virtude de sua abrangência se alastrar por todo o território brasileiro. Esse nível de posicionamento coletivo lhe confere, ou deveria lhe conferir, nos exatos termos da disposição constitucional, a legitimidade ativa perante essa egrégia Corte, ainda que não na condição de ente sindical em sentido estrito” (fl. 4, e-doc. 1).
    13. No inc. I do art. 1º do Estatuto Social da autora se estabelece que a Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital – Fenafisco é entidade sindical que “congrega exclusivamente sindicatos representativos de servidores públicos fiscais tributários de carreira específica, com atividades essenciais à Administração Tributária em nível estadual e distrital, nos termos do inciso XXII do artigo 37 da Constituição Federal” (fl. 1, e-doc. 4).
    14. A ilegitimidade ativa ad causam da parte autora para a propositura de ações de controle abstrato de constitucionalidade foi analisada por este Supremo Tribunal. Assim, por exemplo:
    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VIOLAÇÃO DA NECESSIDADE DE REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. CPSB. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE DA AUTORA. CARÁTER HÍBRIDO. INEXISTÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE O OBJETIVO INSTITUCIONAL DA POSTULANTE E O CONTEÚDO DA NORMA IMPUGNADA. 1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que o reconhecimento da legitimidade ativa das confederações para incoar o controle concentrado de constitucionalidade demanda a comprovação de que a confederação é composta por, no mínimo, três federações da mesma categoria econômica ou profissional, bem como a pertinência temática entre os objetivos institucionais da postulante e o conteúdo da norma impugnada. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.”(ADI n. 4.852-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 15.6.2018)
    “E M E N T A: CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE – AÇÃO DIRETA – ILEGITIMIDADE ATIVA DE ENTIDADE SINDICAL DE SEGUNDO GRAU, AINDA QUE DE ÂMBITO NACIONAL – AÇÃO DIRETA DE QUE NÃO SE CONHECE – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - As federações sindicais, mesmo aquelas de âmbito nacional, não dispõem de legitimidade ativa para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. - No âmbito da estrutura sindical brasileira, somente a Confederação Sindical – que constitui entidade de grau superior – possui qualidade para agir, em sede de controle normativo abstrato, perante a Suprema Corte (CF, art. 103, IX). Precedentes” (ADI n. 4.656-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 1º.9.2014).
    A natureza sindical da entidade não possibilita o reconhecimento como entidade de classe de alcance nacional para fins de legitimidade ativa ad causam para a propositura de ações de controle abstrato de constitucionalidade. Confiram-se os julgados a seguir: 
    “(...) a fórmula alternativa prevista no inciso IX do art. 103 da Constituição da República, impede que determinada entidade considerada de natureza sindical, não enquadrável no conceito de confederação, venha a se utilizar do rótulo de entidade de classe de âmbito nacional, para fins de legitimação (ADI n. 4.224-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 8.9.2011). 
    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE PARA AJUIZAMENTO DE AÇÕES DE CONTROLE CONCENTRADO. CRITÉRIOS JURISPRUDENCIAIS PARA DEFINIR CONFEDERAÇÃO SINDICAL E ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. (…) AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO CIVIL QUE NÃO SE INCLUI NO ROL TAXATIVO DE LEGITIMADOS À PROPOSITURA DAS AÇÕES DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM . PRECEDENTES. AGRAVO NÃO PROVIDO. (...). A natureza sindical da requerente impede que se reconheça sua legitimidade ativa ad causam na condição de entidade de classe de âmbito nacional, pois se trata de hipóteses de legitimação distintas, que não admitem mescla de requisitos. Precedentes. 5. Agravo não provido” (ADI n. 4.384-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJ 19.2.2019). 
    Neste mesmo sentido: ADI n. 4.501, de minha relatoria, DJe 6.5.2019; ADI n. 4.967, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 10.4.2015; ADI n. 4.440-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe 29.5.2015; ADI n. 4.184-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 25.9.2014; ADI n. 4.656-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 1º.9.2014; ADI n. 4.473-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 1º.8.2012; ADI n. 4.361-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 1º.2.2012; ADI n. 3.506-AgR, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJ 30.9.2005. 
    15. Não ficaram demonstrados os requisitos apontados no art. 535 da Consolidação das Leis do Trabalho para a configuração da entidade como confederação, caracterizada como entidade sindical de grau máximo, organizada por no mínimo três federações sindicais integrantes da mesma categoria econômica ou profissional, para figurar como legitimada ativa ad causam.
    Nos termos da jurisprudência consolidada neste Supremo Tribunal Federal, a declaração formal em estatuto da condição de entidade sindical de grau superior é insuficiente para a comprovação da legitimidade ativa (ADI n. 5.345-ED-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJ 19.2.2019; ADI n. 4.294, Relator o Ministro Eros Grau, DJ 10.9.2009; ADI n. 4.212, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJ 16.4.2009; ADI n. 4.034, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ 28.3.2008; ADI n. 4.009, Relator o Ministro Eros Grau, DJ 29.5.2009; e ADI n. 2.903, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ 19.9.2008). 
    16. A autora da presente ação não se enquadra no conceito de confederação sindical na forma da lei, tampouco no de entidade de classe de alcance nacional por sua inequívoca natureza sindical.
    Ausente legitimidade ativa ad causam da autora por caracterizar-se como entidade sindical de segundo grau reconhecida como federação, é irrelevante, processualmente, o exame de sua maior ou menor representatividade territorial. 
    17. Pelo exposto, nego seguimento à presente arguição de descumprimento de preceito fundamental (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicada a medida liminar requerida. 
    Publique-se. 
    Brasília, 29 de outubro de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA 
Relatora