Tribunal: STF
Processo: ADI 6040
Classe: ADI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-27
Data de publicação: 2020-04-27

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Instituto Aço Brasil, visando à declaração de inconstitucionalidade parcial do disposto no art. 22, caput e parágrafos, da Lei Federal 13.043/14, bem como trechos do art. 2º, §§ 7º e 8º, do Decreto 8.415/2015, os quais dispõem sobre o Regime Especial de Reintegração de Valores Tributários para Empresas Exportadoras – REINTEGRA. Eis o teor da norma impugnada:
    Lei nº 13.043/2014 
    “Art. 22. No âmbito do Reintegra, a pessoa jurídica que exporte os bens de que trata o art. 23 poderá apurar crédito, mediante a aplicação de percentual estabelecido pelo Poder Executivo, sobre a receita auferida com a exportação desses bens para o exterior. 
    § 1º O percentual referido no caput poderá variar entre 0,1% (um décimo por cento) e 3% (três por cento), admitindo-se diferenciação por bem.
    § 2º Excepcionalmente, poderá ser acrescido em até 2 (dois) pontos percentuais o percentual a que se refere o § 1º, em caso de exportação de bens em cuja cadeia de produção se verifique a ocorrência de resíduo tributário que justifique a devolução adicional de que trata este parágrafo, comprovado por estudo ou levantamento realizado conforme critérios e parâmetros definidos em regulamento”. 
    Decreto nº 8.415/2015
    “Art. 2º A pessoa jurídica que exporte os bens de que trata o art. 5º poderá apurar crédito, mediante a aplicação do percentual de 3% (três por cento), sobre a receita auferida com a exportação desses bens para o exterior.
    (…)
    § 7º O percentual de que trata o caput será de:
    I - 1% (um por cento), entre 1º de março de 2015 e 30 de novembro de 2015; (Redação dada pelo Decreto nº 8.543, de 2015)
    II - 2% (dois por cento), entre 1º de janeiro de 2017 e 31 de dezembro de 2017; e
    II - um décimo por cento, entre 1º de dezembro de 2015 e 31 de dezembro de 2016;(Redação dada pelo Decreto nº 9.393, de 2018)
    III - dois por cento, entre 1º de janeiro de 2017 e 31 de maio de 2018; e(Redação dada pelo Decreto nº 9.393, de 2018)
    IV - um décimo por cento, a partir de 1º de junho de 2018.(Redação dada pelo Decreto nº 9.393, de 2018)
    § 8º Ato do Poder Executivo poderá rever as alíquotas de que trata o § 7º, observada a evolução macroeconômica do país”.
    O requerente pretende ver declarada inconstitucional a citada legislação, acima transcrita, por entender violados os art. 149, § 2º, I; art. 153, § 3º; art. 155, §2º, X, a; e art. 156, § 3º, II.
    Argumenta ainda afronta à garantia de desenvolvimento nacional (art. 3º, II), à livre concorrência e livre iniciativa (art. 170, IV, e art. 1º, II), à neutralidade fiscal concorrencial (art. 146-A), a não cumulatividade das contribuições sociais (art. 195, §12), à garantia de tratamento isonômico (arts. 5º, caput) e, ainda, à segurança jurídica (art. 5º, XXXVI).
    Afirma, em síntese, que, apesar de o art. 22 da Lei 13.043/2014 delegar ao Poder Executivo a atribuição de fixar o valor do crédito a título de REINTEGRA, tal fixação não pode ser realizada de maneira discricionária e imotivada.
    Sustenta que a norma impugnada viola as regras de imunidade garantidas às exportações, ao restringir a aplicação plena do tratamento consistente no REINTEGRA, qual seja, o ressarcimento dos resíduos tributários acumulados no ciclo produtivo do produto exportado. 
    Assevera que a Constituição Federal adota o princípio da não exportação de tributos (art. 149, § 2º, II), garantindo a tributação exclusiva pelo Estado de destino. Defendem que essa política fiscal se encontra em consonância com as práticas internacionais e funciona como instrumento garantidor do desenvolvimento nacional (art. 3º, II, da Constituição Federal).
    Nesse sentido, defende a plena imunidade tributária à exportação, conforme se pode observar das inúmeras normas constitucionais direcionadas à exportação, as quais imunizam: 
          a) As receitas decorrentes de exportação da incidência de  contribuições sociais e de intervenção no domínio  econômico (art. 149, §2º, I);
          b) Os produtos industrializados destinados ao exterior da  incidência de IPI (art. 153, §3º, III); 
          c) As operações que destinem mercadorias para o exterior  e o serviços prestados a destinatários no exterior da  incidência de ICMS (art. 155, §2º, inciso X, alínea “a”); e,
    d) As exportações de serviços da incidência do ISS (art. 156, §3º, II).
    Diante desse contexto, aduz que o REINTEGRA não deve ser considerado um benefício fiscal, mas, sim, um consectário lógico do sistema constitucional brasileiro de proteção das exportações, razão pela qual vigem os princípios da vedação ao retrocesso e da proporcionalidade.
    Adotei o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999 e solicitei informações. (eDOC 11)
    A Câmara dos Deputados informa que a Medida Provisória 651/2014, que deu origem à Lei 13.043/2104, foi processada dentro dos estritos trâmites constitucionais e regimentais. (eDOC 18)
    A Presidência da República, por meio da Mensagem 700, manifesta-se pela improcedência da ação, tendo em vista a constitucionalidade dos dispositivos aqui impugnados. (eDOC 19)
    O Senado Federal prestou informações, suscitando a ilegitimidade ativa da ora requerente, em razão da ausência de representatividade nacional, uma vez que “os seus nove associados estão presentes (têm sede) em apenas 6 estados: MG (3), SP (2), CE, RS, PA e RJ”, não em 9, como determina a jurisprudência desta Corte. No mérito, opina pela improcedência da ação. (eDOC 21) 
    A Advogada-Geral da União manifesta-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela sua improcedência. (eDOC 23)
    A Procuradoria-Geral da República apresenta parecer pelo não conhecimento da ação e pela improcedência do pedido, como se verifica da ementa abaixo transcrita:
    “MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERALPROCURADORIA GERAL DA REPÚBLICA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.040/DFR EQUERENTE: INSTITUTO AÇO BRASIL INTERESSADOS:PRESIDENTE DA REPÚBLICA E CONGRESSO NACIONAL RELATOR:EXMO. SR. MINISTRO GILMAR MENDESPARECER SFCONST/Nº 319004/2019AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 'PRE-LIMINAR:ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. ENTI-DADE DE CLASSE QUE NÃOPOSSUI ABRANGÊNCIANACIONAL E NÃO REPRESENTA A TOTALIDADE DOSEGMENTO ECONÔMICO ATINGIDO PELAS NORMASIMPUGNADAS 'MÉRITO: TRIBUTÁRIO. LEI 13.043/2014E DECRETO 8.415/2015. REGIME ESPECIAL DE REIN-TEGRAÇÃO DE VALORES TRIBUTÁRIOS PARA EM-PRESAS EXPORTADORAS – REINTEGRA. FIXAÇÃO DOSPERCENTUAIS DE DEVOLUÇÃO DE RESÍDUOS TRI-BUTÁRIOS POR DECRETO DO PODER EXECUTIVO:POSSIBILIDADE. NATUREZA JURÍDICA DE BENEFÍ-CIO FISCAL. SUBVENÇÃO FINANCEIRA SETORIAL.INCENTIVO ESTATAL QUE NÃO REPRESENTA DIREITOSUBJETIVO DO CONTRIBUINTE E NÃO DECORRE DI-RETAMENTE DAS IMUNIDADES TRIBUTÁRIAS APLI-CÁVEIS ÀS EXPORTAÇÕES. REGRAS IMUNIZANTESQUE, MESMO INTERPRETADAS DE FORMA AMPLA,SÃO CONSTITUCIONALMENTE RESTRITAS ÀS OPE-RAÇÕES E AOS RENDIMENTOS DIRETAMENTE RELA-CIONADOS À EXPORTAÇÃO. DESONERAÇÃO QUENÃO SE ESTENDE ÀS ETAPAS ANTERIORES DA CA-DEIA DE PRODUÇÃO. APROVEITAMENTO DE CRÉDI-TOS DAS OPERAÇÕES INTERNAS ANTERIORES QUE SEPERFAZPELA SISTEMÁTICA NÃO CUMULATIVA.'PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO E,NO MÉRITO, PELA IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO”. (eDOC 30, p. 1)
    É o relatório.
    Decido.
    Inicialmente, registro que, nos termos do art. 103, IX, da Constituição e do art. 2º, I, da Lei 9.882/1999, podem propor ADI confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. Eis o teor do dispositivo constitucional:
    “Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: 
    (…)
    IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”.
    Ressalto que a Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. 
    No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal condiciona a legitimidade, entre outras questões procedimentais, à representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros. Cito, a propósito, os seguintes precedentes:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO E REGISTRO DA COMISSÃO PROVISÓRIA MUNICIPAL DO PSB DE FORMOSA-GO, DA COMISSÃO PROVISÓRIA MUNICIPAL DO PV DE FORMOSA-GO E DA COLIGAÇÃO UM NOVO CAMINHO PARA FORMOSA. PARTICIPAÇÃO DOS RESPECTIVOS CANDIDATOS NAS ELEIÇÕES DE 2016. ATOS DE ENTES PRIVADOS E ATOS ADMINISTRATIVOS DE EFEITOS CONCRETOS. AUSÊNCIA DE GENERALIDADE E ABSTRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE EXAME EM SEDE DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO QUE PRETENDE CONGREGAR SERVIDORES DE CATEGORIAS DISTINTAS. INEXISTÊNCIA DE HOMOGENEIDADE. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO CARÁTER NACIONAL DA ENTIDADE. INEXISTÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA EM RELAÇÃO AO CONTEÚDO DOS ATOS IMPUGNADOS. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    (…) 5. A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a legitimidade deve observar três condicionantes procedimentais: a) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade (ADI 108-QI, Rel. Min Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 146, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002); b) representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros (ADI 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996); e c) pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade postulante e a norma objeto da impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). 6. A Associação dos Servidores da Segurança Pública e Privada do Brasil - ASSPP-BRASIL não possui legitimidade para propor arguição de descumprimento de preceito fundamental, mercê de seu universo de associados, que congrega diversas classes, carreiras e categorias, não atender à exigência da homogeneidade. Precedentes: ADI 5.071-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 2/2/2018; ADI 4.660-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 14/8/2017; ADI 3.900, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 8/11/2011; ADI 4.230-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 14/9/2011 (…)”.(ADI 6079 AgR, Rela. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe 6.3.2020 – grifo nosso) 
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. FEDERAÇÃO DAS ENTIDADES DOS OFICIAIS MILITARES ESTADUAIS. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE DA AUTORA. INEXISTÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA AMPLITUDE NACIONAL DA REPRESENTATIVIDADE DA CATEGORIA. 1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que o reconhecimento da legitimidade ativa das entidades de classe para incoar o controle concentrado de constitucionalidade demanda a comprovação de seu caráter nacional, o qual não se configura com mera declaração formal em seu estatuto. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento”. (ADI 4751 AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe 20.9.2019) 
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA. ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL (ART. 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). NÃO É ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL, PARA OS EFEITOS DO INCISO IX DO ART. 103 DA CONSTITUIÇÃO, A QUE SÓ REUNE EMPRESAS SEDIDAS NO MESMO ESTADO, NEM A QUE CONGREGA OUTRAS DE APENAS QUATRO ESTADOS DA FEDERAÇÃO. AÇÃO NÃO CONHECIDA, POR ILEGITIMIDADE ATIVA ‘AD CAUSAM’”. (ADI 386, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, DJ 28.6.1991) 
    “ Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Complementar nº 70/91. Pedido de liminar. Falta de legitimidade ativa. Ademais, no caso, só é cabível o controle difuso de constitucionalidade. - Trata-se de uma associação que não congrega as empresas jornalísticas em geral, mas apenas uma fração delas, ou seja, as situadas em município do interior dos Estados-membros. - Ora, esta Corte, em casos análogos, tem entendido que há entidade de classe quando a associação abarca uma categoria profissional ou econômica no seu todo, e não quando apenas abrange, ainda que tenha âmbito nacional, uma fração de uma dessas categorias (assim, a título exemplificativo, nas ADINs 846 e 1297, com referência a entidade que abarcava fração de categoria funcional, e na ADIN 1295, relativa a associação de concessionárias ligadas pelo interesse contingente de terem concessão comercial de um produtor de veículos automotores). Ademais, não se atacando dispositivo da Lei Complementar em causa que tenha determinado expressamente a sua aplicação a operações relativas a jornais, mas, sim, a aplicação concreta dessa Lei a tais operações, o controle de constitucionalidade cabível é apenas o difuso. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida, ficando prejudicado o pedido de liminar”. (ADI 1.486, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, DJ 13.12.1996)
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO - LEGITIMIDADE ATIVA "AD CAUSAM" - ENTIDADE DE CLASSE - NÃO CONFIGURAÇÃO - CARÊNCIA DA AÇÃO. - O controle jurisdicional "in abstracto" da constitucionalidade das leis e atos normativos federais ou estaduais, perante o Supremo Tribunal Federal, suscita, dentre as múltiplas questões existentes, a análise do tema concernente a quem pode ativar, mediante ação direta, a jurisdição constitucional concentrada desta Corte. - Entre a legitimidade exclusiva e a legitimidade universal , optou o constituinte pela tese da legitimidade restrita e concorrente, partilhando, entre diversos órgãos, agentes ou instituições, a qualidade para agir em sede jurisdicional concentrada (v. CF/88, ART. 103). Dentre as pessoas ativamente legitimadas "ad causam" para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade estão as entidades de classe de âmbito nacional (CF. art. 103, IX). - O Supremo Tribunal Federal tem salientado, em sucessivos pronunciamentos a propósito do tema, que não se qualificam como entidades de classe aquelas que, congregando pessoas jurídicas, apresentam-se como verdadeiras associações de associações. Em tais hipóteses, tem-se-lhes negado a qualidade reclamada pelo texto constitucional, pois pessoas jurídicas, ainda que coletivamente representativas de categorias profissionais ou econômicas, não formam classe alguma. Precedentes. A jurisprudência desta Corte tem salientado, ainda, que pessoas jurídicas de direito privado, que reunam, como membros integrantes, associações de natureza civil e organismos de caráter sindical, desqualificam-se - precisamente em função do hibridismo dessa composição - como instituições de classe, cuja noção conceitual reclama a participação, nelas, dos próprios indivíduos integrantes de determinada categoria, e não apenas das entidades privadas constituídas para representá-los. Precedentes. - Entidades internacionais, que possuam uma Seção Brasileira domiciliada em território nacional, incumbida de representá-las no Brasil, não se qualificam, para os efeitos do art. 103 da Constituição, como instituições de classe. A composição heterogênea de associação que reuna, em função de explícita previsão estatutária, pessoas vinculadas a categorias radicalmente distintas, atua como elemento descaracterizador da sua representatividade. Não se configuram, em conseqüência, como entidades de classe aquelas instituições que são integradas por membros vinculados a estratos sociais, profissionais ou econômicos diversificados, cujos objetivos, individualmente considerados, revelam-se contrastantes. Falta a essas entidades, na realidade, a presença de um elemento unificador que, fundado na essencial homogeneidade, comunhão e identidade de valores, constitui o fator necessário de conexão, apto a identificar os associados que as compõem como membros efetivamente pertencentes a uma determinada classe. - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem consignado, no que concerne ao requisito da espacialidade, que o caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos. Essa particular característica de índole espacial pressupõe, além da atuação transregional da instituição, a existência de associados ou membros em pelo menos nove Estados da Federação. Trata-se de critério objetivo, fundado na aplicação analógica da Lei Orgânica dos Partidos Politicos, que supõe, ordinariamente atividades econômicas ou profissionais amplamente disseminadas no território nacional. Precedente: ADIN-386”. (ADI 108 QO, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 13/04/1992, DJ 5.6.1992) 
    Nesse contexto, valer ressaltar que o entendimento desta Corte tem se firmado no sentido de que, quanto ao requisito da espacialidade, o caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos
    Na hipótese, compulsando os autos, os documentos não são capazes de demonstrar o caráter nacional da requerente, como entidade de classe de âmbito nacional, porquanto inexiste comprovação de efetiva representatividade em pelo menos nove estados da Federação.
    Nesses termos, entendo que a requerente Instituto Aço Brasil não possui legitimidade para propor a presente ação direta de inconstitucionalidade, tendo em vista a sua representatividade limitar-se a seis estados-membros, e não nove como determina a jurisprudência desta Corte. 
    Nesse mesmo sentido, manifestou-se a Procuradoria-Geral da República:
    “O Instituto Aço Brasil, conforme registrado pelo Senado Federal (peça25), não atende o critério objetivo da espacialidade, uma vez que ‘o que estaria presente em 10 estados são filiais, parques industriais de alguns de seus associados. Segundo o sítio da autora, os seus nove associados estão presentes (têm sede) em apenas 6 estados: MG (3), SP (2), CE, RS, PA e RJ” (peça 25, folha 3).
    O fato de associados da entidade possuírem parques industriais em mais de 9 Estados da Federação é irrelevante para fins de atendimento do critério objetivo da espacialidade, quando a entidade não esteja organizada na quantidade mínima de Estados exigida pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal para fins de comprovação da sua abrangência nacional. O não atendimento do requisito da espacialidade descaracteriza a legitimidade ativa do Instituto Aço Brasil para o processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade.
    Além disso, o Instituto Aço Brasil não representa a totalidade da categoria econômica atingida pelas normas impugnadas. Nos termos do seu Estatuto Social, ‘o instituto congregará, representará e promoverá as empresas produtoras de aço brasileiras, defendendo-lhes os interesses no País e no exterior’ (art. 2º). Todavia, o art. 22 da Lei 13.043/2014 e o art. 2º do Decreto 8.415/2015 atingem todas as empresas exportadoras, não apenas aquelas que tenham por objeto e atividade principal a produção de aço.
    A entidade requerente, portanto, representa apenas parcela setorizada da atividade econômica atingida pelos atos normativos questionados, motivo pelo qual não dispõe de legitimidade ativa para instaurar o controle concentrado de constitucionalidade de dispositivos cujos efeitos repercutam sobre todo o segmento exportador (ADI 2.203-AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 25.8.2000; ADI 5.444-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJ 26.2.2018)”. (eDOC 30, p. 9-10)
    Assim, verifico que a presente ação não preenche os requisitos para seu conhecimento, uma vez que a requerente não possui legitimidade para sua propositura. 
    Ante o exposto, indefiro liminarmente a presente ação direta de inconstitucionalidade (art. 4º da Lei 9.868/99 e art. 21, § 1º, RISTF). 
    Publique-se. 
    Brasília, 27 de abril de 2020.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente