Tribunal: STF
Processo: MS 36746
Classe: MS
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-29
Data de publicação: 2020-10-29

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança com pedido de liminar impetrado pelo Município de Novo Hamburgo/RS contra ato omissivo do Presidente da República Jair Messias Bolsonaro, consubstanciado na negativa da União em disponibilizar a linha de crédito especial para pagamento de precatórios, na forma do que dispõe o § 4° do art. 101 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, com a redação dada pela EC 99/2017.
    O impetrante narra que,
    “[e]m 2017, foi editada a Emenda Constitucional n° 99/2017, que estendeu de 31/12/2020 para 31/12/2024 o prazo para quitação dos precatórios submetidos ao regime especial, estabelecendo ainda que, em até 06 (seis) meses, a contar da entrada em vigor do novo regime especial, a União disponibilizaria linhas de crédito especial para o pagamento de precatórios.
    Na esperança de obter tal linha de crédito, o Município encaminhou ofício para os Bancos Públicos solicitando tal procedimento, entretanto, todos informaram que tais linhas de crédito não estavam disponíveis.
    […].” (pág. 4 da inicial).
    Prossegue afirmando que,
    “diante da negativa dos bancos, […] interpelou a União Federal que em 06/09/2019 informou que a proposta de regulamentação da referida linha de crédito ainda se encontra em elaboração no Ministério da Economia [...]” (pág. 4 da inicial).
    Argumenta que não possui recursos financeiros para honrar com o pagamento dos precatórios e que, por isso, não viu outra alternativa, senão impetrar o presente mandamus. 
    Assim, sustenta que, como a vigência do novo regime especial iniciou em 14/12/2014, com a entrada em vigor da EC 99/2017, 
    “a União tinha até o dia 14/06/2018 para cumprir o disposto no § 4°, do art. 101, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias” (pág. 11 da inicial). 
    Outrossim, assevera que a omissão da União está trazendo enormes prejuízos aos Entes Federados que buscam pagar suas dívidas e informa que já esgotou as possibilidades para os pagamentos, de modo que os empréstimos são a última alternativa para que possa quitar o saldo de precatórios.
    Destaca ser direito líquido e certo do Município ter à sua disposição a linha de crédito especial, de modo que a não disponibilização “revela o manifesto descumprimento do Poder Executivo à lei que fixou prazo certo para tanto” (pág. 22 da inicial).
    Quanto ao pleito de urgência, argumenta que
    “[...] a ausência da liminar e a não disponibilização da linha de crédito especial e específica para o pagamento de precatórios, considerado o estado de calamidade em que se encontra o impetrante, acarretará na total inviabilidade da manutenção do Município, pois sem esses recursos assegurados pela Emenda Constitucional n° 99/2017, o mesmo deixará de realizar os repasses ao Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul e ainda ficará sujeito a sequestro de valores e ausência de repasses da União para o pagamento do custeio.
    Há que se salientar a existência do perigo da irreversibilidade dos fatos acaso sejam sequestrados [sic] verbas públicas para fins de pagamento de precatórios, eis que haverá como reaver tal quantia, o que reforça o deferimento da liminar.
    Mais ainda, acaso sejam bloqueadas as transferências de repasses da União e do Estado, o Município ficará completamente paralisado, sem condições de realizar a manutenção mínima necessária à população” (págs. 25-26 da inicial).
    Ao final, requer a liminar para determinar à União a abertura de linha de crédito para o pagamento de precatório até o valor de R$ 269.228.505,01 (duzentos e sessenta e nove milhões, duzentos e vinte e oito mil, quinhentos e cinco reais e um centavo), no prazo de 30 dias. No mérito, pede a concessão da ordem.
    Foram juntadas informações, conforme documentos eletrônicos 23 e 24.
    A Advocacia-Geral da União requereu o seu ingresso no feito e apresentou manifestação preliminar (documento eletrônico 26).
    Indeferi o pedido de liminar por não vislumbrar a presença dos requisitos necessários para a concessão da medida (documento eletrônico 37).
    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela denegação da segurança (documento eletrônico 41). Eis a síntese da peça: 
    “DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. REGIME ESPECIAL DE PRECATÓRIOS. ATO OMISSIVO ATRIBUÍDO AO PRESIDENTE DA REPÚBLICA. ABERTURA DE LINHA DE CRÉDITO ESPECIAL PARA PAGAMENTO DE PRECATÓRIOS. ART. 101, § 4°, DO ADCT. EC 99/2017. NORMA PROGRAMÁTICA DE EFICÁCIA LIMITADA. PENDENTE REGULAMENTAÇÃO. VIA ELEITA INAPROPRIADA PARA ARGUIÇÃO DE MORA LEGISLATIVA PARA EDIÇÃO DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PARECER DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA”.
    É o relatório. Decido.
    De início, defiro o ingresso da União.
    No mais, bem examinados os autos, entendo que o caso é de denegação da ordem. 
    O Município de Novo Hamburgo/RS pleiteia que seja disponibilizada pela União a linha de crédito especial para pagamento de precatórios, prevista no § 4° do art. 101 do ADCT, com a redação dada pela EC 99/2017. Transcrevo abaixo os dispositivos que regem a matéria:
    “Art. 101. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que, em 25 de março de 2015, se encontravam em mora no pagamento de seus precatórios quitarão, até 31 de dezembro de 2024, seus débitos vencidos e os que vencerão dentro desse período, atualizados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E), ou por outro índice que venha a substituí-lo, depositando mensalmente em conta especial do Tribunal de Justiça local, sob única e exclusiva administração deste, 1/12 (um doze avos) do valor calculado percentualmente sobre suas receitas correntes líquidas apuradas no segundo mês anterior ao mês de pagamento, em percentual suficiente para a quitação de seus débitos e, ainda que variável, nunca inferior, em cada exercício, ao percentual praticado na data da entrada em vigor do regime especial a que se refere este artigo, em conformidade com plano de pagamento a ser anualmente apresentado ao Tribunal de Justiça local.
    [...]
    § 2º O débito de precatórios será pago com recursos orçamentários próprios provenientes das fontes de receita corrente líquida referidas no § 1º deste artigo e, adicionalmente, poderão ser utilizados recursos dos seguintes instrumentos:
    I - até 75% (setenta e cinco por cento) dos depósitos judiciais e dos depósitos administrativos em dinheiro referentes a processos judiciais ou administrativos, tributários ou não tributários, nos quais sejam parte os Estados, o Distrito Federal ou os Municípios, e as respectivas autarquias, fundações e empresas estatais dependentes, mediante a instituição de fundo garantidor em montante equivalente a 1/3 (um terço) dos recursos levantados, constituído pela parcela restante dos depósitos judiciais e remunerado pela taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic) para títulos federais, nunca inferior aos índices e critérios aplicados aos depósitos levantados;
    II - até 30% (trinta por cento) dos demais depósitos judiciais da localidade sob jurisdição do respectivo Tribunal de Justiça, mediante a instituição de fundo garantidor em montante equivalente aos recursos levantados, constituído pela parcela restante dos depósitos judiciais e remunerado pela taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic) para títulos federais, nunca inferior aos índices e critérios aplicados aos depósitos levantados, destinando-se:
    a) no caso do Distrito Federal, 100% (cem por cento) desses recursos ao próprio Distrito Federal; 
    b) no caso dos Estados, 50% (cinquenta por cento) desses recursos ao próprio Estado e 50% (cinquenta por cento) aos respectivos Municípios, conforme a circunscrição judiciária onde estão depositados os recursos, e, se houver mais de um Município na mesma circunscrição judiciária, os recursos serão rateados entre os Municípios concorrentes, proporcionalmente às respectivas populações, utilizado como referência o último levantamento censitário ou a mais recente estimativa populacional da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE);
    III - empréstimos, excetuados para esse fim os limites de endividamento de que tratam os incisos VI e VII do caput do art. 52 da Constituição Federal e quaisquer outros limites de endividamento previstos em lei, não se aplicando a esses empréstimos a vedação de vinculação de receita prevista no inciso IV do caput do art. 167 da Constituição Federal;
    IV - a totalidade dos depósitos em precatórios e requisições diretas de pagamento de obrigações de pequeno valor efetuados até 31 de dezembro de 2009 e ainda não levantados, com o cancelamento dos respectivos requisitórios e a baixa das obrigações, assegurada a revalidação dos requisitórios pelos juízos dos processos perante os Tribunais, a requerimento dos credores e após a oitiva da entidade devedora, mantidas a posição de ordem cronológica original e a remuneração de todo o período.
    [...]
    § 4º No prazo de até seis meses contados da entrada em vigor do regime especial a que se refere este artigo, a União, diretamente, ou por intermédio das instituições financeiras oficiais sob seu controle, disponibilizará aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como às respectivas autarquias, fundações e empresas estatais dependentes, linha de crédito especial para pagamento dos precatórios submetidos ao regime especial de pagamento de que trata este artigo, observadas as seguintes condições:
    I - no financiamento dos saldos remanescentes de precatórios a pagar a que se refere este parágrafo serão adotados os índices e critérios de atualização que incidem sobre o pagamento de precatórios, nos termos do § 12 do art. 100 da Constituição Federal;
    II - o financiamento dos saldos remanescentes de precatórios a pagar a que se refere este parágrafo será feito em parcelas mensais suficientes à satisfação da dívida assim constituída;
    III - o valor de cada parcela a que se refere o inciso II deste parágrafo será calculado percentualmente sobre a receita corrente líquida, respectivamente, do Estado, do Distrito Federal e do Município, no segundo mês anterior ao pagamento, em percentual equivalente à média do comprometimento percentual mensal de 2012 até o final do período referido no caput deste artigo, considerados para esse fim somente os recursos próprios de cada ente da Federação aplicados no pagamento de precatórios;
    IV - nos empréstimos a que se refere este parágrafo não se aplicam os limites de endividamento de que tratam os incisos VI e VII do caput do art. 52 da Constituição Federal e quaisquer outros limites de endividamento previstos em lei”. 
    Nas informações prestadas pela Presidência da República e na manifestação preliminar da Advocacia-Geral da União, destaca-se que a linha de crédito especial estabelecida no § 4° do art. 101 do ADCT possui natureza subsidiária e serve para a quitação dos créditos remanescentes que não forem alcançados pelos recursos próprios dos entes federativos até o fim do regime especial estipulado nesse artigo (31 de dezembro de 2024).
    Segundo explicitou a Presidência da República:
    “10. No caso vertente, não se implementou, até o momento, o direito do impetrante de recorrer às vias judiciais.
    11. Conforme relatado, o demandante insiste em suposta omissão imputada ao Presidente da República no que diz respeito à não disponibilização da linha de crédito especial prevista no art. 101, §4º do ADCT. No entanto, não há omissão do Poder Executivo.
    12. Com efeito, a efetiva liberação dos valores decorrentes da linha de crédito requerida, na forma como desenhado pelo constituinte derivado, só deve ser disponibilizado ao final do prazo estipulado no caput do art. 101 do ADCT (31 de dezembro de 2024). Tal exegese decorre do disposto no inciso I do §4º do referido dispositivo, que assim afirma:
    I - no financiamento dos saldos remanescentes de precatórios a pagar a que se refere este parágrafo serão adotados os índices e critérios de atualização que incidem sobre o pagamento de precatórios, nos termos do § 12 do art. 100 da Constituição Federal; (Incluído pela Emenda constitucional nº 99, de 2017)
    13. Vale dizer também que o próprio cálculo das parcelas mensais do financiamento destinado à quitação do saldo remanescente, nos termos do art. 101, § 4º, III, do ADCT, será definido em percentual sobre a receita corrente líquida do ente requerente em fração ‘equivalente à média do comprometimento percentual mensal de 2012 até o final do período referido no caput deste artigo’, ou seja, em 31 de dezembro de 2024, termo final para Estados, Distrito Federal e Municípios quitarem seus débitos de precatórios.
    14. Em outros termos, embora exista a imposição de obrigação para disponibilizar a referida linha de crédito, eventual numerário a ser destinado ao financiamento apenas deverá ser disponibilizado ao término do regime especial. Com isso, somente quando esgotados todos os meios constitucionais e legais para pagamento de seus precatórios, recorrerá o Ente Federativo à linha de crédito disponibilizada pela União ou por suas instituições financeiras oficiais, para adimplemento de suas obrigações.
    15. Tanto é assim que o artigo 101, § 2º, do ADCT, estabelece que o débito de precatórios será pago com recursos orçamentários próprios provenientes das fontes de receita líquida referidas no § 1º e, de modo adicional, ou seja de forma acessória e complementar, poderão ser utilizados os demais instrumentos referidos nos incisos daquele parágrafo.
    […]
    19. Desta feita, por não ter findado o prazo estipulado pela CF/88 para que os demais entes quitem, por meios próprios, observada a ordem das fontes de recursos financeiros, suas dívidas de precatórios, pode-se concluir não haver necessidade de movimentar a máquina judiciária tão prematuramente, carecendo, o demandante, de interesse de agir na modalidade necessidade. Descaracteriza-se, do mesmo modo, a urgência para o deferimento da medida cautelar pleiteada, ainda que se cogite de dificuldades financeiras para cumprir suas obrigações.
    20. Sob esse prisma, observa-se que sequer surgiu, para os entes federados, qualquer direito à regulamentação, por lei, do artigo constitucional, haja vista que o termo inicial do prazo somente ocorrerá em 01/01/2025, não havendo, por óbvio, qualquer omissão do Poder Executivo, restando ausente, na espécie, pressuposto de validade do processo (interesse-adequação).
    […]
    23. Perceba-se, ainda, que, mesmo num cenário de total procedência da demanda, a abertura de linha de crédito especial no montante desejado não seria capaz de provocar melhora na situação do requerente (interesse-necessidade). Isso porque, conforme demonstrado, ainda que disponibilizada linha de crédito especial, o numerário requestado, por força de norma constitucional, só poderá ser liberado após o término do regime especial.
    24. Ademais, deve-se considerar que a linha de crédito pode nem mesmo necessitar ser criada, pois, obedecidas as regras do regime de pagamento de precatórios criado pela Emendas Constitucionais 94/2019 e 99/2017, talvez não mais exista saldo remanescente de precatórios, afinal os Estados e Municípios podem (ou pelo menos é o que se espera deles), com seus próprios recursos, ter equacionado suas dívidas judiciais.
    […]
    27. Em outros termos, embora exista a imposição de obrigação para meramente disponibilizar a referida linha de crédito, eventual numerário a ser mutuado somente deverá ser disponibilizado ao término do regime especial.
    […]
    29. Assim, observa-se pela redação do art. 101, §2º, do ADCT, que o Constituinte Reformador trouxe uma série de instrumentos que poderão ser utilizados por Estados, Distrito Federal e Municípios para quitar suas dívidas de precatórios, sendo o primeiro deles o uso de recursos orçamentário próprios, mediante depósitos em favor de conta especial do Tribunal de Justiça local, sob única e exclusiva administração deste, correspondentes a 1/12 (um doze avos) do valor calculado percentualmente sobre suas receitas correntes líquidas apuradas no segundo mês anterior ao mês de pagamento, em percentual suficiente para a quitação de seus débitos.
    30. Adicionalmente, elenca o §2º do mesmo artigo fontes extraorçamentárias para o pagamento das dívidas de precatório, quando não forem suficientes os recursos orçamentários próprios dos entes subnacionais. Ressalta-se, neste ponto, a ausência de previsão quanto ao financiamento por parte da União Federal ainda nesta fase, senão vejamos a previsão normativa:
    […]
    31. Finalmente, há a previsão trazida pela parte autora contida no §4º, a qual cria a possibilidade de a União Federal disponibilizar linha de crédito especial direcionada ao pagamento do saldo remanescente de precatórios. Trata-se do último recurso possível aos Estados, Distrito Federal e Municípios para quitação dos seus débitos de precatórios.
    […]
    34. Evidente, portanto, o equívoco da parte autora e o motivo pelo qual a ação deve ser julgada improcedente: considerar que o financiamento previsto no §4º já pode ser utilizado desde já, como se fosse uma das fontes de recurso extraorçamentárias previstas no §2º do artigo 101, o que evidentemente não o é, conforme aqui demonstrado.
    35. Aliás, é digno de destaque neste ponto o parecer de lavra da Comissão Especial da Câmara dos Deputados designada a examinar a Proposta de Emenda Constitucional que resultou na EC 99/2017, o qual, corroborando com tudo o que é até aqui defendido, assim estabelece:
    ‘(...) o substitutivo prevê ainda a possibilidade de financiamento dos entes federados pela União na hipótese de existir débito remanescente ao final do prazo de vigência do regime especial (...). (Disponível em <hp://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra? codteor=1596983&filename=PRL+2+PEC21216+%3D%3E+PEC+212/2016> Acesso em 15/10/19).
    […]
    37. É preciso atentarmos para o fato de que a norma contida no §4º do art. 101 do ADCT não é autoaplicável, demandando não só regulamentação, como também previsão orçamentária para realizar as despesas que a operação financeira representa.
    38. Com efeito, eventual concessão da segurança criará operação de crédito sem qualquer previsão orçamentária, sem estimativa de impacto financeiro e sem fonte de recursos” (págs. 2-7 do documento eletrônico 24 – grifei).
    Ademais, conforme asseverei ao indeferir a liminar, a natureza subsidiária do referido crédito especial também já foi assentada nos exames das medidas cautelares requeridas no MS 36.581/SC e na ACO 3.240/BA, relatados, respectivamente, pelos Ministros Gilmar Mendes e Roberto Barroso. Consignei, ainda, que o impetrante não conseguiu demonstrar a utilização e o exaurimento das outras fontes de recursos descriminadas no art. 101, § 1° e § 2°, do ADCT. 
    Outrossim, consoante o assinalado no parecer da Procuradoria-Geral da República, o § 4° do art. 101 do ADCT é uma norma de eficácia limitada e depende de regulamentação, não sendo o mandado de segurança a via correta para suscitar a mora legislativa. Confira-se:
    “[...]
    Como regra de natureza programática, de eficácia limitada, o § 4°, do art. 101, do ADCT não prevê elementos mínimos para a operacionalização da linha de crédito nela prevista, nem indica os recursos correspondentes para sua implementação, dependendo, pois, de regulamentação do ponto de vista infraconstitucional, para que harmonizado o dispositivo com o princípio da programação orçamentária e financeira da União.
    Eventuais questionamentos a respeito da mora legislativa na edição da norma infraconstitucional não seriam suscetíveis de serem feitos na presente via, cabendo ser lembrado, por oportuno, que tramitam nessa Suprema Corte as Ações Diretas de Inconstitucionalidade por Omissão n. 52 e 58, de Rel. Min. Luiz Fux, também versando sobre a regulamentação do regime especial para pagamento de precatórios.
    [...]” (págs. 7-8 do documento eletrônico 41).
    Desse modo, tendo em vista a falta de demonstração da utilização e do exaurimento das outras fontes de recursos do Município, bem como a ausência de norma legal que regulamente a concessão do crédito especial estabelecido no § 4° do art. 101 do ADCT, não vislumbro a existência de direito líquido e certo do impetrante.
    Por fim, observo não ser o mandamus a via própria para examinar a alegação de mora legislativa na regulamentação do referido dispositivo do ADCT. 
    Isso posto, denego a ordem (art. 205 do RISTF). Sem fixação de honorários (Súmula 512/STF). Fica prejudicado o agravo interposto contra a decisão liminar (documento eletrônico 39).
    Publique-se.
    Brasília, 29 de outubro de 2020.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator