Tribunal: STF
Processo: SS 5388
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-04
Data de publicação: 2020-09-04

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
    Vistos.
    Cuida-se  de suspensão de segurança ajuizada pelo município de Osasco com o objetivo de sustar decisão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 2094357-40.2020.8.26.0000 (acessório ao MS nº 1007 651 20 2020 8 26 0405), que conferiu efeito suspensivo ativo ao recurso para desonerar o autor da impetração de se submeter às regras de Decreto municipal nº 12.414/20, porque em dissonância com o Decreto nº 10.344/20, editado pelo Presidente da República e que elencou a atividade por ele exercida (academia de ginástica) como serviço essencial, permitindo, assim, a abertura de seu estabelecimento comercial.
    O município requerente defende que a ordem objurgada tem o potencial e causar graves danos à ordem administrativa, pois, em razão da “ampla publicidade nacional”, por ela atingida,
    “terá o potencial efeito de proliferar medidas judiciais análogas causando o rompimento da ordem pública e a disruptura da coordenação das ações necessárias à mitigação dos danos provocados pela COVID-19 no Município de Osasco.”
    Aduz que a decisão do TJSP ora questionada impõe flexibilização das medidas restritivas impostas pelos governos municipal e estadual considerando a estrutura da saúde e os números indicativos da transmissibilidade da doença na região em que inserido o município de Osasco, de modo que sua execução poderá levar ao colapso do sistema público de saúde.
    Argumenta que sobressai o interesse local no tocante à abertura das academias de ginástica, razão pela qual deve ser observada a regulamentação editada pelo governo municipal acerca das medidas de distanciamento social para enfrentamento da pandemia de Covid-19.
    Requer que seja deferido o pedido liminar e, ao final, que seja julgada procedente a suspensão de segurança.
    O Min. Luiz Fux, Presidente em exercício, deferiu a liminar em decisão assim ementada:
    “MEDIDA CAUTELAR NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. AGRAVO DE INSTRUMENTO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO QUE AUTORIZA O FUNCIONAMENTO DE ACADEMIA DE ESPORTES NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO REQUERENTE. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE. PREDOMINÂNCIA DO INTERESSE LOCAL. JURISPRUDÊNCIA DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. (eDoc. 12)
    A Procuradoria-Geral da República, por sua vez, manifestou-se pela procedência do pedido, nos seguintes termos:
    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. EPIDEMIA. COVID-19. ACADEMIA. REABERTURA. INTERESSE LOCAL. DIREITO À SAÚDE. COMPETÊNCIA CONCORRENTE. SEPARAÇÃO DE PODERES. RISCO DE LESÃO À ORDEM, À SAÚDE E À ECONOMIA PÚBLICAS. EFEITO MULTIPLICADOR. DEFERIMENTO DA CONTRACAUTELA.
    1. É cabível pedido de suspensão formulado contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que autoriza a reabertura de estabelecimento de academia em município daquele estado no contexto da epidemia da Covid-19.
    2. Em matéria de competência concorrente, norteada pelo princípio da predominância do interesse, cabe aos municípios legislar a respeito de temas de interesse local, observadas as regras federais estabelecidas sobre a matéria.
    3. Não cabe ao Poder Judiciário substituir-se aos gestores responsáveis pela condução administrativa do Estado e decidir quais políticas públicas hão de ser adotadas no enfrentamento da Covid-19, ressalvadas as hipóteses de evidente afronta à ordem constitucional.
    4. Há risco de lesão à ordem e à saúde públicas na decisão pela qual se autoriza a reabertura de academia, sem considerar a análise do Executivo municipal acerca da conveniência e oportunidade da legislação regente do funcionamento do comércio no contexto da epidemia de Covid-19.
    5. O efeito multiplicador de decisões pelas quais se autoriza a reabertura de estabelecimentos congêneres, em contexto de crise causada pela epidemia de Covid-19, mediante suspensão de efeitos de decretos municipais, em âmbito local, realça e confirma o grave risco de lesão à ordem e à saúde públicas.
    — Parecer pelo deferimento da contracautela. 
    É o relatório. Decido.
    Inicialmente, reconheço a competência desta Suprema Corte para a apreciação do pedido de suspensão, porque o litígio em questão vincula-se diretamente ao Princípio da Separação dos Poderes (art. 2ª da Constituição Federal), e ao Pacto Federativo, porquanto aborda a competência para imposição de restrições ao pleno funcionamento de atividades (art. 23 da Constituição Federal), com fundamento, ainda, em suposta prevalência do direito à saúde, previsto no artigo 196 da Magna Carta.
    Quanto ao mais, tem-se que o pedido de suspensão de segurança não objetiva a reforma ou anulação da decisão impugnada, não sendo, portanto, instrumento idôneo para reapreciação judicial. O requerente pretende tão somente suspender a eficácia da decisão contrária ao Poder Público, comprovando, de plano, que o cumprimento imediato da decisão importará grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. 
    Sob essas considerações, reputo presentes os requisitos de admissibilidade do presente incidente de suspensão, passando, então, ao exame da pretensão deduzida pelo requerente. 
    A controvérsia em discussão nestes autos deriva de mandado de segurança ajuizado contra o requerente, tendo sido antecipada a tutela em sede de agravo de instrumento, permitindo a abertura de academia de ginástica, sob o fundamento de que Decreto federal nº nº 10.344/20 inseriu referida atividade no rol daquelas classificadas como essenciais, liberando, assim, seu funcionamento, a despeito da restrição imposta à referida atividade econômica por decretos municipal e estadual.
    O requerente defendeu a perfeita legalidade do decreto que editou, bem como o dever do impetrante em obedecê-lo, em vista da notória situação de calamidade pública, em decorrência da disseminação do Covid-19.
    Como se trata de mandado de segurança, mister a verificação da presença dos requisitos necessários à concessão da pretendida ordem e, nesse passo, deve-se proceder à análise das normas legais aplicáveis. 
    A legislação federal editada para dispor sobre as medidas de enfrentamento da emergência de saúde pública que ora vivenciamos (Lei nº 13.979/20), nada dispôs especificamente sobre esse tema.
    O Decreto Federal que a regulamentou (nº 10.282/20), ao se referir a serviços públicos e atividades essenciais, cujo exercício e funcionamento restaram resguardados, arrolou, nos diversos incisos de seu art. 3º, quais seriam essas atividades, dentre as quais não se inclui a atividade a que se dedica o autor da impetração.
    O estado de São Paulo, por sua vez e no âmbito de sua competência regulamentar local, editou decreto para adaptar essas regras para sua realidade regional, normativo esse que não em nada destoava do Decreto Federal supra transcrito.
    Contudo, pelo Decreto 10.344, editado em 8 de maio de 2020, o Presidente da República elencou, dentre as atividades essenciais, cujo exercício restou permitido durante a pandemia, aquelas referentes a academias de esporte.
    Na análise de pedidos referentes aos efeitos da pandemia de Covid-19 e, especialmente, na tentativa de equacionar inevitáveis conflitos federativos decorrentes das ações de enfrentamento da calamidade sanitária instalada, exige-se a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, sempre respeitada a competência constitucional de cada ente da Federação para atuar dentro de sua área territorial, com vistas a resguardar sua necessária autonomia.
    Nesse sentido o Plenário do STF concluiu o julgamento do referendo da medida cautelar na ADI nº 6.341, em 17/4/20, ficando assentado que, não obstante a competência do Presidente da República para dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais, fica assegurada a atribuição de cada esfera de governo para disciplinar ações de saúde no respectivo território, para enfrentamento da calamidade sanitária, considerados os interesses regionais e locais.
    Nesse mesmo sentido decidiu o ilustre Ministro Alexandre de Moraes, ao apreciar a ADPF nº 642/DF. Verbis:
    “(...) o caráter discricionário das medidas realizadas pelo Presidente da República, bem como de suas eventuais omissões, é passível de controle jurisdicional, pois está vinculado ao império constitucional, exigindo a obediência das autoridades ao Direito, e, em especial, ao respeito e efetividade aos direitos fundamentais. 
    Não compete ao Poder Judiciário substituir o juízo de conveniência e oportunidade realizado pelo Presidente da República no exercício de suas competências constitucionais, porém é seu dever constitucional exercer o juízo de verificação da exatidão do exercício dessa discricionariedade executiva perante a constitucionalidade das medidas tomadas, verificando a realidade dos fatos e também a coerência lógica da decisão com as situações concretas. Se ausente a coerência, as medidas estarão viciadas por infringência ao ordenamento jurídico constitucional e, mais especificamente, ao princípio da proibição da arbitrariedade dos poderes públicos que impede o extravasamento dos limites razoáveis da discricionariedade, evitando que se converta em causa de decisões desprovidas de justificação fática e, consequentemente, arbitrárias. 
    Por outro lado, em respeito ao Federalismo e suas regras constitucionais de distribuição de competência consagradas constitucionalmente, assiste razão à requerente no tocante ao pedido de concessão de medida liminar, ‘para que seja determinado o respeito às determinação dos governadores e prefeitos quanto ao funcionamento das atividades econômicas e as regras de aglomeração’. 
    A adoção constitucional do Estado Federal gravita em torno do princípio da autonomia das entidades federativas, que pressupõe repartição de competências legislativas, administrativas e tributárias. 
    Em relação à saúde e assistência pública, inclusive no tocante à organização do abastecimento alimentar, a Constituição Federal consagra, nos termos dos incisos II e IX, do artigo 23, a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 
    Igualmente, nos termos do artigo 24, XII, o texto constitucional prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde; permitindo, ainda, aos Municípios, nos termos do artigo 30, inciso II, a possibilidade de suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local; devendo, ainda, ser considerada a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços e distribuição dos encargos financeiros entre os entes federativos, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990). 
    As regras de repartição de competências administrativas e legislativas deverão ser respeitadas na interpretação e aplicação da Lei 13.979/20, do Decreto Legislativo 6/20 e dos Decretos presidenciais 10.282 e 10.292, ambos de 2020, observando-se, de “maneira explícita”, como bem ressaltado pelo eminente Ministro MARCO AURÉLIO, ao conceder medida acauteladora na ADI 6341, “no campo pedagógico e na dicção do Supremo, a competência concorrente”. 
    Dessa maneira, não compete ao Poder Executivo federal afastar, unilateralmente, as decisões dos governos estaduais, distrital e municipais que, no exercício de suas competências constitucionais, adotaram ou venham a adotar, no âmbito de seus respectivos territórios, importantes medidas restritivas como a imposição de distanciamento/isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outros mecanismos reconhecidamente eficazes para a redução do número de infectados e de óbitos, como demonstram a recomendação da OMS (Organização Mundial de Saúde) e vários estudos técnicos científicos, como por exemplo, os estudos realizados pelo Imperial College of London, a partir de modelos matemáticos (The Global Impact of COVID-19 and Strategies for Mitigation and Suppression, vários autores; Impact of non-pharmaceutical interventions (NPIs) to reduce COVID19 mortality and healthcare demand, vários autores)”. 
    Tal decisão, de resto, apenas cuidou de aplicar à questão jurídica então em apreciação, a pacífica jurisprudência já sedimentada nesta Suprema Corte a respeito do tema, no sentido de que, em matéria de competência concorrente, há que se respeitar o que se convencionou denominar de predominância de interesse, para a análise de eventual conflito porventura instaurado. 
    Nesse sentido e apenas para ilustrar, cite-se trecho da ementa de recente acórdão do STF: 
    “(...) 5. Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade, para um novo modelo federal baseado, principalmente, na cooperação, como salientado por KARL LOEWESTEIN (Teoria de la constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362). 6. O legislador constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como sabedor da tradição centralizadora brasileira, tanto, obviamente, nas diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição formal de competências legislativas, com base no princípio da predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de competências concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de normas de interesse local. 7. O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado Federal brasileiro é o princípio da predominância do interesse, tanto para as matérias cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, quanto em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias, como na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade. 8. A própria Constituição Federal, portanto, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I) (...)” (RE nº 1.247.930-AgR/SP, 1ª Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 24/3/20). 
    Segundo essa compreensão, têm sido julgados os casos submetidos à competência desta Suprema Corte, forte no entendimento de que a competência da União para legislar sobre assuntos de interesse geral não afasta a incidência das normas estaduais e municipais expedidas com base na competência concorrente, devendo prevalecer aquelas de âmbito regional, quando o interesse em análise for predominantemente de cunho local.
    Parece ser essa a hipótese em análise nestes autos, segundo os precedentes e lições supra expostos, até porque a abertura de academias de ginástica não parece dotada de interesse nacional a justificar que a União edite legislação acerca do tema, notadamente em tempos de pandemia que ora vivenciamos. 
    Não se ignora que a inédita gravidade dessa situação impôs drásticas alterações na rotina de todos, atingindo a normalidade do funcionamento de muitas empresas e do próprio Estado, em suas diversas áreas de atuação.
    Mas, exatamente em função da gravidade da situação, exige-se a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, não se podendo privilegiar determinado segmento da atividade econômica em detrimento de outro, ou mesmo do próprio Estado, a quem incumbe, precipuamente, combater os nefastos efeitos decorrentes dessa pandemia.
    Inegável, destarte, que a decisão atacada representa grave risco de violação à ordem público-administrativa, no âmbito do município requerente, bem como à saúde pública, dada a real possibilidade que venha a desestruturar as medidas por ele adotadas como forma de fazer frente a esse epidemia, no âmbito de seu território. 
    Mais conveniente, assim, que sejam suspensos os efeitos dessa decisão, enquanto perdurar o trâmite do aludido mandamus.
    Ante o exposto, julgo procedente o pedido para suspender os efeitos da decisão que conferiu efeitos suspensivo ativo ao Agravo de Instrumento nº 2094357-40.2020.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do estado de São Paulo, mantida a liminar anteriormente deferida, até o trânsito em julgado da ação mandamental na origem.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 4 de setembro de 2020.
Ministro Dias Toffoli
Presidente
Documento assinado digitalmente