Tribunal: STF
Processo: SS 5436
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-27
Data de publicação: 2020-10-27

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. PLANO DE RETORNO ÀS AULAS PRESENCIAIS NA REDE PÚBLICA E PRIVADA DE ENSINO. ALEGADO RISCO DE LESÃO À SAÚDE PÚBLICA NO CUMPRIMENTO DE DECISÃO QUE AUTORIZOU A RETOMADA DAS ATIVIDADES PRESENCIAIS. EFETIVA CONTROVÉRSIA ACERCA DAS RECOMENDAÇÕES TÉCNICO-CIENTÍFICAS APLICÁVEIS À HIPÓTESE. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE NA VIA ESTREITA DO INCIDENTE DE CONTRACAUTELA. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 
    Decisão: Trata-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Município de Londrina/PR contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 0057597-08.2020.8.16.0000, na qual foi concedida antecipação de tutela, para autorizar a reabertura das instituições de ensino públicas e privadas vinculadas ao sindicato impetrante.
    Narra o Município autor que se trata, na origem, de Mandado de Segurança coletivo impetrado pelo Sindicato dos Estabelecimentos de Ensino do Norte do Paraná, objetivando “a reabertura das atividades presenciais da rede particular de ensino, com o reconhecimento da nulidade dos atos normativos editados pelo Município que determinaram a suspensão das aulas presenciais”. 
    Relata que o juízo de primeiro grau havia indeferido a liminar, contudo, em sede de agravo de instrumento, o Tribunal de Justiça do Estado do Paraná concedeu a tutela provisória, sob o fundamento de que a pandemia do Covid-19 estaria controlada, autorizando o retorno das aulas presenciais em defesa dos interesses da criança e do adolescente.
    Sustenta que a manutenção da referida decisão implica em grave lesão à saúde pública, uma vez que a suspensão do retorno das atividades de ensino presencial estariam pautadas em recomendações técnicas da Secretaria de Saúde do Paraná, expressa no Ofício nº 2401/2020/GS/SESA, bem como parecer da Sociedade Brasileira de Pediatria.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão dos efeitos da liminar proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 0057597-08.2020.8.16.0000, até o trânsito em julgado da decisão de mérito. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunçã. 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
     À luz da natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria.
    Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). 
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, proferido nos autos do Agravo de Instrumento nº 0057597-08.2020.8.16.0000, que concedeu tutela provisória, para autorizar a reabertura das instituições de ensino públicas e privadas vinculadas ao sindicato impetrante. Confira-se o teor da decisão impugnada, consoante trecho pertinente a seguir (doc. 16), in verbis:
    “Pois bem, o tema em questão se revela como um dos mais sensíveis decorrentes da pandemia vivenciada mundialmente nos últimos meses, e a decisão a ser tomada, conforme bem expôs o douto Magistrado a quo, é delicadíssima
      No início, haviam incertezas, o medo do desconhecido e a urgência em se adotar toda e qualquer medida que, em tese, evitasse a rápida proliferação da mazela que sorrateiramente se avizinhava entre nós, dentre elas, o isolamento social
    O tempo, inexoravelmente, passou. 
    Nesse interregno milhares de estudos, pesquisas (teóricas e empíricas) e testes foram feitos, o que culminou, atualmente, em um nível de conhecimento acerca do tema que, aliado a outros fatores, viabiliza a mitigação das providencias extremas impostas nos momentos de ápice da doença. 
    O cenário agora é outro. Além do conhecimento adquirido nesse período, constata-se que, a priori, o auge da pandemia passou, sem que isso signifique, por evidente, que não existam mais riscos. 
    Conforme informação extraída da Agência de Notícias do Paraná (órgão oficial do Governo Estadual), veiculada no dia 1º de setembro, o Estado “encerra cinco meses e meio de pandemia (173 dias desde os primeiros casos) com queda no número de óbitos pela terceira semana epidemiológica consecutiva, redução na média móvel de mortes, estabilidade de novas infecções (...) O Norte e o Noroeste também registraram queda na semana 35, mas em outro tom. Os casos na região de Londrina e Cornélio Procópio caíram 1,6%, de 2.337 para 2.299, mas dentro de um padrão numérico relativamente igual desde o começo do mês.”. Tanto é que diversos setores da economia já retomaram suas atividades, inclusive aqueles não essenciais, conforme notícia publicada no portal “globo.com” no dia 24 de setembro: 
    […]
    Cai por terra, nesse diapasão, qualquer fundamento jurídico e sanitário que mantém um serviço de suma essencialidade suspenso, como a educação, enquanto outros considerados de lazer, como bares e restaurantes, retomam suas atividades. 
    Aliás, nesse contexto, algumas perguntas emergem, dentre elas: se os profissionais das mais variadas áreas estão retomando suas atividades presenciais, com quem ficarão seus filhos nesse interregno? 
    A resposta vem da Unesco: “na falta de outras opções, com frequência, os pais que trabalham deixam as crianças sozinhas quando as escolas são fechadas, e isso pode levar a comportamentos de risco, incluindo uma maior influência da pressão dos colegas e o uso de substâncias entorpecentes.” 
    A tese de que os infantes poderiam representar vetor de transmissão para dentro do núcleo familiar, no panorama social atual, também perde força, na medida em que os próprios genitores já estão, em sua grande maioria, circulando “normalmente”. 
    Cito aqui, apenas à título ilustrativo, que diversos países, desenvolvidos e subdesenvolvidos, escolheram manter a pré-escola e primário abertos durante a pandemia (Taiwan, Nicarágua, Estônia, Finlândia, Islândia e Suécia), sem que se tivesse notícias de que a decisão teria sido equivocada. 
    Outros, na Europa, após curto prazo de suspensão das atividades, decidiram reabrir as instituições de ensino, sendo minuciosamente acompanhados pelo European Centre for Disease Prevention (ECDC), cujas conclusões, até o momento, foram as seguintes: 
    […]
    Conforme trazido pela parte agravante, a orientação da ONU é para que a reabertura das escolas seja prioridade (mov. 1.6/AI). 
    Não se trata, data máxima vênia, de mero poder discricionário motivado deste relator, mas sim de uma necessidade evidentemente reconhecida por todos aqueles que se aprofundam no tema e lançam seus olhos ao melhor interesse dos infantes.
    Evidente que a celeuma não se encerra aqui, ao reverso, trata-se de um apanhado perfunctório que, no entanto, faz emergir não só a probabilidade do direito invocado, como também o perigo da demora caso a decisão seja relegada para o mérito da demanda. 
    Vale destacar, com efeito, que a retomada das aulas presenciais já ocorreu no Estado da Amazônia sem que houvesse, até agora, qualquer notícia de que houve piora no quadro de contágio. Ainda, outros Estados (Espírito Santo, Minas Gerais, Pará, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo) já estão com o retorno marcado. 
    No próprio Estado do Paraná, a Secretaria de Saúde e Educação anunciou recentemente que estão sendo realizadas as providências para retomada das atividades regulares em algumas escolas estaduais a partir do dia 19 próximo, de molde a afastar, ainda que parcialmente, a quarentena escolar presencial restritiva, sem mencionar o teor da Resolução nº. 3.943/2020 – GS/SEED/PR, que em seu art. 1º, dispõe: “a partir de 19 de outubro de 2020, as instituições das redes estadual, municipais e privada, estão autorizadas a retomar, gradativamente, as atividades extracurriculares presenciais em todo o Estado do Paraná, sem prejuízo à continuidade das atividades de aula não presenciais em andamento.” 
    Em suma, considerando que (a) pelos dados oficiais a curva epidemiológica está diminuindo, tanto no Estado como no município de Londrina; (b) a grande maioria dos setores da economia já está retomando suas atividades presenciais, inclusive aqueles não essenciais; (c) a manutenção do isolamento social apenas dos infantes está causando, diariamente, sérios danos em expressiva parcela dessa juventude escolar; hei por bem em conceder a tutela antecipada recursal. 
    Registro, por evidente, que tal retomada deve seguir rigorosamente todos os protocolos sanitários e de segurança redigidos pelas autoridades competentes, bem como outras que eventualmente exsurjam em decorrência da dinâmica inerente à matéria. 
    Ainda, as instituições deverão ter seus respectivos planos de retomada de acordo com os protocolos mencionados e conforme trazido por algumas das instituições representadas pelo sindicato agravante à título exemplificativo (mov. 1.52 a 1.61) .”
    Nada obstante, à luz da argumentação formulada pelo Município requerente e dos elementos constantes nos autos, não se depreende claramente, acima de dúvida razoável, a existência de potencial lesão de natureza grave ao interesse público a ensejar a concessão da medida pleiteada. Com efeito, sem embargo da decisão administrativa municipal estar supostamente amparada em planejamentos e dados técnico-científicos (Decretos Municipais nº 346/2020 e nº 866/2020), o Sindicato dos Estabelecimentos de Ensino do Norte do Paraná, na qualidade de agravante nos autos do AI 0057597-08.2020.8.16.0000, colacionou aos autos documentos que atestariam a possibilidade de retorno às aulas com segurança, considerando as medidas e protocolos a serem adotados, como o protocolo de retomada às atividades presenciais, editado através da Resolução Conjunta nº 01/2020 da Secretaria da Educação e do Esporte e Secretaria de Saúde (doc. 14).
    Deveras, a existência de controvérsia efetiva acerca das recomendações técnico-científicas aplicáveis à discussão havida no processo de origem afasta, por si só, a possibilidade de concessão da contracautela ora pleiteada, dado que, nos termos da pacífica jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, não se revela possível, na via estreita e excepcional do incidente de suspensão, a análise do conjunto probatório produzido nos autos de origem. Neste sentido, os seguintes precedentes:
    “Agravo regimental em suspensão de tutela antecipada. Princípio da separação dos Poderes. Tese de repercussão geral formada no RE nº 592.581/RS (Tema 220). Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido. 1. Impossibilidade de o Supremo Tribunal Federal, na via excepcional da contracautela, imiscuir-se no contexto fático-probatório do processo de origem, devendo a reapreciação da interpretação dada ao conteúdo ser buscada na via recursal. 2. Agravo regimental não provido”. (STA 807 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, DJe 17/03/2020, grifei).
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).
    Por oportuno, faço menção à manifestação da Procuradoria Geral da República na Suspensão de Tutela Provisória nº 640/RJ, proferida em 21/09/2020, pelo não conhecimento daquele pedido de contracautela. Na oportunidade, o parquet ressalta a inviabilidade do pedido de suspensão quando imprescindível para o seu exame a ampla análise fático-probatória do mérito da ação subjacente, aduzindo que a controvérsia que reclama aprofundada análise do mérito da ação subjacente se revela incabível por esse meio processual, de modo que a “as questões levantadas hão de ser impugnadas pelos instrumentos processuais próprios, com a observância do contraditório e da ampla defesa”. Transcrevo a ementa do referido parecer (doc. 35 dos autos da STP 640), in verbis:
    “SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. EPIDEMIA. CORONAVÍRUS SARS-COV-2 (COVID-19). REABERTURA DE ESCOLAS PRIVADAS. MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. AULAS PRESENCIAIS. NECESSIDADE DE AMPLA ANÁLISE DO MÉRITO. IMPOSSIBILIDADE NA VIA SUSPENSIVA. NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO DE SUSPENSÃO.
    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar pedido de suspensão de tutela provisória requerido pelo Município do Rio de Janeiro contra decisão do TJ/RJ que sustou os efeitos de decreto municipal que autoriza a reabertura das escolas privadas, no contexto da Covid-19.
    2. É incabível pedido de suspensão quando imprescindível para o seu exame a ampla análise fático-probatória do mérito da ação subjacente.
    Parecer pelo não conhecimento do pedido suspensivo”.
    Portanto, havendo dúvida razoável acerca de quais sejam as recomendações técnico-científicas relativas à matéria controvertida na origem, deve-se privilegiar a decisão proferida pelas instâncias ordinárias, às quais é dada ampla possibilidade de apreciação dos aspectos fáticos colacionados aos autos. Na espécie, a dúvida consubstancia-se na aplicabilidade de tais recomendações, face ao dano potencial aos serviços educacionais, bem como à saúde dos indivíduos, no âmbito do ente federado.
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.
    Comuniquem-se com urgência.
    Publique-se. 
    Brasília, 27 de outubro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente