Tribunal: STF
Processo: STP 660
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-22
Data de publicação: 2020-09-22

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. RESTRIÇÃO AO FUNCIONAMENTO DE ESTABELECIMENTOS COMERCIAIS. DECISÃO DE ORIGEM QUE DETERMINA A APLICAÇÃO DE DIRETRIZES FIXADAS EM DECRETO ESTADUAL, SOB PENA DE INCIDÊNCIA DE MULTA DIÁRIA. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM ECONÔMICA. INOCORRÊNCIA. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À DECISÃO DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO REFERENDO DA MEDIDA CAUTELAR NA ADI 6.341/DF. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória ajuizada pelo Município de Gramado/RS contra decisão proferida pelo Desembargador Ricardo Torres Hermann, da 2ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, relator do Agravo de Instrumento nº 5050727-67.2020.8.21.7000, pela qual indeferiu o pedido de efeito suspensivo pleiteado pelo agravante, ora requerente, mantendo a decisão de primeiro grau que deferiu tutela antecipada nos autos da Ação Civil Pública 5001140-15.2020.8.21.0101.
    Narra que, na origem, o Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul ajuizou Ação Civil Pública em seu desfavor, com o intuito de que o Município de Gramado/RS fosse condenado na obrigação de fazer consistente em diversas medidas no sentido de garantir o modelo estadual de distanciamento controlado. Referido pleito foi acolhido, em primeira instância, pelo Juízo da 2ª Vara Judicial da Comarca de Gramado/RS, que deferiu liminarmente o pedido de tutela provisória manejado pelo Ministério Público, para determinar:
    “a) ao Município de Gramado a obrigação de fazer consistente em fiscalizar e não autorizar a operação de estabelecimentos comerciais no Município de Gramado, em desconformidade com o Sistema de Distanciamento Controlado dos Decretos Estaduais nº 55.240/2020 e nº 55.320/2020, e alterações subsequentes, até que novo Decreto do Governador do Estado do Rio Grande do Sul ou norma federal disponha o contrário; 
    b) ao Município de Gramado a obrigação de não fazer consistente na vedação à ampliação, pelo Município de Gramado, da interpretação do conceito de “beira de estradas e rodovias” para os estabelecimentos comerciais situados no perímetro urbano de Gramado; 
    c) ao Município de Gramado para que também concorra com a fiscalização do cumprimento da presente decisão judicial, além de, por seus meios, garantir a execução das decisões tomadas em âmbito do Poder Judiciário sobre o cumprimento das determinações apontadas na presente ação. A presente decisão valerá como mandado, garantidos os meios de sua execução, inclusive mediante requisição de apoio de força policial, deferindo-se, desde logo, medida de embargo/lacre do estabelecimento comercial ou espaço que venha a descumprir as ordens judiciais ora emanadas; 
    d) a expedição de ofícios à Polícia Militar e Vigilância Sanitária Municipal, notificando-os imediatamente da decisão liminar proferida, para que fiscalizem seu cumprimento, impedindo a abertura e/ou efetuando o fechamento das lojas e estabelecimentos que estejam em contrariedade com a aplicação dos Decretos Estaduais nº 55.240/2020 e nº 55.320/2020 (Sistema de Distanciamento Controlado), bem como noticiando nos autos, mediante relatório, se ocorreu eventual violação, observando, inclusive, que o não atendimento acarreta ao infrator a prática do crime de desobediência, que a tanto poderá ser autuado; 
    e) acessoriamente, a ampla divulgação desta decisão no site e nas mídias sociais do Município de Gramado para atendimento às finalidades pedagógica e dissuasória que a atual situação de emergência de saúde pública exige.
    Para a hipótese de descumprimento das providências determinadas nos itens "a", "b" e "c", fixo multa diária no valor de R$ 1.000,00 (mil reais) por ocorrência de descumprimento, a ser revertida ao Fundo Estadual de Reparação de Interesses Difusos Lesados.”
    Tendo, após, o Ministério Público autor comunicado ao juízo o descumprimento das medidas de distanciamento controlado, requereu a imposição ao Município das seguintes obrigações, as quais foram deferidas pelo juízo de origem:
    “a) determinar ao Município de Gramado que apresente ao juízo as medidas a serem adotadas para fiscalização dos empreendimentos, notadamente aqueles situados no Centro de Gramado, bem como a escala dos fiscais que ali estarão (todos os dias, finais de semana e feriados), a fim de dar o efetivo cumprimento aos itens "a" e "c" da decisão liminar; 
    b) consolidar a multa diária no valor de R$ 1.000,00 (mil reais), a contar do último sábado - 22.08.2020 - até a apresentação, pelo Município de Gramado, das medidas e documentos referidos no item anterior ”
    Contra essas decisões, o Município interpôs agravo de instrumento ao Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, que negou o efeito suspensivo pleiteado, sob o argumento de que a adoção do plano municipal incremental e a adesão ao modelo de cogestão regional não se mostraram suficientes para comprovar o completo atendimento dos requisitos estabelecidos pela decisão agravada.
    Alega o requerente, em síntese, que, ao assim entender, a decisão impugnada ofende a ordem, a economia e a segurança públicas, razão pela qual ajuizou a presente contracautela. Sustenta a adoção de diversas medidas na tentativa de combate à disseminação do coronavírus, de modo que a imposição de multa diária implica em risco de danos graves de difícil reparação às contas públicas do Município de Gramado.
    Sustenta que a consolidação de multa cominatória diária contra o erário municipal implica no comprometimento das receitas públicas para as demais despesas de rotina do ente público, inclusive na área da saúde, em razão dos gastos exigidos para o enfrentamento da pandemia do COVID-19. 
    Aduz que a decisão que se pretende suspender desrespeita o entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado na ADI 6.341, que garantiu a competência concorrente na tomada de providências normativas e administrativas pelos entes federativos e assegurou a autonomia aos municípios para adoção de medidas de controle contra a pandemia. 
    Pondera a inexistência de omissão ou mora administrativa municipal a justificar a imposição de multa diária, haja vista a implementação imediata de medidas municipais de fiscalização e a instituição de modelo de cogestão regional de enfrentamento da pandemia do COVID-19. 
    Requer, ao final, que se suspenda “a eficácia da liminar concedida contra o Município de Gramado pelo r. Juízo da 2ª Vara Judicial da Comarca de Gramado, nos autos da ação civil pública originária n.º 5001140-15.2020.8.21.0101/RS, e mantida pela e. 2ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, nos autos do agravo de instrumento n.º 5050727-67.2020.8.21.7000/RS”. Subsidiariamente, postula a suspensão definitiva das astreintes diárias consolidadas contra o erário municipal.
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]” (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 08/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria.
    Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). 
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990, in verbis:
    Art. 25 - Salvo quando a causa tiver por fundamento matéria constitucional, compete ao Presidente do Superior Tribunal de Justiça, a requerimento do Procurador-Geral da República ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar ou de decisão concessiva de mandado de segurança, proferida, em única ou última instância, pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos Tribunais dos Estados e do Distrito Federal.
    In casu, reconheço a competência desta Suprema Corte para a apreciação do incidente de suspensão, porque o litígio em questão vincula-se diretamente ao princípio da separação dos poderes (art. 2ª da Constituição Federal) e ao pacto federativo. Com efeito, a presente causa aborda a competência para imposição de restrições ao pleno funcionamento de atividades econômicas (art. 23 da Constituição Federal), com fundamento, ainda, em alegada prevalência do direito à saúde (art. 196 da Constituição Federal).
    Ademais, o presente pedido de suspensão de tutela provisória não objetiva a reforma ou a anulação da decisão impugnada, não sendo, portanto, instrumento para reapreciação judicial. O requerente pretende tão somente a suspensão da eficácia da decisão contrária ao Poder Público, sob o argumento de que o cumprimento imediato da decisão importará grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. 
    Com base nessas considerações, reputo presentes os requisitos de admissibilidade do presente incidente de suspensão de liminar, passando, então, ao exame da pretensão deduzida pelo requerente.
    Neste mister, pontuo desde logo que das alegações do Município autor não se depreende a existência de risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas a ensejar a contracautela ora pleiteada. Isto porque a mera existência de cominação de multa diária pelo descumprimento de liminar deferida não é capaz, por si só, de comprometer o bom andamento das despesas de rotina do ente público, tal como alegado, seja porque a incidência da multa é eventual (somente para o caso de descumprimento), seja porque o valor fixado o foi de modo razoável (R$ 1.000,00 por dia – doc. 34). 
    A razoabilidade do valor fixado, somado à não inevitabilidade da incidência da multa diária, afasta a potencial gravidade de eventual prejuízo econômico ao Município autor, salientando que a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como “grave”, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF.
    Ademais, não se verifica de plano ofensa na decisão objurgada ao quanto decidido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 6.341/DF, tal qual alegado. No referendo à Medida Cautelar na ADI 6.341/DF o Plenário do Supremo Tribunal Federal reafirmou a competência concorrente entre os entes federativos para a adoção de medidas no combate à pandemia da Covid-19, prevista no art. 23, II, da CF. Eis a ementa da decisão monocrática do Eminente Ministro Marco Aurélio, posteriormente referendada:
    “SAÚDE CRISE CORONAVÍRUS MEDIDA PROVISÓRIA PROVIDÊNCIAS LEGITIMAÇÃO CONCORRENTE. Surgem atendidos os requisitos de urgência e necessidade, no que medida provisória dispõe sobre providências no campo da saúde pública nacional, sem prejuízo da legitimação concorrente dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”. (ADI 6.341/DF MC, Rel. Min. Marco Aurélio, decisão monocrática, DJe 25/03/2020).
    Observa-se, nesse sentido, que a decisão cuja suspensão se requer não negou a competência municipal para a matéria, tendo antes, à vista de aparente conflito normativo, determinado a aplicação, no caso concreto, das medidas previstas em decretos estaduais, porquanto mais protetivas e, portanto, eficazes ao enfrentamento da Covid-19, em uniformidade de tratamento dentro de uma mesma região. 
    Por fim, tal como já referido anteriormente, não se revela possível, no âmbito do presente incidente de contracautela, analisar a alegação do Município autor de que “vem implementando ampla política pública no âmbito de suas atribuições para escorreito enfrentamento da crise sanitária e econômica oriundas da epidemia causada pelo novo Coronavírus (COVID-19)”, de modo que a imposição de multa diária por descumprimento seria incorreta ou desnecessária. Isto porque, via processual estreita e excecional que é, o incidente de contracautela não admite amplo revolvimento do conjunto fático-probatório adjacente ao processo de origem. Neste sentido: 
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 22 setembro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente