Tribunal: STF
Processo: Rcl 40637
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-18
Data de publicação: 2020-05-18

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de reclamação, com pedido liminar, ajuizada em face de decisão proferida pelo Juízo da 3ª Vara da Comarca de Lucas do Rio Verde/MT, que ao indeferir pleito formulado em ação civil pública, teria descumprido o que decidido por esta Corte no julgamento das ADIs nºs 4.125 e 3.233.
    Narra-se que o “O Ministério Público Estadual ingressou com ação civil pública junto ao juízo da Comarca de Lucas do Rio Verde, visando que a composição da procuradoria jurídica do município, se desse através de servidores contratados por meio do regular concurso público, uma vez que os cargos comissionados existentes foram criados à burla de tal regra constitucional, e em quantidade demasiadamente superior aos efetivos, desrespeitada a proporcionalidade.” (eDOC 1, p. 2).
    Afirma-se que a Procuradoria Jurídica do Município de Lucas do Rio Verde é composta por servidores admitidos sem concurso público, contratados de forma comissionada, em afronta ao art. 37, V, da CF.
    Sustenta-se que a decisão reclamada descumpriu os julgados proferidos pelo Supremo Tribunal Federal, uma vez que “ignora tanto a desproporcionalidade na criação de cargos em comissão no âmbito da procuradoria municipal, bem como que referidos cargos comissionados são utilizados para realização de trabalho meramente de cunho técnico que não demandariam relação de confiança, e que constitucionalmente são reservados a procuradores/advogados concursados”. (eDOC 1, p. 4).
    Dispenso o pedido de informações, bem como a remessa à Procuradoria-Geral da República (art. 52, parágrafo único, do RISTF), por entender que o processo está suficientemente instruído e em condições de julgamento. 
    É o relatório. Decido. 
    O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, ‘l’, CF), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF).
    A matéria também veio disciplinada pelo Novo Código de Processo Civil, que, no art. 988, prevê as hipóteses de seu cabimento, in verbis:
    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:
    I - preservar a competência do tribunal;
    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;
    III – garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) 
    IV – garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)
    § 1º A reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir.
    § 2º A reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente do tribunal.
    § 3º Assim que recebida, a reclamação será autuada e distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível.
    § 4º As hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam.
    § 5º É inadmissível a reclamação: (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) 
    I – proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016) 
    II – proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias. (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016) 
    § 6º A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a reclamação.
    (...)”
    No caso, a reclamação é improcedente. 
    Não obstante guarde reservas em relação à tese, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal afastou a incidência da chamada teoria da transcendência dos motivos determinantes da decisão judicial, razão pela qual, mesmo nas reclamações constitucionais, a Corte limita-se a analisar a estrita aderência do ato reclamado com o paradigma. Confira-se:
    “Agravo regimental em reclamação. 2. Direito Processual Civil. 3. Reclamação com base em descumprimento de orientação firmada em processo subjetivo do qual a parte reclamante figurou no polo. Não ocorrência. 4. Suposta afronta à decisão proferida na ADI 1.194. Inexistência. Impossibilidade de utilização da reclamação fundada na teoria da transcendência dos motivos determinantes. 5. Inadmissível a utilização da reclamação como sucedâneo recursal. 6. Ausência de argumentos ou provas que possam influenciar a convicção do julgador. 7. Agravo regimental não provido.
    (Rcl 28745 AgR, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 18/10/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-262 DIVULG 29-11-2019 PUBLIC 02-12-2019)
    No mesmo sentido, o seguinte julgado da Primeira Turma desta Corte:
    “EMENTA AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. ADI 2.908. PARÂMETRO AFASTADO. RE 643.247-RG (TEMA 016). AUSÊNCIA DE ESGOTAMENTO DAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. ALEGAÇÃO DE AFRONTA À ADI 1.942. TRANSCENDÊNCIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAR RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Não se considera eivado de vício o proferimento judicial que, em capítulo decisório, afasta paradigma suscitado como reforço argumentativo, ainda que este não seja o objeto principal da reclamação. 2. Não esgotadas as instâncias ordinárias, incabível a invocação de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, consoante o art. 988, § 5º, II, do CPC. 3. A teoria da transcendência dos motivos determinantes é inaplicável como suporte para o manejo da reclamação constitucional. Precedentes. 4. A reclamação constitucional é ação vocacionada para a tutela específica da competência e autoridade das decisões proferidas por este Supremo Tribunal Federal, pelo que não se consubstancia como sucedâneo recursal ou ação rescisória. 5. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação.
    (Rcl 37871 AgR, Relator(a): Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 15/04/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-118 DIVULG 12-05-2020 PUBLIC 13-05-2020)
    Sendo esse o entendimento desta Corte relativamente ao cabimento da reclamação, exige-se do reclamante a demonstração da estrita compatibilidade das alegações apresentadas com as normas tidas por inconstitucionais nas ações diretas de inconstitucionalidade 4.125 e 3.233.
    Com efeito, no que tange à ADI 3.233, Relator Min. Joaquim Barbosa, DJe de 14.09.2007, este Tribunal declarou a inconstitucionalidade de normas do Estado da Paraíba referentes à criação de cargos em comissão, por entender que a regra da exigência do concurso público só pode ser excetuada nos casos onde a demonstração de que as atribuições de determinado cargo sejam bem atendidas por meio do provimento em comissão, como se depreende da ementa: 
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS 6.600/1998 (ART. 1º, CAPUT E INCISOS I E II), 7.679/2004 E 7.696/2004 E LEI COMPLEMENTAR 57/2003 (ART. 5º), DO ESTADO DA PARAÍBA. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. I - Admissibilidade de aditamento do pedido na ação direta de inconstitucionalidade para declarar inconstitucional norma editada durante o curso da ação. Circunstância em que se constata a alteração da norma impugnada por outra apenas para alterar a denominação de cargos na administração judicial estadual; alteração legislativa que não torna prejudicado o pedido na ação direta. II - Ofende o disposto no art. 37, II, da Constituição Federal norma que cria cargos em comissão cujas atribuições não se harmonizam com o princípio da livre nomeação e exoneração, que informa a investidura em comissão. Necessidade de demonstração efetiva, pelo legislador estadual, da adequação da norma aos fins pretendidos, de modo a justificar a exceção à regra do concurso público para a investidura em cargo público. Precedentes. Ação julgada procedente.”
    Relativamente à ADI 4.125, Relatora Min. Cármen Lúcia, DJe de 15.02.2011, ao analisar a constitucionalidade de Lei do Estado do Tocantins, esta Corte assim assentou: 
    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXPRESSÃO “CARGOS EM COMISSÃO” CONSTANTE DO CAPUT DO ART. 5º, DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 5º E DO CAPUT DO ART. 6º; DAS TABELAS II E III DO ANEXO II E DAS TABELAS I, II E III DO ANEXO III À LEI N. 1.950/08; E DAS EXPRESSÕES “ATRIBUIÇÕES”, “DENOMINAÇÕES” E “ESPECIFICAÇÕES” DE CARGOS CONTIDAS NO ART. 8º DA LEI N. 1.950/2008. CRIAÇÃO DE MILHARES DE CARGOS EM COMISSÃO. DESCUMPRIMENTO DOS ARTS. 37, INC. II E V, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E DOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. A legislação brasileira não admite desistência de ação direta de inconstitucionalidade (art. 5º da Lei n. 9.868/99). Princípio da Indisponibilidade. Precedentes. 2. A ausência de aditamento da inicial noticiando as alterações promovidas pelas Leis tocantinenses ns. 2.142/2009 e 2.145/2009 não importa em prejuízo da Ação, pela ausência de comprometimento da essência das normas impugnadas. 3. O número de cargos efetivos (providos e vagos) existentes nos quadros do Poder Executivo tocantinense e o de cargos de provimento em comissão criados pela Lei n. 1.950/2008 evidencia a inobservância do princípio da proporcionalidade. 4. A obrigatoriedade de concurso público, com as exceções constitucionais, é instrumento de efetivação dos princípios da igualdade, da impessoalidade e da moralidade administrativa, garantidores do acesso aos cargos públicos aos cidadãos. A não submissão ao concurso público fez-se regra no Estado do Tocantins: afronta ao art. 37, inc. II, da Constituição da República. Precedentes. 5. A criação de 28.177 cargos, sendo 79 de natureza especial e 28.098 em comissão, não tem respaldo no princípio da moralidade administrativa, pressuposto de legitimação e validade constitucional dos atos estatais. 6. A criação de cargos em comissão para o exercício de atribuições técnicas e operacionais, que dispensam a confiança pessoal da autoridade pública no servidor nomeado, contraria o art. 37, inc. V, da Constituição da República. Precedentes. 7. A delegação de poderes ao Governador para, mediante decreto, dispor sobre “as competências, as atribuições, as denominações das unidades setoriais e as especificações dos cargos, bem como a organização e reorganização administrativa do Estado”, é inconstitucional porque permite, em última análise, sejam criados novos cargos sem a aprovação de lei. 8. Ação julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade do art. 5º, caput, e parágrafo único; art. 6º; das Tabelas II e III do Anexo II e das Tabelas I, II e III do Anexo III; e das expressões “atribuições”, “denominações” e “especificações” de cargos contidas no art. 8º da Lei n. 1.950/2008. 9. Definição do prazo máximo de 12 (doze) meses, contados da data de julgamento da presente ação direta de inconstitucionalidade, para que o Estado faça a substituição de todos os servidores nomeados ou designados para ocupação dos cargos criados na formada Lei tocantinense n. 1.950”
    In casu, a decisão ora reclamada apoiou-se nos seguintes fundamentos (eDOC 13, pp. 2-3):
    “no âmbito da jurisprudência do Excelso Supremo Tribunal Federal, tratando sobre a temática ‘sub judice’, firmou-se a compreensão, através do julgamento do Recurso Extraordinário n.º 1.041.210/SP, submetido ao procedimento dos recursos repetitivos [art. 543-C do Código de Processo Civil], de que: “a) a criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir”.
    Pois bem. Compulsando o material cognitivo produzido no processo, deflui-se que não subsistem evidências concretas que demonstrem, com um grau mínimo de segurança, que os assessores/assistentes jurídicos, que fazem parte do quadro de servidores da Procuradoria Geral do Município, desempenham atividades burocráticas, técnicas ou operacionais, a exigir a necessidade de admissão via concurso público.
    Em primeiro lugar, é de suma importância enfatizar que a Procuradoria Geral do Município de Lucas do Rio Verde, composta pelo Procurador Geral do Município e por cinco cargos de Assessor/Assistente Jurídico (todos ocupados, conforme ofício encartado no evento nº 16832488 – pág. 25), está calcada na Lei Complementar Municipal nº 40/2005, que criou os referidos cargos em comissão, de livre nomeação e exoneração, o que justifica, também, a isenção da realização de concurso público, nos termos do disposto no artigo 37, inciso II da Constituição Federal. É interessante notar, neste ponto, apenas como registro didático, que esta norma jurídica, devidamente promulgada e sancionada, passa a desfrutar de presunção de constitucionalidade e, portanto, somente pode deixar de ser aplicada quando: a) for o caso de aplicação dos critérios de resolução de antinomias; b) aplicar a interpretação conforme a constituição; c) aplica a nulidade parcial sem redução de texto; d) for o caso de declaração de inconstitucionalidade com redução de texto; e) for o caso de declaração de inconstitucionalidade; f) prevalecer, no caso concreto, a incidência de um princípio que se mostre incompatível com a regra/norma.
    Ao aprovar a lei que criou o cargo público de assistente jurídico (note-se que a legislação cuida e cria o cargo de assessor/assistente e não o de procurador/advogado), o Poder Legislativo Municipal automaticamente reconheceu o interesse público e a necessidade de contratação do servidor, não cabendo ao Poder Judiciário discutir o mérito do ato administrativo, apenas a sua legalidade. Ora, sob pena de afronta ao princípio constitucional da separação dos poderes (art. 2º da CRFB/1988), não pode o Poder Judiciário adentrar no mérito das admissões efetivadas, porquanto foram autorizadas pelo Poder Legislativo Municipal, sendo certo que a Constituição Federal ampliou a autonomia dos entes municipais nos aspectos político, administrativo, financeiro e legislativo, outorgando-lhes o poder de se auto-organizarem, conferindo-lhes, à evidência, especial direito à edição das normas locais pertinentes ao exercício dessa independência e necessárias à ação governamental, no desempenho das funções típicas. 
    Em um segundo ponto de vista, da análise meticulosa das atribuições dos cargos que compõem a Procuradoria Geral do Município, descritas na Lei Complementar Municipal nº 40/2005, depreende-se que o exercício das funções de assessor/assistente demanda relação de proximidade e particular confiança entre o Prefeito Municipal e o Procurador Geral do Município e, de forma linear e sucessiva, entre este (Procurador Geral) e os assessores/assistentes jurídicos a ele subordinados, do que decorre elementar e necessário o dever de lealdade, fidelidade e comprometimento dos servidores às linhas ideológicas do Chefe do Poder Executivo. O cargo de assessor e de assistente é perfeitamente compatível com a Constituição Federal. Logo, nesse compasso de ideias, a situação posta nos autos é insuficiente para determinar que os servidores comissionados estejam a desempenhar funções técnicas ou meramente burocráticas, como quer fazer crer o autor na petição inicial e/ou que subsiste, no caso, a caracterização de "artifício linguístico-normativo" para legitimar a atuação/nomeação de cargo em comissão de profissional da área do Direito em função típica de procuradores públicos.
    Como forma de dar-se vazão à aplicabilidade do princípio dispositivo/congruência e encargo probatório e levando-se por linha de estima que a necessidade de admissão de servidores mediante concurso público, para compor o quadro da Procuradoria Geral do Município, configura-se como fato constitutivo do direito do autor, conclui-se, por inferência racional, que constitui ônus do requerente comprovar que o cargo de assessor/assistente desempenha funções técnicas ou meramente burocráticas, do qual não se desincumbiu, a teor do conteúdo normativo do art. 373, inciso I do Código de Processo Civil/2015.
    Para além disso, subsistem evidências concretas no processo que demonstram que, através da Lei Complementar Municipal nº 184/2018, foram criados 2 (dois) cargos efetivos de advogado, e que existe concurso público em andamento, para a seleção, nomeação e ocupação imediata de pelo menos um dos cargos. Nesta perspectiva, portanto, não se vislumbra a existência de cargos em comissão em número superior ao de servidores efetivos e que denote o alegado desvio constitucional, e abusivamente desproporcional, na composição da Procuradoria Geral do Município. Efetivamente, em razão da natureza das suas próprias atividades, faz-se necessária a criação de cargos para contratação de servidores comissionados”
    Como se observa da leitura dos acórdãos invocados como paradigmas, o objeto da presente reclamação é distinto daqueles que, por expressa previsão constitucional, são dotados de efeitos vinculantes e eficácia erga omnes. Nesse sentido: 
    “(…)
    O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que só a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l, CF/88), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem súmula vinculante (art. 103-A, § 3º, CF/88). 
    É da jurisprudência da Corte que os atos reclamados devem estrita aderência ao conteúdo das suas decisões: 
    ‘(...) Os atos questionados em qualquer reclamação nos casos em que se sustenta desrespeito à autoridade de decisão do Supremo Tribunal Federal hão de se ajustar, com exatidão e pertinência, aos julgamentos desta Suprema Corte invocados como paradigmas de confronto, em ordem a permitir, pela análise comparativa, a verificação da conformidade, ou não, da deliberação estatal impugnada em relação ao parâmetro de controle emanado deste Tribunal’ ” (Rcl 6534-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe de 17.10.2008, Ementário 2337-1). 
    No caso, é manifesta a ausência de correlação entre os atos impugnados e os acórdãos apontados como paradigmas. Resta claro que os acórdãos alegadamente ofendidos não decidiram sobre a inconstitucionalidade da lei estadual em debate no processo objeto na origem. 
    Não há falar, portanto, em desrespeito à autoridade de decisões desta Corte, porque eventuais considerações sobre a constitucionalidade da legislação municipal aplicada à espécie, constantes da sentença reclamada, por não constituírem objeto das ações diretas, não possuem efeitos transcendentes. O entendimento fixado nesta decisão guarda conexão com que restou decidido nos seguintes arestos:
    “RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA ÀS AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE 849-5/MT, 1.779-1/PE e 3.715-3/TO. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. INAPLICABILIDADE DA TRANSCENDÊNCIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. À míngua de identidade material entre os paradigmas invocados e os atos reclamados, não há como divisar a alegada afronta à autoridade de decisão desta Excelsa Corte, mormente porque a exegese jurisprudencial conferida ao art. 102, I, l, da Magna Carta rechaça o cabimento de reclamação constitucional fundada na tese da transcendência dos motivos determinantes. Agravo regimental conhecido e não provido.” (Rcl 10.611-AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, DJe 16.11.2015).
    “AGRAVO REGIMENTAL. RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO QUE DECIDIDO POR ESTA CORTE NAS AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.715/TO, 1.779/PE e 849/MT. AUSÊNCIA DE IDENTIDADE MATERIAL. AGRAVO DESPROVIDO. I – A jurisprudência desta Corte é contrária à chamada “transcendência” ou “efeitos irradiantes” dos motivos determinantes das decisões proferidas em sede de controle abstrato de normas. Precedentes. II – O ato reclamado não guarda identidade material com as decisões apontadas como supostamente afrontadas. III - A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo ou substitutivo de recurso próprio. Precedentes. IV – Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl 11.484-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe 15.08.2014).
    Ante o exposto, com fundamento no artigo 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento à Reclamação, prejudicado o pedido de liminar. 
    Publique-se. 
    Brasília, 18 de maio de 2020.
Ministro Edson Fachin
Relator
Documento assinado digitalmente