Tribunal: STF
Processo: Rcl 44013
Classe: Rcl
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-07
Data de publicação: 2020-12-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 
RECLAMAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO. ALEGADA USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E DESCUMPRIMENTO DAS DECISÕES PROFERIDAS NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 16 E NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 760.931, TEMA 246. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA CULPA DA ENTIDADE ADMINISTRATIVA. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE.
Relatório 
    1. Reclamação, com requerimento de medida liminar, ajuizada pelo Amazonas, em 13.10.2020, contra a seguinte decisão proferida pela Sétima Turma do Tribunal Superior do Trabalho no Recurso de Revista n. 0000969-25.2016.5.11.0001, pela qual teria sido usurpada a competência deste Supremo Tribunal e desrespeitada a autoridade das decisões proferidas na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16 e no Recurso Extraordinário n. 760.931-RG, Tema 246 da repercussão geral:
    “AGRAVO INTERNO. RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DA LEI Nº 13.467/2017. TERCEIRIZAÇÃO – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA – CULPA IN VIGILANDO – ÔNUS DA PROVA – AUSÊNCIA DE TRANSCENDÊNCIA. Conforme preconiza o artigo 896-A da CLT, com redação atribuída pela Lei nº 13.467/2017, antes de se examinar os pressupostos intrínsecos do recurso de revista, faz-se necessário verificar se a causa oferece transcendência. No caso, não há transcendência política, porque o acórdão regional está em consonância com a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 246, bem como em sintonia com a jurisprudência uniforme desta Corte, ao concluir que a responsabilidade subsidiária da Administração Pública não foi reconhecida de forma automática, mas em razão de o ente público não ter se desincumbido do ônus de demonstrar o cumprimento do seu dever de fiscalização. Ademais, não se verifica o preenchimento dos requisitos de natureza econômica, social ou jurídica a justificar o conhecimento do apelo. Agravo interno a que se nega provimento” (fl.1, doc. 4).
    Confira-se trecho do voto condutor do acórdão reclamado:
    “A decisão agravada acha-se fundamentada nos seguintes termos: (...). Consta no acórdão recorrido, na fração de interesse: 
    [...] d) RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. CULPA. FALTA DE FISCALIZAÇÃO DO TOMADOR DE SERVIÇO. O Litisconsorte também se insurge contra a condenação subsidiária defendendo que houve aplicação equivocada da Súmula 331 do C.TST, vez que teria sido imputada responsabilidade objetiva ao Ente Público, com a violação do devido processo legal e inexistência de culpa do Ente. 
    Examina-se. (…) Ainda, faz-se necessário pontuar, neste sentido, que a observância de todos os preceitos da Lei 8.666/93 e suas regulamentações deve ser formalmente registrada pela Administração, formando, assim, prova pré-constituída. Consequentemente, no processo judicial, ela assume o dever de trazer a referida prova, ante o princípio da aptidão para a prova. 
    Além disso, de acordo com a boa-fé processual (art. 5º do CPC/15), cuja observância deve nortear a atuação do julgador, cumpre notar que seria desleal impor à parte autora o ônus de comprovar que a Administração - tomadora de serviço - não realizou a fiscalização do contrato com a Reclamada. 
    Isto porque, trata-se de prova de fato negativo, cuja desincumbência do encargo pela parte autora é excessivamente difícil (…)
    Nesse contexto, pelo princípio da aptidão para a prova, deve ser atribuído ao Ente integrante da Administração Pública a comprovação da efetiva fiscalização do contrato. Ou seja, deve ser imputado o ônus de provar à parte que possui maior capacidade para produzir a prova, no caso, o Poder Público. 
    Tal conclusão parte da premissa de que incumbe à Administração Pública o dever de fiscalizar o cumprimento dos direitos trabalhistas desde a seleção da empresa a ser contratada (licitação), passando pela formalização do contrato e no curso da sua execução, o que impõe à Administração adotar as medidas assecuratórias necessárias ao pagamento dos direitos trabalhistas, inclusive no momento da rescisão contratual. 
    No caso, é a Administração Pública quem possui todas as condições de comprovar que atuou no estrito cumprimento de seu dever de inspeção, sendo, portanto, a parte apta a elucidar a lide. (…)
    Deste modo, a ausência de prova da fiscalização por parte da Administração Pública quanto ao correto cumprimento das obrigações trabalhistas pela empresa terceirizada licitada, devidas aos seus empregados, evidencia a omissão culposa do Ente, o que atrai a sua responsabilidade (…) In casu, restou demonstrada a culpa in vigilando do Litisconsorte, senão decerto teria detectado que a Reclamada não efetuou corretamente o pagamento das verbas rescisórias ao Reclamante. Ademais, o Litisconsorte sequer trouxe aos autos qualquer documento relativo à fiscalização do contrato, demonstrando o real descaso com a situação dos trabalhadores, dos quais foi beneficiado pelos serviços prestados, nem mesmo o contrato firmado com a Reclamada, o qual, ressalte-se, confessou existir. (…)
    Na minuta em exame, o agravante afirma que o reconhecimento da responsabilidade subsidiária afronta a cláusula de reserva de plenário do artigo 97 da Constituição, além de usurpar a competência exclusiva da União para “disciplinar os encargos sociais oriundos do contrato do trabalho”, na contramão dos artigos 22, I, XXIII, e 149, caput, do texto constitucional. Aduz que a decisão agravada desconsidera as prerrogativas da Administração relativas às “cláusulas exorbitantes” e não discorreu, analiticamente, sobre as condutas dos agentes públicos que supostamente caracterizariam a culpa da Administração. (…)
    Além disso, a 7ª Turma do TST vem reiteradamente decidindo que “o desrespeito à jurisprudência reiterada do TST e a presença de divergência jurisprudencial ensejadora de insegurança jurídica caracterizam, de igual modo, a transcendência política. Isso porque segurança jurídica envolve um estado de cognoscibilidade, de confiabilidade e de calculabilidade.” (Precedentes: TST-AIRR-10117-71.2017.5.15.0144, Relator Ministro Evandro Pereira Valadão Lopes, DEJT 17/04/2020, TST-Ag-AIRR-11271-31.2016.5.09.0014, Relator Ministro Evandro Pereira Valadão Lopes, DEJT 17/04/2020 e TST-ARR-101029-95.2016.5.01.0029, Relator Ministro Cláudio Mascarenhas Brandão, DEJT 03/04/2020). No presente caso, o Tribunal Regional decidiu que a Administração Pública, na qualidade de tomadora dos serviços, é subsidiariamente responsável pela integralidade da dívida trabalhista, porquanto o ente público não se desincumbiu do ônus de provar o cumprimento do seu dever de fiscalização, entendendo por caracterizada a culpa in vigilando. Nesse contexto, consignou expressamente que “In casu, restou demonstrada a culpa in vigilando do Litisconsorte, senão decerto teria detectado que a Reclamada não efetuou corretamente o pagamento das verbas rescisórias ao Reclamante” e que “o Litisconsorte sequer trouxe aos autos qualquer documento relativo à fiscalização do contrato, demonstrando o real descaso com a situação dos trabalhadores, dos quais foi beneficiado pelos serviços prestados, nem mesmo o contrato firmado com a Reclamada, o qual, ressalte-se, confessou existir”. (…)
    No mesmo contexto, deve-se levar em consideração o entendimento fixado pela maioria dos integrantes da SBDI-1 desta Corte no sentido de que cabe ao ente público demonstrar a fiscalização das obrigações contratuais decorrentes da prestação de serviços por parte da prestadora. Ante essas considerações, não há no presente caso transcendência política (…) Ante o exposto, nego provimento ao agravo interno, por ausência da transcendência da causa” (doc. 4 – grifos nossos).
    2. Contra essa decisão o Amazonas ajuíza a presente reclamação, alegando ter a autoridade judiciária reclamada usurpado “a competência constitucional desta Suprema Corte para apreciar em última instância os recursos extraordinários, incidindo, ainda, em nítida inobservância da garantia de autoridade da decisão que definiu questão jurídica como representativa de repercussão geral desse Excelso Supremo Tribunal Federal, contrariando padrão decisório de tese vinculativa firmada em sede de recurso extraordinário (RE 760.931 – Tema 246), bem como afrontou autoridade da decisão desta Corte no âmbito da Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 16” (fl. 3).
    Argumenta que, “na ADC nº 16, o Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que ‘(...) a imputação de responsabilidade subsidiária à Administração Pública, desacompanhada da demonstração efetiva e suficiente da irregularidade do comportamento, comissivo ou omissivo, quanto à fiscalização do contrato de prestação de serviços, é rigorosamente, fragorosamente e exemplarmente contrária à Constituição, porque o artigo 37, § 6º, trata de responsabilidade objetiva patrimonial ou extracontratual. Aqui é responsabilidade contratual’” (fl. 7).
    Ressalta que “a recalcitrância da Justiça do Trabalho em não aplicar o entendimento fixado na ADC nº 16 deu azo para que, mais recente, em sede de repercussão geral, nos autos do RE nº 760.931, o STF fixasse a seguinte tese de repercussão geral: ‘O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93’” (fl. 7).
    Pondera que, “com a Reforma Trabalhista (Lei n.º 13.467/2017), em vista da regulamentação da transcendência no parágrafo 1º do art. 896-A, da CLT, não têm sido raras decisões da Corte Superior Trabalhista pela inadmissibilidade de Recursos de Revista do ente público, sob o único e equivocado fundamento de que a Revista não possui transcendência, uma vez que a responsabilidade subsidiária da Administração Pública nos casos de terceirização não configura questão nova em torno de interpretação da legislação trabalhista” (fl. 8).
    Sustenta não ser o caso de aplicação da Súmula n. 734 deste Supremo Tribunal “quanto à (im)possibilidade de ajuizamento de Reclamação Constitucional contra decisão transitada em julgado” (fl. 14).
    Acrescenta que “o § 4º do artigo 896-A da CLT dispõe que ‘mantido o voto do relator quanto à não transcendência do recurso, será lavrado acórdão com fundamentação sucinta, que constituirá decisão irrecorrível no âmbito do tribunal’. Ou seja, a referida irrecorribilidade é, apenas, de âmbito interno do TST, o que não importa em seu trânsito em julgado material” (fl. 15).
    Assevera “usurp[ada], por consequência, a competência constitucional do STF em apreciar em última instância os recursos extraordinários, bem como (…) inobserv[ada] a garantia de autoridade de decisão que definiu questão jurídica como representativa de repercussão geral desse Excelso Supremo Tribunal Federal, contrariando padrão decisório de tese vinculativa firmada em sede de recurso extraordinário (RE 760.931 – Tema 246), assim como afrontou autoridade da decisão desta Corte na Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 16” (fl. 16).
    Requer medida liminar para “suspender o v. Acórdão da Egrégia Turma do Colendo Tribunal Superior do Trabalho, nos autos do Processo nº Ag-RR-0000969-25.2016.5.11.0001” (fl. 18).
    Pede a procedência da presente reclamação para “anula[r] a decisão proferida pelo Tribunal Superior do Trabalho, nos autos do Processo nº Ag-RR-0000969-25.2016.5.11.0001, para que a Corte Trabalhista assim realize seu juízo de admissibilidade positivo, processando a Revista do ente público, abrindo assim a possibilidade da causa chegar a essa Excelsa Corte; Caso já entenda possível, julgar procedente a reclamação por afronta à ADC 16 e ao RERG 760.931, no que toca à atribuição de responsabilidade subsidiária ao Estado do Amazonas” (fl. 18).
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    3. No parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispõe-se que “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”, como se tem na espécie.
    4. Põe-se em foco na reclamação se, ao negar provimento ao agravo interno no recurso de revista, o juízo reclamado teria usurpado a competência deste Supremo Tribunal e desrespeitado a autoridade da decisão proferida na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16.
    5. Razão jurídica assiste ao reclamante.
    Em 10.9.2008, no julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, o Relator, Ministro o Cezar Peluso, votou no sentido de não conhecer da ação pela ausência de demonstração da existência de controvérsia judicial relevante sobre a validade constitucional do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993.
    O Ministro Cezar Peluso concluiu que o autor da ação não teria interesse jurídico de agir, pois eventual reconhecimento da constitucionalidade do § 1º do art. 71 da Lei de Licitações não afastaria a aplicação da Súmula n. 331 do Tribunal Superior do Trabalho, que decorreria da apreciação de fatos, do comportamento da Administração Pública, não estando fundamentada, portanto, na inconstitucionalidade da norma objeto daquela ação.
    O Ministro Marco Aurélio votou pela admissão da ação, concluindo demonstrada efetiva e relevante controvérsia judicial sobre a interpretação do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993. Assentou que, se a jurisprudência trabalhista fosse pacífica quanto à responsabilização subsidiária da Administração Pública, o Tribunal Superior do Trabalho não teria editado a Súmula n. 331, projetando para o campo da inconstitucionalidade o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, pelo que eventual procedência da ação declaratória resultaria na revisão daquele verbete pelo Tribunal trabalhista.
    O julgamento foi suspenso após pedido de vista do Ministro Menezes Direito.
    Com o falecimento do Ministro Menezes Direito e tendo o seu sucessor, Ministro Dias Toffoli, atuado como Advogado-Geral da União na causa, vieram-me os autos daquela ação para continuidade do julgamento.
    Acompanhei a dissidência inaugurada pelo Ministro Marco Aurélio, votando pelo conhecimento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16 e, no mérito, pelo reconhecimento da constitucionalidade do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, nos termos seguintes:
    “Na espécie, o dispositivo em questão - art. 71, § 1º da Lei n. 8.666/93- regulamenta expressamente o art. 37, inc. XXI da Constituição da República. (...)
    Autorizada a contratação pela entidade da Administração Pública de obras e serviços, por meio de licitação, tem-se que a inadimplência dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere à pessoa estatal contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, quanto este não o tiver feito.
    Não se poderia também onerar o objeto do acordo ou criar qualquer situação que venha restringir a regularização e o uso das obras ou edificações, inclusive perante o registro de imóveis, sem base legal para tanto.
    Ao incumbir exclusivamente à empresa contratada o pagamento das obrigações trabalhistas dos empregados a ela vinculados, o art. 71, § 1º, da Lei 8.666/93 fixa os limites da responsabilidade contratual do ente estatal na relação contratual firmada, o que não contraria a Constituição da República. (...)
    É certo que o dever de fiscalização cuidado pela jurisprudência deste Supremo Tribunal diz respeito, prioritariamente, ao objeto do contrato administrativo celebrado. Todavia, é inegável que, em atenção ao princípio da legalidade, a Administração Pública não pode anuir com o não cumprimento de deveres por entes por ela contratados, do que dá notícia legal a norma agora posta em questão. 
    Contudo, eventual descumprimento pela Administração Pública do seu dever legal de fiscalizar o adimplemento de obrigações trabalhistas por seu contratado, se for o caso, não impõe a automática responsabilidade subsidiária da entidade da Administração Pública por esse pagamento, pois não é capaz de gerar vínculo de natureza trabalhista entre a pessoa estatal e o empregado da empresa particular. Principalmente, se tanto ocorrer, isso não se insere no campo da inconstitucionalidade do dispositivo em causa. (...)
    A aplicação do art. 71, § 1º da Lei n. 8.666/93 não exime a entidade da Administração Pública do dever de observar os princípios constitucionais a ela referentes, entre os quais os da legalidade e da moralidade administrativa. 
    Isso não importa afirmar que a pessoa da Administração Pública possa ser diretamente chamada em juízo para responder por obrigações trabalhistas devidas por empresas por ela contratadas.
    Entendimento diverso resultaria em duplo prejuízo ao ente da Administração Pública, que, apesar de ter cumprido regularmente as obrigações previstas no contrato administrativo firmado, veria ameaçada sua execução e ainda teria de arcar com consequência do inadimplemento de obrigações trabalhistas pela empresa contratada” (DJ 9.9.2011).
    Vencido quanto ao conhecimento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16/DF, o Ministro Cezar Peluso acompanhou-me no mérito, reajustando o voto antes proferido e ressaltando que, “se esta Corte entender de conhecer ainda assim quanto ao mérito, não tenho nada que discutir. Considero a norma constitucional também, o que não impedirá que a Justiça do Trabalho continue reconhecendo a responsabilidade da Administração com base nos fatos de cada causa” (DJ 9.9.2011). 
    Afirmei ser o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993 taxativo e que, “no contrato administrativo, não se transferem ônus à Administração Pública que são entregues ao contratado. Se a Justiça do Trabalho afasta, ela tem que afastar essa norma por inconstitucionalidade, porque senão é descumprimento de lei. Não há alternativa” (DJ 9.9.2011).
    Em 24.11.2010, por maioria e nos termos do voto do Relator, Ministro Cezar Peluso, este Supremo Tribunal julgou procedente a Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, vencido o Ministro Ayres Britto e impedido o Ministro Dias Toffoli, para reconhecer constitucional o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993. 
    6. Atentos à necessidade de se esclarecerem as balizas pelas quais a Administração Pública poderia vir a ser, excepcionalmente, responsabilizada pela “inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais”, os Ministros deste Supremo Tribunal assim se pronunciaram:
    “O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - É bem verdade que os pontos que têm sido suscitados pelo TST fazem todo o sentido e talvez exijam dos órgãos de controle, seja TCU, seja Tribunal de Contas do Estado, aqueles responsáveis pelas contas do município, que haja realmente a fiscalização, porque, realmente, o pior dos mundos pode ocorrer para o empregado que prestou o serviço, a empresa recebeu da Administração, mas não cumpriu os deveres elementares. Então, essa questão continua posta e foi o que o TST, de alguma forma, tentou explicitar ao não declarar a inconstitucionalidade da lei e resgatar a ideia da súmula, para que haja essa culpa in vigilando, fundamental. Nós tivemos esses casos aqui mesmo na administração do Tribunal e tivemos de fiscalizar, porque pode ocorrer que a empresa terceirizada receba, como sói acontecer, em geral, o Poder Público é adimplente, pelo menos no plano federal essa questão não se coloca, mas não cumpre esses deveres elementares. Talvez, aqui, reclamem-se normas de organização e procedimento por parte dos próprios órgãos que têm de fiscalizar, inicialmente são os órgãos contratantes e, depois, os órgãos fiscalizadores. De modo que haja talvez até uma exigência de demonstração de que se fez o pagamento, o cumprimento pelo menos das verbas elementares: pagamento de salário, recolhimento da Previdência Social e do FGTS. 
    A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Mas já há. A legislação brasileira exige. Só se pode pagar a posteriori, por exemplo, nesses casos dos contratos, e se está quitada com a Previdência, porque inclusive a empresa não pode mais contratar. É que talvez ela não esteja sendo cumprida, o que não significa ausência de lei.
    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Vossa Excelência está acabando de demonstrar que a Administração Pública é obrigada a tomar atitude que, quando não toma, configura inadimplemento dela! 
    A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Claro, não discordo disso. 
    O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Na verdade, apresenta quitação em relação à Previdência, aos débitos anteriores. 
    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Dela. Isso é que gera responsabilidade que vem sendo reconhecida pela Justiça do Trabalho. Não é a inconstitucionalidade da norma. A norma é sábia. Ela diz que o mero inadimplemento não transfere a responsabilidade. O mero inadimplemento deveras não transfere, mas a inadimplência da obrigação da Administração é que lhe traz como consequência uma responsabilidade que a Justiça do Trabalho eventualmente pode reconhecer a despeito da constitucionalidade da lei. 
    O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - O que estava acontecendo, Presidente, é que, na quadra que se desenhou, a Justiça do Trabalho estava aceitando, de forma irrestrita, a responsabilidade do ente estatal. 
    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Agora há de ser no sentido de que ela vai ter de examinar os fatos. Estou de acordo. Vai ter de examinar os fatos. 
    O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, sabemos o que ocorre quando se edita verbete sobre certa matéria. A tendência é partir-se para a generalização. 
    A SENHORA MINISTRA ELLEN GRACIE - É muito pouco provável que a Justiça do Trabalho tenha examinado a responsabilidade desses administradores para definir se houve, ou não, culpa in eligendo, se houve, ou não, falta de fiscalização. É bem pouco provável. 
    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Se todos estiverem de acordo, eu também supero a preliminar e julgo a ação procedente, porque não tenho dúvida sobre a constitucionalidade” (DJ 9.9.2011). 
    7. O reconhecimento da constitucionalidade de norma pela qual se veda a transferência à Administração Pública da responsabilidade pelo pagamento dos encargos trabalhistas e fiscais resultantes da execução do contrato decorre do entendimento de se presumirem os atos administrativos válidos, legais e legítimos.
    8. Em estudo sobre o tema, anotei:
    “Considerada atributo do "ato administrativo", a presunção de validade dos comportamentos da Administração Pública é um reflexo do princípio da juridicidade [legalidade] administrativa. Somente é válido o comportamento conforme e compatível, extrínseca e substancialmente, com o Direito. 
    A presunção, em Direito, é conceituada por Clóvis Beviláqua como "A ilação que se tira de um fato conhecido para provar a existência de outro desconhecido".
    Sendo a juridicidade obrigatória para a Administração Pública, não se cogita que dela se subtraia o administrador público ou aquele que em nome ou por delegação administrativa atue, pelo que se supõe, primária e precariamente, que os atos da Administração sejam consoantes e compatíveis, em forma e substância, com o quanto disposto no Direito vigente.
    A presunção de validade dos atos da Administração Pública exerceria, no Direito Administrativo, segundo alguns autores, o papel que a boa-fé exerce no Direito Privado, tendo ambos a mesma finalidade, qual seja, a de assentar os fundamentos de certeza e consistência jurídica das relações firmadas, realizando-se, destarte, a função estabilizadora que compete ao Direito.
    Por presunção de validade entende-se aqui, pois, a ilação, elementar, precária e relativa, de cada ato da Administração Pública ser conforme e compatível com o Direito.
    Esta presunção não se atem aos aspectos formais dos atos da Administração Pública, devendo ser considerada também quanto aos aspectos material e teleológico do comportamento. Estende-se ela, pois, a todos os elementos do ato da Administração Pública, forma e merecimento, e a todos os elementos que lhe integram a essência como o perfeito atendimento do interesse público, à Justiça, à equidade e à moralidade pública. (…)
    Se a cada comportamento administrativo correspondesse embargo de algum interessado e não houvesse aquela presunção, somente prevaleceria o direito de petição e negados seriam outros direitos fundamentais. Assim, o interesse público fundamenta também aquela presunção de validade, não podendo o seu questionamento embaraçar a atividade administrativa, salvo nas hipóteses em que o próprio ato pelo qual ela se veicule seja suspenso em razão da arguição feita e das demonstrações nele apresentadas no sentido de sua invalidade.
    No Direito, a presunção de validade dos atos jurídicos e, em especial, dos atos da Administração Pública, de que aqui se cuida, nem sempre é expressa em norma jurídica, conquanto ela repouse no sistema de Direito adotado. Salvo hipóteses concernentes a atos administrativos especificados pela legislação, tal presunção dispensa declaração expressa, sem que apenas por isso seja considerado inexistente ou de aplicação restrita.
    O seu fundamento jurídico determina a sua natureza. Assim, a presunção de validade dos atos administrativos pode ser comum (hominis ou juris tantum) ou legal (de jure).
    Para a generalidade dos atos da Administração Pública prevalece a presunção comum, contestável e extinguível mediante comprovação da ruptura ou da afronta ao Direito neles encontrada ou por eles cometida. A prova da invalidade do ato fulmina-o e determina a sua retirada do mundo jurídico. Daí por que antes se afirmou ser a presunção de validade relativa e sujeita à contrastação.
    A presunção comum, diversamente da legal, não dispensa a autoridade administrativa do ônus da prova, mas coloca-a em situação passiva, cabendo ao autor da impugnação produzir a demonstração das irregularidades alegadas” (ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da Administração Pública. Belo Horizonte: Lê, 1994, p. 121-123). 
    9. As declarações e informações oficiais de agentes públicos, no exercício do ofício, têm presunção relativa (juris tantum) de legitimidade e devem prevalecer até prova idônea e irrefutável em sentido contrário.
    A exceção à norma geral estabelecida no § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993 é a responsabilização subsidiária da Administração Pública em caso de descumprimento de contrato firmado com empresa terceirizada, contrato administrativo que não se confunde com os contratos de trabalho ajustados entre empresa vencedora de licitação e seus trabalhadores. 
    Como toda exceção, deve ser interpretada com parcimônia e cautela, pois a manutenção de atos reclamados, como na espécie vertente, exige objetiva e cabal comprovação de a Administração Pública ter deixado de observar as normas referentes à validade do contrato firmado ou descumprido o dever de fiscalizar a execução deste.
    Para afirmar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública por aqueles encargos, imprescindível a prova taxativa do nexo de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido pelo trabalhador. Sem a apresentação dessa prova subsiste o ato administrativo e a Administração Pública exime-se da responsabilidade por obrigações trabalhistas com relação àqueles que não compõem os seus quadros.
    10. Não se está a sugerir seja a Administração Pública irresponsável pela conduta dos agentes públicos. Entretanto, os trabalhadores de empresa contratada não são agentes públicos.
    Decorre da Constituição da República a obrigatória observância das normas legais que regem a atuação estatal, em especial os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência.
    11. À luz desses princípios, a Administração Pública federal aprovou a Instrução Normativa n. 2/2008, alterada pela Instrução Normativa n. 3/2009, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, objetivando disciplinar a conduta a ser adotada pelos gestores responsáveis pela execução e fiscalização dos contratos administrativos, repercutindo na esfera contratual trabalhista, determinando-se o adimplemento das obrigações acordadas entre a empresa contratada e seus empregados. 
    Essa medida determinante do cumprimento das obrigações entre empresa e empregados reflete a preocupação da Administração Pública em impedir venha o trabalhador particular a ser prejudicado pela irresponsabilidade da empresa contratada. Esse o motivo para a excepcionalidade da responsabilização subsidiária da Administração Pública, que não se pode dar por mera presunção.
    12. Em numerosas reclamações ajuizadas neste Supremo Tribunal sobre a matéria, entre as quais, por exemplo, a Reclamação n. 15.610/RS, Relator o Ministro Teori Zavascki, vem sendo afirmado:
    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA À ADC 16 E À SÚMULA VINCULANTE 10. APLICAÇÃO AUTOMÁTICA DA SÚMULA 331 DO TST. ATRIBUIÇÃO DE CULPA AO ENTE PÚBLICO POR PRESUNÇÃO. INADMISSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (Plenário, DJ 15.10.2013).
    Assim também, por exemplo, o seguinte julgado:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. IMPOSSIBILIDADE DE TRANSFERIR PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A OBRIGAÇÃO DE PAGAR OS ENCARGOS TRABALHISTAS RESULTANTES DA EXECUÇÃO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 71, § 1º, DA LEI N. 8.666/1993 RECONHECIDA NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 16. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (Rcl n. 12.926-AgR/PR, de minha relatoria, Plenário, DJe 9.2.2012). 
    Confiram-se ainda as seguintes decisões monocráticas: Rcl n. 14.003/MG, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 6.11.2013; Rcl n. 14.011/MG, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 6.1