Tribunal: STF
Processo: ARE 1254990
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-24
Data de publicação: 2020-03-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.
    Na origem, o Sindicato das Empresas de Transporte Urbano de Passageiros do Interior do Estado de São Paulo - Interurbano ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei 4.306, de 27 de novembro de 2006, do Município de Mogi Guaçu, que dispõe sobre a gratuidade do transporte coletivo urbano às pessoas beneficiárias do programa federal intitulado 'LOAS'. 
    Alegou que a norma impugnada:
    (a) padece de vício de iniciativa, pois teve origem parlamentar, 
    (b) não aponta a fonte de custeio, trazendo passivo para o Município e prejudicando diretamente todos os envolvidos na prestação de serviços do contrato de concessão.
    O Tribunal de origem, por maioria, julgou procedente a ação, declarando a inconstitucionalidade da lei, nos termos da seguinte ementa (Doc. 8):
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 
    Lei n° 4.306, de 27 de novembro de 2006, do Município de Mogi Guaçu, que isenta do pagamento do transporte coletivo do Município o cidadão beneficiário do programa federal "LOAS".
    Ausência de previsão orçamentária, criando ônus ao Executivo, sem indicação de fonte de custeio que não induz à inconstitucionalidade da norma. Matéria reservada ao Poder Executivo. Vício de iniciativa e violação ao princípio de separação dos poderes. Violação aos arts. 5°, 47, II, XIV, XVIII e 25 da Carta Bandeirante, aplicáveis ao Município por força do princípio da simetria constitucional, insculpido no art. 144 da citada Carta. Ação procedente.”
    Irresignado, o Prefeito do Município interpôs Recurso Extraordinário (Doc. 11), com amparo no artigo 102, III, alínea “a”, da Constituição Federal, aos fundamentos de que o acórdão recorrido violou os artigos 29, 30, e 37, V, da Constituição Federal. Sustentou, em síntese, que:
    a) a Lei Orgânica do Município, em seu o art. 45, estabelece que a iniciativa de leis ordinárias e complementares compete tanto ao Prefeito, como aos Vereadores, e, no art. 46, apresenta rol taxativo das competências do Chefe do Executivo, entre as quais não se encontra a matéria tratada na Lei 4.306/2006, o que comprova ausência de vício de iniciativa;
    b) a questão tratada na norma impugnada não se encontra entre aquelas previstas no art. 61 da Constituição Federal. Os projetos de lei de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo são considerados numerus clausus, não admitindo interpretação extensiva; e
    c) o acórdão recorrido negou autonomia ao Município, para legislar sobre questões de interesse local, como é a regulação do transporte coletivo municipal.
    Em contrarrazões, o Sindicato, em preliminar, aponta que a petição do recurso extraordinário não foi subscrita pelo Prefeito, mas somente pela Procuradora do Município, que carece de legitimidade processual para recorrer em ação direta de inconstitucionalidade. Alega também não ter sido fundamentada a repercussão geral da matéria recursal, além de incidir, na espécie, as Súmulas 280, 282, 284 e 356, todas do STF.
    No mérito, sustenta que a lei atacada, originada de projeto de Vereador, ao tratar de transporte público e influir na fixação da tarifa, sem indicação da fonte de custeio, invadiu a competência privativa do Chefe do Executivo, a quem cabe a administração da cidade. Pede, assim, que seja negado conhecimento ao recurso, ou seu desprovimento.
    O Tribunal de origem inadmitiu o apelo extremo, ante a falta de regularização processual no prazo deferido para a coleta da assinatura do Prefeito na peça recursal.
    Contra essa decisão, foi interposto agravo, em que se sustentou que:
    (a) nos termos das Constituições Federal e Estadual, os procuradores são legitimados para defender as leis locais, 
    (b) foi juntado aos autos Termo de Ratificação dos atos processuais praticados. 
    Aduziu que, segundo as regras do CPC/2015, devem-se privilegiar os princípios da razoabilidade/proporcionalidade e instrumentalidade das formas, sobretudo quando a lei em questão está voltada à proteção dos mais vulneráveis, que são beneficiários da LOAS.
    Mantida a decisão de inadmissibilidade, o Prefeito opôs Embargos de Declaração, que foram rejeitados (Doc. 28). 
    Subiram os autos a esta SUPREMA CORTE.
    É o relatório. Decido. 
    Inicialmente, registro que inexiste defeito processual pelo fato de o Prefeito não ter subscrito o recurso extraordinário. 
    Isso porque consta dos autos manifestação inequívoca do legitimado, conferindo poderes expressos para o advogado ou para procurador para instauração do processo de controle normativo abstrato de constitucionalidade.
    Com efeito, nos docs. 6 e 7, há instrumento de mandato outorgado pelo Prefeito, nomeando procuradores da municipalidade para praticar todos os atos processuais no curso desta lide. Como se não bastasse, cosnta documento firmado pelo Chefe do Executivo local ratificando os termos do recurso extraordinário (Doc. 15). 
    Recusar o recurso extraordinário neste contexto seria ceder a excessivo formalismo, o que não se admite, ainda mais se levarmos em conta os relevantes interesses em jogo num processo de controle concentrado de constitucionalidade.
    Esse entendimento encontra acolhida nesta CORTE, conforme os seguintes precedentes do Plenário:
    REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL - PROCESSO OBJETIVO - GOVERNADOR DO ESTADO. A representação processual do governador do estado no processo objetivo se faz por meio de credenciamento de advogado, descabendo colar a pessoalidade considerado aquele que, à época, era o chefe do Poder Executivo. REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL - PROCESSO OBJETIVO - GOVERNADOR DO ESTADO. Atua o legitimado para ação direta de inconstitucionalidade quer mediante advogado especialmente credenciado, quer via procurador do Estado, sendo dispensável, neste último caso, a juntada de instrumento de mandato. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE - PROCEDÊNCIA DA PECHA DE INCONSTITUCIONAL - EFEITO - TERMO INICIAL - REGRA X EXCEÇÃO. A ordem natural das coisas direciona no sentido de ter-se como regra a retroação da eficácia do acórdão declaratório constitutivo negativo à data da integração da lei proclamada inconstitucional, no arcabouço normativo, correndo à conta da exceção a fixação de termo inicial distinto. EMBARGOS DECLARATÓRIOS - OMISSÃO - FIXAÇÃO DO TERMO INICIAL DOS EFEITOS DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE - RETROATIVIDADE TOTAL. Inexistindo pleito de fixação de termo inicial diverso, não se pode alegar omissão relativamente ao acórdão por meio do qual se concluiu pelo conflito do ato normativo autônomo abstrato com a Carta da República, fulminando-o desde a vigência. MUNICÍPIOS - PARTICIPAÇÃO NA ARRECADAÇÃO DO IMPOSTO SOBRE CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS E SERVIÇOS - INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI ESTADUAL - ALCANCE DA DECLARAÇÃO. A ofensa frontal da lei do Estado à Constituição Federal implicou, no julgamento ocorrido, o afastamento retroativo à data do surgimento de eficácia do ato impugnado.(ADI 2728 ED, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, DJe de 5/10/2007)
    EMENTA: Ação direta de que não se conhece, por não haver sido cumprida a diligência destinada à regularização da representação processual (procuração com poderes específicos para atacar a norma impugnada) (ADI 2187, Relator(a): Min. OCTAVIO GALLOTTI, Tribunal Pleno, DJ de 12/12/200)
    Assim, afasto esse empecilho processual ao conhecimento do recurso.
    No mérito, o apelo não comporta provimento.
    Eis o teor da norma impugnada:
    "LEI n. 4.306, DE 27 DE NOVEMBRO DE 2.006 
    Dispõe sobre o transporte gratuito de beneficiários do programa federal intitulado "LOAS". 
    O Presidente da Câmara Municipal de Mogi Guaçu, Estado de São Paulo, etc.- 
    Art. 1º Ficam as empresas concessionárias do transporte coletivo urbano do Município de Mogi Guaçu obrigadas a fornecer aos beneficiários do programa federal intitulado "LOAS" (Lei Orgânica da Assistência Social) transporte gratuito, dentro do território urbano da cidade, identificados com carteira, nos moldes da Lei n9. 2520, de 29 de Dezembro de 1989. 
    Art. 22 É vedada a limitação de horários para que os assistidos pelo programa da Lei Orgânica de Assistência Social do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS possam se utilizar dos ônibus de transporte coletivo urbano no Município de Mogi Guaçu. 
    Art. 3° Esta Lei entra em vigor 60 (sessenta) dias após sua publicação. Art. 4° Revogam-se as disposições em contrário. Mogi Guaçu, 27 de novembro de 2006." 
    O Tribunal de origem considerou inconstitucional a norma por vício formal, consignando que a matéria disciplinada diz respeito ao regime de concessão ou permissão de serviços públicos, cuja iniciativa para legislar é exclusiva do Chefe do Poder Executivo.
    Esse entendimento harmoniza-se com a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no sentido de serem inconstitucionais as leis de iniciativa do poder legislativo que prevêem benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, pois, nesses casos, a matéria esta reservada ao Poder Executivo. Nesse sentido:
    Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.166/05 do Município de Cascavel/PR. Lei de iniciativa parlamentar que concede gratuidade no transporte coletivo urbano às pessoas maiores de 60 anos. Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Reserva de Administração. Separação de Poderes. Violação. Precedentes. Recurso extraordinário parcialmente provido. 1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes. 2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal). 3. Agravo regimental não provido. (ARE 929.591-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 27/10/2017)
    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.304/02 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. EXCLUSÃO DAS MOTOCICLETAS DA RELAÇÃO DE VEÍCULOS SUJEITOS AO PAGAMENTO DE PEDÁGIO. CONCESSÃO DE DESCONTO, AOS ESTUDANTES, DE CINQUENTA POR CENTO SOBRE O VALOR DO PEDÁGIO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATOS CELEBRADOS PELA ADMINISTRAÇÃO. VIOLAÇÃO. PRINCÍPIO DA HARMONIA ENTRE OS PODERES. AFRONTA. 1. A lei estadual afeta o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão de obra pública, celebrado pela Administração capixaba, ao conceder descontos e isenções sem qualquer forma de compensação. 2. Afronta evidente ao princípio da harmonia entre os poderes, harmonia e não separação, na medida em que o Poder Legislativo pretende substituir o Executivo na gestão dos contratos administrativos celebrados. 3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente. (ADI 2.733, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJ de 3/2/2006)
    Cumpre anotar que, no mesmo sentido, já decidi no RE 680.425, transitado em julgado em 21/8/2018.
    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
    Publique-se.
    Brasília, 24 de março de 2020. 
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente