Tribunal: STF
Processo: RE 1263711
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-06
Data de publicação: 2020-04-06

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO SOB O PROCEDIMENTO ORDINÁRIO. IMPOSSIBILIDADE DE SUA UTILIZAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE COM O OBJETIVO DE RETIRAR DO MUNDO JURÍDICO ATO ADMINISTRATIVO NORMATIVO DOTADO DE GENERALIDADE, ABSTRAÇÃO E AUTONOMIA. PRECEDENTES. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. RECURSO DESPROVIDO.
    Decisão: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:
    “APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO DE CONHECIMENTO. ORDEM DE SERVIÇO. ATO ADMINISTRATIVO. IMPLEMENTAÇÃO DO PROJETO PILOTO DE POLÍCIA JUDICIÁRIA RESTAURATIVA NO ÂMBITO DA POLÍCIA CIVIL DO DISTRITO FEDERAL. ALEGAÇÃO DE ILEGALIDADE E INCONSTITUCIONALIDADE. PRETENSÃO DE DECLARAÇÃO DE NULIDADE DO ATO. DEMANDA SUBJETIVA NÃO IDENTIFICADA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. PRELIMINAR DE NULIDADE SUSCITADA DE OFÍCIO. SENTENÇA CASSADA. EXTINÇÃO DO PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO.
    1. Trata-se, na origem, de ação de conhecimento ajuizada pelo Sindicato dos Policiais Civis do Distrito Federal – SINPOL contra o Distrito Federal, visando à declaração de nulidade da Ordem de Serviço n. 02/2018, publicada no Boletim de Serviço n. 44/2018, que estabelece normas específicas para a implementação e o funcionamento do Projeto Piloto de Polícia Judiciária Restaurativa no âmbito da PCDF, sob a alegação de inconstitucionalidade, por violação ao art. 22, I, da CF, ilegalidade, por ofensa a regras previstas na Lei n. 9.099/95, e falta de competência do Diretor-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal para a prática do ato.
    2. No controle incidental, a análise da constitucionalidade não recai sobre a pretensão principal da lide, mas sobre questão prejudicial ao julgamento do mérito, de modo a conformar a relação jurídica concreta à interpretação constitucional da legislação aplicável.
    3. A ordem de serviço, ato impugnado, é classificada tradicionalmente como ato administrativo ordinatório, instrumento que auxilia a disciplinar e organizar o funcionamento da Administração. Ressalva-se, entretanto, a possibilidade de o referido ato evidenciar caráter normativo, instituindo normas gerais e abstratas, o que ocorre na hipótese.
    4. Não se identifica, no caso, demanda de índole subjetiva, porquanto a pretensão autoral volta-se à exclusão do ordenamento jurídico do referido ato administrativo, que, por sua vez, ao regulamentar os procedimentos necessários à implementação e ao funcionamento do ‘Projeto Piloto de Polícia Judiciária Restaurativa’ a ser iniciado, paulatinamente, no âmbito da PCDF, ostenta caráter normativo, impondo regras gerais e abstratas que atingem coletividade indeterminada.
    5. Observa-se, assim, que os efeitos de eventual declaração de nulidade do ato normativo não se restringiriam às partes, pois resultaria a retirada do ordenamento jurídico de ato impugnado em nível abstrato e com eficácia erga omnes, características estas do controle concentrado de constitucionalidade das normas (art. 102, I, ‘a’, e § 1º, da Constituição Federal).
    6. Nessa toada, revela-se inadequada a via eleita pela parte autora e, por conseguinte, inexiste interesse processual em ajuizar a presente demanda, ressaltando-se que a utilização do procedimento incorreto obsta o alcance de um provimento jurisdicional útil e, como consectário lógico, repercute na extinção sem julgamento do mérito, na forma do art. 485, VI, do CPC.
    7. Preliminar de nulidade, suscitada de ofício, por inadequação da via eleita. Sentença cassada. Processo extinto, sem resolução do mérito (art. 485, VI, do CPC).” (Doc. 3, p. 286-287)
    Não foram opostos embargos de declaração.
    Nas razões do apelo extremo, a parte recorrente sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação ao artigo 102, I, da Constituição Federal. Narra que, em virtude do Plano Plurianual do Distrito Federal que estabeleceu metas e políticas públicas a serem alcançadas no período de 2016 a 2019, dentre as quais a melhora do atendimento à comunidade, criou-se, no âmbito da Polícia Civil do Distrito Federal, o Núcleo de Pacificação Social. Relata que o Diretor-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal editou a Ordem de Serviço 02/2018, publicada no Boletim de Serviço 44/2018, estabelecendo normas específicas para a implementação e o funcionamento do Projeto Piloto de Polícia Judiciária Restaurativa no âmbito da Polícia Civil. Alega que houve inovação no ordenamento jurídico, ao se especificar, de forma concreta, novos procedimentos a serem adotados pela Polícia Civil no que tange a determinados crimes de menor potencial ofensivo. Defende que não compete ao Diretor-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal a instituição de normas que impliquem a alteração da organização interna do órgão, sobretudo diante do rol taxativo previsto no artigo 102 do Decreto 30.490/1999, que dispõe sobre suas atribuições. Discorre que o presente caso não se amolda às hipóteses de controle concentrado de constitucionalidade, por se cuidar de ato normativo do Diretor-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal. Ressalta que a presente ação sob o procedimento ordinário “tem como objeto principal a declaração de nulidade de ato administrativo emanado pelo Diretor da PCDF, que extrapolou seus limites regulamentadores”. Requer, ao final, o provimento do presente recurso extraordinário, “para que seja cassado o acórdão recorrido para reconhecer a adequação da via eleita, determinando-se o retorno dos autos ao TJDFT para que seja apreciado o mérito, dirimindo a questão dos autos” (Doc. 3, p. 304-315).
    A parte recorrida apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário. Alega que seria aplicável à espécie o que dispõem as Súmulas 280 e 283 do STF (Doc. 3, p. 324-329).
    O Tribunal a quo proferiu juízo positivo de admissibilidade do recurso (Doc. 3, p. 332-333).
    É o relatório. DECIDO.
    O recurso não merece prosperar.
    Ab origine, cuida-se de ação sob o procedimento ordinário ajuizada pelo Sindicato dos Policiais Civis do Distrito Federal – Sinpol contra o Distrito Federal, em se alega a nulidade/inconstitucionalidade de ato normativo administrativo do Diretor-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal – Ordem de Serviço 02/2018, por suposta violação à competência legislativa da União prevista no artigo 22, I, da Constituição da República. 
    In casu, o voto condutor do acórdão ora recorrido consignou, in litteris:
    “Da detida análise dos autos, verifica-se que carece o autor de interesse processual por inadequação da via eleita, merecendo reforma a sentença que rejeitou tal preliminar. 
    Conforme relatado, o autor, Sindicato dos Policiais Civis do Distrito Federal – SINPOL, ajuizou ação de conhecimento visando à declaração de nulidade da Ordem de Serviço n. 02/2018. Para tanto, alegou inconstitucionalidade do ato, por violação ao art. 22, I, da CF, ilegalidade, por ofensa a regras previstas na Lei n. 9.099/95 e falta de competência do Diretor-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal para a prática do ato.
    Anote-se que a ordem de serviço, ato impugnado, é classificada tradicionalmente como ato administrativo ordinatório, instrumento que auxilia a disciplinar e organizar o funcionamento da Administração. Ressalva-se, entretanto, a possibilidade de o referido ato evidenciar caráter normativo, instituindo normas gerais e abstratas, o que ocorre na hipótese. 
    (…)
    Anote-se, além disso, que o ato impugnado não deriva seu conteúdo diretamente de nenhuma lei específica, ostentando caráter autônomo. 
    Feitas tais considerações, constata-se que, como bem salientou o d. magistrado André Gomes Alves, prolator da decisão de ID 9079008, ‘a pretensão deduzida, tal como exposta na exordial, diz respeito ao interesse jurídico do autor de ver apreciada, em plano abstrato, a legalidade/constitucionalidade de ato administrativo do Diretor-Geral da PCDF’.
    Não se identifica, a par de tal quadro, demanda de índole subjetiva, que revelaria interesse processual do autor, porquanto a pretensão autoral volta-se à exclusão do ordenamento jurídico do referido ato administrativo, que, por sua vez, ao regulamentar os procedimentos necessários à implementação e ao funcionamento do ‘Projeto Piloto de Polícia Judiciária Restaurativa’ a ser iniciado, paulatinamente, no âmbito da PCDF, ostenta caráter normativo, impondo regras gerais e abstratas que atingem coletividade indeterminada. 
    Observa-se, assim, que os efeitos de eventual declaração de nulidade do ato normativo não se restringiriam às partes, pois resultaria a retirada do ordenamento jurídico de ato impugnado em nível abstrato e com eficácia erga omnes, características estas do controle concentrado de constitucionalidade das normas (art. 102, I, ‘a’, e § 1º, da Constituição Federal).” (Doc. 3, p. 297-298, grifei).
    Verifica-se, dessa forma, que houve a indevida utilização de ação sob o procedimento ordinário como sucedâneo de ação de controle concentrado de constitucionalidade, o que se revela inviável, conforme jurisprudência desta Suprema Corte. Nesse sentido, à guisa de exemplo, foram os seguintes julgados:
    “Constitucional e Processual Civil. Reclamação constitucional. Subsídio mensal e vitalício pago a ex-ocupantes do cargo de chefe do Poder Executivo. Ação civil pública. Contorno de ação direta de inconstitucionalidade. Usurpação de competência do Supremo Tribunal Federal. Reclamação julgada procedente. 
    1. A ausência de identidade entre os atores elencados como responsáveis pela prática dos atos lesivos ao patrimônio público e aos princípios da Administração Pública na narrativa apresentada na peça vestibular da ação civil pública e aqueles indicados para integrar o polo passivo da lide, bem como a constatação de que o adimplemento do benefício está fundamentado em ato normativo geral editado pelo Poder Legislativo do Estado do Mato Grosso e que o pedido de cessação do pagamento do benefício está fundamentado em normas constitucionais evidenciam a pretensão final da ACP de que se declare a inconstitucionalidade da parte final do art. 1º da Emenda à Constituição estadual nº 22/2003, esvaziando a eficácia da referida norma.
    2. A pretensão deduzida nos autos da ação civil pública está dissociada da natureza típica das ações de responsabilização cível; se destina, antes, a dissimular o controle abstrato de constitucionalidade da parte final do art. 1º da Emenda nº 22/2003 à Constituição do Estado do Mato Grosso, que, ao extinguir a pensão vitalícia paga aos ex-ocupantes do cargo de chefe do Poder Executivo estadual, assegurou a manutenção do pagamento àqueles que já houvessem adquirido o direito de gozar o benefício.
    3. Há usurpação da competência do STF inscrita no art. 102, I, a, da CF/88 quando configurado o ajuizamento de ação civil pública com o intento de dissimular o controle abstrato de constitucionalidade de ato normativo estadual em face da Constituição Federal.
    4. Arquivamento da ação civil pública, ante a ausência de legitimidade ativa ad causam do Parquet estadual para propor ação direta de inconstitucionalidade perante a Suprema Corte, nos termos do art. 103 da CF/88. Precedentes.
    5. Reclamação julgada procedente para cassar a decisão que julgou procedente o pedido formulado nos autos da ação civil pública, declarar a incompetência do juízo de primeira instância e determinar o arquivamento da ação.” (Reclamação 19.662, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 1º/8/2017, grifei)
    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Portaria n° 17/2005, do Estado do Maranhão, que altera e fixa os horários de funcionamento dos estabelecimentos que comercializam bebidas alcoólicas no Estado. 3. Generalidade, abstração e autonomia que tornam apto o ato normativo para figurar como objeto do controle de constitucionalidade. 4. Competência do Município para legislar sobre horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais (art. 30, I, CF/88). Matéria de interesse local. Precedentes. Entendimento consolidado na Súmula 645/STF. 5. Ação julgada procedente.” (ADI 3.691, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 9/5/2008, grifei) 
    Por fim, observo que o presente recurso foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que impõe a aplicação de sucumbência recursal.
    Ex positis, DESPROVEJO o recurso extraordinário, com fundamento no artigo 932, VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do STF, e CONDENO a parte sucumbente nesta instância recursal ao pagamento de honorários advocatícios majorados ao dobro do valor fixado pela origem (artigo 85, § 11, do CPC/2015).
    Publique-se. 
    Brasília, 6 de abril de 2020.
Ministro Luiz Fux
Relator
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