Tribunal: STF
Processo: ACO 3399
Classe: ACO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-28
Data de publicação: 2020-10-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pela empresa estadual Amazonastur em face da União (Ministério do Turismo), objetivando a suspensão do efeito das inscrições constantes do Cauc/Siafi/Cadin, em relação ao Convênio 752.521/2010, até a finalização da Tomada de Contas Especial pelo Tribunal de Contas da União. 
    A autora narra que: 
    “(...) promove e incentiva o Turismo Estadual no Estado do Amazonas, e que celebrou com a União através do Ministério do Turismo, em 21/12/2010, o Convênio n. 752521/2010 – (Doc. 03), tendo por objeto ‘Realizar ações de sensibilização para prevenção e o enfrentamento da exploração sexual de crianças e adolescentes nos equipamentos turísticos, no Estado do Amazonas. A promoção dos seminários e demais ações preventivas visando sensibilizar a cadeia produtiva do turismo e a sociedade em geral das cidades: Manaus, Itacoatiara, Tabatinga, Parintins, Novo Airão, Barcelos, Coarí, Manacapuru, Presidente Figueiredo, Rio Preto da Eva, Tefé, Iranduba, Careiro Castanho, Autazes e Silves.’
    (...)
    Para execução do Convênio foram necessários recursos financeiros no valor de R$ 144.000,00 (cento e quarenta e quatro mil reais), sendo disponibilizado pela AMAZONASTUR à União através do Ministério do Turismo R$ 115.200 (cento e quinze mil e duzentos reais e por parte do CONVENENTE em contrapartida o valor de R$ 28.800,00 (vinte e oito mil e oitocentos reais).
    A disponibilização dos recursos foi depositado em conta única do Tesouro Nacional, conforme disposto na Cláusula Décima – da Restituição dos Recursos.
    Posteriormente, em 31 de dezembro de 2012, fora firmado o primeiro termo aditivo ao convênio em tela (Doc. 04), alterando as cláusulas segunda, quarta e quinta, para a devida execução das metas constantes do Plano de Trabalho original e de suas reformulações.
    Desta forma, em 03 de outubro de 2013 fora enviado ao Coordenador Geral do Turismo Sustentável e Infância – Ministério do Turismo a prestação de contas do convênio em tela, através da Carta n. 920/2013/DECONV/DAF/GP/AMAZONASTUR.
    Nessa senda, por meio da Nota Técnica n. 017/2016/CGTR/DQUAL/SNQPT/MTur (Doc. 05), de 22/07/2016, fora considerada a EXECUÇÃO FÍSICA APROVADA.
    Noutro giro, na Análise financeira da Prestação de Contas, efetuada pela Diretoria de Administração, Coordenação de Análise de Prestação de Contas e Geral de Convênios 14/12/2018 emitiu parecer financeiro n. 1355/2018 (72031.016811/2018-11) (doc.06), com posicionamento final de APROVAÇÃO PARCIAL COM RESSALVAS.
    Por conseguinte, através do Oficio n. 4383/2018/CGCV/DIRAD/GSE, datado de 19/12/2018, o Ministério do Turismo, através da Coordenação-Geral de Convênios determinou a devolução PARCIAL dos valores repassados, sendo assim a Convenente AMAZONASTUR teria que devolver aos cofres da União a importância de R$ 29.244,32 (Vinte e nove mil, duzentos e quarenta e quatro reais e trinta e dois centavos), já devidamente acrescidos de juros e correção monetária, sob pena de registro de inadimplência no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias (CAUC) e no Cadastro Informativo dos Créditos Não Quitados (CADIN), bem como de instauração de tomada de contas especial, conforme (Doc. 07).
    Ocorre Excelência, que a partir deste fato começa os ‘efeitos nefastos’, que alcançaram a atual Administração, que tomou posse em 01 Janeiro de 2019, na gestão do atual Governador Wilson Lima, conforme Decreto de 1° de Janeiro 2019, publicado no Diário Oficial do Estado Amazonas, edição n°. 33.911, conforme abaixo em anexo (Doc. 08).
    Efeitos nefastos, porque, os fatos narrados perpetrados pela Gestão Anterior prejudicam diretamente a Gestão atual e impossibilitam a assinatura de novos convênios no âmbito da Administração Pública Federal e a contratação de operações de crédito.
    Como visto, de acordo com o Ofício enviado a Empresa Estadual de Turismo - AMAZONASTUR, ainda na Gestão passada que ficou até 31/12/2018, a não adoção das providências reclamadas (devolução da quantia) ensejaria a sua inscrição como inadimplente no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias – SIAFI/CAUC/SICONV, COM POSTERIOR INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL – TCE, o que ocorreu também na gestão anterior e não fora tomada nenhuma providência pela Gestão passada sendo prejudicial a continuidade da continuidade das Políticas Públicas na área do Turismo no Estado do Amazonas”.
    Sustenta que teria promovido a abertura de Tomada de Contas Especial (Doc. 09) para apurar os fatos narrados contra a omissão dos Gestores passados, propondo-se a enviar o caso ao Tribunal de Contas da União e ao Ministério Público junto ao TCU, através de representação. 
    Menciona os arts. 8º e 31 da Lei 8.443/92, bem como o art. 31, § 4º, da Instrução Normativa 1/97, os quais corroboram com a premissa de que a inscrição no SIAFI somente poderia ser realizada após exauridas todas as providências cabíveis (notadamente com a finalização da tomada de contas especial) e após oportunizados contraditório e ampla defesa às partes. 
    Alega, também, violação ao princípio da proporcionalidade em sentido estrito, haja vista que a perda que lhe foi imposta, devido aos efeitos da inscrição no Cauc/SICONV, são bem maiores do que pode resultar do julgamento das contas do convênio pelo Tribunal de Contas da União, porque não se pode prever com antecedência qual será o resultado do exame da Tomada de Contas Especial por aquele Tribunal, o qual pode, inclusive, aprová-las com ou sem ressalvas, sem necessidade de devolução de qualquer quantia à requerida ou, ainda, sem imputar a responsabilidade pela devolução ao autor (Amazonastur) e ainda podendo imputar aos anterior gestor.
    Aponta, ainda, afronta ao princípio da intranscendência das sanções, porquanto a causa geradora da presente inscrição no registro cadastral de inadimplência é imputável, exclusivamente, à gestão anterior, na medida em que firmado no ano de 2009 e com vigência encerrada em 2014.
    Por fim, afirma que estão presentes os pressupostos legais para a concessão de tutela de urgência pois, com a presente inscrição no Siafi/Cauc/SICONV, está impedido de firmar novos convênios nas mais diversas áreas, ficando assim totalmente impossibilitada de fazer investimentos e até mesmo de atender às necessidades prementes da sua própria competência institucional em suas políticas públicas, ficando ainda impedido de receber valores dos convênios, contratos de repasse e de financiamento que já estavam em andamento.
    A ação foi proposta originariamente na 3ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária de Amazonas, tendo sido deferido o pedido de liminar com base nos seguintes fundamentos: a) fumaça do bom direito reconhecido na Súmula 615/STJ, por analogia; b) perigo de dano consubstanciado na impossibilidade de a empresa pública estadual de receber valores e de assinar convênios, além de não receber recursos oriundos de repasses do governo federal. (eDOC 2, fls. 25/27)
    A União, em sua contestação (eDOC 2, fls. 36/63), aduziu, preliminarmente, a incompetência do juízo para processar e julgar a demanda, tendo em vista tratar-se de conflito federativo, nos termos do art. 102, I, f, da Constituição Federal.
    Quanto ao mérito, alegou que:
    “(...) Esgotadas todas as medidas administrativas internas com vistas ao ressarcimento do dano ao Erário e a instauração de Tomada de Contas Especial tornou-se inviável no presente caso, uma vez que o fato gerador do dano ao erário foi anterior ao início da vigência da IN/TCU nº 76/2016 (01/01/2017), ou seja, o valor atualizado monetariamente foi inferior a R$ 100.000,00, em conformidade com a Lei nº 10.522/2002 e IN/TCU n. 71/2012, alterada pela IN/TCU nº 76/2016, dessa forma o gestor foi inscrito no CADIN.
    Quanto à questão de fundo, registre-se que a referida inclusão no CAUC/Cadastro Único de Convênios constitui medida que se encontra em conformidade com os arts. 56, § 2º; 60, § 2º; e 63, § 3º, I e II, da Portaria Interministerial MP/MF/MCT 127, de 29 de maio de 2008, vigente à época da celebração do convênio”. 
    Apontou os dispositivos legais que determinam a inscrição do ente federado no sistema CAUC/SIAFI, afirmando não se tratar de um ato discricionário da Administração.
    Sobre o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, asseverou que o sucessor sempre deve assumir, com a sucessão, as obrigações geradas durante o mandato do gestor sucedido, não se tratando de obrigação pessoal do prefeito/governador ou do ex-prefeito/ex-governador, mas sim de obrigação do município/estado/DF.
    No caso em tela, relatou que a única providência mencionada e não comprovada foi a abertura de tomada de contas por parte da empresa estadual, além de que a postulante deveria, ao menos, ter comunicado as irregularidades ao Ministério Público ou ter ingressado com ação de improbidade administrativa em face do ex-gestor, bem como proposto ação buscando o ressarcimento ao erário. 
    Defendeu a desnecessidade da conclusão da Tomada de Contas Especial para a inscrição do ente subnacional no Cauc/Siafi porque tal procedimento administrativo visa, primordialmente, à identificação dos responsáveis pela existência do dano ao erário e proceder à sua quantificação. 
    Asseverou que a inscrição do convenente nos cadastros teria por finalidade garantir a observância da restrição prevista no art. 25, § 4º, IV, “a”, da Lei Complementar 101/2000 c/c art. 26-A, § 5º, da Lei 10.522/2002 e que, em nenhum momento, o legislador teria feito menção à instauração prévia de tomada de contas especial, haja vista que o art. 8º, I, da Lei 11.945/2009 exige apenas a adoção de procedimento prévio de notificação como condicionante à inscrição definitiva de pendência nos sistemas de controle.
    Por fim, sustentou que o pedido de tutela de urgência formulado enquadra-se na vedação legal constante do art. 1º, § 3º, da Lei n. 8.437/92, consistente no esgotamento, no todo ou em parte, do objeto da ação.
    Na réplica (eDOC 5, fls. 40/45), a autora defendeu a competência da Justiça Federal para o processamento da causa, tendo em vista o teor das Súmulas 208 e 122 do STJ, além da ausência de complexidade da causa. 
    No mais, reiterou a necessidade da conclusão do procedimento de Tomada de Contas Especial no âmbito do TCU e a aplicação do princípio da intranscendência subjetiva das sanções.
    Após a réplica, houve a determinação de remessa dos autos ao STF, em razão do reconhecimento da incompetência da Justiça Federal para processar e julgar o feito. (eDOC 5, fls. 52/53)
    Aportados os autos nesta Corte, determinei a intimação da União para que se manifestasse acerca das alegações do Estado (eDOC 8).
    A União peticionou no eDOC 12, aduzindo, preliminarmente, a incompetência desta Corte para julgar o pedido de obstar a União de realizar a cobrança de valores repassados por meio do Convênio n. 752521/2010, o qual teria caráter meramente patrimonial, não configurando risco ao pacto federativo.
    No mérito, defendeu a desnecessidade da conclusão da Tomada de Contas Especial para a inscrição do ente subnacional no CAUC/SIAFI porque este procedimento visaria, primordialmente, a identificação dos responsáveis pela existência do dano ao erário e proceder à sua quantificação. 
    Reiterou que a inscrição do convenente nos cadastros teria por finalidade garantir a observância da restrição prevista no art. 25, § 4º, IV, “a”, da Lei Complementar 101/2000 c/c art. 26-A, § 5º, da Lei 10.522/2002 e que, em nenhum momento, o legislador teria feito menção à instauração prévia de tomada de contas especial, além de que o art. 8º, I, da Lei 11.945/2009 exige apenas a adoção de procedimento prévio de notificação como condicionante à inscrição definitiva de pendência nos sistemas de controle.
    Citou precedentes desta Corte que entende favoráveis ao seu raciocínio, destacando, ainda, que a presente controvérsia foi inserida no regime da repercussão geral por meio do RE n.º 607.420-RG, atualmente substituído pelo RE 1.067.086-RG, Tema 327).
    Em 5.6.2020, ratifiquei a tutela de urgência anteriormente deferida, para que a União suspendesse a inscrição da empresa estadual Amazonastur no Cauc/Siafi/Cadin, referente ao Convênio Convênio 752521/2010, até que seja finalizada a tomada de contas especial no âmbito do TCU. (eDOC 21)
    Em suas razões finais, a União informou que não possui novas provas a produzir e ratificou suas alegações anteriores. (eDOC 24)
    A autora (Amazonastur) não apresentou manifestação. (eDOC 27)
    A Procuradoria-Geral da República emitiu parecer no sentido da procedência do pedido, tendo em vista que “É possível admitir, no caso concreto, a não responsabilização do gestor atual quando e se ele comprovar ter adotado as providências necessárias para a responsabilização dos agentes públicos antecessores, que cometeram as irregularidades constatadas, o que ocorreu no presente caso”. (eDOC 29)
    É o relatório. Decido.
1) Competência do STF
    De início, reafirmo a potencialidade da existência de conflito federativo, razão pela qual reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para a ação, nos termos no art. 102, inciso I, alínea “f”, da Constituição Federal.
    Nesse sentido, já se posicionou o Plenário desta Corte:
    “CADIN/SIAFI - INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO MJ Nº 019/2000 - CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CADIN/SIAFI, DE QUALQUER ENTE ESTATAL - LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL - O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO - POSSIBILIDADE DE CONFLITO FEDERATIVO - PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW E DE DESRESPEITO AO POSTULADO DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, "f", da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. (...)”. (ACO 1.048 QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 31.10.2007, grifo nosso)
    Ademais, como já dito na decisão anterior, não merece prosperar a alegação da União, de que um dos pedidos deduzidos na exordial seria o de obstar a cobrança dos valores repassados ao ente subnacional, pois esse pedido não consta da petição inicial, conforme transcrevo, in verbis:
    “b) a concessão de tutela provisória antecipada de urgência, inaudita altera parte, na forma do art. 300 do Código de Processo Civil, para determinar à Requerida uma obrigação de fazer, que determine retirada da inscrição no CAUC/SICONV, concernente ao Convênio nº 752521/2010, até o julgamento definitivo desta ação;
    c) a citação da Ré para apresentar resposta;
    d) a confirmação do pedido de antecipação de tutela, com o julgamento pela procedência dos pedidos deduzidos na presente ação para impor à Requerida uma obrigação de fazer, consubstanciada na retirada da inscrição no CAUC/SICONV ou qualquer outro cadastro restritivo, relativamente ao Convênio n.º 752521/2010, até a conclusão pelo Tribunal de Contas da União de Tomada de Contas Especial”. (grifo nosso)
    Verifica-se, portanto, que não existe pedido que obste a União de efetuar qualquer cobrança.
    Assim, reafirmo que, no caso dos autos, há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre a União e o Estado do Amazonas, estando presente a hipótese de reconhecimento da competência desta Corte prevista na alínea “f” do inciso I do art. 102 da CF.
2) Mérito
    Indo diretamente ao cerne da questão, é caso de confirmação da tutela de urgência, a qual está redigida nos seguintes termos:
    “2.1) Proporcionalidade em sentido estrito
    Defende o autor o registro desabonador seria desproporcional em relação às consequências a serem suportadas pelo Estado.
    Sobre o postulado da proporcionalidade, tive oportunidade de registrar em sede doutrinária que:
    ‘A doutrina identifica como típica manifestação do excesso de poder legislativo a violação do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso (Verhältnismässigkeitsprinzip; Übermassverbot), que se revela mediante contraditoriedade, incongruência e irrazoabilidade ou inadequação entre meios e fins. No direito constitucional alemão, outorga -se ao princípio da proporcionalidade ou ao princípio da proibição de excesso qualidade de norma constitucional não escrita.
    A utilização do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso no direito constitucional envolve, como observado, a apreciação da necessidade (Erforderlichkeit) e adequação (Geeignetheit) da providência legislativa.
    Assim, em decisão proferida em março de 1971, o Bundesverfassungsgericht assentou que o princípio do Estado de Direito proíbe leis restritivas inadequadas à consecução de seus fins, acrescentando que uma providência legislativa não deve ser já considerada inconstitucional por basear-se em um erro de prognóstico BverfGE,25:1(12).
    O Tribunal Constitucional explicitou, posteriormente, que os meios utilizados pelo legislador devem ser adequados e necessários à consecução dos fins visados. O meio é adequado se, com a sua utilização, o evento pretendido pode ser alcançado; é necessário se o legislador não dispõe de outro meio eficaz, menos restritivo aos direitos fundamentais.
    A aferição da constitucionalidade da lei em face do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso contempla os próprios limites do poder de conformação outorgado ao legislador. É o que se constata em decisão do Bundesverfassungsgericht na qual, após discutir aspectos relativos à eficácia e adequação de medidas econômicas consagradas em ato legislativo, concluiu -se que o legislador não havia ultrapassado os limites da discricionariedade que lhe fora outorgada.
    O Tribunal reconhece que o estabelecimento de objetivos e a definição dos meios adequados pressupõem uma decisão de índole política, econômica, social, ou político-jurídica. Esse juízo inerente à atividade política parece ter determinado uma postura cautelosa do Tribunal no exame relativo à adequação das medidas legislativas. A inconstitucionalidade de uma providência legal por objetiva desconformidade ou inadequação aos fins somente pode ser constatada em casos raros e especiais.
    Embora reflita a delicadeza da aplicação desse princípio no juízo de constitucionalidade, tal orientação não parece traduzir uma atitude demissionária quanto ao controle da adequação das medidas legislativas aos fins constitucionalmente perseguidos.
    Uma lei será inconstitucional, por infringente ao princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso, diz a Corte Constitucional alemã, se se puder constatar, inequivocamente, a existência de outras medidas menos lesivas.
    No Direito português, o princípio da proporcionalidade em sentido amplo foi erigido à dignidade de princípio constitucional, consagrando-se, no art. 18º, 2, do Texto Magno, que a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar -se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.
    O princípio da proibição de excesso, tal como concebido pelo legislador português, afirma Canotilho, constitui um limite constitucional à liberdade de conformação do legislador.
    Portanto, a doutrina constitucional mais moderna enfatiza que, em se tratando de imposição de restrições a determinados direitos, deve-se indagar não apenas sobre a admissibilidade constitucional da restrição eventualmente fixada, mas também sobre a compatibilidade das restrições estabelecidas com o princípio da proporcionalidade.
    Essa orientação, que permitiu converter o princípio da reserva legal (Gesetzesvorbehalt) no princípio da reserva legal proporcional (Vorbehalt des verhältnismässigen Gesetzes), pressupõe não só a legitimidade dos meios utilizados e dos fins perseguidos pelo legislador, mas também a adequação desses meios para consecução dos objetivos pretendidos (Geeignetheit) e a necessidade de sua utilização (Notwendigkeit oder Erforderlichkeit).
    O subprincípio da adequação (Geeignetheit) exige que as medidas interventivas adotadas se mostrem aptas a atingir os objetivos pretendidos. A Corte Constitucional examina se o meio é simplesmente inadequado (schlechthin ungeeignet), objetivamente inadequado (objetktiv ungeeignet), manifestamente inadequado ou desnecessário (offenbar ungeeignet oder unnötig), fundamentalmente inadequado (grundsätzlich ungeeignet), ou se com sua utilização o resultado pretendido pode ser estimulado (ob mit seiner Hilfe der gewunschte Erfolg gefördet werden kann).
    O subprincípio da necessidade (Notwendigkeit oder Erforderlichkeit) significa que nenhum meio menos gravoso para o indivíduo revelar-se-ia igualmente eficaz na consecução dos objetivos pretendidos.
    Em outros termos, o meio não será necessário se o objetivo almejado puder ser alcançado com a adoção de medida que se revele a um só tempo adequada e menos onerosa. Ressalte-se que, na prática, adequação e necessidade não têm o mesmo peso ou relevância no juízo de ponderação. Assim, apenas o que é adequado pode ser necessário, mas o que é necessário não pode ser inadequado.
    Pieroth e Schlink ressaltam que a prova da necessidade tem maior relevância do que o teste da adequação. Positivo o teste da necessidade, não há de ser negativo o teste da adequação. Por outro lado, se o teste quanto à necessidade revelar -se negativo, o resultado positivo do teste de adequação não mais poderá afetar o resultado definitivo ou final. De qualquer forma, um juízo definitivo sobre a proporcionalidade da medida há de resultar da rigorosa ponderação e do possível equilíbrio entre o significado da intervenção para o atingido e os objetivos perseguidos pelo legislador (proporcionalidade em sentido estrito). É possível que a própria ordem constitucional forneça um indicador sobre os critérios de avaliação ou de ponderação que devem ser adotados. Pieroth e Schlink advertem, porém, que nem sempre a doutrina e a jurisprudência se contentam com essas indicações fornecidas pela Lei Fundamental, incorrendo no risco ou na tentação de substituir a decisão legislativa pela avaliação subjetiva do juiz.
    Tendo em vista esses riscos, procura-se solver a questão com base nos outros elementos do princípio da proporcionalidade, enfatizando-se, especialmente, o significado do subprincípio da necessidade. A proporcionalidade em sentido estrito assumiria, assim, o papel de um controle de sintonia fina (Stimmigkeitskontrolle), indicando a justeza da solução encontrada ou a necessidade de sua revisão’. (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 223-226)
    De outro lado, o princípio da gestão orçamentária responsável, no qual se baseia por inteiro a nova lei, é explicitado no art. 1º da LRF. Os seus principais objetivos seriam: a) evitar os déficits; b) reduzir substancialmente a dívida pública; c) adotar uma política tributária racional; d) preservar o patrimônio público; e) promover uma crescente transparência das contas públicas.
    O princípio da responsabilidade fiscal, introduzido pela nova lei, embora podendo já ser visualizado com o advento da Emenda Constitucional 19/98, que, em seu art. 30, determinava a apresentação de projeto de lei complementar pelo Executivo ao Legislativo em cento e oitenta dias da promulgação da emenda, vem preencher uma lacuna no Direito brasileiro.
    A ideia de que o dinheiro público deve ser aplicado na forma em que previamente se convencionou, sendo necessário o esclarecimento de como ele foi utilizado, era bastante confusa e ineficiente.
    O conceito de accountability, próprio do sistema anglo-saxão, parece identificar-se bastante com a ideia de responsabilidade fiscal, embora com ele não se confunda.
    Sua tradução é bastante difícil, havendo os que, mesmo analisando profundamente o conceito, não conseguiram encontrar uma tradução satisfatória do termo para o português.
    Outros, muitas vezes com algum desconforto, definem accountability como: responsabilidade pela prestação de contas ou responsabilidade pela eficiente gerência de recursos públicos.
    De fato, a tomada de posição acerca de uma tradução correta para o termo leva consigo uma gama de questões outras, mais gerais.
    A existência de efetiva democracia, proporcionando o florescimento de uma cidadania participante, não somente se liga à questão da accountability como condiciona sua própria existência.
    À medida que se desenvolve o arcabouço burocrático, os direitos do cidadão devem também se desenvolver, no intuito de evitar os abusos da burocracia em relação àqueles.
    Não há dúvidas de que o exercício de accountability é determinado pela qualidade das relações entre governo e cidadão, entre burocracia e clientelas. O comportamento (responsável ou não responsável) dos servidores públicos é consequência das atitudes e comportamento das próprias clientelas.
    Isso leva a crer que o amadurecimento da sociedade e a emergência de uma cidadania mais ativa faz surgir em seu seio, de modo natural, o conceito de accountability. À medida que se vão densificando as relações de cidadania, faz-se necessário o conceito de accountability, até que se torne algo corriqueiro tanto para a burocracia como para os cidadãos.
    A Lei de Responsabilidade Fiscal é, indubitavelmente, um passo de grande importância para o fortalecimento das relações entre os gestores públicos e os cidadãos. O desenvolvimento de uma filosofia da responsabilidade fiscal, no Brasil, tem o propósito de fazer surgir um conceito sólido de accountability, próprio da necessidade imposta por aquelas relações, em um contorno ímpar.
    Considero, portanto, que a imposição de sanção consistente na inscrição em cadastro restritivo é medida, em tese, adequada, necessária e proporcional em sentido estrito para os fins de evitar os déficits fiscais, de reduzir substancialmente a dívida pública e de preservar o patrimônio público.
    Rejeito, portanto, o argumento da empresa pública quanto ao ponto. 
    2.2) Intranscendência subjetiva das sanções e gestão anterior
    Afasto, também, as alegações da requerente no sentido de que os fatos que ensejaram a reprovação total das contas do convênio seriam de responsabilidade da antiga gestão administrativa e que não se estenderia à atual, por força da aplicação da teoria da intranscendência subjetiva das sanções.
    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que o Estado (incluindo a administração indireta) só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Poder Executivo e/ou seus órgãos, estando excluídos os atos dos Poderes Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público, do Tribunal de Contas e dos entes da administração pública indireta. A propósito, transcrevo a seguinte ementa:
    ‘AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. OCORRÊNCIA. PENDÊNCIA ORIUNDA DO PODER LEGISLATIVO ESTATAL. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. ACO 1.612-AGR, REL. MIN. CELSO DE MELLO, PLENO, DJE DE 13/2/2015. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal uniformizou o entendimento no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Executivo. Em consequência, atos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de contas e dos entes da Administração Pública indireta (como as autarquias e as empresas públicas) não podem gerar sanções da União contra o Estado, diante da ausência de ingerência direta do Executivo sobre eles’. (ACO 1.612-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe 13/2/2015). 2. Agravo regimental a que se nega provimento’. (ACO-AgR 2.066, Rel. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe 31.8.2015, grifo nosso)
    Da leitura do precedente, verifica-se que a aplicação do princípio da intranscendência está adstrito ao entendimento de que o Estado (ou a empresa estatal) só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Poder Executivo, excluídos os atos do Legislativo, do Judiciário, do Ministério Público e do Tribunal de Contas e dos entes da Administr