Tribunal: STF
Processo: Rcl 45386
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-29
Data de publicação: 2020-12-29

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. CONFLITO ENTRE DECRETOS ESTADUAL E MUNICIPAL ACERCA DA DETERMINAÇÃO DE FECHAMENTO DE ESTABELECIMENTO COMERCIAL. ALEGADA OFENSA À SUMÚLA VINCULANTE 38. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL DE PANDEMIA DA COVID-19. EFEITOS DELETÉRIOS QUE EXTRAPOLAM LIMITES TERRITORIAIS E REQUEREM MEDIDAS AMPLAS E COORDENADAS ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS. DESCARACERIZAÇÃO DO INTERESSE MERAMENTE LOCAL. COMPETÊNCIA CONCORRENTE DA UNIÃO, ESTADOS E MUNICÍPIOS PARA QUESTÕES DE SAÚDE PÚBLICA. ART. 23, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA QUE SE INDEFERE. 
    Decisão: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de tutela provisória de urgência, proposta pelo Município de Campina Grande/PB contra decisão proferida no âmbito de ação civil pública proposta pelo Estado da Paraíba, processo nº 0835424-78.2020.8.15.0001 
    Em síntese, narra o Município autor que o Governo do Estado da Paraíba editou decreto determinando a redução no horário de funcionamento do comércio de todos os municípios do Estado. Após referido decreto, o Município editou ele próprio também um decreto, veiculando disciplina diversa acerca do funcionamento do comércio local. À vista do decreto Municipal, o Estado da Paraíba ajuizou ação civil pública, visando a obtenção de ordem judicial que determinasse o prevalecimento das regras constantes do decreto municipal, tendo obtido liminar favorável. 
    Em face desta decisão, insurge-se o Município mediante a presente reclamação, alegando ofensa à Súmula Vinculante 38. Aduz que “o Município de Campina Grande tem regramento rígido para o combate ao COVID 19, mantendo um ponto de equilíbrio entre a preservação dos postos de empregos, EPI´s de proteção ao trabalhador e a economia local”, e que a decisão impugnada configuraria ofensa a sua competência e ao equilíbrio federativo.
    Por estes fundamentos, requer a concessão de tutela provisória de urgência, a fim de que seja suspensa a eficácia da decisão reclamada. 
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, pontuo que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e a garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar a estrita observância de preceito constante em enunciado de Súmula Vinculante, nos termos do artigo 103-A, § 3º, ambos da Constituição Federal.
    A matéria também veio disciplinada pelo novo Código de Processo Civil, que, no artigo 988, prevê as hipóteses de seu cabimento. Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a sua natureza eminentemente excepcional. De fato, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja quando ele limita sua incidência às hipóteses listadas, numerus clausus, no artigo 988, seja quando condiciona seu cabimento por ofensa a tese fixada sob a sistemática da repercussão geral ao prévio esgotamento das instâncias ordinárias.
    Desta sorte, o exercício regular e funcional do direito de demandar pela via processual da reclamação pressupõe: i) a impossibilidade de se proceder a um elastério hermenêutico da competência desta Corte, por estar definida pela Constituição Federal em rol numerus clausus; ii) a impossibilidade de utilização per saltum da reclamação, suprimindo graus de jurisdição ou outros instrumentos processuais adequados; iii) a observância da estrita aderência da controvérsia contida no ato reclamado ao conteúdo dos acórdãos desta Suprema Corte apontados como paradigma; iv) a inexistência de trânsito em julgado do ato jurisdicional reclamado; v) o não revolvimento da moldura fática delineada nos autos em que proferida a decisão objurgada, devendo a reclamação se ater à prova documental (artigo 988, § 2º, do CPC), sob pena de se instaurar nova instrução processual, paralela à da demanda de origem.
    Fixadas tais premissas, verifica-se que, no caso sub examine, o reclamante sustenta que a decisão reclamada, que determina o prevalecimento de decreto estadual que limitava o funcionamento do comércio local, teria violado a autoridade da Súmula Vinculante 38, por implicar em ofensa à competência municipal para legislar sobre o horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais.
    Com efeito, a Súmula Vinculante 38, aprovada na sessão plenária de 11/03/2015, estabelece que “é competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial”. Aludido verbete sumular derivou da fusão das Súmulas 419 e 645 do STF, e da necessidade de se conceder efeito vinculante às mesmas.
    Estas súmulas, por sua vez, originaram-se de diversos precedentes desta Corte sobre o tema, tais como: ADI 3.731-MC/PI, Rel. Min. Cezar Peluso; RE 237.965/SP, Rel. Min. Moreira Alves; AI 629.125-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli; AI 565.882-AgR/RS e AI 413.446-AgR/SP, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; RE 321.796-AgR/SP, Rel. Min. Sydney Sanches; RE 441.817-AgR/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes; AI 481.886-AgR/SP, Rel. Min. Carlos Velloso; e ADI 3.691/MA, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 09/05/2008, este último assim ementado, verbis:
    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Portaria nº 17/2005, do Estado do Maranhão, que altera e fixa os horários de funcionamento dos estabelecimentos que comercializam bebidas alcoólicas no Estado. 3. Generalidade, abstração e autonomia que tornam apto o ato normativo para figurar como objeto do controle de constitucionalidade. 4. Competência do Município para legislar sobre horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais (art. 30, I, CF/88). Matéria de interesse local. Precedentes. Entendimento consolidado na Súmula 645/STF. 5. Ação julgada procedente”.
    A partir da aprovação da SV 38, deu-se força vinculante ao entendimento jurisprudencial quanto à competência dos Municípios para disciplinar o horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais localizados em seus territórios, por se tratar de assunto de interesse local, à luz do disposto no artigo 30, I, da Constituição Federal.
    Nada obstante a alegação do Município autor e sem prejuízo de ulterior reapreciação por parte do digno Ministro relator, não vislumbro, ao menos em sede de cognição sumária, ofensa ao teor da Súmula Vinculante 38, haja vista que o contexto fático subjacente à decisão difere da hipótese considerada para a edição do verbete sumular paradigma.
    De fato, a SV 38 se refere expressamente ao horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais, pressupondo, ainda que implicitamente, situação de normalidade social. É justamente esta situação pressuposta de normalidade social que caracteriza a disciplina do funcionamento de estabelecimentos comerciais como matéria de interesse exclusivamente local. Não é esta a realidade dos correntes dias, nada obstante.
    Como é sabido, o Brasil e o Mundo enfrentam hoje grave crise, decorrente da pandemia da Covid-19, cujos efeitos, por óbvio, extrapolam as fronteiras dos continentes e países. Numa tal situação, faz-se necessária, mais que nunca, a existência de harmonia e de coordenação entre as ações públicas dos diversos entes federativos, de sorte que as medidas governamentais adotadas para o enfrentamento da aludida pandemia extrapolam em muito o mero interesse local, referido no inciso I do art. 30 da Constituição Federal.
    A Constituição Federal prescreve como sendo comum entre todos os entes federativos a competência para cuidar da saúde pública. In verbis:
    Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
    I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;
    II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; (...).
    A competência concorrente entre os entes federativos para a adoção de medidas no combate à pandemia da Covid-19 foi recentemente reafirmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, em decisão cautelar proferida pelo Eminente Ministro Marco Aurélio, na ADI 6.341/DF e posteriormente referendada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, na assentada do último dia 15 de abril, com o acréscimo de interpretação conforme a dispositivo da Lei n. 13.979/2020. Eis a ementa:
    “SAÚDE CRISE CORONAVÍRUS MEDIDA PROVISÓRIA PROVIDÊNCIAS LEGITIMAÇÃO CONCORRENTE. Surgem atendidos os requisitos de urgência e necessidade, no que medida provisória dispõe sobre providências no campo da saúde pública nacional, sem prejuízo da legitimação concorrente dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”. (ADI 6.341/DF MC, Rel. Min. Marco Aurélio, decisão monocrática, DJe 25/03/2020).
    Não há, pois, que se falar em existência de mera questão de interesse local na hipótese, de sorte que resta afastado o requisito da estrita aderência entre a decisão reclamada e o paradigma invocado, a saber a Súmula Vinculante 38. No ponto, repiso que a jurisprudência desde Supremo Tribunal Federal é no sentido do não cabimento da reclamação quando ausente a estrita aderência. Nesse sentido: 
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. ESTRITA ADERÊNCIA ENTRE O ATO RECLAMADO E O PARADIGMA DE CONTROLE. INEXISTÊNCIA. REVOLVIMENTO FÁTICO E PROBATÓRIO. INVIABILIDADE. 1. A jurisprudência desta Suprema Corte veda o revolvimento fático e probatório dos autos originários pela via reclamatória (Rcl 18.354-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe-197 de 1.9.2017) e exige estrita aderência entre o objeto do ato reclamado e o conteúdo do paradigma de controle (Rcl 4.487-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe-230 de 5.12.2011). 2. A incursão sobre o elemento subjetivo do agente, para infirmar ou confirmar o caráter fraudulento dos contratos por ele firmados com entidades do terceiro setor, demanda incursão em matéria fática e probatória incompatível com a estreita via da reclamação constitucional. 3. O acórdão proferido na ADI 1.923/DF conferiu às Lei 9.637/1998 e 8.666/1993 interpretação conforme à Constituição, definindo questões administrativas atinentes às relações entre as organizações sociais e o Estado, não tendo tratado dos efeitos penais de condutas que importem eventual desvio dos parâmetros ali previstos, seja para definir a incidência da norma penal, seja para afastar sua tipificação. 4. Agravo regimental conhecido e não provido”. (Rcl 25.934 AgR/RJ, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 03/09/2019).
    Em não havendo, portanto, estrita aderência entre a decisão reclamada e o paradigma invocado, não se vislumbra fumus boni iuris na alegação formulada, razão pela qual inviável a concessão de tutela provisória de urgência na espécie. 
    Ex positis, INDEFIRO A TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA pleiteada, nos termos do art. 13, VIII, do Regimento Interno do STF c/c o art. 300, caput, I, do CPC. 
    Encaminhe-se os autos ao digno Ministro Relator.
    Publique-se.
    Brasília, 29 de dezembro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente
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