Tribunal: STF
Processo: RE 1265508
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-27
Data de publicação: 2020-04-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO. SUBMISSÃO AO REGIME DE PRECATÓRIOS. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. 
Relatório
    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Ceará:
    “PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO DE TÍTULO JUDICIAL MANEJADA EM FACE DE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA CUJO ACIONISTA MAJORITÁRIO É O ESTADO DO CEARÁ. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. PRELIMINARES AFASTADAS. SUJEIÇÃO À SISTEMÁTICA DO PRECATÓRIO PREVISTO NO ART. 100 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. QUESTÃO AMPLAMENTE DEBATIDA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E TIDO COMO INVIÁVEL. NORMAS CONSTITUCIONAIS QUE DEVEM SER INTERPRETADAS DE FORMA RESTRITIVA. EXECUÇÃO QUE SEGUE O CRITÉRIO FUNCIONAL ESTABELECIDO NO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. 1. Ambos os recorrentes cumpriram de forma satisfatória com o quesito recursal traçado no art. 525, inc. I, do Código de Processo Civil, havendo sido, assim, este Recurso de Agravo de Instrumento interposto dentro do prazo legal; que, de acordo com os artigos 191 e 522 do CPC, seria de 20 [vinte] dias; uma vez que o foi protocolado no dia 27 de maio de 2009, ou seja, quando ainda faltavam 11 [onze] dias para o seu término. 2. A questão de a COHAB, sociedade de economia mista, sujeitar-se, de forma direta, ao regime de execução de título judicial posto a disposição da Fazenda Pública, não foi, diferentemente do que aponta o ora Recorrido, objeto de cognição quando do julgamento de processo anterior, que analisou, tão somente, a possibilidade de as dividias judiciais contraídas por aquela serem submetidas a responsabilização do Estado do Ceará e, em decorrência disso, sujeitarem-se ao regramento do Precatório. 3. A regra de pagamento dos débitos oriundos de decisões judiciais transitadas em julgado mediante precatórios judiciais, prevista no parágrafo 1º do artigo 100 da Constituição Federal de 1988, é destinada somente às entidades de Direito Público, não podendo ser judicialmente estendidos às empresas públicas e sociedades de economia mista, uma vez que se tratam de pessoas jurídicas de direito privado, ainda que enquadradas dentro do que se convencionou chamar de Administração Pública Indireta. 4. O Supremo Tribunal Federal fixou entendimento no sentido de que as entidades paraestatais que possuem personalidade de pessoa jurídica de direito privado não fazem jus aos privilégios processuais concedidos à Fazenda Pública [STF, AI 783136 AgR-PR, Rel. Min. Eros Grau, Julg. 20/04/2010, DJe 14/05/2010]. 5. A Suprema Corte pronunciou-se, em situação afeta ao procedimento da Repercussão Geral, a respeito da questão específica tratada nestes autos, havendo, nessa ocasião, repudiado a tese de que as empresas e sociedade de economia mista, mesmo que prestadoras de um serviço público não podem fazer uso do sistema de precatórios definido no art. 100 da CF/88 e cujo procedimento encontra-se previsto nos artigos 730 e seguintes do CPC. 6. O sistema de precatório é aplicável apenas à Fazenda Pública (art. 100, CF), e no sentido desta, evidentemente não se incluem pessoas administrativas de direito privado, como as empresas e sociedade de economia mista. A extensão da aplicabilidade do sistema a tais entidades provoca irreversível prejuízo aos seus credores, já que se trata de mecanismo injusto e anacrônico, ao mesmo tempo em que beneficia devedores paraestatais recalcitrantes. Provoca também inegável perplexidade na medida em que o devedor privilegiado é pessoa jurídica de direito privado. 7. Conforme se extrai da documentação atrelada aos autos, a competência do Juízo Recorrido para proceder com a execução do título judicial derivada do julgamento da Ação de Desapropriação de nº 0061460-46.2000.8.06.0001 decorre da estreita observância ao disposto no art. 475-P, II, do Código de Processo Civil que, por sua vez, em linhas gerais, prever que o juízo competente para se processar a execução derivada de título judicial é ‘o juízo que processou a causa no primeiro grau de jurisdição’. 8. AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E IMPROVIDO” (fls. 1-2, e-doc. 28)
    2.  Os recorrentes alegam ter o Tribunal de origem contrariado o art. 100 da Constituição da República, ao argumento ser aplicável à Companhia de Habitação do Estado do Ceará – COHAB/CE, sociedade de economia mista prestadora de serviço público, a execução pelo regime de precatórios.
    Argumentam que “a COHAB desempenha serviço público a partir da competência estatal prevista no art. 23, IX, da CF/88 [e] por ser entidade de serviço público (…) não se sujeita ao art. 173, §1º, II, da CF/88, e, por conseguinte, à execução comum, aplica-se a esta entidade o art. 100, da Constituição Federal” (fl. 8, e-doc. 8).
    Ressaltam que “as atividades da Sociedade de Economia mista acima mencionada (Companhia de Abastecimento D’Água e Saneamento do Estado de Alagoas – CASAL) estão fundamentadas no mesmo artigo 23, inciso IX, da Carta Maior” (fl. 9, e-doc. 8).
    Salientam que, “sendo o art. 23, IX, o dispositivo constitucional no qual se encontram elencadas as atividades da COHAB, fica claro que a entidade, assim como as que executam saneamento básico, é prestadora de serviço público, aplicando-se a mesma o art. 100, da CF/88” (fl. 9, e-doc. 8).
    Assinalam que, “a partir da doutrina e da jurisprudência desta Corte Suprema, tem-se que: 1) a COHAB foi criada para prestar serviço público de acordo com a competência prevista no art. 23, IX, da CF/88; 2) as entidades (empresas públicas e sociedades de economia mista) prestadoras de serviço público, componentes da Administração Indireta, se sujeitam ao art. 100, da CF/88” (fl. 38-39, e-doc. 31).
    Pedem “o provimento do presente Recurso Extraordinário, tendo em vista que o Tribunal de Justiça do Estado do Ceará contrariou o art. 100, da Constituição Federal, ao permitir que a COHAB/CE (sociedade de economia mista prestadora de serviço público) tenha seus bens penhorados, devendo cessar qualquer constrição existente sobre o patrimônio da citada entidade” (fl. 12, e-doc. 8). 
    3. Em 10.12.2012, o Vice-Presidente do Tribunal de origem determinou o sobrestamento para aguardar o julgamento de mérito do “paradigma RE 599.628, tema 253 da sistemática da repercussão geral, já reconhecida” (e-doc. 11).
    4. Em 14.2.2014, após o julgamento de mérito do paradigma de repercussão geral, o Vice-Presidente do Tribunal de origem declarou prejudicado o recurso extraordinário interposto, pois “o acórdão da 2ª Câmara Cível deste e. Tribunal (cf. Fls. 297/305), em consonância o referido entendimento, à unanimidade, negou provimento ao Agravo de Instrumento interposto pelo Estado do Ceará e Companhia de Habitação do Ceará – COHAB, por considerar que a regra de pagamento dos débitos judiciais mediante precatório é destinada somente às entidades de direito público, não estendendo o benefício às empresas públicas e sociedades de economia mista, uma vez que tratam de pessoas jurídicas de direito privado” (fl. 1, e-doc. 16).
    O Ceará interpôs agravo regimental no qual aponta “descompasso entre o paradigma do Supremo Tribunal Federal (RE 599.628), que admite, em certos casos, aplicação do regime de precatórios para execução em face de sociedade de economia mista e o que foi decido por este Tribunal que nega o regime de precatório para toda e qualquer sociedade de economia mista, ainda que prestadora de serviço público, simplesmente por entender que dele só se beneficia a Fazenda Pública” (fl. 6, e-doc. 17).
    5. A Vice-Presidente do Tribunal de origem, em juízo de retratação, afirmou ser “o acórdão recorrido aparentemente divergente ao Tema 253 – RE 599.628”, admitiu o recurso extraordinário e remeteu-o ao Supremo Tribunal Federal.
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    6.  Razão jurídica assiste aos recorrentes.
    7. O Tribunal de origem assentou:
    “Conforme relatado, durante a fase de execução do título judicial decorrente do julgamento Procedimento Ordinário tombado com o n. 0061460-46.2000.8.06.0001, A Companhia de Habitação do Estado do Ceará – COHAB, sociedade de economia mista, cuja criação restou autorizada pela Lei Estadual n. 9.551/71, conjuntamente com o Estado do Ceará, pessoa jurídica da administração direta detentora do controle acionário daquela, apresentou Exceção de Pré-Executividade [fls. 38/54], requerendo, dentre outros pontos, que o pagamento do débito exequendo através de expedição de precatório, na forma do artigo 100 da Carta Magna, com o consequente cancelamento das penhoras eventualmente já realizadas e a adequação do rito ao previsto no artigo 730 do Código de Processo Civil, em razão daquela explorar serviço público. Esse pleito foi, contudo, negado pelo juízo da execução, que, como visto determinou o prosseguimento da execução [vide decisão recorrida de fls. 23-26].
    Sobre o assunto, cumpre, de pronto, observar que a regra de pagamento dos débitos oriundos de decisões judiciais transitadas em julgado mediante precatórios judiciais, prevista no parágrafo 1º do artigo 100 da Constituição Federal de 1988, é destinada somente às entidades de Direito Público, não podendo ser judicialmente estendidas às empresas públicas e sociedades de economia mista, pessoas de Direito Privado, ainda que integrantes da Administração Pública Indireta. Nessa esteira, desde muito tempo, o Supremo Tribunal Federal já possui entendimento de que normas definidoras de ‘privilégios’ em favor da Fazenda Pública devem ser compreendidas de maneira restritiva. (…)
    Dessa forma, mesmo em se considerando que a Sociedade de Economia Mista Agravante preste algum serviço público, não existem óbices para a penhorabilidade dos bens de seu patrimônio” (fls. 6 e 8, e-doc. 7).
    É de se anotar que, na sentença de primeiro grau, o juiz da Primeira Vara de Fazenda Pública de Fortaleza/CE afirmou que “assiste razão ao excipiente [o Ceará] quando sustenta a existência do interesse processual seu no objeto da lide, não pelos dois motivos alegados em seus articulados fáticos, mas por ser detentor do controle acionário da COHAB-Ceará, desde a edição da Lei Estadual n. 9.557, de 14/12/1971, que a instituiu, tornando-se proprietário de pelo menos cinquenta e um por cento (51%) das ações com direito a voto, nos termos do seu art. 5º, Caput” (fl. 1, e-doc. 5).
    Este Supremo Tribunal concluiu ser aplicável o regime de precatórios à sociedade de economia mista prestadora de serviço público que não realiza atividade de concorrência nem tenha como objetivo distribuir lucros aos acionistas. Confiram-se os seguintes julgados:
    “AGRAVO REGIMENTAL. FINANCEIRO. EXECUÇÃO DE SENTENÇAS TRANSITADAS EM JULGADO. ENTIDADE CONTROLADA PELO PODER PÚBLICO QUE EXECUTA SERVIÇOS PÚBLICOS PRIMÁRIOS E ESSENCIAIS. FALTA DE COMPROVAÇÃO DO ACÚMULO OU DA DISTRIBUIÇÃO DE LUCROS. REGIME DE PRECATÓRIO. APLICABILIDADE. ART. 100 DA CONSTITUIÇÃO. O Pleno assentou que as entidades jurídicas que atuam em mercado sujeito à concorrência, permitem a acumulação ou a distribuição de lucros submetem-se ao regime de execução comum às empresas controladas pelo setor privado (RE 599.628, rel. min. Carlos Britto, red. P/ acórdão min. Joaquim Barbosa, j. 25.05.2011). Porém, trata-se de entidade que presta serviços públicos essenciais de saneamento básico, sem que tenha ficado demonstrado nos autos se tratar de sociedade de economia mista ou empresa pública que competiria com pessoas jurídicas privadas ou que teria por objetivo primordial acumular patrimônio e distribuir lucros. Nessa hipótese, aplica-se o regime de precatórios. Precedentes. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE n. 592.004-AgR, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Segunda Turma, DJe 22.6.2012).
    “Agravos regimentais em suspensão de liminar. Sociedade de economia mista municipal prestadora de serviço público (SPTRANS). Execução. Precatório. Matéria constitucional. Lesão à ordem e à economia públicas. Agravos regimentais a que se nega provimento. 1. Alegação de ilegitimidade ativa afastada. O município de São Paulo demonstrou que a execução dos julgados configura um quadro de grave lesão à ordem e à economia públicas, uma vez que, além de afetar consideravelmente suas finanças – já que o município tem precisado realizar aportes de capital para cobrir a penhora dos valores na SPTRANS –, tem o potencial de paralisação do sistema de transporte público municipal, ante a importância dos valores indicados no conjunto de execuções. 2. A SPTRANS é uma sociedade de economia mista, prestadora de serviço público, responsável, juntamente com o município de São Paulo, pela organização e pelo gerenciamento dos consórcios formados para a oferta do serviço de transporte público de ônibus no município. 3. A jurisprudência da Suprema Corte é assente no sentido da aplicabilidade do regime de precatório às sociedades de economia mista prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial. 4. “Os honorários advocatícios incluídos na condenação ou destacados do montante principal devido ao credor consubstanciam verba de natureza alimentar cuja satisfação ocorrerá com a expedição de precatório ou requisição de pequeno valor, observada ordem especial restrita aos créditos dessa natureza” (Enunciado 47 da Súmula Vinculante do Supremo Tribunal Federal). 5. Agravos regimentais não providos” (SL n. 918-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 4.12.2019).
    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXRAORDINÁRIO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO NÃO CONCORRENCIAL. SUBMISSÃO AO REGIME DE PRECATÓRIO. TEMA 253 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.239.566-ED, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 28.2.2020).
    8. Quanto à possibilidade de pagamento por precatórios de sociedade de economia mista prestadora de serviços públicos de saneamento básico previsto no inc. IX do art. 23 da Constituição da República, o Plenário deste Supremo Tribunal, ao julgar a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 556, de minha relatoria, apreciou essa controvérsia nos termos a seguir:
    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. DECISÕES JUDICIAIS DE BLOQUEIO, PENHORA, ARESTO E SEQUESTRO DE RECURSOS PÚBLICOS DA COMPANHIA DE ÁGUAS E ESGOTOS DO RIO GRANDE DO NORTE – CAERN. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO ESSENCIAL. APLICABILIDADE DO REGIME DE PRECATÓRIOS. PRECEDENTES. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES. LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESTA PARTE, JULGADA PROCEDENTE. 1. Não autoriza análise de ato questionado por arguição de descumprimento de preceito fundamental quando se cuidar de ofensa reflexa a preceitos fundamentais. Precedentes. 2. A Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte – CAERN é sociedade de economia mista, prestadora de serviço público em regime não concorrencial e sem intuito primário de lucro: aplicação do regime de precatórios (art. 100 da Constituição da República). Precedentes. 3. Decisões judiciais de bloqueio, penhora, aresto e outras formas de constrição do patrimônio público de empresa estatal prestadora de serviço público em regime não concorrencial: ofensa à legalidade orçamentária (inc. VI do art. 167 da Constituição), à separação funcional de poderes (art. 2º da Constituição) e à continuidade da prestação dos serviços públicos (art. 175 da Constituição). Precedentes. 4. Arguição parcialmente conhecida e, nesta parte, julgada procedente para determinar a suspensão das decisões judiciais que promoveram constrições patrimoniais por bloqueio, penhora, arresto, sequestro e determinar a sujeição ao regime de precatórios à Companhia de Água e Esgoto do Rio Grande do Norte – CAERN” (DJe 6.3.2020).
    9. A igualdade de tratamento jurídico das empresas estatais às empresas privadas, em especial “quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários”, prevista no inc. II do § 1º do art. 173 da Constituição da República, ocorre quando aquelas estejam organizadas para fins de exploração de atividade econômica.
    Sobre os tipos de empresas públicas e sociedades de economia mista, Celso Antônio Bandeira de Mello leciona que o regime jurídico a que se submetem elas depende da atividade desenvolvida, se exploradora de atividade econômica ou prestadora de serviço público: 
    “Há, portanto, dois tipos fundamentais de empresas públicas e sociedades de economia mista: exploradoras de atividade econômica e prestadoras de serviços públicos ou coordenadoras de obras públicas e demais atividades públicas. Seus regimes jurídicos não são, nem podem ser, idênticos, como procuramos demonstrar em outra oportunidade. 
    No primeiro caso, é compreensível que o regime jurídico de tais pessoas seja o mais próximo possível daquele aplicável à generalidade das pessoas de Direito Privado. Seja pela natureza do objeto de sua ação, seja para prevenir que desfrutem de situação vantajosa em relação às empresas privadas – as quais cabe a senhoria no campo econômico -, compreende-se que estejam, em suas atuações, submetidas a uma disciplina bastante avizinhada da que regula as entidades particulares de fins empresariais. Daí haver o Texto Constitucional estabelecido que em tais hipóteses regular-se-ão pelo regime próprio das empresas privadas (art. 173, § 1º, II). Advirta-se, apenas, que há um grande exagero nesta dicção da Lei Magna, pois ela mesma se encarrega de desmentir-se em inúmeros outros artigos, como além demonstrado. 
    No segundo caso, quando concebidas para prestar serviços públicos ou desenvolver quaisquer atividades de índole pública propriamente (como promover a realização de obras públicas), é natural que sofram o influxo mais acentuado de princípios e regras de Direito Público, ajustados, portanto, ao resguardo de interesses desta índole” (Curso de Direito Administrativo. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2013. p. 203). 
    Ao julgar recurso extraordinário no qual era parte Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo – CDHU, entidade que exerce atividades similares à Companhia de Habitação do Estado do Ceará – COHAB/CE, o Ministro Luiz Fux estabeleceu que, por ser ela responsável pela “prestação exclusiva de serviço público essencial (construção de moradias para famílias de baixa renda) por entidade da Administração Pública indireta, e não por empresa concessionária de serviço público exploradora de atividade econômica, [essa] circunstância (...) atrai a incidência da imunidade recíproca” (ARE n. 1.259.100, decisão monocrática, DJe 7.4.2020).
    A empresa estatal prestadora de serviço público em regime de exclusividade não atua em regime concorrencial, pelo que o benefício do pagamento de obrigações reconhecidas por decisões judiciais sob a sistemática de precatórios não gera desequilíbrio no mercado, antes protegendo a continuidade do serviço prestado à coletividade.
    O julgado recorrido divergiu dessa orientação jurisprudencial.
    10. Pelo exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) para reconhecer que, na espécie vertente, a execução deverá seguir o rito dos precatórios judiciais previstos no art. 100 da Constituição da República.
    Publique-se.
    Brasília, 27 de abril de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora