Tribunal: STF
Processo: Rcl 35648
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-19
Data de publicação: 2020-08-19

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de reclamação, com pedido de medida liminar, ajuizada por Vigilantes da Gestão Pública, Organização da Sociedade Civil de Interesse Público OSCIP, contra ato praticado por Jair Stange, Prefeito do Município de Nova Esperança do Sudoeste/PR, que nomeou Marilete Cardoso Stange, esposa do Prefeito, para o cargo de Secretária Municipal de Administração.
    Sustenta-se, em suma, a ilicitude da nomeação apresentada, uma vez que contrária ao teor da Súmula Vinculante 13.
    Assevera que em face da alegada violação do verbete vinculante, foi proposta perante a Vara da Fazenda Pública de Salto do Lontra/PR a Ação Civil Pública 0003181-02.2018.8.16.0149, que, em 16.4.2019, teve deferido pedido de tutela antecipada para determinar a suspensão dos efeitos da nomeação da segunda requerida até decisão final, bem como determinar o bloqueio dos bens limitado ao valor do dano. Porém, mediante ato do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná nos autos do Agravo de Instrumento 0022626-31.2019.8.16.0000, a decisão interlocutória foi suspensa.
    Requer-se, liminarmente, a suspensão dos efeitos da nomeação de Marilete Cardoso Stange para o cargo de Secretária Municipal de Administração e, no mérito, a suspensão definitiva da referida nomeação.
    Em 18.9.2019, reputando ser indispensável a colheita de esclarecimentos, posterguei a apreciação do pedido liminar (eDOC 22).
    Solicitadas informações ao Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, veio aos autos o Ofi 12129/2019 (eDOC 26).
    Jair Stange e Marilete Cardoso Stange contestaram, aduzindo a inexistência “de indícios de irregularidades na nomeação” e que “a Súmula Vinculante n. 13 não é aplicável à nomeação dos cargos de natureza jurídica política” (eDOC 29, p. 3/4).
    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela prejudicialidade da reclamação, em parecer assim ementado (eDOC 35):
    “DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECLAMAÇÃO. NOMEAÇÃO DE CÔNJUGE PARA CARGO POLÍTICO. SECRETÁRIO MUNICIPAL. ANTECIPAÇÃO DA TUTELA. DECISÃO RECLAMADA PROFERIDA EM SEDE DE AGRAVO DE INSTRUMENTO. SUPERVENIÊNCIA DA SENTENÇA. PERDA DE OBJETO DA RECLAMAÇÃO. PARECER PELA PREJUDICIALIDADE DA RECLAMAÇÃO.“
    É o relatório. Decido.
    Conforme destacado no relatório, a presente reclamação tem por objeto o ato do Prefeito do Município de Nova Esperança do Sudoeste/PR que nomeou Marilete Cardoso Stange, sua esposa, para o cargo de Secretária Municipal de Administração no referido município. 
    Extrai-se da petição inicial que, em nenhum momento, a reclamante requer a suspensão ou cassação da decisão proferida no bojo do agravo de instrumento interposto no âmbito do TJPR (Processo 0022626-31.2019.8.16.0000), tampouco a manutenção da decisão que concedeu a antecipação de tutela, proferida na Ação Civil Pública 0003181-02.2018.8.16.0149.
    Diante disso, não há o alegado prejuízo desta reclamação, por perda superveniente do objeto, em face da prolação de sentença pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública de Salto do Lontra/PR, que, ao apreciar a referida ação civil pública, indeferiu a petição inicial e julgou extinto sem julgamento do mérito o pedido inicial.
    Prossigo.
    O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l , CF), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF). 
    A presente reclamação coloca em discussão se o agente político que nomeia parente para o exercício de função junto à municipalidade no qual é Prefeito viola a Súmula Vinculante 13. 
    A Súmula Vinculante 13 estabelece que “a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal”.
    O texto da Súmula nitidamente abrange os servidores da mesma pessoa jurídica e os parentes por afinidade. Essa interpretação é corroborada pelos precedentes que deram origem à Súmula. 
    Na ADI 1.521-MC, Rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, DJ 17.03.2000, o Tribunal julgou constitucional a Emenda à Constituição do Estado do Rio Grande do Sul a qual dispunha que “os cargos em comissão não podem ser ocupados por cônjuges ou companheiros e parentes, consanguíneos, afins ou por adoção, até o segundo grau, “do Governador, do Vice-Governador, do Procurador-Geral do Estado e dos Secretários de Estado, ou titulares de cargos que lhes sejam equiparados, no âmbito da administração direta do Poder Executivo”. 
    No julgamento do RE 579.951, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJe 23.10.2008, Tema 66 da Repercussão Geral, o Tribunal assentou que a vedação ao nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a prática, dado que essa proibição decorre diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput, da Constituição Federal. Com base nesse entendimento, deu provimento ao recurso extraordinário para reconhecer a inconstitucionalidade da nomeação de um motorista por ser irmão do vice-prefeito da mesma cidade. Deixou de acolher, no entanto, o argumento relativo à nulidade da nomeação do Secretário Municipal, não pelo cargo ter natureza política, mas porque o parentesco ali examinado era entre vereadores (o caso não era de um prefeito que nomeou seu irmão, mas de um prefeito que nomeou o irmão de um vereador). 
    Nos debates que se seguiram à aprovação da Súmula, novas referências foram feitas ao alcance do seu texto. No que tange à restrição de nomeação para a mesma “pessoa jurídica”, o receio de que o termo fosse abrangente cedeu lugar à abrangência que se objetivava dar. Como assentou o e. Min. Gilmar Mendes “acho que a ideia é abranger, na verdade, a pessoa jurídica. Porque, se houver intervalos nas relações, por exemplo, entre o prefeito, ele não pode nomear nem – parece que isso decorre do espírito – no seu gabinete, nem na secretaria de fazenda”.
    Posteriormente, quando do julgamento da Rcl 6.650-MC-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, DJe 20.11.2008, o Tribunal entendeu que a nomeação do irmão do Governador de Estado para o cargo de Secretário Estadual não ofende a Súmula. Nesse julgamento, o e. Min. Ricardo Lewandowski fez o observar o seguinte:
    “Eu me permitiria fazer uma pequena observação. Por ocasião do julgamento do leading case que levou à edição da Súmula 13 estabeleceu-se que o fato de a nomeação ser para um cargo político nem sempre, pelo menos a meu ver, descaracteriza o nepotismo. É preciso examinar caso a caso para verificar se houve fraude à lei ou nepotismo cruzado, que poderia enseja a anulação do ato”. 
    Nessa linha de orientação, as Turmas deste Tribunal têm reconhecido não ser vedada a nomeação de parentes da autoridade nomeante quando o cargo para o qual forem designadas for de natureza política, desde que não implique fraude à lei, nepotismo cruzado ou manifesta ausência de qualificação técnica.
    “Ementa: Agravo regimental em reclamação. 2. Nomeação de cônjuge de Prefeita para ocupar cargo de Secretário municipal. 3. Agente político. Ausência de violação ao disposto na Súmula Vinculante 13. 4. Os cargos que compõem a estrutura do Poder Executivo são de livre nomeação e exoneração pelo Chefe desse Poder. 4. Fraude à lei ou hipótese de nepotismo cruzado por designações recíprocas. Inocorrência. Precedente: RE 579.951/RN, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Dje 12.9.2008. 7. Agravo regimental a que se dá provimento para julgar procedente a reclamação.”
    (Rcl 22339 AgR, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 04/09/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-055 DIVULG 20-03-2019 PUBLIC 21-03-2019).
    “Ementa: Direito Administrativo. Agravo interno em reclamação. Nepotismo. Súmula Vinculante 13. 1. O Supremo Tribunal Federal tem afastado a aplicação da Súmula Vinculante 13 a cargos públicos de natureza política, ressalvados os casos de inequívoca falta de razoabilidade, por manifesta ausência de qualificação técnica ou inidoneidade moral. Precedentes. 2. Não há nos autos qualquer elemento que demonstre a ausência de razoabilidade da nomeação. 3. Agravo interno a que se nega provimento.”
    (Rcl 28024 AgR, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 29/05/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-125 DIVULG 22-06-2018 PUBLIC 25-06-2018).
    Apesar das decisões do Tribunal excepcionando a sua incidência a cargos de natureza política, a orientação que emerge dos debates da aprovação da Súmula, assim como dos precedentes que lhe deram origem, não autoriza a interpretação segundo a qual a designação de parentes para cargo de natureza política é imune ao princípio da impessoalidade. Noutras palavras, cargos políticos também estão abrangidos pela Súmula Vinculante.
    Essa conclusão decorre dos próprios fundamentos pelos quais o Tribunal reconheceu na proibição de nepotismo uma zona de certeza dos princípios da moralidade, da impessoalidade e da eficiência. 
    No julgamento do RE 579.951, já mencionado nesta decisão, o Tribunal entendeu que a proibição do nepotismo decorre diretamente do texto constitucional e dos princípios da moralidade e impessoalidade. Como assentou o Min. Relator, “esses princípios (…) exigem que o agente público paute a sua conduta por padrões éticos que têm como fim último lograr a consecução do bem comum, seja qual for a esfera de poder ou o nível político-administrativo da Federação em que atue”. Acresceu ainda:
    “É que o que está causa não é o trabalho desempenhado por esses "servidores-parentes", mesmo porque a obrigação de bem trabalhar constitui dever de todos os ocupantes de cargos públicos, sejam eles concursados ou não. O que está em debate, com efeito, não é a qualidade do serviço por eles realizado, mas a forma do provimento dos cargos que ocupam, que se deu em detrimento de outros cidadãos igualmente ou mais capacitados para o exercício das mesmas funções, gerando a presunção de dano à sociedade como um todo.”
    De fato, o problema mais grave do nepotismo é a subversão dos valores que devem pautar o desempenho das funções administrativas. Ao invés de se avaliar a pessoa subordinada à autoridade nomeante por critérios de eficiência, privilegiam-se critérios alheios ao bom desempenho da Administração. A proibição decorre, pois, da própria Carta e é evidente que tais princípios são também aplicáveis aos cargos chamados políticos.
    Não se desconhece que, por ocasião dos debates, o e. Min. Ayres Britto afirmou o seguinte:
    “Então, quando o artigo 37 refere-se a cargo em comissão e função de confiança, está tratando de cargos e funções singelamente administrativos, não de cargos políticos. Portanto, os cargos políticos estariam fora do alcance da decisão que tomamos na ADC n. 12, porque o próprio Capítulo VII é Da Administração Pública enquanto segmento do Poder Executivo. E sabemos que os cargos políticos, como, por exemplo, os de Secretário Municipal, são de agentes do Poder, fazem parte do Poder Executivo. O cargo não é em comissão, no sentido do artigo 37. Somente os cargos e funções singelamente administrativos - é como penso - são alcançados pela imperiosidade do artigo 37, com seus lapidares princípios. Então, essa distinção me parece importante para, no caso, excluir do âmbito da nossa decisão anterior os Secretários Municipais, que correspondem a Secretários de Estado, no âmbito dos Estados, e Ministros de Estado, no âmbito federal.”
    Essa posição acabou sendo acolhida pelos demais Ministros. 
    No entanto, com a devida vênia, essa conclusão é dissonante do que se estabeleceu sobre o alcance dos princípios da moralidade, impessoalidade e eficiência. Há duas razões para isso.
    Os Ministros de Estado, que ocupam cargo de natureza política, exercem a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal, nos termos do art. 87, parágrafo único, I, da CRFB. O próprio Presidente da República, aliás, exerce “a direção superior da administração federal” (art. 84, II, da CRFB). No exercício dessa função, ambos estão obrigados a prestar contas ao Congresso Nacional que as examinará à luz dos princípios constitucionais. Os princípios, aqui, são rigorosamente os mesmos. Não faria sentido aduzir que uma coisa são os princípios exigidos de alguns cargos e outra a dos cargos políticos, pois todos estão sujeitos à mesma medida de responsabilização pela prestação de contas (art. 50, § 2º, da CRFB). Noutras palavras, a atuação dessas autoridades deve-se amoldar aos princípios constitucionais exigidos de toda a Administração Pública.
    Observe-se que, no que tange ao princípio da impessoalidade, a própria Constituição faz incidi-lo especificamente aos cargos de natureza política. Isso se dá, por exemplo, na inelegibilidade constante do art. 14, § 7º, da CRFB: “são inelegíveis, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os parentes consanguíneos e afins, até o segundo grau ou por adoção, do Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição”. O mero parentesco é, como se vê, razão suficiente para afastar um dos direitos públicos subjetivos mais relevantes na ordem democrática. A razão é singela: nas palavras do constituinte Gonzaga Patriota, cuida-se de evitar que os parentes próximos da autoridade nomeante façam do órgão público uma propriedade privada. Ou, nas palavras de outro constituinte, Francisco Küster: “a transferência de poder entre parentes consanguíneos fere fundo o princípio basilar da democracia, que é a rotatividade do poder”. 
    No Judiciário, a proibição do nepotismo aparece nas cláusulas que impedem o magistrado de atuar nos feitos “quando for parte ele próprio, seu cônjuge ou companheiro, ou parente, consanguíneo ou afim, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau, inclusive” (art. 144, IV, do Código de Processo Civil). Há impedimento, ainda, quando no processo estiver postulando, como defensor público, advogado ou membro do Ministério Público, seu cônjuge ou companheiro, ou qualquer parente, consanguíneo ou afim, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau, inclusive (art. 144, III, do Código de Processo Civil). Ressalte-se que tais regras sobre o impedimento materializam a garantia de um processo justo, com vistas a afastar o conflito de interesses entre as partes do processo. Por isso, elas se aplicam a todos os que devem manter um dever de imparcialidade (art. 148, III, do CPC).
    Quanto mais próximo da legitimidade do voto popular, maior a responsabilidade do governante para afastar qualquer conflito de interesse que possa macular sua atuação. Quanto mais alto o cargo, maior deve ser a exigência pela obediência incondicional à Constituição e a seus princípios. 
    Não fossem as próprias referências diretas da Constituição à extensão do princípio da moralidade e da impessoalidade, deve-se ter em conta que também quanto a esse ponto as experiências constitucionais de outros países – que não raro são utilizadas para guiar a interpretação dos princípios da Constituição da República – também têm expressado a rejeição ao nepotismo.
    Nos Estados Unidos, por exemplo, onde durante a Presidência de John F. Kennedy era conhecida a indicação de parentes para os cargos de confiança, como seu irmão ao cargo de Attorney General, há, desde 1967, disposição expressa que estabelece: “um oficial público não pode indicar, empregar, promover, fazer ascender ou defender que se indique, empregue, promova ou que se faça ascender um civil para uma posição em uma agência na qual ele esteja servindo ou sobre a qual ele exerça jurisdição ou controle qualquer indivíduo que seja um parente do próprio oficial público”. Parente, aqui, de acordo o Anti-Nepotism Statute (Seção 3110 do Título 5 do U.S. Code), é o pai, a mãe, o filho, a filha, o irmão, a irmã, o tio, a tia, o primeiro primo, o sobrinho, a sobrinha, o marido, a esposa, o sogro, a sogra, o genro, a nora, o cunhada, a cunhada, o padrasto, a madrasta, o enteado, a enteada, o meio-irmão e a meia-irmã. 
    Na Argentina, fez-se aprovar, em 1999, a Lei 25.188 que dispõe sobre os deveres, proibições e incompatibilidades aplicáveis, sem exceção, a todas as pessoas que desempenhem a função pública em todos os seus níveis e hierarquias. Mais especificamente, previu-se, em seu art. 5º, que se submetem aos ditames da lei os cargos políticos como o de Presidente da República, Senadores, Deputados, Magistrados, Membros do Ministério Público, Defensores Públicos, Chefes de Gabinete dos Ministérios, os Ministros, entre outros. As causas de impedimento são também comuns: nos termos do art. 2º, “i”, os funcionários devem abster-se de intervir em todos os assuntos para os quais haja previsão de impedimento legal na lei de processo civil. O Código de Processo, por sua vez, prevê como hipóteses de “excusación” o parentesco por consanguinidade ou afinidade dentro do quarto grau e segundo a afinidade com alguma das partes, seus mandatário ou letrados.
    Na União Europeia, o nepotismo é definido como uma forma de corrupção. No Primeiro Relatório sobre Alegações de Fraude, Desvio e Nepotismo da Comissão Europeia, apresentado por uma Comissão de Peritos a pedido da própria Comissão, define-se nepotismo como “comportamento eticamente repreensível, como a indicação pública ou a autorização de contratos ou a recomendação de indivíduos para qualquer tipo de recompensa não com base no mérito, mas pelo favoritismo de um familiar, amigo ou outro relacionamento”. Esse padrão de atuação é exigido não apenas da Comissão como um órgão público, mas individualmente de cada um de seus agentes e comissários. 
    A experiência desses países, longe de ser exaustiva, é um precioso guia para interpretar o alcance do art. 7º da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, a qual prevê:
    “Artigo 7
    Setor Público
    1. Cada Estado Parte, quando for apropriado e de conformidade com os princípios fundamentais de seu ordenamento jurídico, procurará adotar sistemas de convocação, contratação, retenção, promoção e aposentadoria de funcionários públicos e, quando proceder, de outros funcionários públicos não empossados, ou manter e fortalecer tais sistemas. Estes:
    a) Estarão baseados em princípios de eficiência e transparência e em critérios objetivos como o mérito, a eqüidade e a aptidão;
    b) Incluirão procedimentos adequados de seleção e formação dos titulares de cargos públicos que se considerem especialmente vulneráveis à corrupção, assim como, quando proceder, a rotação dessas pessoas em outros cargos;
    c) Fomentarão uma remuneração adequada e escalas de soldo eqüitativas, tendo em conta o nível de desenvolvimento econômico do Estado Parte;
    d) Promoverão programas de formação e capacitação que lhes permitam cumprir os requisitos de desempenho correto, honroso e devido de suas funções e lhes proporcionem capacitação especializada e apropriada para que sejam mais conscientes dos riscos da corrupção inerentes ao desempenho de suas funções. Tais programas poderão fazer referência a códigos ou normas de conduta nas esferas pertinentes.
    2. Cada Estado Parte considerará também a possibilidade de adotar medidas legislativas e administrativas apropriadas, em consonância com os objetivos da presente Convenção e de conformidade com os princípios fundamentais de sua legislação interna, a fim de estabelecer critérios para a candidatura e eleição a cargos públicos.
    3. Cada Estado Parte considerará a possibilidade de adotar medidas legislativas e administrativas apropriadas, em consonância com os objetivos da presente Convenção e de conformidade com os princípios fundamentais de sua legislação interna, para aumentar a transparência relativa ao financiamento de candidaturas a cargos públicos eletivos e, quando proceder, relativa ao financiamento de partidos políticos.
    4. Cada Estado Parte, em conformidade com os princípios de sua legislação interna, procurará adotar sistemas destinados a promover a transparência e a prevenir conflitos de interesses, ou a manter e fortalecer tais sistemas.”
    Em um estudo elaborado para a Transparência Internacional que serviu de base para a construção do Tratado, Gerard Carney afirma que “a obrigação para agir exclusivamente em vista do interesse público estende não apenas a quem exerce o poder, mas também aos que estão em posição cuja competência pode ser utilizada para influenciar o exercício de poder” (CARNEY, Gerard. Conflict of Interest: Legislators, Ministers and Public Officials. Transparency International. Disponível em: http://www.parliament.am/committee_docs_5/Legcom/Conflict%20of%20Interest_Trans%20Int%20Carney%20(3).pdf, acesso em 11.09.2019).
    Ainda de acordo com o mesmo Relatório, “exemplo de influência imprópria é o de um membro do poder legislativo que faz a indicação a ministro ou outros oficiais de parentes ou amigos para um cargo ou contrato no governo”, isso porque o “nepotismo ameaça o exercício de poder com base no interesse público”.
    Nessa linha de argumentação, também a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento aproxima o conceito de nepotismo ao de corrupção, ao definir que corrupção é o abuso de poder público ou privado para ganho pessoal; ela inclui atos de suborno, apropriação indébita, nepotismo e captura do Estado. 
    Todos esses parâmetros estão a indicar, com maior precisão, a zona de certeza dos princípios da impessoalidade, moralidade e eficiência: o exercício de qualquer função pública deve ter em conta apenas o zelo pela coisa pública. A República não admite a existência de conflito de interesse no exercício da função pública. Magistrados não podem ter outra atividade, salvo uma de magistério. Não podem ter filiação partidária. Não podem receber contribuições de entidades privadas. Deputados e Senadores não podem manter contrato com pessoa jurídica de direito público, nem patrocinar interesses privados no âmbito da administração pública. 
    A fim de não deixar margem à dúvida sobre o sentido próprio dessa interpretação da Constituição: seu espírito ecoa as palavras do Presidente da Assembleia Constituinte, por ocasião da promulgação da Carta: 
    “A vida pública brasileira será também fiscalizada pelos cidadãos. Do Presidente da República ao Prefeito, do Senador ao Vereador. 
    A moral é o cerne da Pátria. 
    A corrupção é o cupim da República. República suja pela corrupção impune tomba nas mãos de demagogos, que, a pretexto de salvá-la, a tiranizam. Não roubar, não deixar roubar, pôr na cadeia quem roube, eis o primeiro mandamento da moral pública.”
    A interpretação que excepciona da incidência da Súmula Vinculante os cargos de natureza política não encontra, portanto, amparo na Constituição. Rejeito, pois, o argumento trazido pela Reclamada.
    Conforme extrai-se da petição inicial, por meio da Portaria nº 008/2017, o Prefeito Municipal de Nova Esperança do Sudoeste, Estado do Paraná, nomeou Marilete Cardos Stange, sua esposa, para o Cargo Comissão de Secretário Municipal de Administração (eDOC 1, p. 10). Convalidar a nomeação de esposa de Prefeito para ocupar cargo junto à municipalidade é esvaziar de efetividade a proteção constitucional conferida aos princípios norteadores da Administração Pública bem como o conteúdo da Súmula Vinculante 13 do STF. 
    Ante o exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do RISTF, julgo procedente a reclamação, para suspender os efeitos da nomeação de Marilete Cardoso Stange para o exercício do cargo de Secretário Municipal de Administração do Município de Nova Esperança do Sudoeste-PR. Prejudicado, por consequência, o pedido de medida liminar.
    Publique-se. Intime-se. 
    Brasília, 19 de agosto de 2020.
Ministro Edson Fachin
Relator
Documento assinado digitalmente