Tribunal: STF
Processo: RE 993611
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-29
Data de publicação: 2020-05-29

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas, assim ementado (eDOC 45, p. 45): 
    “EMENTA - DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO - JULGAMENTO DE CONTAS PÚBLICAS PELA CORTE ESTADUAL DE CONTAS - DECISÃO DESPROPORCIONAL ÀS IRREGULARIDADES PERPETRADAS - PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL SUBSTANCIAL - EXAME DE LEGALIDADE QUE PODE SER REALIZADO PELO JUDICIÁRIO. 
    "A ilegalidade ou inconstitucionalidade dos atos administrativos podem e devem ser apreciados pelo Poder Judiciário, de modo a evitar que a discricionariedade transfigure-se em arbitrariedade, conduta ilegítima e suscetível de controle de legalidade. "Assim como ao Judiciário compete fulminar todo o comportamento ilegítimo da Administração que apareça como frontal violação da ordem jurídica, compete-lhe, igualmente, fulminar qualquer comportamento administrativo que, a pretexto de exercer apreciação ou decisão discricionária, ultrapassar as fronteiras dela, isto é, desbordar dos limites de liberdade que lhe assistiam, violando, por tal modo, os ditames normativos que assinalam os confins da liberdade discricionária." (Celso Antônio Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 15' Edição.) - AgRg no REsp 1280729/RJ, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 10/04/2012, DJe 19/04/2012.”
    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 46, p. 33).
    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 2º; 71; 75; e 97 da Constituição Federal. 
    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que (eDOC 47, p. 10):
    “Assim sendo, não poderia o Tribunal de Contas do Estado do Amazonas apreciar o mérito administrativo da decisão do Tribunal de Contas com o fim de reapreciar as contas do recorrido entendendo que estas não deveriam ser reprovadas mas sim aprovadas com ressalvas.” 
    É o relatório. Decido. 
    A irresignação não merece prosperar.
    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, asseverou que (eDOC 45, p. 47-49; e eDOC 46, p. 1): 
    “Vislumbro que a maior celeuma cinge-se na possibilidade ou não do Judiciário apreciar quanto a proporcionalidade do resultado do julgamento das contas pública do apelante por parte do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas. 
    Com efeito, é certo que ao Judiciário não cabe o reexame do mérito administrativo; porém, é preciso se ter exata noção da diferença que reside entre a apreciação do mérito administrativo e a aferição judicial da legalidade ou legitimidade dos atos administrativos. 
    Primeiramente cumpre seja observado o fato de que só existe mérito administrativo no ato discricionário, tendo em vista que o ato vinculado possui todos os seus o elementos determinados na lei. Sendo o ato discricionário, também deve ser observado que dentre os seus elementos, são vinculados a competência, a finalidade, e a forma, residindo a discricionariedade no motivo e objeto, sendo o motivo os fatos e fundamentos jurídicos que levam a prática do ato, enquanto que o objeto é o resultado prático do mesmo, consubstanciado no ato considerado em si mesmo. 
    (…)
    Ao contrário do que entendeu o magistrado sentenciante, bem como defende o apelado, não se trata de controle de mérito administrativo, posto que não se avalia conveniência nem oportunidade, mas sim a sua validade; de forma que, sendo o ato ofensivo à proporcionalidade, será declarada a sua nulidade, e não a sua revogação. 
    Nesse contexto, quando se afirma que ao Judiciário é vedado o controle do mérito administrativo, deve-se ter em mente que tal controle diz respeito a oportunidade e conveniência, que resulta revogação do ato, nunca sua anulação. O Poder Judiciário, portanto, no exercício de sua função típica, não revoga atos administrativos, somente os anula em decorrência do controle de legalidade ou legitimidade. 
    Da análise do caso em apreço, em consonância com a doutrina e jurisprudência já sedimentada, não assiste razão ao entendimento exposado pelo magistrado sentenciante quanto à negativa da possibilidade da apreciação da proporcionalidade do ato, enquanto legalidade, pelo co Judiciário. Como demonstrado acima, não se trata de exame de mérito administrativo, nem acarretará na substituição da análise da oportunidade e conveniência que compete ao Tribunal de Contas, mas sim no controle da legalidade do exercício da discricionariedade pela Corte de Contas. 
    (…)
    Conforme se observa dos acórdãos objeto de pedido de anulação, as irregularidades impetradas pelo apelante, referente as contas púbicas da Câmara Municipal de Santo Antônio do Iça, exercícios 2001 e 2002, caracteriza-se como irregularidades formais (atraso na entrega de balancetes, ausência dos comprovantes de recolhimento de imposto de renda, atraso na entrega da prestação de contas, não encaminhamento de relatórios quadrimestrais de gestão fiscal, ausência de registro analítico de bens, ausência de dados identificadores de licitante contratado, etc.), inexistindo comprovação de enriquecimento sem causa, dano ou prejuízo ao erário. 
    Por sua vez, a legislação estadual - Lei 2423/96 -, no seu art. 22, II, é expressa o sentido de que as contas serão julgadas regulares com ressalva quando os vícios forem formais e não houver dano ao erário.
    Frise-se ainda que, em respeito ao princípio da isonomia, não se deve deixar de lado a realidade do interior deste Estado, carente de pessoal capacitado quanto à elaboração de prestações de contas nos moldes e exigências legais. Assim, meras irregularidades formais não devem ser tão relevadas a ponto de reprovar as contas de um ordenador de despesas públicas, quando a sua realidade não lhe permite tanto acesso e capacitação como sói oportunizado à uma autoridade pública da Capital.
    Não se verificando dano ou prejuízo ao erário, nem tendo sido o apelante condenado a ressarcimento de valores, bem como existindo expressa previsão legal no sentido de que meras irregularidades formais ensejam aprovação com ressalvas, entendo que os acórdãos 124/2005 e 170/2007, referentes ao processo nº 4980/2002-TCE/AM, e acórdãos 046/2005 e 171/2007, referentes ao processo nº 4461/2003-TCE/AM, que julgaram irregulares as contas públicas sob responsabilidade do apelante, afrontam o princípio da proporcionalidade, sendo, portanto, nulos, seja por ser sua conclusão desproporcional aos vícios encontrados, seja por não observar o disposto no inciso II, do art. 22, da Lei Estadual nº 2423/96.
    Quanto à alegação de violação ao princípio do contraditório e ampla defesa, por não observância da regra de contagem de prazo pelo Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, quando do julgamento das contas referentes ao ano de 2001, entendo que as razões do apelante são procedentes. 
    De fato, consta no autos que o Tribunal de Contas do Amazonas, nos autos do processo n. 4980/2002, concedeu ao apelante o prazo de 30 dias para fins de apresentar documentações e/ou justificativas quanto às irregularidades apontadas pelo parecer técnico da sua Comissão Técnica, sendo que, antes mesmo que tal prazo se escoasse, deu processamento ao feito, aplicando revelia ao apelante.
    Segundo sustentou o apelado, o apelante já seria revel há muito tempo, em razão de já ter o deixado escoar in albis, anteriores prazos que lhe foram concedidos para defesa e manifestação nos autos. 
    Não se pode pretender punir o apelante com pena de revelia quando a Corte, por ato seu, houve por bem lhe conceder mais prazo. Não se pode justificar a revelia imposta arbitrariamente e contrária a contagem de prazo legalmente estabelecida, por fatos ocorridos anteriormente àquela oportunidade concedida.
    Se a Corte de Contas concedeu ao apelante o prazo de 30 dias para manifestação, cabia o a mesma observar a regular fluência do prazo para então lhe aplicar a revelia. Não observado o disposto em seu regimento interno (art. 102, II, RI-TCE/AM), ilegal foi a revelia aplicada.
    Assim sendo, por clara violação ao disposto no seu regimento interno, constante do art. e 102, II, entendo no sentido de que a Corte Estadual de Contas violou o princípio do contraditório e ampla defesa, sendo, portanto, nulos os atos posteriores a notificação em apreço, constante às págs. 111/112.”
    Verifica-se que o Tribunal de origem não divergiu do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no sentido da possibilidade do exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário, porquanto não se trata, nessas hipóteses, de análise das circunstâncias que caracterizam o mérito administrativo. Nesse sentido:
    “EMENTA DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 2º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. SEPARAÇÃO DE PODERES. CONTROLE DA LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que o exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário não viola o princípio da separação de Poderes. 2. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 3. Majoração em 10% (dez por cento) dos honorários anteriormente fixados, obedecidos os limites previstos no art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC/2015, ressalvada eventual concessão do benefício da gratuidade da Justiça. 4. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa.” (RE 1.023.252-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 26.9.2017).
    “EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário. Tribunal de Contas da União. Controle judicial da legalidade dos atos. Possibilidade. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. O controle, pelo Poder Judiciário, de ato administrativo eivado de ilegalidade ou abusividade não viola o princípio da separação dos poderes. 2. Não se presta o recurso extraordinário para o reexame de provas ou documentos constantes dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo regimental não provido.” (RE 721.980-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 29.4.2016).
    Ademais, mesmo que assim não fosse, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o exame da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, além do reexame de fatos e provas. Dessa forma, resta demonstrado a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo. 
    Por fim, quanto à alegação de ofensa à cláusula da reserva de plenário, observa-se que o Tribunal de origem, ao analisar o caso concreto, não declarou inconstitucional a legislação aplicada, nem afastou sua aplicação por julgá-la inconstitucional, mas apenas interpretou a norma legal. 
    A jurisprudência do STF é firme no sentido de que é necessário que a decisão de órgão fracionário fundamente-se na incompatibilidade entre a norma legal e o Texto Constitucional para caracterizar violação à cláusula da reserva de plenário, o que não se verificou no caso concreto. 
    Confiram-se, a propósito, os seguintes julgados: AI-AgR 848.332, de relatoria do Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 24.04.2012, e ARE-AgR-ED 736.780, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 22.05.2015. 
    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a, do CPC e majoro em ¼ (um quarto) a verba honorária fixada anteriormente, devendo ser observados os limites dos §§ 2º e 3º do artigo 85, §11, do Código de Processo Civil.
    Publique-se. 
    Brasília, 29 de maio de 2020.
Ministro Edson Fachin
Relator
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