Tribunal: STF
Processo: ACO 3357
Classe: ACO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-19
Data de publicação: 2020-03-19

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Estado de Minas Gerais em face da União, com o objetivo de afastar as restrições que impedem a transferência voluntária de recursos no Cauc/Siafi/Cadin, em relação ao convênio MTE/SPPE/CODEFAT n. 100/2012, em definitivo ou eventualmente até que se finalize a tomada de contas especial no Tribunal de Contas da União. 
    O autor relata que recebeu ofício do Ministério da Economia informando a não aprovação da prestação de contas final e da inscrição da Secretaria de Estado de Trabalho e Desenvolvimento Social – SEDESE/MG, como inadimplente no SIAFI e no CADIN. 
    Aduz, in verbis, que:
    “A decisão administrativa da União ofende o devido processo legal, pois constitui medida de rigor a tomada de contas especial pelo Tribunal de Contas da União antes da inscrição de Estado-membro no SIAFI, no CAUC e no CADIN.
    (...)
    Além disso, trata-se de convênio celebrado (28.12.2012) e encerrado (03.07.2015) em gestão anterior que já está sendo fiscalizado inclusive pral Procuradoria da República, conforme demonstra a Nota Técnica SEI n. 11198/2019/ME, que fora aprovada pelo Secretário de Políticas de Emprego da União, bem como já se iniciou o procedimento administrativo no âmbito do Estado de Minas Gerais para apurar os fatos e identificar os possíveis responsáveis (doc. 9)”.
    Alega que as restrições impostas pela União causará prejuízos à população mineira e afetará as propostas e tratativas para que, em 2020, seja possível celebrar convênio para implantar: i) tecnologias sociais de saneamento em comunidades quilombolas e ciganas de Minas Gerais; ii) capacitação de membros destas comunidades sobre estas tecnologias e sobre cooperativismo; iii) um núcleo de apoio ao Centro de Referência Estadual em Álcool e outras Drogas, no município de Brumadinho/MG.
    Sobre os requisitos necessários para a concessão da medida liminar, argumenta que o fumus boni juris decorre da violação aos princípios do devido processo legal, da intranscendência subjetiva e do federalismo cooperativo pela União; e que o periculum in mora seria evidente, pois o Estado de Minas Gerais ficará impossibilitado de pleitear administrativamente convênios relevantes em 2020, como os relativos ao atendimento à população para saneamento em comunidades quilombolas e ciganas e à implantação de um núcleo de apoio ao Centro de Referência Estadual em Álcool e outras drogas, no município de Brumadinho/MG. 
    Ao final, requer:
    “c) que seja imposta obrigação de fazer à União, para que afaste as restrições que impedem a transferência voluntária de recursos ao Estado de Minas Gerais, no SIAFI, no CADIN e no CAUC em relação ao Convênio MTE/SPPE/CODEFAT n. 100/2012 em definitivo ou eventualmente até que se finalize a tomada de contas especial no Tribunal de Contas da União.” 
    Preliminarmente, determinei a intimação da União para que prestasse informações preliminares acerca das alegações do Estado de Minas Gerais (eDOC 14).
    A União peticionou no eDOC 17, alegando a ausência dos requisitos legais para a concessão do pedido de liminar. 
    Sustenta que não há necessidade de tomada de contas especial prévia à inscrição em cadastros federais pois, em nenhum momento, o legislador teria feito menção à instauração prévia de tomada de contas especial, sendo uma exigência que não encontra respaldo legal, além do fato de que a lei requer, nos termos do art. 8º, I, da Lei 11.945/2009, a adoção de procedimento prévio de notificação como condicionante à inscrição definitiva de pendência nos sistemas de controle. 
    Afirma que o Órgão Ministerial intimou o Estado de Minas Gerais, por meio do Ofício 5360/2018, da rejeição da prestação de contas do Convênio MTE/SPPE/CODEFAT n. 100/2012, concedendo o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para sanear as irregularidades, nos termos do descrito no Memorando SEDESE/DPCCP-ENT.nº/2020 e que o Estado, no Memorando SEDESE/DPCCP-ENT.nº/2020, apresentou manifestação em face da rejeição das suas contas por meio das Notas Técnicas 1 e 2/SEDESE/DPOF/2019. 
    Assim, considera que os autores foram devidamente notificados, com efetiva oportunidade de apresentar suas justificativas e providências, de modo a concretizar o exercício de seu direito à ampla defesa e ao contraditório, sendo certo que o Ministério somente registrou a irregularidade após esgotadas as providências administrativas internas. 
    Assevera ser inaplicável o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, porquanto a simples mudança do mandatário local não teria o condão de fazer cessar as restrições legais e administrativas ao repasse de recursos federais. 
    Argumenta, ainda, que a inscrição de um ente nos cadastros federais inviabilizaria tão somente o recebimento das transferências ditas voluntárias, de modo que o autor não seria titular do direito de receber, de forma automática e sem o cumprimento de requisitos objetivamente estabelecidos, transferências voluntárias de recursos federais. 
    Menciona, então, a existência perigo inverso pois, caso seja deferida a liminar, será retirado da União o poder de fiscalizar a destinação dada pelos demais entes a recursos federais repassados mediante convênios ou instrumentos congêneres, esvaziando-se o conteúdo da Lei de Responsabilidade Fiscal. 
    É o relatório. Decido. 
1. Competência do STF
    De início, vislumbro a potencialidade da existência de conflito federativo, razão pela qual reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para a ação, nos termos no art. 102, inciso I, alínea “f”, da Constituição Federal.
    Nesse sentido, já se posicionou o Plenário desta Corte:
    “CADIN/SIAFI - INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO MJ Nº 019/2000 - CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CADIN/SIAFI, DE QUALQUER ENTE ESTATAL - LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL - O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO - POSSIBILIDADE DE CONFLITO FEDERATIVO - PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW E DE DESRESPEITO AO POSTULADO DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, "f", da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. (...)”. (ACO 1.048 QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 31.10.2007, grifo nosso)
    No caso dos autos, há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre a União e o Estado de Minas Gerais, estando presente a hipótese de reconhecimento da competência desta Corte prevista na alínea “f” do inciso I do art. 102 da CF.
2. Mérito
    O provimento jurisdicional de urgência encontra respaldo no art. 300 do CPC, a seguir transcrito:
    “Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo”.
    É necessário, portanto, que esteja comprovada a verossimilhança das alegações, a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.
2.1. Intranscendência subjetiva das sanções e gestão anterior
    De pronto, rejeitem-se as alegações do Estado de Minas Gerais de que os fatos que ensejaram a reprovação total das contas do convênio seriam de responsabilidade da antiga administração, e que não se estenderiam à atual, por força da aplicação da teoria da intranscendência subjetiva das sanções.
    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Poder Executivo e seus órgãos, estando excluídos os atos dos Poderes Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público, do Tribunal de Contas e dos entes da administração pública indireta. A propósito, transcrevo a seguinte ementa:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. OCORRÊNCIA. PENDÊNCIA ORIUNDA DO PODER LEGISLATIVO ESTATAL. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. ACO 1.612-AGR, REL. MIN. CELSO DE MELLO, PLENO, DJE DE 13/2/2015. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal uniformizou o entendimento no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Executivo. Em consequência, atos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas e dos entes da Administração Pública indireta (como as autarquias e as empresas públicas) não podem gerar sanções da União contra o Estado, diante da ausência de ingerência direta do Executivo sobre eles. (ACO 1.612-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe 13/2/2015). 2. Agravo regimental a que se nega provimento”. (ACO-AgR 2.066, Rel. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe 31.8.2015, grifo nosso)
    Da leitura do precedente, verifica-se que a aplicação do princípio da intranscendência está adstrito ao entendimento de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Poder Executivo, excepcionando-se os atos do Legislativo, do Judiciário, do Ministério Público e do Tribunal de Contas e dos entes da Administração Pública indireta.
    Em outras palavras, esse entendimento não se aplica quando ocorre a simples mudança do mandatário local.
    Dessa forma, os compromissos legais ou contratuais assumidos no passado pelo ente federativo não são feitos em nome do mandatário, mas em proteção e/ou interesse do Estado e, consequentemente, do mandante (povo), evitando desgovernos que dilapidem as contas públicas ou desrespeitem os pactos firmados anteriormente sem qualquer fundamento de juridicidade para tanto.
    A União, ao firmar convênios com os demais entes federados, não transfere recursos a governantes específicos, e sim à correspondente pessoa jurídica de direito público, que passa a ser responsável pela execução do objeto desses convênios e pela consequência jurídica de eventual inadimplemento. 
    Rejeito, portanto, o argumento de aplicação do princípio da intranscendência frente às gestões anteriores.
2.2. Obrigatoriedade da tomada de contas especial no âmbito do TCU
    De outro lado, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que, para proceder à inscrição dos demais entes federativos em cadastros restritivos, a União deve realizar o procedimento da tomada de contas especial, garantindo, assim, o exercício efetivo do contraditório e da ampla defesa. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:
    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. AGRAVOS REGIMENTAIS NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PRESENÇA DE INTERESSE PROCESSUAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. NECESSIDADE. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal proferiu entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa (ACO 2.131/MT-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 20/2/2015). 2. Agravos regimentais improvidos”. (ACO-AgR 2.703, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 23.11.2016, grifo nosso)
    “Agravo regimental em ação cível originária. Conflito federativo. Inscrição de estado em cadastros federais de inadimplência. CAUC/SIAFI. Legitimidade passiva ad causam da União. Inscrição sem o prévio julgamento de tomada de contas especial. Princípio do devido processo legal. Necessidade de prévia tomada de contas especial. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Legitimidade da União para figurar no polo passivo de demandas como a presente, uma vez que é ela que organiza e mantém cadastros de inadimplência, como o CAUC/SIAFI. Precedentes: ACO nº 1.995-AgR/BA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 4/8/15; ACO nº 2.733-MC-Ref/AC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 22/9/16; ACO nº 1.848-AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; e ACO nº 2.165-AgR/RR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 16/9/15. 2. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. Precedentes: ACO nº 1.732-AgR/DF, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 2/5/17; ACO nº 732/AP, Primeira Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 21/6/17; ACO nº 2.605-AgR/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 24/5/16; ACO nº 2.131-AgR/MT, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 20/2/15; ACO nº 1.848-AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; dentre outros. 3 Sem a conclusão de tomadas de contas especial, ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, fica inviabilizada a imposição de restrições para a transferência de recursos entre entes federados. Precedentes. 4. Agravo regimental não provido”. (ACO-AgR 2.811, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 15.9.2017, grifo nosso)
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DO ESTADO DO MARANHÃO NO SIAFI/CAUC. NECESSIDADE DE PRÉVIA NOTIFICAÇÃO. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. Esta Corte possui entendimento no sentido de que viola as garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa a inscrição do Estado em cadastro de inadimplência federal enquanto não ultimado o processo tomada de contas especial. 2. Inocorrência de violação ao princípio da colegialidade. Tema 327 da Repercussão Geral. RE 607.420, Rel. Min. Rosa Weber. Existência de inúmeros precedentes do Plenário do STF no mesmo sentido da decisão agravada (art. 21, § 1º, do RISTF). 3. Agravo a que se nega provimento”. (ACO-AgR 1.470, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 22.5.2018, grifo nosso)
    “Direito constitucional e financeiro. Agravo interno em ação cível originária. Inscrição de Estado-membro em cadastro federal de inadimplência. Necessidade de prévia instauração de tomada de constas especial. 1. A jurisprudência do STF tem entendido que viola o devido processo legal a inscrição de Estado-membro nos cadastros federais de inadimplência antes da efetiva instauração e julgamento de tomada de contas especial. Precedentes. 2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015”. (ACO-AgR 2.461, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 28.2.2018, grifo nosso)
    O fato é que, no caso dos autos, há informação de que não foi instaurado o procedimento de tomada de contas especial (eDOC 4), no âmbito do Tribunal de Contas da União, a legitimar a possibilidade de inscrição nos cadastros restritivos, como indica a jurisprudência desta Corte.
    Observo que, ainda que o órgão ministerial tenha empreendido esforços no sentido de informar o Estado-autor sobre as pendências relativas ao convênio objeto da demanda, o STF já assentou que a troca de ofícios e expedientes entre os convenentes não é suficiente para garantir o cumprimento do princípio do devido processo legal e da ampla defesa, havendo, para tanto, a necessidade de instauração do procedimento formal de tomada de contas especial. Nesse sentido, cito o seguinte precedente da Primeira Turma:
    “CONVÊNIO CONTRAPARTIDA INEXISTÊNCIA CADASTRO DE INADIMPLENTES ISENÇÃO IMPROPRIEDADE. Adotando o Estado providências, com o ajuizamento de ação contra o responsável pelo descumprimento do Convênio, descabe o lançamento no cadastro de inadimplência federal SIAFI e CAUC. PROCESSO ADMINISTRATIVO UNIÃO VERSUS ESTADO CADASTRO DE INADIMPLENTES DIREITO DE DEFESA. Considerada irregularidade verificada na observância de convênio, há de ter-se a instauração de processo administrativo, abrindo-se margem ao Estado interessado, antes do lançamento no cadastro de inadimplentes, de manifestar-se. PROCESSO ADMINISTRATIVO INTIMAÇÃO CORRESPONDÊNCIAS TROCA INSUFICIÊNCIA. Ante as consequências da conclusão sobre a inadimplência do Estado, cumpre intimá-lo formalmente, o que pode ocorrer mediante postado com aviso de recebimento, sendo insuficiente a troca de memorandos e correspondência sobre o desenrolar da observância do convênio. PROCESSO ADMINISTRATIVO CONVÊNIO INADIMPLÊNCIA AÇÃO DE IMPROBIDADE IRRELEVÂNCIA. O ajuizamento de ação de improbidade contra gestor anterior não obstaculiza as consequências da relação jurídica entre a União e o Estado, considerado o inadimplemento relativo a convênio. CONVÊNIO RELAÇÃO JURÍDICA UNIÃO E ESTADO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA INADEQUAÇÃO. O fato de a relação jurídica envolver a União e a unidade da Federação o Estado afasta a observância do princípio da intranscendência. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBÊNCIA. Verificada a sucumbência, impõe-se a fixação de honorários advocatícios”. (ACO 1.978, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 27.5.2016, grifo nosso)
    Todos esses elementos indicam fortemente a probabilidade do direito do autor, nos termos da norma prevista no art. 300, caput, do CPC.
    Quanto ao perigo de dano, este justifica-se em face do risco acentuado de que a União mantenha a anotação nos cadastros federais de inadimplemento, mesmo sem a instauração da tomada de contas especial. 
    Transcrevo, a propósito, trecho das informações prestadas pelo Ministério da Economia, constante do eDOC 4: 
    “Ante o exposto, notifico Vossa Excelência a não aprovação da prestação de contas final da inscrição da Secretaria de Estado de Trabalho e Desenvolvimento Social – SEDESE/MG, CNPJ (...), como inadimplente no SIAFI e CADIN. Além disso, informo que foram concedidos 10 (dez) dias de prazo, contados do recebimento deste ofício, para a devolução do valor de R$ 2.576.588,95 (dois milhões, quinhentos e setenta e seis mil, quinhentos e oitenta e oito reais e noventa e cinco centavos) que deverá ser atualizado monetariamente pelo Sistema de Débito do TCU no ato do recolhimento, ressaltando que o não pagamento ensejará a imediata instauração de Tomada de Contas Especial”. (grifo nosso)
    Portanto, vislumbro a probabilidade do direito do autor, considerando a possibilidade da inscrição nos cadastros federais de inadimplemento sem que tenha sido instaurada a tomada de contas especial referente ao convênio. 
3. Conclusão
    Ante o exposto, com fundamento no art. 300 do CPC e no art. 21, IV, c/c §1º, do RISTF, sem prejuízo de ulterior deliberação em sentido contrário, defiro a tutela de urgência para que a União se abstenha de inscrever o Estado de Minas Gerais no Cauc/Siafi/Cadin, por inadimplência referente ao Convênio MTE/SPPE/CODEFAT n. 100/2012, até que seja instaurada e finalizada a tomada de contas especial no âmbito do TCU.
    Intime-se, com urgência, a União, sobre os termos desta decisão.
    Cite-se a União para, querendo, oferecer contestação no prazo de trinta dias (art. 335 c/c art. 183, ambos do CPC).
    Publique-se. Intimem-se.
    Brasília, 19 de março de 2020.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente