Tribunal: STF
Processo: MS 36486
Classe: MS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-08
Data de publicação: 2020-09-08

Ementa:

Inteiro teor:
Mandado de segurança. Câmara dos Deputados. Concessão de integralidade de proventos de inatividade, em decorrência de doença grave especificada em lei. Exame pericial periódico. Aplicação de novos requisitos previstos em alteração legislativa, com consequente negativa de manutenção do benefício. Mudança da substância do benefício. Impossibilidade de aplicação de requisitos adicionais em exame destinado a verificar permanência de condições clínicas preexistentes. Precedentes. Ordem concedida. 
    Vistos etc. 
    1. Trata-se de mandado de segurança, sem pedido de liminar, impetrado por Luiz Roberto Bastos Serejo contra ato praticado pelo Presidente da Câmara dos Deputados. 
    2. O impetrante se aposentou voluntariamente (à proporção de 32/35 avos) em 1995. Quatro anos depois, foi diagnosticado com neoplasia maligna, o que gerou alteração de sua aposentadoria para proventos integrais, nos termos do art. 190 da Lei nº 8112/90, em sua redação original. Em 2016, submeteu-se a perícia oficial, com base no art. 30, § 1º, da Lei nº 9250/95, tendo o laudo concluído ser o periciado “portador de doença especificada em lei – neoplasia maligna – e incapacitante”, de modo a persistirem “os motivos que justificaram o pleito do periciado”, mas não ser “ portador de invalidez para atividades laborais” (inicial, fl. 2), diante da alteração legislativa sofrida pelo art. 190 da Lei nº 8112/90, em que inserida exigência de constatação de invalidez. Diante desse quadro, e baseada em entendimento proferido pelo TCU no Acórdão nº 1153/2015 – Plenário, segundo o qual a Súmula nº 37 daquele órgão (“Não é admissível a redução de proventos do servidor aposentado por doença especificada em lei, se, ao ser submetido a nova inspeção médica e declarado capaz, já contar com a idade de 60 anos ou mais de 30 anos de serviço, incluído o período de inatividade”) não se aplicaria aos casos em que o fundamento da aposentadoria decorre de opção, e não da própria enfermidade, a autoridade coatora reverteu a integralidade dos proventos respectivos, que voltaram a ser calculados à razão de 32/35 avos. 
    3. Registra o autor que a redação original do art. 190 da Lei nº 8112/90, vigente à época da concessão do benefício, exigia apenas constatação da presença de alguma das moléstias do art. 186, § 1º. Apenas com a edição da Lei nº 11.907/2009, alterando aquele dispositivo, é que se passou a exigir, também, atestado de invalidez causado pela enfermidade. Frente a esse quadro, alega a ocorrência de prescrição, pois ultrapassados cinco anos desde a data da concessão do benefício, que teve lugar em 1999. No mesmo sentido, afirma que “A aposentadoria é regida pelas normas vigentes ao tempo de sua concessão pela Administração Pública, não sendo possível que norma posterior retroaja para prejudicar situação jurídica estabilizada por 10 (dez) anos” (inicial, fl. 6), como, aliás, indica a Súmula nº 359/STF, segundo a qual “os proventos da inatividade regulam-se pela lei vigente ao tempo em que o militar, ou o servidor civil reuniu os requisitos necessários”. Aponta contradição no laudo, na medida em que este “reconhece expressamente que o impetrante é portador de doença grave e incapacitante, e que, por consequência, persistem os motivos que justificaram o pleito do periciado” (inicial, fl. 7). Por fim, reputa irrelevante argumento utilizado na esfera administrativa segundo o qual não haveria interesse de agir diante da constatação de que os proventos de inatividade do impetrante seguiriam ultrapassando o teto remuneratório permitido, mesmo se computados à razão de 32/35 avos. 
    4. Deduzido pedido de mérito para a concessão da ordem de modo a “reconhecer a ilegalidade do ato impugnado, consubstanciado na alteração da aposentadoria do impetrante, portador de doença grave especificada em lei, para proventos proporcionais ao tempo de serviço” (inicial, fl. 9). 
    5. O Procurador-Geral da República opinou pela concessão da ordem, nos termos de parecer assim ementado:
    “MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA. PROVENTOS PROPORCIONAIS. SUPERVENIÊNCIA DE DOENÇA GRAVE ESPECIFICADA EM LEI. ALTERAÇÃO PARA APOSENTADORIA COM PROVENTOS INTEGRAIS. INOVAÇÃO LEGISLATIVA. ALTERAÇÃO DOS PROVENTOS PARA PROPORCIONAIS. IMPOSSIBILIDADE. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DA CONCESSÃO DO BENEFÍCIO. TEMPUS REGIT ACTUM. SÚMULA 359 DO STF. VIOLAÇÃO DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. CONCESSÃO DA ORDEM. 
    1. Mandado de segurança impetrado contra ato do Presidente da Câmara dos Deputados, que alterou a aposentadoria de servidor de proventos integrais para proventos proporcionais. 
    2. Em atenção ao princípio tempus regit actum e conforme jurisprudência pacificada do Supremo Tribunal Federal (Súmula 359), aplica-se aos proventos de aposentadoria a legislação em vigor quando da reunião dos requisitos necessários para o ato de aposentação.
    3. O beneficiário acometido de doença grave especificada em lei e incapacitante tem direito à aposentadoria com proventos integrais, ainda que o ato de inativação haja decorrido de ato voluntário do servidor, e não de invalidez, de acordo com a redação do art. 190 da Lei 8.112/1990, vigente à época da concessão do benefício. 
    - Parecer pela concessão da ordem” (doc. 17). 
    É o relatório. 
    Decido. 
    1. Transcrevo os termos do laudo da junta médica oficial, conforme lavrado em 06.12.2016:
    “A Junta concluiu que o periciado não é portador de invalidez para atividades laborais, é portador de Doença Especificada em Lei – Neoplasia Maligna – e incapacitante na forma do § 21 do artigo 40 da CF/88, incluído pela EC nº 47/2005.
    Persistem, portanto, os motivos que justificaram o pleito do periciado.
    Deverá ser reavaliado em 5 (cinco) anos, dezembro de 2021” (doc. 4, fl. 5). 
    É preciso atentar para a estrutura do laudo. Nele, há referências segmentadas quanto a exigências legais de benefícios distintos. 
    Conforme indica a notificação enviada ao impetrante para que este se manifestasse sobre o resultado do exame oficial (doc. 4, fl. 7), eram três os benefícios em pauta, diante da necessidade de reavaliação médica: (i) isenção de imposto de renda, (ii) alteração da faixa de isenção da contribuição previdenciária e (iii) integralização dos proventos. Quanto ao primeiro, não há discussão nos autos. O segundo estava previsto, à época, pelo art. 40, § 21, da Constituição Federal (hoje revogado pela EC nº 103/2019) e o terceiro, pelo art. 190 da Lei nº 8112/90, com redação dada pela Lei nº 11907/2009. 
    Os termos expressos do laudo demonstram que a condição clínica do impetrante, conquanto una, foi abordada por mais de uma vez, de acordo com os requisitos específicos exigidos pelos dispositivos citados. O art. 190, na redação vigente a partir de 2009, registra: “O servidor aposentado com provento proporcional ao tempo de serviço se acometido de qualquer das moléstias especificadas no § 1º do art. 186 desta Lei e, por esse motivo, for considerado inválido por junta médica oficial passará a perceber provento integral, calculado com base no fundamento legal de concessão da aposentadoria”. As duas primeiras assertivas do laudo dizem respeito, diretamente, a tal dispositivo. Assim, restou consignado que o autor é (i) “portador de Doença Especificada em Lei – Neoplasia Maligna” (ou seja, possui uma “moléstia especificada”, nos termos daquele dispositivo), e que (ii) “não é portador de invalidez para atividades laborais” (ou seja, “por esse motivo, [não foi] considerado inválido por junta médica oficial”). Recusou-se, assim, a incidência do benefício ali previsto (integralização dos proventos), à falta de comprovação do segundo dado. 
    Na sequência, passou-se ao exame do então vigente art. 40, § 21, da Constituição Federal, assim redigido: “A contribuição prevista no § 18 deste artigo incidirá apenas sobre as parcelas de proventos de aposentadoria e de pensão que superem o dobro do limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201 desta Constituição, quando o beneficiário, na forma da lei, for portador de doença incapacitante”. Agora, o mesmo laudo que havia afirmado não ser a doença de que sofre o autor motivo de “invalidez”, para efeitos de aplicação do art. 190 da Lei nº 8112/90, concluiu que aquela doença era “incapacitante na forma do § 21 do artigo 40 da CF/88”. 
    Muito embora os vocábulos “incapacitante” e “invalidez” mantenham proximidade semântica, entendo não configurada contradição no laudo. O principal, aqui, está em ver que, considerada a metodologia de abordagem usada no exame, tais termos qualificam objetos distintos. A “invalidez” do art. 190 se refere ao paciente (“O servidor aposentado (...), se acometido de qualquer das moléstias especificadas no § 1º do art. 186 desta Lei e, por esse motivo, for considerado inválido (...)”, ao passo que o “incapacitante” do art. 40, § 21, da Constituição, se refere à doença em si, não ao estado de saúde de quem dela sofre (“quando o beneficiário, na forma da lei, for portador de doença incapacitante”). Portanto, não há contradição nas conclusões adotadas pelo laudo médico, sendo possível que o paciente seja declarado apto para o trabalho em razão de suas condições pessoais, inobstante possua doença de natureza potencialmente incapacitante.
    2. No mais, as alegações de direito adquirido e prescrição mesclam-se na premissa de que a situação jurídica do impetrante estaria consolidada, porque inicialmente deferida a integralização nos termos da redação original do art. 190 da Lei nº 8112/90. 
    Ocorre que a necessidade de revisão periódica do estado de saúde do beneficiário é parte inerente desse panorama consolidado, nos termos do art. 30, § 1º, da Lei nº 9250/95, regra, aliás, citada pelas razões vertidas pela inicial e não impugnada quanto à sua incidência ao caso. Eis o teor do dispositivo, que entrou em vigor alguns anos antes da constatação da doença do impetrante: “A partir de 1º de janeiro de 1996, para efeito do reconhecimento de novas isenções de que tratam os incisos XIV e XXI do art. 6º da Lei nº 7.713, de 22 de dezembro de 1988, com a redação dada pelo art. 47 da Lei nº 8.541, de 23 de dezembro de 1992, a moléstia deverá ser comprovada mediante laudo pericial emitido por serviço médico oficial, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios” (caput). E de seu § 1º: “O serviço médico oficial fixará o prazo de validade do laudo pericial, no caso de moléstias passíveis de controle”, do que deflui, nitidamente, obrigatoriedade legal de revisão periódica das condições de saúde do servidor beneficiário. Há precedente desta Suprema Corte relativamente à realização de tal constatação periódica de estado de saúde e, principalmente, da necessidade de respeito às conclusões do laudo pericial:
    “ MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR APOSENTADO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO PORTADOR DE NEOPLASIA MALIGNA. BENEFÍCIOS (INTEGRALIZAÇÃO DA APOSENTADORIA, ISENÇÃO DO IMPOSTO DE RENDA, REDUÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DA CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA). LAUDO PERICIAL COM PRAZO DE VALIDADE. REAVALIAÇÃO DO QUADRO CLÍNICO DO APOSENTADO. JUNTA MÉDICA OFICIAL. CONTROLE DA PATOLOGIA. CANCELAMENTO DOS BENEFÍCIOS. LAUDO PERICIAL DEFICIENTEMENTE FUNDAMENTADO. INOBSERVÂNCIA DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. ORDEM CONCEDIDA. 1. A alteração na aposentadoria do Impetrante foi efetivada por ato do Presidente do Tribunal de Contas da União, autoridade que figura dentre aquelas arroladas na al. d do inc. I do art. 102 da Constituição da República: exclusão da Secretária de Gestão de Pessoas da Secretaria Geral de Administração do Tribunal de Contas da União do pólo passivo da impetração. 
    2. O reconhecimento da condição de portador de neoplasia maligna ao Impetrante gerou presunção juris tantum de manutenção desse quadro no prazo estipulado no Manual de Perícia Médica da Área de Saúde do Tribunal de Contas da União (cinco anos): imprestabilidade de mera declaração de ausência de evidências clínicas de sinais e sintomas dessa enfermidade. 
    3. O prazo de validade do laudo pericial no qual constatada a doença (§ 1º do art. 30 da Lei n. 9.250/1995) exige o comparecimento do servidor perante junta médica oficial para reavaliação do seu quadro de saúde, para atestar o controle ou a cura da doença por laudo fundamentado, a fim de se garantir o contraditório e a ampla defesa do interessado. 
    4. Mandado de segurança concedido” (MS nº 31835/DF, 2ª Turma, Relatora Ministra Cármen Lúcia, DJe de 17.4.2013). 
    No mesmo sentido, o art. 188, § 5º, da Lei nº 8112/90 prescreve que “A critério da Administração, o servidor em licença para tratamento de saúde ou aposentado por invalidez poderá ser convocado a qualquer momento, para avaliação das condições que ensejaram o afastamento ou a aposentadoria”. Ainda que se argumente que tal dispositivo, porque incluído pela mesma Lei nº 11907, de 2009, que alterou o art. 190, não poderia ser invocado no presente caso, dele se extrai reforço argumentativo no sentido de que o estado de saúde do servidor, naquilo que importa à concessão de certos benefícios, deve ser objeto de revisão periódica por parte da Administração. 
    Essa premissa, reitero, não foi impugnada pelas razões vertidas pela inicial. A necessidade de revisão periódica do estado de saúde do impetrante, para efeito de constatação da permanência das condições que ensejam o deferimento de certos tipos de benefício, não foi juridicamente questionada. 
    Ora, se há a necessidade de revisão do estado de saúde, é porque se admite alteração deste, e, em consequência, a produção de novos efeitos jurídicos derivados dessa mudança, pois não se conceberia a realização de exames periódicos se fosse impossível alterar, diante de novo quadro fático, a situação jurídica. Os exames, em tal hipótese, estariam fadados a constatar novas realidades fáticas, inobstante estas fossem, de antemão, juridicamente inúteis. A questão, portanto, se resume a saber se a obrigação de realização de exames periódicos pode ser concretizada sob novos parâmetros normativos referentes à própria concessão do benefício, pois a Lei nº 11907, de 2009, ao alterar a redação original do art. 190 da Lei nº 8122/90, acrescentou, à necessidade de constatação da presença de uma das “moléstias especificadas no § 1º do art. 186” desta lei, também o requisito referente à constatação pericial oficial de invalidez em face da doença. 
    3. As peculiaridades da questão exigem o estabelecimento de novas distinções fático-jurídicas aplicáveis ao tema fundamental da impetração, qual seja, à incidência do brocardo tempus regit actum, pois a aplicação deste varia de acordo com a natureza da relação jurídica. Em termos processuais, por exemplo, o bordão latino impele à aplicação da lei nova ao processo em curso, mantidos os atos já praticados nos termos da lei antiga (art. 14 do CPC; ARE nº 1236276 AgR/ED/PR, 1ª Turma, de minha relatoria, DJe de 14.5.2020). 
    4. A inovação trazida pela Lei nº 11907, de 2009, e esse aspecto é essencial, não diz com a forma do ato, e sim com os próprios requisitos de concessão do benefício. Com efeito, antes (à época em que o impetrante obteve a integralização de proventos de inatividade), bastava a constatação de doença legalmente especificada; agora, exige-se também que esta doença seja causa de invalidez (a rigor, portanto, poder-se-ia dizer que foram dois os novos requisitos: não só a invalidez, mas que esta seja causada pela doença prevista em lei – com o que se exclui a hipótese de invalidez por motivo independente). É necessário, então, definir sob quais critérios se dará a realização dos contínuos exames de saúde exigidos do impetrante. Entendo que, nessa situação específica, a aplicação da inovação legislativa pelo exame médico afetou, pela sua própria natureza, a estrutura do benefício: aquele concedido ao impetrante, em 1999, a rigor deixou de existir em 2009. Originariamente, tratava-se da concessão de integralidade de proventos de aposentadoria a servidor que se demonstrasse acometido de doença especificada em lei. Hoje, a integralidade de proventos de aposentadoria é concedida a servidor inválido em razão de determinada enfermidade. Reitere-se, dada a relevância do ponto: o dispositivo legal é, nominalmente, o mesmo (art. 190 da Lei nº 8112/90), assim como o objeto de fruição (integralidade de proventos), mas a essência do benefício é distinta. Houve, em termos legislativos, verdadeira substituição do benefício anterior por um novo. 
    Essa compreensão é fundamental para o deslinde da controvérsia. A partir dela, apenas duas conclusões são possíveis: ou a Administração reputa revogada autorização legal para manutenção do benefício concedido em 1999, cassando-o por falta de amparo normativo contemporâneo independentemente do resultado de qualquer exame pericial, que, nesta perspectiva, é completamente desnecessário (e, com isso, ter-se-á, eventualmente, um novo ato coator), ou determina a realização de exame médico limitado à constatação do único requisito previsto na redação original do art. 190 da Lei nº 8112/90, mantendo-se o benefício enquanto perdurar a situação fático-jurídica ali descrita. A opção adotada pela Administração, no presente caso, é a única inviável, pois implica realizar exame médico periódico a partir de critérios exigidos para um benefício não requerido nem concedido ao impetrante. 
    Nesse sentido, menciono precedente que evoca a questão da substituição de benefícios, estabelecendo solução de continuidade entre eles:
    “Previdência social. Artigo 58 do ADCT. - É cristalinamente claro esse dispositivo constitucional no sentido de que o benefício a que ele se refere é o mantido pela Previdência Social na data da promulgação da Constituição, e não o benefício anterior (auxílio-doença) que é de natureza diversa do existente nessa data (aposentadoria por invalidez), por serem eles regidos por normas próprias para a sua concessão e calculados de forma diferente, além de um não ser necessariamente causa do outro, não se podendo, portanto, pretender que, pelo fato de àquele, no caso concreto, se seguir este sem solução de continuidade, se possa considerar que sejam um único benefício com denominações diversas, a permitir que, para efeito de aplicação do citado artigo 58 do ADCT se leve em consideração a concessão do auxílio-doença, que se extinguiu em 1976, e não a da aposentadoria por invalidez que, quando da promulgação da Carta Magna de 1988, era o benefício de prestação continuada mantido pela Previdência Social desde a cessação daquele auxílio. O fim a que visou esse dispositivo constitucional foi, obviamente, o de restabelecer o poder aquisitivo do benefício percebido ao ser promulgada a Constituição, e não o do que cessou anteriormente. - Falta de prequestionamento das demais questões constitucionais invocadas no recurso extraordinário. Recurso extraordinário não conhecido” (RE nº 240729/SP, 1ª Turma, Relator Ministro Moreira Alves, DJ de 28.5.1999). 
    5. Em outras palavras, o exame pericial, nessas condições, deixou de se voltar ao objetivo previsto, a saber, constatar a manutenção, ou não, do quadro clínico ensejador da concessão do benefício. É inerente a tal exigência periódica a possibilidade de que esta venha a servir como fundamento de revisão do ato administrativo concessivo (como anteriormente afirmei, não se concebe que o exame venha a ser realizado sem que, da alteração do quadro clínico, seja possível extrair consequência jurídica correlata). Essa utilidade do exame periódico não se descaracteriza pela aplicação da lei antiga: continua sendo viável que a junta médica reconheça a superação da doença especificada em lei e, assim, indique necessidade de revogação do benefício, ausente o quadro anterior. Ao se exigir, contudo, requisito em acréscimo, vai-se além, pois modificado o benefício em substância (na medida em que, agora, se destina ao servidor inválido) e, com isso, já se não está a propor eventual revisão do ato administrativo original, mas a edição de um novo.
    Em resumo, no presente caso a Administração afirmou não preencher o impetrante os requisitos para desfrutar do benefício de integralização por invalidez, quando o ato pericial constatou  presente o requisito do benefício concedido em 1999, a saber, a “Doença Especificada em Lei – Neoplasia Maligna”. 
    Impõe-se, portanto seja restaurado o benefício até pelo menos dezembro de 2021, quando novo exame se encontra agendado. 
    6. Controvérsia semelhante foi examinada recentemente por esta Suprema Corte, em relação à possibilidade de alteração de requisitos para fruição de pensão prevista pela Lei nº 3373/1958, como indica a seguinte ementa:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO 2.780/2016 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE CONCEDIDO COM FUNDAMENTO NA LEI N.º 3.373/1958. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. PRECEDENTE DA SEGUNDA TURMA (MS 34.873/DF). 1. Este Tribunal admite a legitimidade passiva do Tribunal de Contas da União em mandado de segurança quando, a partir de sua decisão, for determinada a exclusão de um direito. Precedentes. 2. A jurisprudência desta Corte considera que o prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias, previsto no art. 23 da Lei n.º 12.016/2009 conta-se da ciência do ato impugnado, quando não houve a participação do interessado no processo administrativo questionado. 3. Reconhecida a qualidade de dependente da filha solteira maior de vinte e um anos em relação ao instituidor da pensão e não se verificando a superação das condições essenciais previstas na Lei n.º 3373/1958, que embasou a concessão, quais sejam, casamento ou posse em cargo público permanente, a pensão é devida e deve ser mantida, em respeito aos princípios da legalidade, da segurança jurídica e do tempus regit actum. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (MS nº 35889 AgR/DF, 2ª Turma, Relator Ministro Edson Fachin, DJe de 10.6.2019). 
    Note-se que, assim como ocorre no presente caso, o benefício analisado no precedente era condicionado à manutenção temporal das condições que o ensejaram (naquela hipótese, à inexistência de casamento ou de posse em cargo público por parte da beneficiária da pensão).Extraio do voto do eminente Relator, Ministro Edson Fachin, que “as pensões concedidas às filhas maiores sob a égide da Lei 3.373/58 que preenchiam os requisitos pertinentes ao estado civil e à não ocupação de cargo público de caráter permanente encontram-se consolidadas e somente podem ser alteradas, é dizer, cessadas, se um dos dois requisitos for superado, ou seja, se deixarem de ser solteiras ou se passarem a ocupar cargo público permanente”. O TCU, autoridade coatora naquela ocasião, entendera de aplicar uma evolução interpretativa da matéria, de modo a exigir, também, prova da dependência econômica. Ao conceder a ordem, estabeleceu-se que “enquanto a titular da pensão permanece solteira e não ocupa cargo permanente, independentemente da análise da dependência econômica, porque não é condição essencial prevista em lei, tem ela incorporado ao seu patrimônio jurídico o direito à manutenção dos pagamentos da pensão concedida sob a égide de legislação então vigente, não podendo ser esse direito extirpado por legislação superveniente, que estipulou causa de extinção outrora não prevista”. 
    Concedo a ordem, portanto, com apoio no art. 205 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, para determinar o restabelecimento da integralidade dos proventos de inatividade do impetrante até a próxima revisão médica, agendada para dezembro de 2021. 
    Comunique-se à Câmara dos Deputados 
    Publique-se. 
    Brasília, 08 de setembro de 2020. 
Ministra Rosa Weber 
Relatora