Tribunal: STF
Processo: Rcl 40674
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-18
Data de publicação: 2020-05-18

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. PROCESSO CIVIL. TUTELA ANTECIPADA DEFERIDA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO ACÓRDÃO PROFERIDO POR ESTA SUPREMA CORTE NO JULGAMENTO DA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 4. AUSÊNCIA DE SIMILITUDE FÁTICA E DE ESTRITA ADERÊNCIA ENTRE A DECISÃO RECLAMADA E O PARADIGMA QUE SE ALEGA VIOLADO. RECLAMAÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 
    DECISÃO: Trata-se de reclamação, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo Município de Santa Luzia contra decisão proferida pela 6ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Minas Gerais nos autos do Processo 1268699-78.2018.8.13.0000, por suposta afronta à decisão proferida por esta Corte na Ação Declaratória de Constitucionalidade 4.
    Constou da decisão ora reclamada, in verbis:
    “Cuida-se de agravo interno, interposto por ARTEBRILHO MULTSERVIÇOS LTDA contra a r. decisão contida no documento eletrônico de ordem 203, que, nos autos do agravo de instrumento por ela interposto, em face do MUNICÍPIO DE SANTA LUZIA E OUTRO, indeferiu o pedido de antecipação da tutela recursal. 
    Nas razões recursais, alega a agravante, que, para execução do contrato inseriu numerosa mão de obra para consecução dos serviços pactuados, e que a ausência de pagamento pelo ente municipal põe inviabiliza a continuidade do pagamento dos trabalhadores, porque põe em risco a própria sobrevivência da empresa. 
    Insiste que a ruptura do contrato se deu por iniciativa exclusiva da agravante, ante o não cumprimento pelo Município das obrigações contratuais assumidas, acrescentando que a efetiva prestação dos serviços, a autorização dos agravados para faturamento, o empenho de valores para tal mister, não justifica o inadimplemento promovido pelo gestor público sem fundamentos jurídicos e a contratação de empresa para prestar serviço idêntico e em valor acima do praticado pela agravante. Alega que a dívida é devida, foi reconhecida, e não foi quitada, por negligência do gestor público mandatário. 
    [...]
    No caso dos autos, revendo parcialmente o posicionamento adotado na decisão agravada, tem-se que o simples bloqueio e depósito de numerário, sem a ordem de imediata liberação dos valores, até o julgamento final, não esgota o pedido de cobrança formulado na ação principal. Ressalte-se, também, que a medida não implica em reposicionamento, ou pagamento de remuneração ou vantagens para servidor, não incidindo nas demais proibições de adiantamento de tutela contra a Fazenda Pública. 
    […]
    Com estes fundamentos, na forma do §2º, do art. 1.021, do CPC, RETRATO PARCIALMENTE A DECISÃO AGRAVADA, para determinar ao Município de Santa Luzia o depósito judicial do montante relativo às verbas trabalhistas e rescisórias, no valor demonstrado nos documentos eletrônicos de ordem 24 a 184 do Agravo de Instrumento de origem, conforme se apurar no primeiro grau, através de cálculo. ”
    Narra o reclamante, em síntese, que foi demandado em ação de cobrança movida por empresa terceirizada, na qual pleiteia o recebimento de valores constantes de notas fiscais relativas à contrato de prestação de serviços firmado junto à Administração Pública Municipal.
    Relata que “a tutela provisória requerida pela Artebrilho, consistente no depósito do valor total cobrado, a título de GARANTIA da dívida, foi acertadamente INDEFERIDA pela Magistrada de piso”. Contudo, em sede recursal, o Tribunal a quo deu parcial provimento ao agravo de instrumento interposto pela autora, “para determinar ao Município de Santa Luzia o depósito judicial do montante relativo às verbas trabalhistas e rescisórias”. Contra tal decisão, insurge-se através da presente.
    Sustenta que ao assim proceder, o decisum impugnado afronta a autoridade da decisão proferida por este Supremo Tribunal Federal nos autos da ADC 4, que “confirmou a constitucionalidade do art. 1º, da Lei 9.494/97, que disciplina as restrições para concessão de tutela antecipada em face da Fazenda Pública”.
    Aduz, ademais, que no caso ora em análise “está mais do que evidente que, além de ferir o Regime Precatorial imposto pelo art. 100, da CR/88, a decisão liminar viola frontalmente a ADC nº 04, que julgou constitucional as restrições às liminares contra a Fazenda”. 
    Requer, ao final, a concessão de medida liminar, “consistente na concessão de efeito suspensivo do ato impugnado que determina o bloqueio liminar do valor de R$10.581.708,32, sob pena de causar danos irreparáveis à municipalidade” e, no mérito, pugna pela procedência da reclamação, para que “para se garantir a autoridade de decisão deste Egrégio Tribunal manifestada na ADC nº 4, cassando-se a decisão monocrática ora impugnada, que nos autos do processo nº 1.0000.18.126868-1/001 determinou, liminarmente, o bloqueio de verba pública no montante de R$10.581.708,32, em nítida afronta à ADC 4 e ao regime precatorial do art. 100, CR/88 e dos arts. 1º, da Lei 8.437/92”.
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e a garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar a estrita observância de preceito constante em enunciado de Súmula Vinculante, nos termos do artigo 103-A, § 3º, ambos da Constituição da República. 
    A matéria também veio disciplinada pelo novo Código de Processo Civil, que, no artigo 988, prevê as hipóteses de seu cabimento, in verbis: 
    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:
    I - preservar a competência do tribunal;
    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;
    III – garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; 
    IV – garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência.
    § 1º A reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir. 
    § 2º A reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente do tribunal.
    § 3º Assim que recebida, a reclamação será autuada e distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível.
    § 4º As hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam. 
    § 5º É inadmissível a reclamação: 
    I – proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; 
    II – proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias. 
    § 6º A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a reclamação.”
    Fixadas tais premissas, antes de examinar se, de fato, há contrariedade entre o decisum ora impugnado e a decisão proferida nos autos da Ação Declaratória de Constitucionalidade 4 é preciso esclarecer seu conteúdo, cuja ementa restou assim delineada:
    “AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE – PROCESSO OBJETIVO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO – NATUREZA DÚPLICE DESSE INSTRUMENTO DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE CONSTITUCIONALIDADE – POSSIBILIDADE JURÍDICO-PROCESSUAL DE CONCESSÃO DE MEDIDA CAUTELAR EM SEDE DE AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE – INERÊNCIA DO PODER GERAL DE CAUTELA EM RELAÇÃO À ATIVIDADE JURISDICIONAL – CARÁTER INSTRUMENTAL DO PROVIMENTO CAUTELAR CUJA FUNÇÃO BÁSICA CONSISTE EM CONFERIR UTILIDADE E ASSEGURAR EFETIVIDADE AO JULGAMENTO FINAL A SER ULTERIORMENTE PROFERIDO NO PROCESSO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO – IMPORTÂNCIA DO CONTROLE JURISDICIONAL DA RAZOABILIDADE DAS LEIS RESTRITIVAS DO PODER CAUTELAR DEFERIDO AOS JUÍZES E TRIBUNAIS – INOCORRÊNCIA DE QUALQUER OFENSA, POR PARTE DA LEI Nº 9.494/97 (ART. 1º), AOS POSTULADOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE – LEGITIMIDADE DAS RESTRIÇÕES ESTABELECIDAS EM REFERIDA NORMA LEGAL E JUSTIFICADAS POR RAZÕES DE INTERESSE PÚBLICO – AUSÊNCIA DE VULNERAÇÃO À PLENITUDE DA JURISDIÇÃO E À CLÁUSULA DE PROTEÇÃO JUDICIAL EFETIVA – GARANTIA DE PLENO ACESSO À JURISDIÇÃO DO ESTADO NÃO COMPROMETIDA PELA CLÁUSULA RESTRITIVA INSCRITA NO PRECEITO LEGAL DISCIPLINADOR DA TUTELA ANTECIPATÓRIA EM PROCESSOS CONTRA A FAZENDA PÚBLICA – OUTORGA DE DEFINITIVIDADE AO PROVIMENTO CAUTELAR QUE SE DEFERIU, LIMINARMENTE, NA PRESENTE CAUSA – AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE PARA CONFIRMAR, COM EFEITO VINCULANTE E EFICÁCIA GERAL E ‘EX TUNC’, A INTEIRA VALIDADE JURÍDICO-CONSTITUCIONAL DO ART. 1º DA LEI 9.494, DE 10/09/1997, QUE ‘DISCIPLINA A APLICAÇÃO DA TUTELA ANTECIPADA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA’.” (ADC 4, Rel. p/ Acórdão Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 30/10/2014)
    Na oportunidade, o Plenário desta Corte julgou procedente a ação declaratória e fixou, com efeito vinculante e eficácia geral ex tunc, a constitucionalidade do art. 1º da Lei nº 9.494/1997, ao fundamento de que a norma que prevê limitações ao poder cautelar dos juízes e tribunais não viola a garantia de pleno acesso à jurisdição e a cláusula de proteção judicial efetiva. Isso porque, segundo assentado, a regra em questão estaria dentro dos limites da razoabilidade inerente às normas restritivas, por traduzir-se em proteção aos cofres públicos de concessões indiscriminadas de tutela antecipada. 
    Na ocasião, o Ministro Sydney Sanches, relator originário da ADC 4, cujo voto respaldou a procedência da ação, ressaltou que a razoabilidade do art. 1º da Lei nº 9.494/1997 também se evidencia em virtude da sua compatibilidade com o regime de precatórios previsto no texto constitucional. Transcrevo, por oportuno, trecho de seu voto:
    “E essa razoabilidade, no caso, fica evidenciada, principalmente, diante da norma constitucional que exige precatório, quando se trate de execução de decisão judicial que venha a compelir a Fazenda Pública a qualquer pagamento. E que impõe a observância da ordem cronológica de sua chegada à devedora. E que esta inclua em seu orçamento o valor respectivo, para pagamento até o final do exercício seguinte. Mesmo que se trate de dívida alimentar (art. 100 e seus §§ 1º e 2º, da Constituição Federal de 05.10.1988) (Confira-se RE n° 181.599-SP, Rei. Min. CELSO DE MELLO, DJ de 15.09.95, Ementário 1800-15) (v. tb. ADI n° 47, Relator Ministro OCTAVIO GALLOTTI). 
    E tudo para que não haja quebra da igualdade entre os credores judiciais da Fazenda Pública, respeitando-se, assim, o princípio da isonomia, bem como o da moralidade e da impessoalidade. 
    É certo que a E.C. n° 20, de 15.12.1998, acrescentou o § 3º ao dispositivo da Constituição Federal de 1988, segundo o qual "o disposto no caput deste artigo, relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado". 
    Sucede que tais obrigações de pequeno valor ainda não foram definidas em lei. Por ora, então, nem elas escapam à fila dos precatórios.” 
    Por outro lado, no caso sub examine, cuida-se de ação de cobrança movida por empresa terceirizada em desfavor do Município ora reclamante, com intuito de receber o pagamento de valores decorrentes de contrato de prestação de serviços inadimplidos pelo ente municipal. Ao analisar o caso, o juízo reclamado, em caráter liminar, determinou o bloqueio do montante devido pela execução dos serviços, consignando que: 
    “Assim, analisando atentamente a legislação, conclui-se ser possível a concessão da antecipação de tutela contra a Fazenda Pública, desde que a hipótese concreta não se enquadre nas exceções previstas no art. 1º da Lei n.º 9.494/97, e estejam presentes os demais requisitos para a antecipação. Esse o entendimento do Supremo Tribunal Federal: "Cabe tutela antecipada contra o Poder Público, exceto quando tenha como objeto pagamento ou incorporação de vencimento ou vantagens a servidor público." (STF - RDA 222/244).
    [...] 
    No caso dos autos, revendo parcialmente o posicionamento adotado na decisão agravada, tem-se que o simples bloqueio e depósito de numerário, sem a ordem de imediata liberação dos valores, até o julgamento final, não esgota o pedido de cobrança formulado na ação principal. Ressalte-se, também, que a medida não implica em reposicionamento, ou pagamento de remuneração ou vantagens para servidor, não incidindo nas demais proibições de adiantamento de tutela contra a Fazenda Pública. 
    [...]
    Noutro giro, os docs. eletrônicos de ordem, demonstram que a agravante realizou o pagamento de salários acertos rescisórios, e demais verbas, como vale transporte e refeição, aos empregados por ela contratados, cuja a prestação de serviços foi admitida pela Administração. Nesse passo, a plausibilidade do direito, em relação ao pagamento de tais verbas está presente no pedido, uma vez que visavam remunerar os empregados, pela agravante, para a prestação dos serviços para a administração pública. 
    O perigo da demora também se encontra presente, uma vez que tratando-se de verbas alimentares, não podiam de deixar de ser recolhidas pela agravante, e, dado ao seu grande valor, o eventual inadimplemento pelo ente público redundará em insanável prejuízo para a empresa, que inviabiliza a continuidade dos pagamentos de mão de obra contratada, influindo diretamente na vida de centenas de famílias, razão pela qual é prudente a determinação de depósito judicial dos valores referentes às verbas trabalhistas, conforme os documentos que as comprovam, acima referidos.” (Grifei)
    Diante desse cenário, observa-se que o contexto fático subjacente à decisão reclamada difere-se da hipótese analisada no processo paradigma, o que evidencia a ausência da estrita aderência entre a decisão impugnada e o paradigma apontado, fator imprescindível para o conhecimento do pleito reclamatório. Isso porque, o cerne da questão controvertida no caso concreto diz respeito à legalidade ou não de ordem judicial que determinou o bloqueio de verbas públicas para fins de quitação de débito contratual com empresa terceirizada, deixando de aplicar a forma de pagamento de débitos típica das Fazendas Públicas, mediante precatórios, ao reclamante. 
    Com efeito, muito embora na fundamentação dos votos proferidos na ADC 4, bem como nos debates realizados por ocasião de seu julgamento, faça-se menções ao sistema constitucional de precatórios, sobretudo para justificar a constitucionalidade do art. 1º da Lei nº 9.494/1997, este dispositivo legal não trata das modalidades de quitação dos débitos das Fazendas Públicas. Por conseguinte, a análise da constitucionalidade realizada na referida ação de controle concentrado não recai sobre a matéria que o reclamante visa a impugnar.
    Destarte, o caso dos autos materializa debate que não foi objeto da decisão paradigma. Consectariamente, também não se pode dizer que o deferimento da tutela provisória pelo decisum reclamado implicaria em ofensa ao conteúdo da mesma. Nesse sentido, claras as palavras da Ministra Rosa Weber, proferidas em reclamação análoga à presente (Rcl 35.224), sobre o alcance do referido paradigma:
    “No julgamento da ADC 4/DF, esta Suprema Corte firmou o entendimento de que a vedação à concessão de tutela antecipada contra o Poder Público somente se aplica nas hipóteses que importem em (a) reclassificação ou equiparação de servidores públicos; (b) concessão de aumento ou extensão de vantagens pecuniárias; (c) outorga ou acréscimo de vencimentos; (d) pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias a servidor público ou (e) esgotamento, total ou parcial, do objeto da ação, desde que tal ação diga respeito, exclusivamente, a qualquer das matérias acima referidas.”
    No mesmo sentido da tese ora encartada, cito os seguintes precedentes, proferidos por ambas as Turmas desta Corte:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. DIREITO CONSTITUCIONAL. ALEGADA VIOLAÇÃO À ADC 4. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA ESPECÍFICA. NÃO CABIMENTO DA RECLAMAÇÃO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. Não havendo relação de estrita pertinência entre o objeto do ato reclamado e o conteúdo dos parâmetro de controle invocados, incabível a reclamação. Precedentes. 2. Ato reclamado que não se enquadra nos limites do julgamento proferido na ADC 4. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.“(Rcl 32.160-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 23/4/2020)
    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. RESTABELECIMENTO DE GRATIFICAÇÃO EM SEDE DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. ADC 4. AUSÊNCIA DE ADERÊNCIA ESTRITA. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que, nos casos em que a tutela antecipada determina apenas o restabelecimento de vantagens pecuniárias, não há aderência estrita em relação à ADC nº 4. 2. Agravo interno desprovido.” (Rcl 9.466-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 16/6/2017, grifei) 
    “AGRAVO REGIMENTAL. RECLAMAÇÃO. AFRONTA AO DECIDIDO NA ADC 4/DF, REL. MIN. SYDNEY SANCHES. AUSÊNCIA DE IDENTIDADE MATERIAL. AGRAVO DESPROVIDO. I - Cinco são as hipóteses para o indeferimento da antecipação de tutela no caso em comento: (a) reclassificação ou equiparação de servidores públicos; (b) concessão de aumento ou extensão de vantagens pecuniárias; (c) outorga ou acréscimo de vencimentos; (d) pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias a servidor público ou (e) esgotamento, total ou parcial, do objeto da ação, desde que refira-se, exclusivamente, a qualquer das matérias acima referidas II - O caso concreto não guarda pertinência com qualquer das hipóteses aventadas, razão pela qual nego provimento ao agravo regimental. III - Agravo desprovido”. (Rcl 6.093-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 15/8/08, grifei).
    Neste contexto, saliento que a aderência entre o objeto do ato impugnado e o conteúdo do decisum que se reputa violado é requisito de admissibilidade da reclamação perante o Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, in litteris: 
    “Agravo regimental na reclamação. Súmula Vinculante nº 10. Norma anterior à Constituição Federal de 1988. Juízo de não recepção. Debate acerca da eficácia da norma da Constituição estadual. Ausência de identidade de temas. Agravo regimental não provido. 
    1. A aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo das decisões paradigmas é requisito de admissibilidade da reclamação constitucional.
    2. A edição de enunciado com força vinculante pela Suprema Corte acerca de sua jurisprudência pressupõe reiteradas decisões sobre matéria constitucional (art. 103-B, caput, da CF/88), razão pela qual a compreensão do paradigma perpassa pelo conteúdo dos atos decisórios anteriores da Suprema Corte acerca do tema.
    3. Não há no STF reiteradas decisões sobre a obrigatoriedade de os tribunais respeitarem o art. 97 da CF/88 para declarar a não recepção de norma editada anteriormente à vigência da Constituição Federal de 1988 pelo novo ordenamento constitucional, matéria, ademais, pendente de julgamento pela sistemática da repercussão geral.
    4. Os efeitos do reconhecimento da sistemática da repercussão geral ocorrem em sede recursal própria da Suprema Corte, nos termos do § 3º do art. 102 da CF/88 e dos arts. 543-A e 543-B do CPC.
    5. O debate acerca da possibilidade de integração do art. 76 da Constituição do Estado de São Paulo por normas que dispõem sobre o Ministério Público ou por dispositivo inscrito em diploma normativo de caráter infralegal (art. 13, I, K, do regimento Interno do TJ/SP), a fim de que produza eficácia plena para estabelecer foro por prerrogativa de função a membro da magistratura, ainda que proposto com fundamentos extraídos da Constituição Federal, não possui identidade com o enunciado editado a fim de fazer prevalecer a chamada cláusula de reserva de plenário (art. 97 da CF/88), que deve ser respeitada pelos tribunais quando, no exercício da jurisdição, precisem declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público.
    6. Agravo regimental não provido.” (Rcl 22.608-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 22/4/2016, grifei) 
    Por fim, esclareço que não se está a afirmar, através da presente decisão, o acerto ou desacerto do decisum reclamado, mas, tão somente, sua falta de aderência com aquilo que ficou decidido no julgamento da ADC 4, apontada como paradigma, cujo conteúdo não abarcou discussões quanto ao bloqueio de verbas públicas e ao sistema constitucional de precatórios, à exemplo das Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental 387 e 275.
    Ex positis, NEGO SEGUIMENTO à presente reclamação, nos termos do inciso VIII do artigo 932 do Código de Processo Civil, combinado com o parágrafo único do artigo 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, ficando prejudicado o pedido de medida liminar.
    Publique-se. 
    Brasília, 18 de maio de 2020.
Ministro Luiz Fux
Relator 
Documento assinado digitalmente