Tribunal: STF
Processo: SL 1400
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-06
Data de publicação: 2020-11-06

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS DE GESTÃO DE EX-PREFEITO MUNICIPAL. DECISÃO LIMINAR QUE SUSPENDE OS EFEITOS DE ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA. PROVIDÊNCIA INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de liminar ajuizado pelo Estado do Maranhão contra decisão do Superior Tribunal de Justiça, proferida nos autos da Suspensão de Liminar e de Sentença nº 2819, que concedeu a liminar pleiteada, para manter os efeitos de tutela antecipada que sustou os efeitos de acórdãos do Tribunal de Contas Estadual, que havia rejeitado as contas de gestão do autor, ex-prefeito do Município de Magalhães de Almeida.
    Narra que, na origem, Raimundo Nonato Carvalho, ex-prefeito do Município de Magalhães de Almeida, ajuizou ação anulatória em face de decisões do Tribunal de Contas Estadual, proferidas nos acórdãos PL-TCE n.º 1024/2012 (Processo nº 7287/2009 TCE), 939/2012 (Processo nº 3394/2009 TCE) e 1021/2012 (Processo nº 3291/2008 TCE), que concluíram pela irregularidade da prestação de contas do autor alusivas ao exercício financeiro de 2007 e 2008.
    Relata que o juízo da 7ª Vara da Fazenda Pública concedeu a tutela antecipada pleiteada, para determinar a suspensão dos efeitos das decisões da Corte de Contas Estadual. Contra essa decisão o requerente apresentou Suspensão de Liminar perante o Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, a qual foi deferida para suspender os efeitos da tutela antecipada. Inconformado, o Município Magalhães de Almeida igualmente postulou, perante o Superior Tribunal de Justiça, pedido de suspensão de liminar em face da decisão do Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, o qual restou deferido.
    Alega o Estado do Maranhão que, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes, “não pode, pois, o Judiciário proceder à revisão judicial de decisão proferida pelo TCE/MA, uma vez que não pode substituir a Administração Pública no exercício do poder discricionário ”. Sustenta, ainda, que a parte ora interessada busca anular o julgamento da Corte de Contas com o objetivo de afastar a decorrente inelegibilidade. Conclui que a decisão que se busca suspender ocasiona grave lesão à ordem e à economia públicas, além de violar o princípio da separação dos poderes.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da liminar deferida pelo Superior Tribunal de Justiça, nos autos da SLS nº 2819, até o trânsito em julgado da decisão.
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). 
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]” (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. 
    Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). 
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei nº 8.038/1990.
    In casu, trata-se de incidente de contracautela ajuizado pelo Estado do Maranhão contra decisão judicial que concedeu a liminar para manter decisão de suspensão dos efeitos de acórdãos da Corte de Contas Estadual, que haviam rejeitado as contas de gestão do autor, ex-prefeito do Município de Magalhães de Almeida, relativas aos exercícios de 2007 e 2008, sob o fundamento de que teria presunção de veracidade a certidão apresentada pelo autor, que indica a inexistência da sua nomeação como ordenador de despesas do Município no período questionado. Extrai-se da decisão cuja suspensão se requer (doc. 09), in verbis:
    “No caso, verifica-se a ocorrência de grave lesão aos bens tutelados pela lei de regência, porquanto se demonstrou que a desconsideração da presunção de legitimidade e veracidade de que gozam as certidões públicas atinge o interesse público já que tem potencial para causar prejuízo à ordem pública em sua vertente administrativa. 
    As certidões produzidas pela municipalidade gozam de fé pública e somente excepcionalmente, por meio de prova inequívoca e irrefutável, pode ter abalada sua presunção juris tantum de legitimidade e veracidade. Sabe-se que a presunção de legitimidade significa dizer que os atos praticados pela administração pública são emitidos em conformidade com a lei, até prova em contrário. Por sua vez, a presunção de veracidade significa dizer que os fatos alegados pela administração são presumidamente verdadeiros. 
    Por fim, pode-se concluir que desconsiderar a presunção juris tantum de legitimidade e veracidade de certidão pública municipal significa inverter a lógica administrativa de atribuição de prerrogativas ao Estado, que emergem do princípio da supremacia do interesse público sobre o particular. 
    Tal proceder abala a credibilidade do ente público municipal, que não pode ter sua imagem institucional fragilizada e posta em dúvida; senão toda e qualquer certidão emitida pelo município poderá agora ser objeto de questionamento judicial, o que pode gerar efeito multiplicador extremamente prejudicial ao funcionamento regular e eficiente da administração. 
    Caso as certidões produzidas pela municipalidade forem destituídas de sua presunção de legitimidade e veracidade, haverá desvirtuamento da lógica do regime jurídico administrativo, em flagrante prejuízo ao funcionamento contínuo e satisfatório das atribuições municipais. Tal prática poderia levar ao travamento de toda a gama de atividades administrativas municipais em decorrência de judicializações que pudessem invalidar as certidões ao retirar seu atributo da presunção de legitimidade e veracidade. 
    A permitirmos que os atos administrativos do Poder Executivo não possuam mais a presunção da legitimidade ou veracidade, tal conclusão jurídica também poderá ser aplicada aos atos administrativos produzidos pelo Poder Judiciário e pelo Poder Legislativo, o que configuraria forma de desordenar toda a lógica de funcionamento regular do Estado com exercício de prerrogativas que lhe são essenciais. 
    De toda sorte, não pode haver interferência indevida do Poder Judiciário na esfera de competência do Poder Executivo, sem a caracterização de flagrante desvio de finalidade, que poderia justificar, excepcionalmente, tomada de decisão substitutiva, o que infringiria, portanto, o princípio da separação dos Poderes, imprescindível para assegurar concretamente o Estado Democrático de Direito. 
    O Judiciário não deve, dessa forma, atuar sob a premissa de que os atos administrativos são editados em desconformidade com a legislação, sendo presumivelmente ilegítimos. Tal concluir configuraria subversão do regime jurídico do direito administrativo, das competências concedidas ao Poder Executivo e do papel do Judiciário. 
    Veja-se precedente no sentido de que a desconsideração, pelo controle jurisdicional, da presunção relativa de veracidade das certidões públicas só pode ser realizada caso se comprove a falsidade da informação certificada:
    […]
    Ante o exposto, defiro o pedido para sustar os efeitos da decisão do Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão nos autos do Processo n. 0815081- 05.2020.8.10.0000 na qual foi concedida a liminar para suspender os efeitos da tutela deferida pelo Juízo da 7ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de São Luís no Processo n. 0829512-41.2020.8.10.0001”. 
    Em que pese a argumentação do requerente, não se revela cabível o presente incidente, ante a ausência de questão constitucional direta controvertida na origem, eis que, se existente, apenas se revelaria de forma oblíqua ou indireta. Com efeito, o cabimento do incidente de contracautela perante o Supremo Tribunal Federal demanda controvérsia que ostente precípua natureza constitucional, ao passo que as alegações do autor, relativas à validade de certidão apresentada no processo administrativo de rejeição das contas do ex-prefeito municipal, têm caráter eminentemente infraconstitucional, a enfatizar a competência do Superior Tribunal de Justiça para a apreciação do pedido de suspensão em questão.
    Neste mesmo sentido, pelo não cabimento de incidentes de contracautela em casos em que a matéria controvertida não ostenta natureza constitucional direta, é o seguinte precedente do Plenário do Supremo Tribunal Federal:
    “Agravo regimental em incidente de suspensão de liminar. Afastamento de prefeito. Matéria infraconstitucional. Suspensão não admitida. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Não se abre a via excepcional da suspensão para decisões em que se promova o afastamento de prefeito em ação de improbidade administrativa com base em previsão legal e em elementos fáticos concretos, tendo em vista o caráter infraconstitucional da questão e a necessidade de reexame de fatos e provas. Precedentes. 2. A apreciação da suposta violação da ordem pública exigiria amplo revolvimento do quadro fático definido na origem, o que não se mostra viável em sede de incidente de suspensão. 3. Agravo regimental não provido.” (SL 1.214 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 26/11/2019).
    Ademais, a discussão acerca da validade de certidão que atesta a inexistência de gestão do autor como ordenador de despesas do Município no período questionado demandaria o revolvimento do conjunto fático-probatório adjacente ao processo de origem. Como é sabido, a via processual da suspensão, que não se confunde com o mérito da questão, é de cognição limitada, revelando-se descabida para a solução de casos como o presente, nos quais as alegações do requerente demandariam comprovação mediante dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Nesse sentido são os seguintes precedentes do Plenário deste Supremo Tribunal Federal em casos análogos ao ora em apreço:
    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido”. (SS 5.333 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/03/2020).
    “Agravo regimental na suspensão de segurança. Insurgência em face de negativa de seguimento a pedido de suspensão. Decisões originárias em que se determinou a anulação de ato proveniente de câmara municipal por descumprimento de formalidades previstas em seu regimento interno. Discussão que demanda reapreciação de fatos e provas a extrapolar os limites da contracautela. Agravo regimental não provido. 1. O exame da alegada ofensa à ordem pública, observada a estreita moldura com que devolvida a matéria à apreciação da Suprema Corte, demandaria análise de fatos e provas dos autos que refoge ao âmbito de cabimento da medida de suspensão 2. Ademais, não se vislumbra discussão de natureza constitucional, de modo que, inexistindo viabilidade em um futuro apelo extremo que venha a ser interposto nos autos, é incompetente esta Suprema Corte para a análise do presente pleito. 3. Agravo regimental não provido”. (SS 5.361 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/09/2020).
    Por fim, ainda que cabível o presente incidente, inviável seria a concessão da suspensão pleiteada, uma vez que, à luz das alegações formuladas pelo autor e dos elementos constantes dos autos, não se vislumbra a existência de risco potencial à ordem pública pelo só fato de haver pedido de registro de candidatura do autor, cumprindo ressaltar que a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como “grave”, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF.
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.
    Publique-se. Int.
    Brasília, 6 de novembro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente