Tribunal: STF
Processo: RE 608588
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 2025-02-20
Data de publicação: 2025-02-20

Ementa:
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. GUARDA CIVIL. LEI DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO Nº 13.866/2004, ART. 1º, I. POLICIAMENTO PREVENTIVO E COMUNITÁRIO. ATRIBUIÇÕES. ART. 144, § 8º, DA CF. SEGURANÇA PÚBLICA. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 656. ATUAÇÃO LEGISLATIVA MUNICIPAL. LIMITES. ESTATUTO GERAL DAS GUARDAS MUNICIPAIS (LEI 13.022/2014). SISTEMA ÚNICO DE SEGURANÇA PÚBLICA (LEI 13.675/2018). FEDERALISMO COOPERATIVO. ÓRGÃO INTEGRANTE DA SEGURANÇA PÚBLICA. PRECEDENTES. COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS PARA A CRIAÇÃO E INSTALAÇÃO DE GUARDAS MUNICIPAIS DESTINADAS À PROTEÇÃO DOS BENS, SERVIÇOS E INSTALAÇÕES MUNICIPAIS. RECURSO A QUE SE DÁ PROVIMENTO.



    1. A competência legislativa municipal estabelecida no artigo 144, § 8º, da Constituição Federal, segundo o qual ‘os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei”, é o thema iudicandum sob julgamento.



    2. In casu, impugna-se, mediante recurso extraordinário, o acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo que julgou procedente a ação direta ajuizada pelo Ministério Público paulista, declarando a inconstitucionalidade do inciso I do artigo 1º da Lei Municipal nº 13.866/2004. segundo o qual cabe à Guarda Civil Metropolitana “exercer, no âmbito do Município de São Paulo, o policiamento preventivo e comunitário, promovendo a mediação de conflitos e o respeito aos direitos fundamentais dos cidadãos”. Em razão da declaração de inconstitucionalidade, o legislador local deu nova redação ao texto, mantendo, em essência, seu sentido e alcance, nos seguintes termos: “I - exercer, no âmbito do Município de São Paulo, as ações de segurança urbana, em conformidade com as diretrizes e programas estabelecidos pela Secretaria Municipal de Segurança Urbana, promovendo o respeito aos direitos humanos”.



    3. A referida norma se revela compatível com a Constituição da República, porquanto: (i) o conteúdo semântico do poder normativo conferido ao legislador municipal se compatibiliza com a repartição constitucional de competências; (ii) as Guardas Municipais atuam diretamente na área de segurança pública, por força do artigo 144 da Constituição Federal; (iii) a atribuição de policiamento preventivo e comunitário à Guarda Municipal não viola o pacto federativo, porquanto se insere em desenho normativo de cooperação entre os entes em prol da segurança pública, dever do Estado. 



(A) O poder normativo conferido ao legislador municipal deve se compatibilizar com a repartição constitucional de competências



    4. A segurança pública é incluída pela Constituição Federal no rol dos direitos fundamentais sociais (art. 6º) e sua concretização como dever do Estado e responsabilidade de todos, com vistas à preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio (art. 144). Em especial, no que se refere expressamente às Guardas Municipais, a Constituição Federal faculta aos Municípios sua criação, para proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei (§8º). 



    5. A delegação legislativa ao parlamento municipal, ao delimitar os contornos da norma, restringe o controle sobre esse poder legislativo municipal, cujo limite e alcance constitui justamente a Repercussão Geral reconhecida. Essa restrição decorre de que “o princípio da separação de poderes, que embora não seja um princípio rígido, implica, no seu conteúdo essencial, a distinção entre legislação e jurisdição” (MEDEIROS, Rui. A Decisão de Inconstitucionalidade. Lisboa: Universidade Católica Editora, 1999. p. 495).



    6. O desafio consiste em que a atividade jurisdicional de análise da compatibilidade vertical das normas infraconstitucionais não permite que fatores desconexos da realização dos valores constitucionais atropelem a força normativa da Constituição, mas também não se deve esvaziar o poder de conformação do legislador, no espaço de experimentalismo democrático e, no presente caso, das exigências da municipalidade. 



    7. As vantagens do experimentalismo que decorre de um modelo descentralizado de federalismo foram apontadas pelo Juiz Louis Brandeis, da Suprema Corte norte-americana, ao apelidar os governos estaduais de ‘laboratórios da democracia’, conceito desenvolvido por Daniel Sarmento e Cláudio Pereira de Souza Neto, ao destacarem que “a aplicação de novas ideias ou arranjos políticos em algum estado ou município precursor pode servir como teste” (SARMENTO, Daniel; PEREIRA NETO, Cláudio Pereira de. Direito constitucional: teoria, história e métodos de trabalho. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 335).



    8. Se a Constituição não realizou uma escolha categórica a respeito das formas de atuação das guardas municipais, mas apenas estabeleceu balizas norteadoras desse proceder e atribuiu sua concretização ao legislador local, não cabe ao Poder Judiciário encampar visão juriscêntrica quanto ao tema, sobrepujando-se aos entendimentos exarados pelo poder democraticamente eleito.



    9. Sob esse prisma, descabe a conclusão pela existência de uma decisão constitucional apriorística a respeito da forma pela qual o Município deverá, necessariamente, ordenar a proteção de seu patrimônio. Além de contingencialmente atrelada aos temores de cada região e tempo, a escolha do legislador municipal pela conduta mais apropriada não prescinde de uma análise econômica e pragmática quanto às formas de atuação das guardas municipais, que reverberam também o contexto específico do Município em que atuarão.



    10. Ao mesmo tempo, o Poder Judiciário não pode sonegar controle de constitucionalidade às normas infraconstitucionais submetidas à jurisdição constitucional, máxime quando a abertura semântica dos conceitos demanda, em sua aplicação prática, um estreitamento à luz dos demais preceitos constitucionais, para maior atingimento dos fins estabelecidos. 



    11. A fim de reconduzir as normas municipais aos interesses locais, as leis que instituem as suas respectivas guardas devem se adequar tanto à finalidade constitucional de promoção da segurança pública, como às especificidades locais, que restringem o poder legiferante municipal e, ainda, aos termos preconizados no § 8º do artigo 144 da Constituição.



    12. No plano legislativo federal, o Estatuto Geral das Guardas Municipais (Lei nº 13.022/2014) estabelece que incumbe às guardas municipais “a função de proteção municipal preventiva, ressalvadas as competências da União, dos Estados e do Distrito Federal” (art. 2º). Ao limitar o poder legislativo municipal aos interesses locais, a Lei nº 13.022/2014 contribui para delimitar o espaço normativo do § 8º do artigo 144 da Constituição Federal, em respeito ao Pacto Federativo.



    13. A manutenção da ordem constitui atribuição dos órgãos de segurança pública, embora a taxatividade do caput do artigo 144 da Constituição Federal não tenha o condão de deslegitimar a atribuição concedida pelo Município às suas guardas com vistas à preservação de seus bens, serviços e patrimônio. 



    14. In casu, o inciso I do artigo 1º da Lei Municipal nº 13.866/2004, na redação declarada inconstitucional pela Corte a quo, ao atribuir à Guarda Civil Metropolitana de São Paulo o policiamento preventivo e comunitário, promovendo a mediação de conflitos e o respeito aos direitos fundamentais dos cidadãos, da mesma forma que o novo texto, ao prever a atribuição de “segurança urbana”, não exorbitou os limites do poder normativo municipal, porquanto expressamente ressalva que essa atribuição deve se exercer “no âmbito do Município de São Paulo”. Ao atribuir à Guarda Municipal o policiamento preventivo e comunitário, bem como a mediação de conflitos, o dispositivo legal não se distancia dos postulados constitucionais mas, antes, promove sua concretização.



    (B) A atuação direta das guardas municipais na área de segurança pública não viola a taxatividade do caput do artigo 144 da Constituição Federal



    15. A jurisprudência desta Corte assentou ser defeso ao constituinte estadual ou distrital ampliar o rol constante do art. 144 da Constituição Federal, de modo a prever novos órgãos de segurança pública, por se tratar de matéria de organização administrativa, cuja iniciativa se reserva ao Chefe do Poder Executivo local (ADI 1.182, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, DJe de 10/3/2006; ADI 2.819, Rel. Min. Eros Grau, DJ de 2/12/2005). No mesmo sentido, quanto à taxatividade do rol de órgãos de segurança pública, cito os precedentes que afastaram tal caracterização em relação ao Instituto-Geral de Perícias do Rio Grande do Sul; ao Instituto Geral de Perícia de Santa Catarina e à Polícia Científica do Paraná (respectivamente a ADI 2827, Relator Min. Gilmar Mendes, Pleno, DJe 06/04/2011; ADI 3469, Relator Min. Gilmar Mendes, Pleno, DJe 28/02/2011; e ADI 2575, Relator Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe 16/11/2020).



    16. O distinguishing quanto ao presente caso se faz necessário, porquanto as guardas municipais encontram supedâneo constitucional no artigo 144, § 8º, da Constituição Federal, inserido no Capítulo da Segurança Pública. Ainda que não se insiram expressamente no rol do caput do artigo 144, as guardas municipais atuam na promoção da segurança pública, conquanto dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, em caráter colaborativo, naquilo que pertine à esfera da municipalidade. 



    17. Nesse sentido, este Plenário, por maioria, julgou parcialmente procedentes as Ações Diretas de Inconstitucionalidade 5948 e 5538 e improcedente a Ação Declaratória de Constitucionalidade 38, declarando inconstitucionais dispositivos do Estatuto de Desarmamento (Lei 10.826/2003) que proibiam ou restringiam o uso de armas de fogo por integrantes de guardas municipais conforme o número de habitantes das cidades. Ao autorizar que todos os integrantes de guardas municipais do país tenham direito ao porte de armas de fogo, o voto condutor ressaltou que “não há dúvida judicial ou legislativa da presença efetiva das guardas municipais no sistema de segurança pública do país” (ADI 5538, Relator: Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 01/03/2021, DJe 18-05-2021).



    18. Em sentido análogo, o Plenário desta Corte, no julgamento da ADPF 995, declarou inconstitucionais todas as interpretações judiciais que excluam as Guardas Municipais da condição de integrantes do Sistema Único de Segurança Pública.



    19. Finalmente, no Recurso Extraordinário 846.854, o Plenário reconheceu que as guardas municipais executam atividade de segurança pública essencial ao atendimento de necessidades inadiáveis da comunidade, sendo essa a razão pela qual não lhes cabe o exercício do direito de greve (RE 846.854, Relator: Luiz Fux, Relator p/ Acórdão: Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 07-02-2018). A Corte, ao estender às Guardas Municipais a tese firmada no Recurso Extraordinário 654.432, segundo a qual “o exercício do direito de greve, sob qualquer forma ou modalidade, é vedado aos policiais civis e a todos os servidores públicos que atuem diretamente na área de segurança pública”, aplacou qualquer controvérsia sobre as entidades atuarem nessa área. 



    20. Esse reconhecimento não significa que o Município, ao relacionar a proteção de seu patrimônio à eventual mediação de conflitos, confere à Guarda Municipal a mesma competência dos órgãos incumbidos do exercício da segurança pública. A legitimidade constitucional da lei municipal em questão apoia-se na circunstância relevante de que a Guarda Municipal exerce atividade essencial relativa à segurança pública.



    21. In casu, o policiamento preventivo e comunitário, bem como o termo correlato “segurança urbana”, de que trata o inciso I do artigo 1º da Lei Municipal nº 13.866/2004, impacta diretamente o setor de segurança pública, sem equiparar a Guardar Municipal aos órgãos policiais previstos no art. 144 da Constituição, porquanto inserida no exercício específico do poder de polícia municipal. 



    22. A Guarda Municipal paulista, no bojo das atribuições instituídas pela lei municipal, assume o relevante papel de autoridade estatal, servindo de referência para direcionamento das principais reivindicações da comunidade.



    23. A atividade se aproxima de outras tantas que, dentro de suas esferas de atuação, os Municípios determinam sejam exercidas pela Guarda Municipal, em vez de as exercerem diretamente. Deveras, o exercício do poder de polícia, no âmbito das competências municipais e para as finalidades constitucionalmente previstas no art. 144, § 8º, pode ser cumulado com diversas outras funções, típicas ou não de segurança. 



    24. In casu, conceder menos poderes à Guarda Municipal poderia comprometer a eficiência da tutela do patrimônio, bens e serviços municipais, bem como do direito fundamental à segurança pública, esvaziando a proteção constitucional. Esse alerta se coaduna diretamente com as transformações que Gustavo Binenbojm, sob uma perspectiva inovadora, identifica o instituto do poder de polícia, abrangendo, a um só tempo, o giro pragmático e o giro democrático-constitucional (BINENBOJM, Gustavo Poder de Polícia Ordenação Regulação, Transformações Político-Jurídicas, Econômicas e Institucionais do Direito Administrativo Ordenador Editora Fórum: Belo Horizonte, 2016, p.329).



    25. Nesse cenário normativo e jurisprudencial, o policiamento preventivo e comunitário e a atuação na segurança urbana pela Guarda Municipal Metropolitana configura exercício de poder de polícia do Município de São Paulo, especialmente relevante para a segurança pública, assim como a mediação de conflitos com vistas à proteção dos bens públicos, ainda quando realizada ostensivamente, que se direciona à concretização do interesse coletivo, da paz e da ordem, mediante prevenção e repressão a comportamentos potencialmente nocivos aos interesses locais.



(C) As atribuições da Guarda Municipal se inserem no federalismo de cooperação em prol da segurança pública



    26. A Federação se caracteriza por aglutinar, dentro de um mesmo território, diversos centros dotados de capacidade política. Em linhas gerais, o federalismo é um arranjo institucional que envolve a partilha vertical do poder entre várias entidades políticas autônomas, que coexistem no interior de um único Estado soberano. Trata-se de um modelo de organização política que busca conciliar a unidade com a diversidade.



    27. No federalismo cooperativo contemporâneo, a atuação dos entes federados na busca por soluções aos problemas sociais alicerça-se num modelo de parceria e colaboração, mercê de “no exercício de suas competências constitucionalmente determinadas, deve a União preservar a autonomia dos Estados-Membros e dos Municípios, dever que decorre do próprio princípio federativo. De igual modo, a ação dos Estados e Municípios é orientada pelo dever de fidelidade [à federação (Bundestreue)] e de cooperação para com a realização dos objetivos da República” (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2017).



    28. O caráter colaborativo das guardas municipais com os demais entes que atuam na segurança pública evidencia-se no Estatuto Geral das Guardas Municipais, editado com o manifesto propósito de disciplinar o artigo 144, §8º, da Constituição Federal. Em seu artigo 5º, parágrafo único, estabelece que “a guarda municipal poderá colaborar ou atuar conjuntamente com órgãos de segurança pública da União, dos Estados e do Distrito Federal ou de congêneres de Municípios vizinhos”, sendo que, quanto às ocorrências emergenciais ou flagrante delito, deve a Guarda Municipal “prestar todo o apoio à continuidade do atendimento” no órgão descrito nos incisos do caput do artigo 144 da Constituição Federal.



    29. No mesmo sentido, a Lei nº 13.675, de 11 de junho de 2018, que disciplina a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública nos termos do §7º do artigo 144 da Constituição Federal, institui o Sistema Único de Segurança Pública, integrado pelas guardas municipais, segundo previsão legal autônoma e expressa, em que ainda estabelece a atuação cooperativa, sistêmica e harmônica de cada integrante.



    30. A intenção do texto normativo objeto do presente recurso foi concretizar a cooperação entre os entes federativos no que se refere à segurança pública, respeitadas as competências e a taxatividade do rol de órgãos de que trata o art. 144 da Constituição Federal.



    31. A possibilidade de atribuição de policiamento preventivo e comunitário às guardas municipais há de ser vista como um importante instrumento federativo à disposição dos Municípios no combate à insegurança e à depredação do patrimônio público, cuja atuação, em vez de reduzir a autonomia do Estado-membro, desenvolve-se de forma cooperada entre os entes federados, na busca constante pela efetividade do direito constitucional à segurança.



    32. In casu, a Lei 13.886/2004, do Município de São Paulo, objeto da controvérsia ora em debate, foi editada pelo ente municipal para fixar atribuições da Guarda Civil Metropolitana, como parte integrante do esforço empregado pelas diversas esferas do Poder Público brasileiro para fazer frente aos preocupantes índices de criminalidade e violência presentes no território nacional, não havendo que se cogitar de violação ao pacto federativo ou usurpação de competência. 



    33. Ex positis, VOTO PELO PROVIMENTO do recurso extraordinário com repercussão geral, a fim de declarar a constitucionalidade do artigo 1º, inciso I, da Lei 13.866/2004 do Município de São Paulo, tanto em sua redação original como na redação dada pela Lei 14.879/2009, fixando-se a seguinte tese: “É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso VII, da CF. Conforme o art. 144, § 8º, da Constituição Federal, as leis municipais devem observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional”.

Inteiro teor:
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. GUARDA CIVIL. LEI DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO Nº 13.866/2004, ART. 1º, I. POLICIAMENTO PREVENTIVO E COMUNITÁRIO. ATRIBUIÇÕES. ART. 144, § 8º, DA CF. SEGURANÇA PÚBLICA. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 656. ATUAÇÃO LEGISLATIVA MUNICIPAL. LIMITES. ESTATUTO GERAL DAS GUARDAS MUNICIPAIS (LEI 13.022/2014). SISTEMA ÚNICO DE SEGURANÇA PÚBLICA (LEI 13.675/2018). FEDERALISMO COOPERATIVO. ÓRGÃO INTEGRANTE DA SEGURANÇA PÚBLICA. PRECEDENTES. COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS PARA A CRIAÇÃO E INSTALAÇÃO DE GUARDAS MUNICIPAIS DESTINADAS À PROTEÇÃO DOS BENS, SERVIÇOS E INSTALAÇÕES MUNICIPAIS. RECURSO A QUE SE DÁ PROVIMENTO.



    1. A competência legislativa municipal estabelecida no artigo 144, § 8º, da Constituição Federal, segundo o qual ‘os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei”, é o thema iudicandum sob julgamento.



    2. In casu, impugna-se, mediante recurso extraordinário, o acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo que julgou procedente a ação direta ajuizada pelo Ministério Público paulista, declarando a inconstitucionalidade do inciso I do artigo 1º da Lei Municipal nº 13.866/2004. segundo o qual cabe à Guarda Civil Metropolitana “exercer, no âmbito do Município de São Paulo, o policiamento preventivo e comunitário, promovendo a mediação de conflitos e o respeito aos direitos fundamentais dos cidadãos”. Em razão da declaração de inconstitucionalidade, o legislador local deu nova redação ao texto, mantendo, em essência, seu sentido e alcance, nos seguintes termos: “I - exercer, no âmbito do Município de São Paulo, as ações de segurança urbana, em conformidade com as diretrizes e programas estabelecidos pela Secretaria Municipal de Segurança Urbana, promovendo o respeito aos direitos humanos”.



    3. A referida norma se revela compatível com a Constituição da República, porquanto: (i) o conteúdo semântico do poder normativo conferido ao legislador municipal se compatibiliza com a repartição constitucional de competências; (ii) as Guardas Municipais atuam diretamente na área de segurança pública, por força do artigo 144 da Constituição Federal; (iii) a atribuição de policiamento preventivo e comunitário à Guarda Municipal não viola o pacto federativo, porquanto se insere em desenho normativo de cooperação entre os entes em prol da segurança pública, dever do Estado. 



(A) O poder normativo conferido ao legislador municipal deve se compatibilizar com a repartição constitucional de competências



    4. A segurança pública é incluída pela Constituição Federal no rol dos direitos fundamentais sociais (art. 6º) e sua concretização como dever do Estado e responsabilidade de todos, com vistas à preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio (art. 144). Em especial, no que se refere expressamente às Guardas Municipais, a Constituição Federal faculta aos Municípios sua criação, para proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei (§8º). 



    5. A delegação legislativa ao parlamento municipal, ao delimitar os contornos da norma, restringe o controle sobre esse poder legislativo municipal, cujo limite e alcance constitui justamente a Repercussão Geral reconhecida. Essa restrição decorre de que “o princípio da separação de poderes, que embora não seja um princípio rígido, implica, no seu conteúdo essencial, a distinção entre legislação e jurisdição” (MEDEIROS, Rui. A Decisão de Inconstitucionalidade. Lisboa: Universidade Católica Editora, 1999. p. 495).



    6. O desafio consiste em que a atividade jurisdicional de análise da compatibilidade vertical das normas infraconstitucionais não permite que fatores desconexos da realização dos valores constitucionais atropelem a força normativa da Constituição, mas também não se deve esvaziar o poder de conformação do legislador, no espaço de experimentalismo democrático e, no presente caso, das exigências da municipalidade. 



    7. As vantagens do experimentalismo que decorre de um modelo descentralizado de federalismo foram apontadas pelo Juiz Louis Brandeis, da Suprema Corte norte-americana, ao apelidar os governos estaduais de ‘laboratórios da democracia’, conceito desenvolvido por Daniel Sarmento e Cláudio Pereira de Souza Neto, ao destacarem que “a aplicação de novas ideias ou arranjos políticos em algum estado ou município precursor pode servir como teste” (SARMENTO, Daniel; PEREIRA NETO, Cláudio Pereira de. Direito constitucional: teoria, história e métodos de trabalho. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 335).



    8. Se a Constituição não realizou uma escolha categórica a respeito das formas de atuação das guardas municipais, mas apenas estabeleceu balizas norteadoras desse proceder e atribuiu sua concretização ao legislador local, não cabe ao Poder Judiciário encampar visão juriscêntrica quanto ao tema, sobrepujando-se aos entendimentos exarados pelo poder democraticamente eleito.



    9. Sob esse prisma, descabe a conclusão pela existência de uma decisão constitucional apriorística a respeito da forma pela qual o Município deverá, necessariamente, ordenar a proteção de seu patrimônio. Além de contingencialmente atrelada aos temores de cada região e tempo, a escolha do legislador municipal pela conduta mais apropriada não prescinde de uma análise econômica e pragmática quanto às formas de atuação das guardas municipais, que reverberam também o contexto específico do Município em que atuarão.



    10. Ao mesmo tempo, o Poder Judiciário não pode sonegar controle de constitucionalidade às normas infraconstitucionais submetidas à jurisdição constitucional, máxime quando a abertura semântica dos conceitos demanda, em sua aplicação prática, um estreitamento à luz dos demais preceitos constitucionais, para maior atingimento dos fins estabelecidos. 



    11. A fim de reconduzir as normas municipais aos interesses locais, as leis que instituem as suas respectivas guardas devem se adequar tanto à finalidade constitucional de promoção da segurança pública, como às especificidades locais, que restringem o poder legiferante municipal e, ainda, aos termos preconizados no § 8º do artigo 144 da Constituição.



    12. No plano legislativo federal, o Estatuto Geral das Guardas Municipais (Lei nº 13.022/2014) estabelece que incumbe às guardas municipais “a função de proteção municipal preventiva, ressalvadas as competências da União, dos Estados e do Distrito Federal” (art. 2º). Ao limitar o poder legislativo municipal aos interesses locais, a Lei nº 13.022/2014 contribui para delimitar o espaço normativo do § 8º do artigo 144 da Constituição Federal, em respeito ao Pacto Federativo.



    13. A manutenção da ordem constitui atribuição dos órgãos de segurança pública, embora a taxatividade do caput do artigo 144 da Constituição Federal não tenha o condão de deslegitimar a atribuição concedida pelo Município às suas guardas com vistas à preservação de seus bens, serviços e patrimônio. 



    14. In casu, o inciso I do artigo 1º da Lei Municipal nº 13.866/2004, na redação declarada inconstitucional pela Corte a quo, ao atribuir à Guarda Civil Metropolitana de São Paulo o policiamento preventivo e comunitário, promovendo a mediação de conflitos e o respeito aos direitos fundamentais dos cidadãos, da mesma forma que o novo texto, ao prever a atribuição de “segurança urbana”, não exorbitou os limites do poder normativo municipal, porquanto expressamente ressalva que essa atribuição deve se exercer “no âmbito do Município de São Paulo”. Ao atribuir à Guarda Municipal o policiamento preventivo e comunitário, bem como a mediação de conflitos, o dispositivo legal não se distancia dos postulados constitucionais mas, antes, promove sua concretização.



    (B) A atuação direta das guardas municipais na área de segurança pública não viola a taxatividade do caput do artigo 144 da Constituição Federal



    15. A jurisprudência desta Corte assentou ser defeso ao constituinte estadual ou distrital ampliar o rol constante do art. 144 da Constituição Federal, de modo a prever novos órgãos de segurança pública, por se tratar de matéria de organização administrativa, cuja iniciativa se reserva ao Chefe do Poder Executivo local (ADI 1.182, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, DJe de 10/3/2006; ADI 2.819, Rel. Min. Eros Grau, DJ de 2/12/2005). No mesmo sentido, quanto à taxatividade do rol de órgãos de segurança pública, cito os precedentes que afastaram tal caracterização em relação ao Instituto-Geral de Perícias do Rio Grande do Sul; ao Instituto Geral de Perícia de Santa Catarina e à Polícia Científica do Paraná (respectivamente a ADI 2827, Relator Min. Gilmar Mendes, Pleno, DJe 06/04/2011; ADI 3469, Relator Min. Gilmar Mendes, Pleno, DJe 28/02/2011; e ADI 2575, Relator Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe 16/11/2020).



    16. O distinguishing quanto ao presente caso se faz necessário, porquanto as guardas municipais encontram supedâneo constitucional no artigo 144, § 8º, da Constituição Federal, inserido no Capítulo da Segurança Pública. Ainda que não se insiram expressamente no rol do caput do artigo 144, as guardas municipais atuam na promoção da segurança pública, conquanto dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, em caráter colaborativo, naquilo que pertine à esfera da municipalidade. 



    17. Nesse sentido, este Plenário, por maioria, julgou parcialmente procedentes as Ações Diretas de Inconstitucionalidade 5948 e 5538 e improcedente a Ação Declaratória de Constitucionalidade 38, declarando inconstitucionais dispositivos do Estatuto de Desarmamento (Lei 10.826/2003) que proibiam ou restringiam o uso de armas de fogo por integrantes de guardas municipais conforme o número de habitantes das cidades. Ao autorizar que todos os integrantes de guardas municipais do país tenham direito ao porte de armas de fogo, o voto condutor ressaltou que “não há dúvida judicial ou legislativa da presença efetiva das guardas municipais no sistema de segurança pública do país” (ADI 5538, Relator: Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 01/03/2021, DJe 18-05-2021).



    18. Em sentido análogo, o Plenário desta Corte, no julgamento da ADPF 995, declarou inconstitucionais todas as interpretações judiciais que excluam as Guardas Municipais da condição de integrantes do Sistema Único de Segurança Pública.



    19. Finalmente, no Recurso Extraordinário 846.854, o Plenário reconheceu que as guardas municipais executam atividade de segurança pública essencial ao atendimento de necessidades inadiáveis da comunidade, sendo essa a razão pela qual não lhes cabe o exercício do direito de greve (RE 846.854, Relator: Luiz Fux, Relator p/ Acórdão: Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 07-02-2018). A Corte, ao estender às Guardas Municipais a tese firmada no Recurso Extraordinário 654.432, segundo a qual “o exercício do direito de greve, sob qualquer forma ou modalidade, é vedado aos policiais civis e a todos os servidores públicos que atuem diretamente na área de segurança pública”, aplacou qualquer controvérsia sobre as entidades atuarem nessa área. 



    20. Esse reconhecimento não significa que o Município, ao relacionar a proteção de seu patrimônio à eventual mediação de conflitos, confere à Guarda Municipal a mesma competência dos órgãos incumbidos do exercício da segurança pública. A legitimidade constitucional da lei municipal em questão apoia-se na circunstância relevante de que a Guarda Municipal exerce atividade essencial relativa à segurança pública.



    21. In casu, o policiamento preventivo e comunitário, bem como o termo correlato “segurança urbana”, de que trata o inciso I do artigo 1º da Lei Municipal nº 13.866/2004, impacta diretamente o setor de segurança pública, sem equiparar a Guardar Municipal aos órgãos policiais previstos no art. 144 da Constituição, porquanto inserida no exercício específico do poder de polícia municipal. 



    22. A Guarda Municipal paulista, no bojo das atribuições instituídas pela lei municipal, assume o relevante papel de autoridade estatal, servindo de referência para direcionamento das principais reivindicações da comunidade.



    23. A atividade se aproxima de outras tantas que, dentro de suas esferas de atuação, os Municípios determinam sejam exercidas pela Guarda Municipal, em vez de as exercerem diretamente. Deveras, o exercício do poder de polícia, no âmbito das competências municipais e para as finalidades constitucionalmente previstas no art. 144, § 8º, pode ser cumulado com diversas outras funções, típicas ou não de segurança. 



    24. In casu, conceder menos poderes à Guarda Municipal poderia comprometer a eficiência da tutela do patrimônio, bens e serviços municipais, bem como do direito fundamental à segurança pública, esvaziando a proteção constitucional. Esse alerta se coaduna diretamente com as transformações que Gustavo Binenbojm, sob uma perspectiva inovadora, identifica o instituto do poder de polícia, abrangendo, a um só tempo, o giro pragmático e o giro democrático-constitucional (BINENBOJM, Gustavo Poder de Polícia Ordenação Regulação, Transformações Político-Jurídicas, Econômicas e Institucionais do Direito Administrativo Ordenador Editora Fórum: Belo Horizonte, 2016, p.329).



    25. Nesse cenário normativo e jurisprudencial, o policiamento preventivo e comunitário e a atuação na segurança urbana pela Guarda Municipal Metropolitana configura exercício de poder de polícia do Município de São Paulo, especialmente relevante para a segurança pública, assim como a mediação de conflitos com vistas à proteção dos bens públicos, ainda quando realizada ostensivamente, que se direciona à concretização do interesse coletivo, da paz e da ordem, mediante prevenção e repressão a comportamentos potencialmente nocivos aos interesses locais.



(C) As atribuições da Guarda Municipal se inserem no federalismo de cooperação em prol da segurança pública



    26. A Federação se caracteriza por aglutinar, dentro de um mesmo território, diversos centros dotados de capacidade política. Em linhas gerais, o federalismo é um arranjo institucional que envolve a partilha vertical do poder entre várias entidades políticas autônomas, que coexistem no interior de um único Estado soberano. Trata-se de um modelo de organização política que busca conciliar a unidade com a diversidade.



    27. No federalismo cooperativo contemporâneo, a atuação dos entes federados na busca por soluções aos problemas sociais alicerça-se num modelo de parceria e colaboração, mercê de “no exercício de suas competências constitucionalmente determinadas, deve a União preservar a autonomia dos Estados-Membros e dos Municípios, dever que decorre do próprio princípio federativo. De igual modo, a ação dos Estados e Municípios é orientada pelo dever de fidelidade [à federação (Bundestreue)] e de cooperação para com a realização dos objetivos da República” (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2017).



    28. O caráter colaborativo das guardas municipais com os demais entes que atuam na segurança pública evidencia-se no Estatuto Geral das Guardas Municipais, editado com o manifesto propósito de disciplinar o artigo 144, §8º, da Constituição Federal. Em seu artigo 5º, parágrafo único, estabelece que “a guarda municipal poderá colaborar ou atuar conjuntamente com órgãos de segurança pública da União, dos Estados e do Distrito Federal ou de congêneres de Municípios vizinhos”, sendo que, quanto às ocorrências emergenciais ou flagrante delito, deve a Guarda Municipal “prestar todo o apoio à continuidade do atendimento” no órgão descrito nos incisos do caput do artigo 144 da Constituição Federal.



    29. No mesmo sentido, a Lei nº 13.675, de 11 de junho de 2018, que disciplina a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública nos termos do §7º do artigo 144 da Constituição Federal, institui o Sistema Único de Segurança Pública, integrado pelas guardas municipais, segundo previsão legal autônoma e expressa, em que ainda estabelece a atuação cooperativa, sistêmica e harmônica de cada integrante.



    30. A intenção do texto normativo objeto do presente recurso foi concretizar a cooperação entre os entes federativos no que se refere à segurança pública, respeitadas as competências e a taxatividade do rol de órgãos de que trata o art. 144 da Constituição Federal.



    31. A possibilidade de atribuição de policiamento preventivo e comunitário às guardas municipais há de ser vista como um importante instrumento federativo à disposição dos Municípios no combate à insegurança e à depredação do patrimônio público, cuja atuação, em vez de reduzir a autonomia do Estado-membro, desenvolve-se de forma cooperada entre os entes federados, na busca constante pela efetividade do direito constitucional à segurança.



    32. In casu, a Lei 13.886/2004, do Município de São Paulo, objeto da controvérsia ora em debate, foi editada pelo ente municipal para fixar atribuições da Guarda Civil Metropolitana, como parte integrante do esforço empregado pelas diversas esferas do Poder Público brasileiro para fazer frente aos preocupantes índices de criminalidade e violência presentes no território nacional, não havendo que se cogitar de violação ao pacto federativo ou usurpação de competência. 



    33. Ex positis, VOTO PELO PROVIMENTO do recurso extraordinário com repercussão geral, a fim de declarar a constitucionalidade do artigo 1º, inciso I, da Lei 13.866/2004 do Município de São Paulo, tanto em sua redação original como na redação dada pela Lei 14.879/2009, fixando-se a seguinte tese: “É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso VII, da CF. Conforme o art. 144, § 8º, da Constituição Federal, as leis municipais devem observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional”.