Tribunal: STF
Processo: ADPF 709
Classe: ADPF
Órgão julgador: LUÍS ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 2025-09-29
Data de publicação: 2025-09-29

Ementa:
Ementa: Direito constitucional. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Correção de falhas estruturais no Subsistema de Atenção à Saúde Indígena e desintrusão de terras indígenas em situação emergencial. Adoção de medidas para consolidar a reforma estrutural. Extinção da ação com resolução de mérito.



    I.  Caso em exame



    1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental que tem por objeto ações e omissões da União que colocam em risco a saúde da população indígena. Avaliação do relatório de cumprimento do plano de reestruturação do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena (SasiSUS). Análise do pedido de encerramento do processo.  



    2. Fatos relevantes. O processo tem dois eixos principais: (i) a correção de falhas estruturais no Subsistema de Atenção à Saúde Indígena (SasiSUS); (ii) a desintrusão de oito terras indígenas em situação emergencial. 



    3. Em 09.11.2023, o Tribunal determinou que o Ministério da Saúde apresentasse plano de ação para aperfeiçoar o Subsistema de Atenção à Saúde Indígena em até 12 meses, tendo como base o relatório de avaliação do Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP). Em 15.04.2024, o Plano de Ação de Aperfeiçoamento do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena, elaborado pela Secretaria de Saúde Indígena (SESAI), foi homologado.



    4. Durante a implementação do plano, a Controladoria-Geral da União apresentou dois relatórios de monitoramento sobre os avanços obtidos e as dificuldades existentes. Constatou-se o esforço da SESAI em dialogar com a CGU e com outros Ministérios para implementar as metas propostas. Após a apresentação do 2º Relatório de Monitoramento da CGU, a Advocacia-Geral da União, em 22.08.2025, requereu a extinção do processo com resolução de mérito, tendo em vista o grau de cumprimento das determinações proferidas pelo Tribunal. 



    II.  Questão em discussão



    5. A questão em discussão é saber se as medidas implementadas pela União corrigiram as falhas estruturais mais graves do SasiSUS, de modo a justificar o encerramento do processo. 



    III.  Razões de decidir



    6. O encerramento de processos estruturais. O processo estrutural não tem como objetivo alcançar um estado de coisas ideal. A busca contínua por aperfeiçoar as políticas públicas é dever permanente do Executivo, cabendo ao Judiciário o controle de atuações insuficientes ou excessivas que violem direitos fundamentais. Cessada a omissão do Estado e constatada melhora significativa da realidade em desconformidade com a Constituição, é preciso encerrar o processo estrutural. A sua extensão desnecessária pode desorganizar a atuação estatal e impedir que as instituições públicas sigam aperfeiçoando a sua atuação com autonomia.  



    7. Reestruturação do SasiSUS. Desde 2023, a Secretaria de Saúde Indígena demonstra empenho em corrigir falhas estruturais no SasiSUS, em conformidade com o relatório de avaliação do Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP). Entre as principais mudanças, estão: (i) definição do público-alvo para a política de saúde indígena; (ii) adoção de nova metodologia para distribuição de recursos aos Distritos Sanitários Especiais Indígenas (DSEI), associada à criação e disponibilização de painéis digitais de acompanhamento orçamentário; (iii) padronização dos instrumentos de contratação utilizados pelos DSEI — medida acompanhada de ações de capacitação, como a realização de webinários específicos para profissionais da área de contratos e do 1º Fórum de Contratos e Licitação da Saúde Indígena; (iv) profissionalização dos agentes dos DSEIs, especialmente para o acompanhamento de execução de contratos públicos; (v) atuação conjunta da SESAI e da Agência Brasileira de Apoio à Gestão do Sistema Único de Saúde (AgSUS) no provimento, na fixação e na formação de profissionais em regiões vulneráveis com vazios assistenciais, abrangendo todos os níveis de atenção na Saúde Indígena e na Atenção Primária. 



    8. A Controladoria-Geral da União, em seus relatórios de monitoramento, confirma os avanços obtidos pela SESAI. Apesar disso, ressalta que o processo de aprimoramento do SasiSUS deve seguir, já que pontos importantes ainda precisam de ajustes ou estão pendentes de completa implementação. 



    9. Diante dos avanços apresentados, considero que o cenário de grave insuficiência se encerrou, justificando o encerramento do processo quanto a esse objeto. Nada obstante, o Executivo e o Legislativo devem continuar aperfeiçoando o SasiSUS, tratando o tema como questão prioritária e alocando os recursos necessários para evitar retrocessos na saúde indígena. 



    10. Desintrusão de terras indígenas. Quanto ao segundo objeto do processo, por determinação deste Tribunal, oito terras indígenas em situação emergencial deveriam passar pelo processo de desintrusão: Yanomami, Karipuna, Uru-Eu-Wau-Wau, Kayapó, Araribóia, Munduruku, Trincheira Bacajá e Apyterewa. Seis dessas terras já tiveram a sua desintrusão concluída e a previsão é de que, até o final deste ano, as desintrusões nas terras indígenas Yanomami e Uru-Eu-Wau-Wau sejam encerradas. 



    11. Além disso, os resultados obtidos em operações na Terra Indígena Yanomami são relevantes. De março de 2024 até julho de 2025, foi registrada a redução de 98% dos garimpos ativos dentro da Terra Indígena Yanomami. A operação inutilizou 1.500 motores de atividade garimpeira, 520 acampamentos, 29 aeronaves, mais de 100 antenas de internet Starlink, 54 pistas de pouso clandestinas e 340 geradores de energia. O resultado é um prejuízo de aproximadamente 400 milhões de reais para o garimpo ilegal. 



    12. As desintrusões nas outras terras indígenas também apresentam resultados relevantes. Em Apyterewa e Trincheira Bacajá, 1.145 edificações foram destruídas, gerando prejuízo de 25 milhões de reais para os grupos criminosos da região. A Terra Indígena Apyterewa, que já foi a mais desmatada da Amazônia, reduziu o desmatamento ilegal em 97% no ano de 2024, após a finalização da desintrusão. Em Kayapó, foram 580 ações, com redução de 95% na atividade garimpeira ilegal em entre maio e junho de 2025. 



    13. Apesar dos avanços significativos, como os processos de desintrusão ainda não foram integralmente concluídos, é necessário que a Pet 9.585, em apenso a esta ADPF, permaneça em tramitação de maneira apartada até que todas as desintrusões sejam concluídas e os seus planos de consolidação sejam homologados. 



    14. Extinção do processo com resolução de mérito. Em processos estruturais, não há um objeto estático e totalmente delimitado desde o ajuizamento da ação. Na medida em que o Tribunal proferiu decisões cautelares e fortaleceu o diálogo institucional com a SESAI, o Ministério dos Povos Indígenas e a Casa Civil, as readequações no SasiSUS e a efetivação das desintrusões se tornaram possíveis, fazendo com que a pretensão subjacente à ação fosse alcançada. As decisões estruturais gradualmente proferidas neste processo possibilitaram a transição de um estado de coisas em desconformidade com a Constituição para um estado de coisas em que os direitos fundamentais recebem proteção suficiente.



    15. Medidas para consolidar as reformas estruturais. Ainda que seja de grande importância, o fim de um processo estrutural pode colocar em risco os avanços obtidos durante a sua condução. As políticas de saúde indígenas são essenciais para garantir a vida de comunidades vulneráveis, razão pela qual não podem estar submetidas à total discricionariedade do governo. É importante garantir que os avanços obtidos sejam consolidados como uma política do Estado brasileiro. Para evitar retrocessos que comprometam o SasiSUS e o direito à saúde da população indígena, é essencial fixar medidas para consolidar as reformas estruturais realizadas, conforme indicado no dispositivo. Nessa fase, a contribuição de outros órgãos de monitoramento, como a Controladoria-Geral da União e o Conselho de Avaliação e Monitoramento de Políticas Públicas, é essencial para conferir transparência à política de saúde indígena e auxiliar no seu contínuo aprimoramento.



    IV. Dispositivo



    16. Extinção da ação com resolução de mérito, com a determinação da tramitação autônoma da Pet 9.585, para conclusão das duas últimas desintrusões, bem como das seguintes medidas de consolidação das reformas estruturais:



    16.1. A Sala de Situação, criada durante a pandemia de Covid-19, deve se manter como estrutura para avaliar e discutir os planos de sustentabilidade das desintrusões, bem como aperfeiçoamentos na política de integridade territorial indígena, com reuniões periódicas, conforme determinado pela União. As atas de reuniões devem retratar as informações e discussões mais relevantes, sendo disponibilizadas para as entidades que compõem a Sala e informadas no âmbito da Pet 9.585;



    16.2. A Controladoria-Geral da União deve continuar elaborando relatórios semestrais de monitoramento sobre as reformas no SasiSUS por mais dois anos, contados a partir desta decisão. Os relatórios deverão ser publicizados nas páginas institucionais da CGU e da SESAI, além de serem enviados para o Ministério Público Federal, para a Defensoria Pública da União e para a APIB;



    16.3. Em 2028, o CMAP deve realizar um novo ciclo de avaliação com foco em implementação e resultados, combinando abordagem técnica especializada com a participação estratégica de conselhos locais e lideranças indígenas. Essa avaliação deve ter por foco não apenas métricas de saúde, mas também a qualidade e a efetividade do serviço, assegurando que os resultados sejam utilizados no modelo de gestão e alocação de recursos. A SESAI, por sua vez, deve propor e testar alternativas de acompanhamento que garantam aderência às diretrizes estabelecidas pelo núcleo de avaliação do governo federal e que respondam às necessidades específicas dos territórios indígenas;



    16.4. A União deve adotar os critérios sugeridos pelo Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas e consolidados pelo Ministério da Saúde para a redistribuição dos recursos orçamentários, com base em índices epidemiológicos, a partir do PLOA 2027, que será apresentado ao Congresso Nacional em agosto de 2026;



    16.5. O Ministério da Saúde deverá criar núcleos de inteligência para a produção de dados empíricos com o objetivo de melhorar os subsídios para monitoramento e avaliação constante da política pública pelos gestores do SasiSUS. Os dados devem ser abertos ao público, em transparência ativa, de modo a permitir e incentivar a análise crítica da política por instituições de pesquisa e por órgãos de controle.



    _______________________



    Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, art. 37, § 16; Lei 9.882/99, art. 1º e 10º; Código de Processo Civil, art. 493.

Inteiro teor:
Ementa: Direito constitucional. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Correção de falhas estruturais no Subsistema de Atenção à Saúde Indígena e desintrusão de terras indígenas em situação emergencial. Adoção de medidas para consolidar a reforma estrutural. Extinção da ação com resolução de mérito.



    I.  Caso em exame



    1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental que tem por objeto ações e omissões da União que colocam em risco a saúde da população indígena. Avaliação do relatório de cumprimento do plano de reestruturação do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena (SasiSUS). Análise do pedido de encerramento do processo.  



    2. Fatos relevantes. O processo tem dois eixos principais: (i) a correção de falhas estruturais no Subsistema de Atenção à Saúde Indígena (SasiSUS); (ii) a desintrusão de oito terras indígenas em situação emergencial. 



    3. Em 09.11.2023, o Tribunal determinou que o Ministério da Saúde apresentasse plano de ação para aperfeiçoar o Subsistema de Atenção à Saúde Indígena em até 12 meses, tendo como base o relatório de avaliação do Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP). Em 15.04.2024, o Plano de Ação de Aperfeiçoamento do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena, elaborado pela Secretaria de Saúde Indígena (SESAI), foi homologado.



    4. Durante a implementação do plano, a Controladoria-Geral da União apresentou dois relatórios de monitoramento sobre os avanços obtidos e as dificuldades existentes. Constatou-se o esforço da SESAI em dialogar com a CGU e com outros Ministérios para implementar as metas propostas. Após a apresentação do 2º Relatório de Monitoramento da CGU, a Advocacia-Geral da União, em 22.08.2025, requereu a extinção do processo com resolução de mérito, tendo em vista o grau de cumprimento das determinações proferidas pelo Tribunal. 



    II.  Questão em discussão



    5. A questão em discussão é saber se as medidas implementadas pela União corrigiram as falhas estruturais mais graves do SasiSUS, de modo a justificar o encerramento do processo. 



    III.  Razões de decidir



    6. O encerramento de processos estruturais. O processo estrutural não tem como objetivo alcançar um estado de coisas ideal. A busca contínua por aperfeiçoar as políticas públicas é dever permanente do Executivo, cabendo ao Judiciário o controle de atuações insuficientes ou excessivas que violem direitos fundamentais. Cessada a omissão do Estado e constatada melhora significativa da realidade em desconformidade com a Constituição, é preciso encerrar o processo estrutural. A sua extensão desnecessária pode desorganizar a atuação estatal e impedir que as instituições públicas sigam aperfeiçoando a sua atuação com autonomia.  



    7. Reestruturação do SasiSUS. Desde 2023, a Secretaria de Saúde Indígena demonstra empenho em corrigir falhas estruturais no SasiSUS, em conformidade com o relatório de avaliação do Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP). Entre as principais mudanças, estão: (i) definição do público-alvo para a política de saúde indígena; (ii) adoção de nova metodologia para distribuição de recursos aos Distritos Sanitários Especiais Indígenas (DSEI), associada à criação e disponibilização de painéis digitais de acompanhamento orçamentário; (iii) padronização dos instrumentos de contratação utilizados pelos DSEI — medida acompanhada de ações de capacitação, como a realização de webinários específicos para profissionais da área de contratos e do 1º Fórum de Contratos e Licitação da Saúde Indígena; (iv) profissionalização dos agentes dos DSEIs, especialmente para o acompanhamento de execução de contratos públicos; (v) atuação conjunta da SESAI e da Agência Brasileira de Apoio à Gestão do Sistema Único de Saúde (AgSUS) no provimento, na fixação e na formação de profissionais em regiões vulneráveis com vazios assistenciais, abrangendo todos os níveis de atenção na Saúde Indígena e na Atenção Primária. 



    8. A Controladoria-Geral da União, em seus relatórios de monitoramento, confirma os avanços obtidos pela SESAI. Apesar disso, ressalta que o processo de aprimoramento do SasiSUS deve seguir, já que pontos importantes ainda precisam de ajustes ou estão pendentes de completa implementação. 



    9. Diante dos avanços apresentados, considero que o cenário de grave insuficiência se encerrou, justificando o encerramento do processo quanto a esse objeto. Nada obstante, o Executivo e o Legislativo devem continuar aperfeiçoando o SasiSUS, tratando o tema como questão prioritária e alocando os recursos necessários para evitar retrocessos na saúde indígena. 



    10. Desintrusão de terras indígenas. Quanto ao segundo objeto do processo, por determinação deste Tribunal, oito terras indígenas em situação emergencial deveriam passar pelo processo de desintrusão: Yanomami, Karipuna, Uru-Eu-Wau-Wau, Kayapó, Araribóia, Munduruku, Trincheira Bacajá e Apyterewa. Seis dessas terras já tiveram a sua desintrusão concluída e a previsão é de que, até o final deste ano, as desintrusões nas terras indígenas Yanomami e Uru-Eu-Wau-Wau sejam encerradas. 



    11. Além disso, os resultados obtidos em operações na Terra Indígena Yanomami são relevantes. De março de 2024 até julho de 2025, foi registrada a redução de 98% dos garimpos ativos dentro da Terra Indígena Yanomami. A operação inutilizou 1.500 motores de atividade garimpeira, 520 acampamentos, 29 aeronaves, mais de 100 antenas de internet Starlink, 54 pistas de pouso clandestinas e 340 geradores de energia. O resultado é um prejuízo de aproximadamente 400 milhões de reais para o garimpo ilegal. 



    12. As desintrusões nas outras terras indígenas também apresentam resultados relevantes. Em Apyterewa e Trincheira Bacajá, 1.145 edificações foram destruídas, gerando prejuízo de 25 milhões de reais para os grupos criminosos da região. A Terra Indígena Apyterewa, que já foi a mais desmatada da Amazônia, reduziu o desmatamento ilegal em 97% no ano de 2024, após a finalização da desintrusão. Em Kayapó, foram 580 ações, com redução de 95% na atividade garimpeira ilegal em entre maio e junho de 2025. 



    13. Apesar dos avanços significativos, como os processos de desintrusão ainda não foram integralmente concluídos, é necessário que a Pet 9.585, em apenso a esta ADPF, permaneça em tramitação de maneira apartada até que todas as desintrusões sejam concluídas e os seus planos de consolidação sejam homologados. 



    14. Extinção do processo com resolução de mérito. Em processos estruturais, não há um objeto estático e totalmente delimitado desde o ajuizamento da ação. Na medida em que o Tribunal proferiu decisões cautelares e fortaleceu o diálogo institucional com a SESAI, o Ministério dos Povos Indígenas e a Casa Civil, as readequações no SasiSUS e a efetivação das desintrusões se tornaram possíveis, fazendo com que a pretensão subjacente à ação fosse alcançada. As decisões estruturais gradualmente proferidas neste processo possibilitaram a transição de um estado de coisas em desconformidade com a Constituição para um estado de coisas em que os direitos fundamentais recebem proteção suficiente.



    15. Medidas para consolidar as reformas estruturais. Ainda que seja de grande importância, o fim de um processo estrutural pode colocar em risco os avanços obtidos durante a sua condução. As políticas de saúde indígenas são essenciais para garantir a vida de comunidades vulneráveis, razão pela qual não podem estar submetidas à total discricionariedade do governo. É importante garantir que os avanços obtidos sejam consolidados como uma política do Estado brasileiro. Para evitar retrocessos que comprometam o SasiSUS e o direito à saúde da população indígena, é essencial fixar medidas para consolidar as reformas estruturais realizadas, conforme indicado no dispositivo. Nessa fase, a contribuição de outros órgãos de monitoramento, como a Controladoria-Geral da União e o Conselho de Avaliação e Monitoramento de Políticas Públicas, é essencial para conferir transparência à política de saúde indígena e auxiliar no seu contínuo aprimoramento.



    IV. Dispositivo



    16. Extinção da ação com resolução de mérito, com a determinação da tramitação autônoma da Pet 9.585, para conclusão das duas últimas desintrusões, bem como das seguintes medidas de consolidação das reformas estruturais:



    16.1. A Sala de Situação, criada durante a pandemia de Covid-19, deve se manter como estrutura para avaliar e discutir os planos de sustentabilidade das desintrusões, bem como aperfeiçoamentos na política de integridade territorial indígena, com reuniões periódicas, conforme determinado pela União. As atas de reuniões devem retratar as informações e discussões mais relevantes, sendo disponibilizadas para as entidades que compõem a Sala e informadas no âmbito da Pet 9.585;



    16.2. A Controladoria-Geral da União deve continuar elaborando relatórios semestrais de monitoramento sobre as reformas no SasiSUS por mais dois anos, contados a partir desta decisão. Os relatórios deverão ser publicizados nas páginas institucionais da CGU e da SESAI, além de serem enviados para o Ministério Público Federal, para a Defensoria Pública da União e para a APIB;



    16.3. Em 2028, o CMAP deve realizar um novo ciclo de avaliação com foco em implementação e resultados, combinando abordagem técnica especializada com a participação estratégica de conselhos locais e lideranças indígenas. Essa avaliação deve ter por foco não apenas métricas de saúde, mas também a qualidade e a efetividade do serviço, assegurando que os resultados sejam utilizados no modelo de gestão e alocação de recursos. A SESAI, por sua vez, deve propor e testar alternativas de acompanhamento que garantam aderência às diretrizes estabelecidas pelo núcleo de avaliação do governo federal e que respondam às necessidades específicas dos territórios indígenas;



    16.4. A União deve adotar os critérios sugeridos pelo Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas e consolidados pelo Ministério da Saúde para a redistribuição dos recursos orçamentários, com base em índices epidemiológicos, a partir do PLOA 2027, que será apresentado ao Congresso Nacional em agosto de 2026;



    16.5. O Ministério da Saúde deverá criar núcleos de inteligência para a produção de dados empíricos com o objetivo de melhorar os subsídios para monitoramento e avaliação constante da política pública pelos gestores do SasiSUS. Os dados devem ser abertos ao público, em transparência ativa, de modo a permitir e incentivar a análise crítica da política por instituições de pesquisa e por órgãos de controle.



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    Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, art. 37, § 16; Lei 9.882/99, art. 1º e 10º; Código de Processo Civil, art. 493.