Tribunal: STF
Processo: ADI 4854
Classe: ADI
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 2025-08-25
Data de publicação: 2025-08-25

Ementa:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 13.711/2011 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. MODIFICAÇÃO LEGISLATIVA. CONHECIMENTO PARCIAL. REGIME ESPECIAL DE FISCALIZAÇÃO. ICMS. DEVEDORES CONTUMAZES. RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR. INEXISTÊNCIA. PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, DA ISONOMIA TRIBUTÁRIA E DA LIBERDADE DE TRABALHO E COMÉRCIO. VIOLAÇÃO. AUSÊNCIA. SANÇÃO POLÍTICA NÃO CONFIGURADA. DECRETO N. 48.494/2011. NORMA REGULAMENTAR. INADMISSIBILIDADE. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE.



    I. CASO EM EXAME



    1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido Social Liberal (PSL) contra os arts. 2º e 3º da Lei n. 13.711/2011 e os arts. 1º a 4º do Decreto n. 48.494/2011, ambos do Estado do Rio Grande do Sul, que instituíram Regime Especial de Fiscalização (REF) voltado a devedores contumazes do ICMS.



    2. O requerente sustenta, em síntese, que as normas impugnadas configuram forma oblíqua de cobrança de tributos e violam os princípios da liberdade de trabalho e comércio, da legalidade, da igualdade e da não cumulatividade, bem como o art. 146, III, “b”, da CF/1988. Alega, ainda, ofensa ao princípio da proporcionalidade e ao tratamento isonômico entre contribuintes.



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO



    3. Discute-se a constitucionalidade de lei estadual por meio da qual instituído Regime Especial de Fiscalização voltado a contribuintes qualificados como devedores contumazes de ICMS, notadamente quanto à sua compatibilidade com os princípios da legalidade, proporcionalidade, não cumulatividade, igualdade e da liberdade de trabalho e comércio.



    III. RAZÕES DE DECIDIR



    4. A superveniente alteração substancial de normas impugnadas, sem aditamento da inicial, implica prejuízo do pedido formulado em ação direta de inconstitucionalidade, ficando restrito o objeto da ação, no caso, aos arts. 2º, §§ 1º a 3º; e 3º da Lei n. 13.711/2011, na redação dada pela Lei n. 14.180/2012.



    5. O regime especial, por disciplinar obrigações acessórias voltadas à fiscalização e arrecadação, não está sujeito à reserva de lei complementar. 



    6. Não há violação ao princípio da legalidade tributária, uma vez que os dispositivos impugnados instituem obrigações acessórias, cuja regulamentação por decreto é admitida no ordenamento jurídico (CTN, arts. 96 e 113, § 2º).



    7. A submissão de contribuintes inadimplentes a regime fiscal diferenciado, sem inviabilizar o exercício da atividade econômica, não configura sanção política ou meio oblíquo de cobrança (RE 486.175 AgR-EDv, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 25.4.2024).



    8. O tratamento diferenciado dado a credores originários de precatórios e a titulares de crédito por cessão não implica ofensa ao princípio da igualdade tributária, por não haver identidade entre a condição de contribuinte inadimplente e de cessionário.



    9. O Decreto n. 48.494/2011 possui natureza meramente regulamentar, não dotado de generalidade e abstração próprias de atos primários, a inviabilizar a submissão ao controle abstrato de constitucionalidade por ação direta.



    IV. DISPOSITIVO



    10. Ação direta conhecida em parte e, nessa extensão, pedidos julgados improcedentes, confirmando-se a presunção de constitucionalidade dos arts. 2º, §§ 1º, 2º e 3º, e 3º da Lei n. 13.711/2011, na redação conferida pela Lei n. 14.180/2012 do Estado do Rio Grande do Sul.

Inteiro teor:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 13.711/2011 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. MODIFICAÇÃO LEGISLATIVA. CONHECIMENTO PARCIAL. REGIME ESPECIAL DE FISCALIZAÇÃO. ICMS. DEVEDORES CONTUMAZES. RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR. INEXISTÊNCIA. PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, DA ISONOMIA TRIBUTÁRIA E DA LIBERDADE DE TRABALHO E COMÉRCIO. VIOLAÇÃO. AUSÊNCIA. SANÇÃO POLÍTICA NÃO CONFIGURADA. DECRETO N. 48.494/2011. NORMA REGULAMENTAR. INADMISSIBILIDADE. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE.



    I. CASO EM EXAME



    1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido Social Liberal (PSL) contra os arts. 2º e 3º da Lei n. 13.711/2011 e os arts. 1º a 4º do Decreto n. 48.494/2011, ambos do Estado do Rio Grande do Sul, que instituíram Regime Especial de Fiscalização (REF) voltado a devedores contumazes do ICMS.



    2. O requerente sustenta, em síntese, que as normas impugnadas configuram forma oblíqua de cobrança de tributos e violam os princípios da liberdade de trabalho e comércio, da legalidade, da igualdade e da não cumulatividade, bem como o art. 146, III, “b”, da CF/1988. Alega, ainda, ofensa ao princípio da proporcionalidade e ao tratamento isonômico entre contribuintes.



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO



    3. Discute-se a constitucionalidade de lei estadual por meio da qual instituído Regime Especial de Fiscalização voltado a contribuintes qualificados como devedores contumazes de ICMS, notadamente quanto à sua compatibilidade com os princípios da legalidade, proporcionalidade, não cumulatividade, igualdade e da liberdade de trabalho e comércio.



    III. RAZÕES DE DECIDIR



    4. A superveniente alteração substancial de normas impugnadas, sem aditamento da inicial, implica prejuízo do pedido formulado em ação direta de inconstitucionalidade, ficando restrito o objeto da ação, no caso, aos arts. 2º, §§ 1º a 3º; e 3º da Lei n. 13.711/2011, na redação dada pela Lei n. 14.180/2012.



    5. O regime especial, por disciplinar obrigações acessórias voltadas à fiscalização e arrecadação, não está sujeito à reserva de lei complementar. 



    6. Não há violação ao princípio da legalidade tributária, uma vez que os dispositivos impugnados instituem obrigações acessórias, cuja regulamentação por decreto é admitida no ordenamento jurídico (CTN, arts. 96 e 113, § 2º).



    7. A submissão de contribuintes inadimplentes a regime fiscal diferenciado, sem inviabilizar o exercício da atividade econômica, não configura sanção política ou meio oblíquo de cobrança (RE 486.175 AgR-EDv, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 25.4.2024).



    8. O tratamento diferenciado dado a credores originários de precatórios e a titulares de crédito por cessão não implica ofensa ao princípio da igualdade tributária, por não haver identidade entre a condição de contribuinte inadimplente e de cessionário.



    9. O Decreto n. 48.494/2011 possui natureza meramente regulamentar, não dotado de generalidade e abstração próprias de atos primários, a inviabilizar a submissão ao controle abstrato de constitucionalidade por ação direta.



    IV. DISPOSITIVO



    10. Ação direta conhecida em parte e, nessa extensão, pedidos julgados improcedentes, confirmando-se a presunção de constitucionalidade dos arts. 2º, §§ 1º, 2º e 3º, e 3º da Lei n. 13.711/2011, na redação conferida pela Lei n. 14.180/2012 do Estado do Rio Grande do Sul.