Tribunal: STF
Processo: MS 40336
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 2025-11-11
Data de publicação: 2025-11-11

Ementa:
Ementa: Direito administrativo. Agravo regimental em mandado de segurança. Decretação da caducidade de contrato de concessão. Anulação. Impossibilidade. Necessidade de realização dos cálculos relativos à indenização até o final do processo administrativo. Efetiva extinção do contrato. Concessão parcial da segurança. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. Agravo regimental desprovido.



    I. Caso em exame



    1. Mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado contra o Decreto 12.479/2025, da Presidência da República, que decretou a caducidade do contrato de concessão da Rodovia BR-393/RJ.



    2. Segurança parcialmente concedida, para (i) manter a operação e controle da concessão com a União, denegando o pedido de devolução da operação até que ultimados os cálculos de haveres e deveres; (ii) determinar à União que, até 24.11.2025, conclua o cálculo da indenização por investimentos não depreciados ou amortizados em bens reversíveis devidos à concessionária; e (iii) estabelecer que, caso não seja observada a conclusão dos cálculos no prazo estipulado, a União deverá indenizar a impetrante com base nos valores que esta razoavelmente teria auferido com a exploração do pedágio, segundo os parâmetros estabelecidos na decisão.



    3. Posteriormente os embargos de declaração opostos pela União foram acolhidos sem efeitos infringentes, apenas para prestar esclarecimentos, quanto ao dever do Administrado de apresentar os documentos que lhe forem solicitados e colaborar para o esclarecimento dos fatos, bem como proceder com lealdade, nos termos do art. 4º da Lei 9.784/99.



    II. Questão em discussão



    4. A questão discutida nesse agravo regimental consiste em saber se a decisão agravada incorreu em equívoco ao manter a decretação de caducidade do contrato de concessão firmado pela impetrante para administrar a Rodovia 393/RJ, sem que tenha sido calculada previamente a indenização por investimentos não depreciados ou amortizados em bens reversíveis a ela devida.



    III. Razões de decidir



    5. Controvérsia que ostenta feições típicas de conflitos surgidos no domínio das concessões administrativas, cuja normatividade equilibra direitos patrimoniais dos concessionários e interesses públicos relacionados à continuidade, eficiência e adequação da prestação do serviço público.



    6. Na hipótese, a concessionária sustenta ser titular do direito de permanecer na administração da Rodovia BR-393/RJ até que se ultimem os cálculos definitivos atinentes à indenização por investimentos não amortizados em bens reversíveis, ao passo que o Poder Público aponta a imperatividade do encerramento imediato do vínculo contratual com a concessionária, de modo a abrir caminho à celebração de novo pacto com operador que, a seu ver, atenda de modo mais adequado às exigências legais e regulamentares.



    7. O regime da Lei 8.987/95 estrutura dois fluxos paralelos e coordenados: de um lado, o procedimento de apuração da inadimplência contratual e de extinção do contrato por caducidade; de outro, o processo de definição dos haveres e deveres decorrentes da reversão dos bens ao poder concedente, conforme previsto nos arts. 36 e 38, § 5º. Ambos os fluxos devem tramitar conjuntamente e integrar um único procedimento administrativo, sem que disso decorra, necessariamente, a exigência de que os cálculos da indenização estejam concluídos como condição de validade do decreto de caducidade. Admitir o contrário implicaria conferir à concessionária um direito subjetivo à manutenção contratual até a apuração final de valores, independentemente da gravidade do descumprimento contratual ou de quem ou o que está impedindo a conclusão dos cálculos.



    8. O adimplemento do dever de indenizar a concessionária pelos investimentos realizados, nos moldes do contrato e da lei, é exigência inafastável do Estado de Direito, sobretudo em razão da vedação ao enriquecimento ilícito. Refuta-se, no entanto, a ideia de que essa apuração condicione, em termos absolutos, a eficácia do ato extintivo e a retomada do serviço público.



    9. No caso, também não está presente elemento concreto a indicar que seria razoável, do ponto de vista da continuidade e eficiência do serviço público, a retomada das atividades pela impetrante, sobretudo após a assunção da operação pelo DNIT e a desmobilização da estrutura da concessionária, circunstância documentada nos autos e corroborada pelas manifestações técnicas da Administração.



    10. Em suma, da leitura do art. 38, § 4º, da Lei 8.987/95, não há como inferir que a retomada das operações pelo Poder Público só pode ocorrer quando o valor da indenização estiver calculado, pois o dispositivo prevê apenas que o cálculo deve ser realizado nos mesmos autos, que só podem ser arquivados com a apuração definitiva de haveres e deveres.



    11. Sob outra perspectiva, embora inexista direito subjetivo à permanência da concessionária na operação da rodovia até a conclusão do processo de extinção contratual, assiste parcial razão à impetrante quanto à legítima expectativa de exploração da rodovia no período de transição, como decorrência da proteção à confiança legítima, enquanto desdobramento da segurança jurídica. 



    12. No caso, a atuação da Administração Pública alimentou legítima expectativa na concessionária de que a substituição da gestão da rodovia se daria de maneira progressiva e formalizada, com prévia definição dos créditos e débitos recíprocos, o que, contudo, não se materializou. Os elementos constantes dos autos demonstram que a própria ANTT reconheceu a existência de uma lógica procedimental que pressupunha a realização dos cálculos indenizatórios antes da execução do plano de transição operacional — o qual, por sua vez, deveria anteceder a efetiva extinção contratual. 



    13. Afigura-se adequada a fixação de prazo para a solução do feito, o qual, se superado, ensejará a imposição de indenização a ser paga pela União à concessionária, cujos valores deverão ser considerados como créditos a serem compensados com eventuais débitos da empresa perante a União, em sede de apuração final. 



    IV. Dispositivo



    14. Agravo regimental desprovido.

Inteiro teor:
Ementa: Direito administrativo. Agravo regimental em mandado de segurança. Decretação da caducidade de contrato de concessão. Anulação. Impossibilidade. Necessidade de realização dos cálculos relativos à indenização até o final do processo administrativo. Efetiva extinção do contrato. Concessão parcial da segurança. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. Agravo regimental desprovido.



    I. Caso em exame



    1. Mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado contra o Decreto 12.479/2025, da Presidência da República, que decretou a caducidade do contrato de concessão da Rodovia BR-393/RJ.



    2. Segurança parcialmente concedida, para (i) manter a operação e controle da concessão com a União, denegando o pedido de devolução da operação até que ultimados os cálculos de haveres e deveres; (ii) determinar à União que, até 24.11.2025, conclua o cálculo da indenização por investimentos não depreciados ou amortizados em bens reversíveis devidos à concessionária; e (iii) estabelecer que, caso não seja observada a conclusão dos cálculos no prazo estipulado, a União deverá indenizar a impetrante com base nos valores que esta razoavelmente teria auferido com a exploração do pedágio, segundo os parâmetros estabelecidos na decisão.



    3. Posteriormente os embargos de declaração opostos pela União foram acolhidos sem efeitos infringentes, apenas para prestar esclarecimentos, quanto ao dever do Administrado de apresentar os documentos que lhe forem solicitados e colaborar para o esclarecimento dos fatos, bem como proceder com lealdade, nos termos do art. 4º da Lei 9.784/99.



    II. Questão em discussão



    4. A questão discutida nesse agravo regimental consiste em saber se a decisão agravada incorreu em equívoco ao manter a decretação de caducidade do contrato de concessão firmado pela impetrante para administrar a Rodovia 393/RJ, sem que tenha sido calculada previamente a indenização por investimentos não depreciados ou amortizados em bens reversíveis a ela devida.



    III. Razões de decidir



    5. Controvérsia que ostenta feições típicas de conflitos surgidos no domínio das concessões administrativas, cuja normatividade equilibra direitos patrimoniais dos concessionários e interesses públicos relacionados à continuidade, eficiência e adequação da prestação do serviço público.



    6. Na hipótese, a concessionária sustenta ser titular do direito de permanecer na administração da Rodovia BR-393/RJ até que se ultimem os cálculos definitivos atinentes à indenização por investimentos não amortizados em bens reversíveis, ao passo que o Poder Público aponta a imperatividade do encerramento imediato do vínculo contratual com a concessionária, de modo a abrir caminho à celebração de novo pacto com operador que, a seu ver, atenda de modo mais adequado às exigências legais e regulamentares.



    7. O regime da Lei 8.987/95 estrutura dois fluxos paralelos e coordenados: de um lado, o procedimento de apuração da inadimplência contratual e de extinção do contrato por caducidade; de outro, o processo de definição dos haveres e deveres decorrentes da reversão dos bens ao poder concedente, conforme previsto nos arts. 36 e 38, § 5º. Ambos os fluxos devem tramitar conjuntamente e integrar um único procedimento administrativo, sem que disso decorra, necessariamente, a exigência de que os cálculos da indenização estejam concluídos como condição de validade do decreto de caducidade. Admitir o contrário implicaria conferir à concessionária um direito subjetivo à manutenção contratual até a apuração final de valores, independentemente da gravidade do descumprimento contratual ou de quem ou o que está impedindo a conclusão dos cálculos.



    8. O adimplemento do dever de indenizar a concessionária pelos investimentos realizados, nos moldes do contrato e da lei, é exigência inafastável do Estado de Direito, sobretudo em razão da vedação ao enriquecimento ilícito. Refuta-se, no entanto, a ideia de que essa apuração condicione, em termos absolutos, a eficácia do ato extintivo e a retomada do serviço público.



    9. No caso, também não está presente elemento concreto a indicar que seria razoável, do ponto de vista da continuidade e eficiência do serviço público, a retomada das atividades pela impetrante, sobretudo após a assunção da operação pelo DNIT e a desmobilização da estrutura da concessionária, circunstância documentada nos autos e corroborada pelas manifestações técnicas da Administração.



    10. Em suma, da leitura do art. 38, § 4º, da Lei 8.987/95, não há como inferir que a retomada das operações pelo Poder Público só pode ocorrer quando o valor da indenização estiver calculado, pois o dispositivo prevê apenas que o cálculo deve ser realizado nos mesmos autos, que só podem ser arquivados com a apuração definitiva de haveres e deveres.



    11. Sob outra perspectiva, embora inexista direito subjetivo à permanência da concessionária na operação da rodovia até a conclusão do processo de extinção contratual, assiste parcial razão à impetrante quanto à legítima expectativa de exploração da rodovia no período de transição, como decorrência da proteção à confiança legítima, enquanto desdobramento da segurança jurídica. 



    12. No caso, a atuação da Administração Pública alimentou legítima expectativa na concessionária de que a substituição da gestão da rodovia se daria de maneira progressiva e formalizada, com prévia definição dos créditos e débitos recíprocos, o que, contudo, não se materializou. Os elementos constantes dos autos demonstram que a própria ANTT reconheceu a existência de uma lógica procedimental que pressupunha a realização dos cálculos indenizatórios antes da execução do plano de transição operacional — o qual, por sua vez, deveria anteceder a efetiva extinção contratual. 



    13. Afigura-se adequada a fixação de prazo para a solução do feito, o qual, se superado, ensejará a imposição de indenização a ser paga pela União à concessionária, cujos valores deverão ser considerados como créditos a serem compensados com eventuais débitos da empresa perante a União, em sede de apuração final. 



    IV. Dispositivo



    14. Agravo regimental desprovido.