Tribunal: STF
Processo: ADPF 1092
Classe: ADPF
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 2025-06-16
Data de publicação: 2025-06-16

Ementa:
Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Lei complementar 255, de 15 de janeiro de 2015, do Estado de Sergipe. Impugnação de decisões judiciais. Admissibilidade. Inconstitucionalidade do diploma normativo em questão. Inocorrência. Procedência do pedido. 



    I. Caso em exame



    1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental proposta em face de conjunto de decisões judiciais proferidas pelas Turmas Recursais do Estado de Sergipe, que declararam a inconstitucionalidade da Lei Complementar estadual 255/2015.



    2. O requerente argumenta, em síntese, que o diploma legislativo em questão não padece de vícios formais e materiais e que as decisões judiciais que declaram a sua incompatibilidade com o texto constitucional transgridem o princípio da separação dos poderes, motivos pelos quais postula a declaração de constitucionalidade da Lei Complementar estadual 255/2015.



    3. Fatos relevantes. O Governador do Estado de Sergipe encaminhou à Assembleia Legislativa mensagem acompanhada de projeto de lei ordinária, que dispunha sobre “a proibição da incorporação de vencimentos de cargo em comissão ou de adicional de função de confiança à remuneração do cargo efetivo ou a proventos de aposentadoria”, tombado sob o PL 177/2014. O Chefe do Poder Executivo, ao apresentar as justificativas para o PL 177/2014, assinalou que a jurisprudência do STF tem caminhado no sentido da inconstitucionalidade de arranjos institucionais que veiculam em Constituição estadual reserva de lei complementar em matérias para as quais o marco constitucional federal contenta-se com lei ordinária. Acentuou, ainda, que o Tribunal de Justiça local, em diversas oportunidades, declarou a inconstitucionalidade de disposições da Constituição do Estado de Sergipe que ampliavam o âmbito das matérias sujeitas à reserva de lei complementar, inclusive do art. 60, § 1º, IV, do texto constitucional estadual. Por tais razões, manifestou entendimento no sentido da desnecessidade de veiculação da matéria por meio de lei complementar, bastando, para tanto, a modificação da legislação local via lei ordinária.



    4. Fatos relevantes. A Assembleia Legislativa do Estado de Sergipe, por sua vez, compreendeu que, em razão do art. 60, § 2º, da Constituição do Estado de Sergipe, segundo o qual uma lei complementar somente pode ser alterada por ato normativo de igual natureza, fazia-se indispensável a veiculação da matéria mediante lei complementar. Daí porque apresentou emenda modificativa para mudar a natureza do projeto de lei (Emenda Modificativa 1 ao Projeto de Lei 177/2014).



    II. Questão em discussão



    5. A questão em exame depende do enfrentamento de duas questões preliminares suscitadas nos autos no sentido de que: (i) não teria sido preenchido o requisito da subsidiariedade; (ii) a superveniência da Lei Complementar estadual 338/2019 teria consubstanciado o reconhecimento tácito da inconstitucionalidade da Lei Complementar estadual 255/2015.



    6. A questão de mérito em discussão consiste em saber se a Lei Complementar estadual 255/2015 é constitucional, notadamente diante da circunstância de que, no curso do processo legislativo, a natureza do projeto de lei de iniciativa privativa, originariamente encaminhado pelo então Governador do Estado à Assembleia Legislativa, foi alterada, por meio de emenda parlamentar, de projeto de lei ordinária para projeto de lei complementar.



    III. Razões de decidir



    7. Preliminar. Requisito da subsidiariedade. Preenchimento. O Supremo Tribunal Federal vem admitindo o cabimento de arguição de descumprimento de preceito fundamental contra conjunto de decisões judiciais desde que (i) demonstrado que inexistem outros meios processuais ágeis e eficientes aptos a solucionar a questão, de forma homogênea; (ii) comprovado que tais pronunciamentos jurisdicionais, de forma reiterada, descumpriram os preceitos fundamentais da Constituição Federal, com potencialidade de comprometimento da sua efetividade. Na espécie, além da impugnação de conjunto de decisões, o que se busca é o reconhecimento da constitucionalidade da Lei Complementar sergipana 255/2015, de modo que a arguição de descumprimento de preceito fundamental revela-se como único instrumento apto a solucionar, de forma homogênea, a alegada ofensa aos preceitos fundamentais.



    8. Preliminar. Superveniência da Lei Complementar estadual 338/2019. Ausência de prejudicialidade ou de reconhecimento de inconstitucionalidade da Lei Complementar estadual 255/2015. A Lei Complementar estadual 255/2015, objeto de controvérsia acerca de sua constitucionalidade, não foi alterada, tampouco revogada pelo diploma normativo superveniente. A questão sobre a higidez constitucional da legislação sergipana de 2015 subsiste, não sendo possível asseverar que a ulterior promulgação de lei com conteúdo semelhante signifique, por si só, o reconhecimento da inconstitucionalidade da norma primitiva.



    9. Mérito. Iniciativa como primeira etapa do processo legislativo. Hipóteses excepcionais de iniciativa reservada. A Constituição Federal, em algumas matérias, confia a determinados agentes políticos a prerrogativa de iniciar o processo legislativo, prerrogativa essa estabelecida sempre em caráter excepcional, o que evidencia o regime de direito estrito a que se submetem. Assim, a supressão tópica do poder de iniciativa dos membros do Poder Legislativo, de suas comissões, bem assim dos cidadãos, no caso de iniciativa popular, somente deve prevalecer diante de norma constitucional expressa e inequívoca e, ainda assim, apenas no que seja rigorosamente necessário para afastar interferências indevidas do Parlamento a campos que lhe são alheios.



    10. Mérito. Poder de emenda no que diz respeito aos projetos de lei de iniciativa reservada. Esta Suprema Corte desenvolveu critérios para aferir a legitimidade das emendas inseridas em projetos de lei de iniciativa reservada: (i) necessidade de pertinência entre a emenda proposta e o conteúdo do projeto de lei inicialmente apresentado; (ii) proibição de emendas que impliquem aumento de despesa em projetos de iniciativa privativa encaminhados pelo Chefe do Poder Executivo (CF, art. 63, I) e em projetos relativos à organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público (CF, art. 63, II).



    11. Mérito. Projeto de lei de iniciativa reservada. Alteração, por meio de emenda parlamentar, da natureza do projeto de lei ordinária para projeto de lei complementar. Manutenção da essência do projeto de lei inicial. Possibilidade. Atuação em conformidade com os limites do poder de emenda. Inexistência de inconstitucionalidade formal. A Emenda Modificativa 1 ao PL 177/2014 limitou-se a transmudar o projeto de lei ordinária em projeto de lei complementar, mantendo os termos do quanto encaminhado pelo Governador do Estado, de modo que a atuação da ALESE está em absoluta conformidade com o poder de emenda, uma vez que respeitou os limites formais e materiais impostos pelo ordenamento jurídico, sem incorrer em vícios de iniciativa ou em extrapolação de suas competências.



    12. Mérito. Projeto de lei de iniciativa reservada. Alteração, por meio de emenda parlamentar, da natureza do projeto de lei ordinária para projeto de lei complementar. Manutenção da essência do projeto de lei inicial. Possibilidade. Intenso diálogo institucional entre os Poderes Executivo e Legislativo acerca da extensão do efeito. Inexistência de inconstitucionalidade formal. O Governador do Estado, claramente, adotou entendimento de que o efeito vinculante consubstancia a transcendência dos motivos determinantes, motivo pelo qual, por considerar inconstitucionais as disposições do texto constitucional estadual que ampliavam o campo da lei complementar, encaminhou projeto de lei ordinária. A Assembleia Legislativa, de outro lado, perfilhou entendimento diverso, refutando a transcendência dos motivos determinantes, o que a levou a compreender, ante a Constituição do Estado, indispensável a veiculação da temática em projeto de lei complementar. Diante desse contexto, no qual existente ampla controvérsia a respeito do sentido e do alcance do efeito vinculante inerente às decisões do STF, não se revela razoável, levando em conta tais peculiaridades, consignar que a atuação da Assembleia Legislativa do Estado de Sergipe desbordou do poder de emenda.



    13. Mérito. Lei complementar versando sobre matéria de lei ordinária. Possibilidade. Nada impede que lei complementar altere lei ordinária, sendo certo que, nessa hipótese específica, a lei complementar é materialmente ordinária, não sendo possível imputar-lhe vício de inconstitucionalidade formal. Assim, se o estatuto dos servidores públicos não está englobado nas matérias reservadas à lei complementar, a sua modificação pode se dar tanto mediante lei ordinária quanto por meio de lei complementar.



    IV. Dispositivo



    14. Pedido julgado procedente, para declarar a constitucionalidade da Lei Complementar 255, de 15 de janeiro de 2015, do Estado de Sergipe.

Inteiro teor:
Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Lei complementar 255, de 15 de janeiro de 2015, do Estado de Sergipe. Impugnação de decisões judiciais. Admissibilidade. Inconstitucionalidade do diploma normativo em questão. Inocorrência. Procedência do pedido. 



    I. Caso em exame



    1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental proposta em face de conjunto de decisões judiciais proferidas pelas Turmas Recursais do Estado de Sergipe, que declararam a inconstitucionalidade da Lei Complementar estadual 255/2015.



    2. O requerente argumenta, em síntese, que o diploma legislativo em questão não padece de vícios formais e materiais e que as decisões judiciais que declaram a sua incompatibilidade com o texto constitucional transgridem o princípio da separação dos poderes, motivos pelos quais postula a declaração de constitucionalidade da Lei Complementar estadual 255/2015.



    3. Fatos relevantes. O Governador do Estado de Sergipe encaminhou à Assembleia Legislativa mensagem acompanhada de projeto de lei ordinária, que dispunha sobre “a proibição da incorporação de vencimentos de cargo em comissão ou de adicional de função de confiança à remuneração do cargo efetivo ou a proventos de aposentadoria”, tombado sob o PL 177/2014. O Chefe do Poder Executivo, ao apresentar as justificativas para o PL 177/2014, assinalou que a jurisprudência do STF tem caminhado no sentido da inconstitucionalidade de arranjos institucionais que veiculam em Constituição estadual reserva de lei complementar em matérias para as quais o marco constitucional federal contenta-se com lei ordinária. Acentuou, ainda, que o Tribunal de Justiça local, em diversas oportunidades, declarou a inconstitucionalidade de disposições da Constituição do Estado de Sergipe que ampliavam o âmbito das matérias sujeitas à reserva de lei complementar, inclusive do art. 60, § 1º, IV, do texto constitucional estadual. Por tais razões, manifestou entendimento no sentido da desnecessidade de veiculação da matéria por meio de lei complementar, bastando, para tanto, a modificação da legislação local via lei ordinária.



    4. Fatos relevantes. A Assembleia Legislativa do Estado de Sergipe, por sua vez, compreendeu que, em razão do art. 60, § 2º, da Constituição do Estado de Sergipe, segundo o qual uma lei complementar somente pode ser alterada por ato normativo de igual natureza, fazia-se indispensável a veiculação da matéria mediante lei complementar. Daí porque apresentou emenda modificativa para mudar a natureza do projeto de lei (Emenda Modificativa 1 ao Projeto de Lei 177/2014).



    II. Questão em discussão



    5. A questão em exame depende do enfrentamento de duas questões preliminares suscitadas nos autos no sentido de que: (i) não teria sido preenchido o requisito da subsidiariedade; (ii) a superveniência da Lei Complementar estadual 338/2019 teria consubstanciado o reconhecimento tácito da inconstitucionalidade da Lei Complementar estadual 255/2015.



    6. A questão de mérito em discussão consiste em saber se a Lei Complementar estadual 255/2015 é constitucional, notadamente diante da circunstância de que, no curso do processo legislativo, a natureza do projeto de lei de iniciativa privativa, originariamente encaminhado pelo então Governador do Estado à Assembleia Legislativa, foi alterada, por meio de emenda parlamentar, de projeto de lei ordinária para projeto de lei complementar.



    III. Razões de decidir



    7. Preliminar. Requisito da subsidiariedade. Preenchimento. O Supremo Tribunal Federal vem admitindo o cabimento de arguição de descumprimento de preceito fundamental contra conjunto de decisões judiciais desde que (i) demonstrado que inexistem outros meios processuais ágeis e eficientes aptos a solucionar a questão, de forma homogênea; (ii) comprovado que tais pronunciamentos jurisdicionais, de forma reiterada, descumpriram os preceitos fundamentais da Constituição Federal, com potencialidade de comprometimento da sua efetividade. Na espécie, além da impugnação de conjunto de decisões, o que se busca é o reconhecimento da constitucionalidade da Lei Complementar sergipana 255/2015, de modo que a arguição de descumprimento de preceito fundamental revela-se como único instrumento apto a solucionar, de forma homogênea, a alegada ofensa aos preceitos fundamentais.



    8. Preliminar. Superveniência da Lei Complementar estadual 338/2019. Ausência de prejudicialidade ou de reconhecimento de inconstitucionalidade da Lei Complementar estadual 255/2015. A Lei Complementar estadual 255/2015, objeto de controvérsia acerca de sua constitucionalidade, não foi alterada, tampouco revogada pelo diploma normativo superveniente. A questão sobre a higidez constitucional da legislação sergipana de 2015 subsiste, não sendo possível asseverar que a ulterior promulgação de lei com conteúdo semelhante signifique, por si só, o reconhecimento da inconstitucionalidade da norma primitiva.



    9. Mérito. Iniciativa como primeira etapa do processo legislativo. Hipóteses excepcionais de iniciativa reservada. A Constituição Federal, em algumas matérias, confia a determinados agentes políticos a prerrogativa de iniciar o processo legislativo, prerrogativa essa estabelecida sempre em caráter excepcional, o que evidencia o regime de direito estrito a que se submetem. Assim, a supressão tópica do poder de iniciativa dos membros do Poder Legislativo, de suas comissões, bem assim dos cidadãos, no caso de iniciativa popular, somente deve prevalecer diante de norma constitucional expressa e inequívoca e, ainda assim, apenas no que seja rigorosamente necessário para afastar interferências indevidas do Parlamento a campos que lhe são alheios.



    10. Mérito. Poder de emenda no que diz respeito aos projetos de lei de iniciativa reservada. Esta Suprema Corte desenvolveu critérios para aferir a legitimidade das emendas inseridas em projetos de lei de iniciativa reservada: (i) necessidade de pertinência entre a emenda proposta e o conteúdo do projeto de lei inicialmente apresentado; (ii) proibição de emendas que impliquem aumento de despesa em projetos de iniciativa privativa encaminhados pelo Chefe do Poder Executivo (CF, art. 63, I) e em projetos relativos à organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público (CF, art. 63, II).



    11. Mérito. Projeto de lei de iniciativa reservada. Alteração, por meio de emenda parlamentar, da natureza do projeto de lei ordinária para projeto de lei complementar. Manutenção da essência do projeto de lei inicial. Possibilidade. Atuação em conformidade com os limites do poder de emenda. Inexistência de inconstitucionalidade formal. A Emenda Modificativa 1 ao PL 177/2014 limitou-se a transmudar o projeto de lei ordinária em projeto de lei complementar, mantendo os termos do quanto encaminhado pelo Governador do Estado, de modo que a atuação da ALESE está em absoluta conformidade com o poder de emenda, uma vez que respeitou os limites formais e materiais impostos pelo ordenamento jurídico, sem incorrer em vícios de iniciativa ou em extrapolação de suas competências.



    12. Mérito. Projeto de lei de iniciativa reservada. Alteração, por meio de emenda parlamentar, da natureza do projeto de lei ordinária para projeto de lei complementar. Manutenção da essência do projeto de lei inicial. Possibilidade. Intenso diálogo institucional entre os Poderes Executivo e Legislativo acerca da extensão do efeito. Inexistência de inconstitucionalidade formal. O Governador do Estado, claramente, adotou entendimento de que o efeito vinculante consubstancia a transcendência dos motivos determinantes, motivo pelo qual, por considerar inconstitucionais as disposições do texto constitucional estadual que ampliavam o campo da lei complementar, encaminhou projeto de lei ordinária. A Assembleia Legislativa, de outro lado, perfilhou entendimento diverso, refutando a transcendência dos motivos determinantes, o que a levou a compreender, ante a Constituição do Estado, indispensável a veiculação da temática em projeto de lei complementar. Diante desse contexto, no qual existente ampla controvérsia a respeito do sentido e do alcance do efeito vinculante inerente às decisões do STF, não se revela razoável, levando em conta tais peculiaridades, consignar que a atuação da Assembleia Legislativa do Estado de Sergipe desbordou do poder de emenda.



    13. Mérito. Lei complementar versando sobre matéria de lei ordinária. Possibilidade. Nada impede que lei complementar altere lei ordinária, sendo certo que, nessa hipótese específica, a lei complementar é materialmente ordinária, não sendo possível imputar-lhe vício de inconstitucionalidade formal. Assim, se o estatuto dos servidores públicos não está englobado nas matérias reservadas à lei complementar, a sua modificação pode se dar tanto mediante lei ordinária quanto por meio de lei complementar.



    IV. Dispositivo



    14. Pedido julgado procedente, para declarar a constitucionalidade da Lei Complementar 255, de 15 de janeiro de 2015, do Estado de Sergipe.