Tribunal: STF
Processo: ADPF 218
Classe: ADPF
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 2025-05-07
Data de publicação: 2025-05-07

Ementa:
Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Direito ambiental. Arts. 1º, II, 5º, caput e parágrafo único, da Lei 3.224/2008 do Município de Ponte Nova/MG. Lei 3.225/2008 do Município de Ponte Nova/MG. Competência privativa da União para legislar sobre água e energia. Competência concorrente para dispor sobre meio ambiente. Normas gerais editadas pela União. Observância obrigatória pelos demais entes federados. Procedência dos pedidos.



    I. Caso em exame



    1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental proposta, pelo Presidente da República, em face (i) dos arts. 1º, II, 5º, caput e parágrafo único, da Lei 3.224/2008 do Município de Ponte Nova/MG e (ii) da Lei 3.225/2008 do Município de Ponte Nova/MG.



    2. O art. 1º, II, da Lei municipal 3.224/2008 dispõe acerca da impossibilidade de supressão de vegetação natural, salvo em casos de “extrema necessidade e de interesse social”. Por sua vez, o art. 5º, caput e parágrafo único, do mesmo diploma normativo versa sobre a necessidade de emprego do método menos impactante a ser utilizado para geração de energia, condicionando a escolha à aprovação do CODEMA de Ponte Nova/MG.



    3. A Lei municipal 3.225/2008, de outro lado, estabelece que toda extensão do Rio Piranga que passa pelo Município de Ponte Nova/MG consubstancia monumento natural, proibindo a realização de quaisquer obras ou serviços que alterem ou descaracterizem drasticamente a paisagem natural de referido curso d’água, bem como a construção de hidrelétricas, a transposição de águas e hidrovias. 



    II. Questão em discussão



    4. A questão submetida à apreciação envolve saber se (i) os municípios detêm competência para legislar sobre água e energia; (ii) os municípios, ao exercerem sua competência legislativa suplementar, podem editar atos normativos contrastantes com a legislação federal que versa sobre normas gerais; (iii) ocorreu abuso de competência na criação de unidade de conservação; (iv) a criação de unidades de conservação prescinde da observância das normas de organização e procedimento estipuladas pela Lei 9.985/2000.



    III. Razões de decidir



    5. Preliminar. Prejudicialidade por ausência de interesse de agir. Rejeição. A questão em exame encontra-se no plano normativo, no qual esta Corte, em controle de constitucionalidade, examina compatibilidade das leis impugnadas com a Constituição Federal. Os diplomas normativos questionados continuam em vigor, subsistindo interesse em aferir a sua constitucionalidade, de modo que não há que se falar em prejudicialidade.



    6. Preliminar. Impugnação de lei municipal. Não preenchimento do requisito da subsidiariedade. Rejeição. Não sendo admitida a utilização de ação direta de inconstitucionalidade ou declaratória de constitucionalidade, isto é, não se verificando a existência de meio apto para solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata, há de se entender possível a utilização da arguição de descumprimento de preceito fundamental. A simples existência de ações ou de outros recursos processuais para combater disposição de norma municipal não poderá servir de óbice à formulação da arguição de descumprimento. Ao contrário, a multiplicação de processos e decisões sobre um dado tema constitucional reclama a necessidade da utilização de um instrumento de feição concentrada, que permita a solução definitiva, imediata e abrangente da controvérsia.



    7. Mérito. Competência privativa da União para legislar sobre água e energia. A situação normatizada na espécie guarda nexo muito mais estreito com a regulação do aproveitamento energético dos cursos de água que eventual competência comum do Município de Ponte Nova/MG para tratar sobre assunto de interesse local ou suplementação a normas federais ou estaduais. Ao proibir a construção de UHEs e PCHs e estipular a necessidade de emprego do método menos impactante a ser utilizado para geração de energia, o legislador municipal dispôs sobre matéria de competência privativa da União e avocou indevidamente a capacidade de concessão de licenças do Poder Executivo federal, que ficaria impossibilitado de deliberar sobre as questões ambientais e hidrelétricas no curso do Rio Piranga, que é de domínio da União.



    8. Mérito. Competência da União para dispor sobre normas gerais ambientais. Intervenção ou supressão de vegetação nativa. Os Estados e os Municípios não detêm competência para legislar sobre normas gerais em matéria de meio ambiente, tema explicitamente de competência da União, sendo interditado, em existindo lei editada pela União, aos Estados e ao Municípios disporem de forma geral e em contrariedade às disposições federais. 



    8.1. O Código Florestal de 1965 permitia a supressão de vegetação quando fosse necessário à execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social. Por sua vez, o Código Florestal de 2012 autoriza esse procedimento, ressalvadas outras circunstâncias excepcionais, nas hipóteses de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental. Portanto, são requisitos alternativos. O art. 1º, II, da Lei municipal 3.224/2008, por sua vez, fixa que somente em caso de “extrema necessidade e interesse social” será possível a supressão de vegetação no âmbito do Município de Ponte Nova/MG. Além de estabelecer um qualificativo novo (“extrema”), referido dispositivo estipula requisitos cumulativos, em absoluto descompasso com o quanto assentado pelas normas gerais editadas pela União.



    8.2. O mesmo art. 1º, II, ainda impõe, para constatação da “extrema necessidade e interesse social”, a elaboração de “exaustivos estudos de alternativas tecnológicas, inclusive quanto à possibilidade de se desenvolverem por outras formas e em outras áreas que não as conceituadas como de preservação permanente pela Lei”. Verifica-se, assim, que foram impostos condicionamentos adicionais, não previstos na legislação federal pertinente, o que evidencia o descompasso da norma examinada com as disposições gerais estabelecidas pela União, a permitir juízo de inconstitucionalidade.



    9. Mérito. Fidelidade à federação e desvio de finalidade legislativa. O princípio da lealdade à federação atua como um dos mecanismos de correção, de alívio das tensões inerentes ao Estado Federal, junto aos que já se encontram expressamente previstos na própria Constituição. Sua presença silenciosa, não escrita, obriga cada parte a considerar o interesse das demais e do conjunto. Transcende o mero respeito formal das regras constitucionais sobre a federação, porque fomenta uma relação construtiva, amistosa e de colaboração. Torna-se, assim, o espírito informador das relações entre os entes da federação, dando lugar a uma ética institucional objetiva, de caráter jurídico, não apenas político e moral. Consubstancia um filtro à liberdade da União, dos Estados e dos Municípios no exercício de suas competências, de modo a evitar o abuso.



    9.1. Na hipótese em análise, o abuso perpetrado pelo Município de Ponte Nova/MG resta evidente, na medida em que o objetivo declarado da Lei municipal 3.225/2008 era impedir a instalação de usinas hidrelétricas no Rio Piranga, notadamente em sua extensão que corta o referido ente federado, fato confessado pela Câmara Legislativa local ao prestar as informações que lhe foram solicitadas. Esse propósito está explícito no próprio art. 2º do diploma legislativo municipal, que veda a realização de quaisquer obras ou serviços que descaracterizem a paisagem natural do Rio Piranga, proibindo, em especial, “construção de hidrelétricas, transposição de águas e hidrovias”.



    9.2. A criação de unidade de conservação, nesse contexto, configura mero pretexto – inconstitucional – para impedir a União de exercer sua competência regular, obstando a instalação de usinas hidrelétricas no curso do Rio Piranga, o que denota o desvio de finalidade legislativa e o abuso perpetrado pelo Município de Ponte Nova/MG e, portanto, sua incompatibilidade com o texto constitucional.



    9.3. Caso seja placitada a prática de entes federados criarem unidades de conservação no curso integral de rios que passem pelos respectivos territórios, estaria inviabilizada a atuação legislativa da União e a instalação de usinas hidrelétricas, causando enormes prejuízos ao pacto federativo e à repartição de competências constitucionalmente fixada, além de potenciais danos ao sistema elétrico como um todo.



    10. Mérito. Criação de unidade de preservação. Necessidade de observância das normas gerais fixadas pela União. A Lei 9.985/2000, ao regulamentar o art. 225, § 1º, da Constituição Federal e instituir o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, consubstancia um diploma legislativo que, editado pela União no exercício regular de sua competência, veicula normas de caráter geral e, por conseguinte, de observância obrigatória por todos os demais entes federados. 



    10.1. As unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público (Lei 9.985/2000, art. 22, o que não significa a imprescindibilidade de sua veiculação mediante lei em sentido estrito. Há um procedimento que deve ser observado, sob pena de invalidade da criação e ampliação das unidades de conservação. Revela-se imprescindível a realização prévia de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade (Lei 9.985/2000, art. 22, § 2º), sendo dever do Poder Público, no processo de consulta pública, fornecer informações adequadas e inteligíveis à população local e a outras partes interessadas (Lei 9.985/2000, art. 22, § 3º).



    10.2. Consoante a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a inobservância das normas de organização e procedimento estipuladas pela Lei 9.985/2000 tem o condão de macular o ato mediante o qual criada ou ampliada uma unidade de conservação.



    10.3. A Lei municipal 3.225/2008 não observou as normas de organização e procedimento estabelecidas pela Lei 9.985/2000. O art. 3º de referido diploma municipal consigna, expressamente, que os estudos técnicos e a consulta pública seriam realizados no prazo de 90 (noventa) dias, ou seja, a lei municipal em exame criou uma unidade de conservação sem efetivar, de forma antecedente, a concernente consulta pública e o pertinente estudo técnico a que se refere o § 2º do art. 22 da Lei 9.985/2000, o que demonstra sua inconstitucionalidade.



    IV. Dispositivo



    11. Pedidos julgados procedentes.

Inteiro teor:
Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Direito ambiental. Arts. 1º, II, 5º, caput e parágrafo único, da Lei 3.224/2008 do Município de Ponte Nova/MG. Lei 3.225/2008 do Município de Ponte Nova/MG. Competência privativa da União para legislar sobre água e energia. Competência concorrente para dispor sobre meio ambiente. Normas gerais editadas pela União. Observância obrigatória pelos demais entes federados. Procedência dos pedidos.



    I. Caso em exame



    1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental proposta, pelo Presidente da República, em face (i) dos arts. 1º, II, 5º, caput e parágrafo único, da Lei 3.224/2008 do Município de Ponte Nova/MG e (ii) da Lei 3.225/2008 do Município de Ponte Nova/MG.



    2. O art. 1º, II, da Lei municipal 3.224/2008 dispõe acerca da impossibilidade de supressão de vegetação natural, salvo em casos de “extrema necessidade e de interesse social”. Por sua vez, o art. 5º, caput e parágrafo único, do mesmo diploma normativo versa sobre a necessidade de emprego do método menos impactante a ser utilizado para geração de energia, condicionando a escolha à aprovação do CODEMA de Ponte Nova/MG.



    3. A Lei municipal 3.225/2008, de outro lado, estabelece que toda extensão do Rio Piranga que passa pelo Município de Ponte Nova/MG consubstancia monumento natural, proibindo a realização de quaisquer obras ou serviços que alterem ou descaracterizem drasticamente a paisagem natural de referido curso d’água, bem como a construção de hidrelétricas, a transposição de águas e hidrovias. 



    II. Questão em discussão



    4. A questão submetida à apreciação envolve saber se (i) os municípios detêm competência para legislar sobre água e energia; (ii) os municípios, ao exercerem sua competência legislativa suplementar, podem editar atos normativos contrastantes com a legislação federal que versa sobre normas gerais; (iii) ocorreu abuso de competência na criação de unidade de conservação; (iv) a criação de unidades de conservação prescinde da observância das normas de organização e procedimento estipuladas pela Lei 9.985/2000.



    III. Razões de decidir



    5. Preliminar. Prejudicialidade por ausência de interesse de agir. Rejeição. A questão em exame encontra-se no plano normativo, no qual esta Corte, em controle de constitucionalidade, examina compatibilidade das leis impugnadas com a Constituição Federal. Os diplomas normativos questionados continuam em vigor, subsistindo interesse em aferir a sua constitucionalidade, de modo que não há que se falar em prejudicialidade.



    6. Preliminar. Impugnação de lei municipal. Não preenchimento do requisito da subsidiariedade. Rejeição. Não sendo admitida a utilização de ação direta de inconstitucionalidade ou declaratória de constitucionalidade, isto é, não se verificando a existência de meio apto para solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata, há de se entender possível a utilização da arguição de descumprimento de preceito fundamental. A simples existência de ações ou de outros recursos processuais para combater disposição de norma municipal não poderá servir de óbice à formulação da arguição de descumprimento. Ao contrário, a multiplicação de processos e decisões sobre um dado tema constitucional reclama a necessidade da utilização de um instrumento de feição concentrada, que permita a solução definitiva, imediata e abrangente da controvérsia.



    7. Mérito. Competência privativa da União para legislar sobre água e energia. A situação normatizada na espécie guarda nexo muito mais estreito com a regulação do aproveitamento energético dos cursos de água que eventual competência comum do Município de Ponte Nova/MG para tratar sobre assunto de interesse local ou suplementação a normas federais ou estaduais. Ao proibir a construção de UHEs e PCHs e estipular a necessidade de emprego do método menos impactante a ser utilizado para geração de energia, o legislador municipal dispôs sobre matéria de competência privativa da União e avocou indevidamente a capacidade de concessão de licenças do Poder Executivo federal, que ficaria impossibilitado de deliberar sobre as questões ambientais e hidrelétricas no curso do Rio Piranga, que é de domínio da União.



    8. Mérito. Competência da União para dispor sobre normas gerais ambientais. Intervenção ou supressão de vegetação nativa. Os Estados e os Municípios não detêm competência para legislar sobre normas gerais em matéria de meio ambiente, tema explicitamente de competência da União, sendo interditado, em existindo lei editada pela União, aos Estados e ao Municípios disporem de forma geral e em contrariedade às disposições federais. 



    8.1. O Código Florestal de 1965 permitia a supressão de vegetação quando fosse necessário à execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social. Por sua vez, o Código Florestal de 2012 autoriza esse procedimento, ressalvadas outras circunstâncias excepcionais, nas hipóteses de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental. Portanto, são requisitos alternativos. O art. 1º, II, da Lei municipal 3.224/2008, por sua vez, fixa que somente em caso de “extrema necessidade e interesse social” será possível a supressão de vegetação no âmbito do Município de Ponte Nova/MG. Além de estabelecer um qualificativo novo (“extrema”), referido dispositivo estipula requisitos cumulativos, em absoluto descompasso com o quanto assentado pelas normas gerais editadas pela União.



    8.2. O mesmo art. 1º, II, ainda impõe, para constatação da “extrema necessidade e interesse social”, a elaboração de “exaustivos estudos de alternativas tecnológicas, inclusive quanto à possibilidade de se desenvolverem por outras formas e em outras áreas que não as conceituadas como de preservação permanente pela Lei”. Verifica-se, assim, que foram impostos condicionamentos adicionais, não previstos na legislação federal pertinente, o que evidencia o descompasso da norma examinada com as disposições gerais estabelecidas pela União, a permitir juízo de inconstitucionalidade.



    9. Mérito. Fidelidade à federação e desvio de finalidade legislativa. O princípio da lealdade à federação atua como um dos mecanismos de correção, de alívio das tensões inerentes ao Estado Federal, junto aos que já se encontram expressamente previstos na própria Constituição. Sua presença silenciosa, não escrita, obriga cada parte a considerar o interesse das demais e do conjunto. Transcende o mero respeito formal das regras constitucionais sobre a federação, porque fomenta uma relação construtiva, amistosa e de colaboração. Torna-se, assim, o espírito informador das relações entre os entes da federação, dando lugar a uma ética institucional objetiva, de caráter jurídico, não apenas político e moral. Consubstancia um filtro à liberdade da União, dos Estados e dos Municípios no exercício de suas competências, de modo a evitar o abuso.



    9.1. Na hipótese em análise, o abuso perpetrado pelo Município de Ponte Nova/MG resta evidente, na medida em que o objetivo declarado da Lei municipal 3.225/2008 era impedir a instalação de usinas hidrelétricas no Rio Piranga, notadamente em sua extensão que corta o referido ente federado, fato confessado pela Câmara Legislativa local ao prestar as informações que lhe foram solicitadas. Esse propósito está explícito no próprio art. 2º do diploma legislativo municipal, que veda a realização de quaisquer obras ou serviços que descaracterizem a paisagem natural do Rio Piranga, proibindo, em especial, “construção de hidrelétricas, transposição de águas e hidrovias”.



    9.2. A criação de unidade de conservação, nesse contexto, configura mero pretexto – inconstitucional – para impedir a União de exercer sua competência regular, obstando a instalação de usinas hidrelétricas no curso do Rio Piranga, o que denota o desvio de finalidade legislativa e o abuso perpetrado pelo Município de Ponte Nova/MG e, portanto, sua incompatibilidade com o texto constitucional.



    9.3. Caso seja placitada a prática de entes federados criarem unidades de conservação no curso integral de rios que passem pelos respectivos territórios, estaria inviabilizada a atuação legislativa da União e a instalação de usinas hidrelétricas, causando enormes prejuízos ao pacto federativo e à repartição de competências constitucionalmente fixada, além de potenciais danos ao sistema elétrico como um todo.



    10. Mérito. Criação de unidade de preservação. Necessidade de observância das normas gerais fixadas pela União. A Lei 9.985/2000, ao regulamentar o art. 225, § 1º, da Constituição Federal e instituir o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, consubstancia um diploma legislativo que, editado pela União no exercício regular de sua competência, veicula normas de caráter geral e, por conseguinte, de observância obrigatória por todos os demais entes federados. 



    10.1. As unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público (Lei 9.985/2000, art. 22, o que não significa a imprescindibilidade de sua veiculação mediante lei em sentido estrito. Há um procedimento que deve ser observado, sob pena de invalidade da criação e ampliação das unidades de conservação. Revela-se imprescindível a realização prévia de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade (Lei 9.985/2000, art. 22, § 2º), sendo dever do Poder Público, no processo de consulta pública, fornecer informações adequadas e inteligíveis à população local e a outras partes interessadas (Lei 9.985/2000, art. 22, § 3º).



    10.2. Consoante a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a inobservância das normas de organização e procedimento estipuladas pela Lei 9.985/2000 tem o condão de macular o ato mediante o qual criada ou ampliada uma unidade de conservação.



    10.3. A Lei municipal 3.225/2008 não observou as normas de organização e procedimento estabelecidas pela Lei 9.985/2000. O art. 3º de referido diploma municipal consigna, expressamente, que os estudos técnicos e a consulta pública seriam realizados no prazo de 90 (noventa) dias, ou seja, a lei municipal em exame criou uma unidade de conservação sem efetivar, de forma antecedente, a concernente consulta pública e o pertinente estudo técnico a que se refere o § 2º do art. 22 da Lei 9.985/2000, o que demonstra sua inconstitucionalidade.



    IV. Dispositivo



    11. Pedidos julgados procedentes.