Tribunal: STF
Processo: ADI 7415
Classe: ADI
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 2025-09-01
Data de publicação: 2025-09-01

Ementa:
Ementa: Direito Constitucional e Eleitoral. Ação direta de inconstitucionalidade. Partidos políticos. Responsabilidade dos diretórios partidários. Resolução TSE nº 23.709/2022 (com redação dada pela Resolução TSE nº 23.717/2023). Ausência de violação ao caráter nacional dos partidos políticos e à autonomia partidária. Alegação de solidariedade passiva não verificada. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.



    I. Caso em exame



    1. Ação direta de inconstitucionalidade, com pedido cautelar, ajuizada por partido político em face do art. 32-A, inciso II, alíneas “a”, “b”, “c”, e §1º, da Resolução TSE nº 23.709, de 2022 (com a redação dada pela Resolução TSE nº 23.717, de 2023), que disciplina o procedimento de de execução de decisões impositivas proferidas pela Justiça Eleitoral em processos de prestação de contas.



    2. O requerente argumentou que os dispositivos questionados estabeleceriam uma hipótese de solidariedade passiva entre os diretórios partidários (nacional, estadual e municipal), o que afrontaria o art. 17, inciso I e §1º, da Constituição Federal – que estabelece o caráter nacional dos partidos políticos e a autonomia político-partidária –, bem como os princípios da proporcionalidade, da vedação ao retrocesso e da proteção insuficiente. Aduziu, ainda, que a Resolução TSE nº 23.717/2023 confrontaria o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal na ADC nº 31.



    II. Questão em discussão



    3. A questão em discussão consiste em saber se o art. 32-A, inciso II, alíneas “a”, “b”, “c”, e §1º, da Resolução TSE nº 23.709, de 2022 (com a redação dada pela Resolução TSE nº 23.717, de 2023) - que regula o processo de prestação de contas de órgão nacional do partido, que resulte em sanção de desconto ou de suspensão de novas cotas do Fundo Partidário - viola o caráter nacional dos partidos políticos e a autonomia político partidária (art. 17, inciso I, e §1º, da Constituição), bem como os princípios da proporcionalidade, da vedação ao retrocesso e da proteção insuficiente.



    III. Razões de decidir



    4. Preliminar. Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, é viável o controle abstrato da constitucionalidade contra Resolução emitida pelo Tribunal Superior Eleitoral, cujo conteúdo jurídico-normativo for essencialmente primário. Precedentes. No caso, o ato normativo impugnado regula de forma genérica e abstrata o procedimento de execução e cumprimento de decisões impositivas de multa e outras sanções de natureza pecuniária, exceto as criminais, proferidas pela Justiça Eleitoral, em processos de prestação de contas. Ademais, sua relação com o art. 15-A da Lei nº 9.096, de 1995, não é de submissão, mas de complementaridade.



    5. Preliminar. Em razão do efeito repristinatório inerente ao sistema de controle concentrado de constitucionalidade (art. 11, §2º, da Lei nº 9.868, de 1999), é permitido ao requerente impugnar não só o ato normativo revogador como também o ato normativo revogado, caso ele, do mesmo modo, seja incompatível com o texto constitucional. Precedentes. Assim, nos casos em que esse efeito repristinatório for considerado indesejado - isto é, quando há indicação de que a violação à Constituição ocorre tanto pela norma revogadora quanto pela norma revogada - permite-se que ambos os dispositivos figurem como objeto de ação direta de inconstitucionalidade. Em todo caso, na hipótese de questionamento unicamente do ato normativo que está vigente, não se pode alegar a ausência de interesse de agir por falta de impugnação de todo o complexo normativo, pois a condição da ação nos processos objetivos deve ser aferida em relação ao direito que está em vigor.



    6. O cerne da controvérsia envolve os temas da responsabilidade civil dos diretórios partidários e da eventual solidariedade passiva entre os órgãos partidários nacional, estadual e municipal. Ambas as questões foram definidas pelo Supremo Tribunal Federal na ADC nº 31/DF, quando se atestou a constitucionalidade do art. 15-A da Lei nº 9.096/1995, e se estabeleceu a tese de que não há solidariedade passiva entre os diretórios partidários nacional, estadual e municipal quanto a obrigações de natureza cível e trabalhista.



    7. O caráter nacional dos partidos políticos (art. 17, I, da CF) e o princípio da autonomia partidária (art. 17, §1º, da CF) implicam uma organização que reflete o modelo federativo, com órgãos (diretórios) dotados de autonomia funcional, administrativa, financeira e operacional, com capacidade jurídica para assumir obrigações em nome próprio.



    8. Os dispositivos impugnados da Resolução TSE nº 23.709/2022 não criam responsabilidade solidária entre os órgãos nacionais e os órgãos estaduais e municipais dos partidos políticos. Não há no ato normativo emanado do Tribunal Superior Eleitoral qualquer determinação de comunicação entre os patrimônios do diretório nacional e aqueles dos órgãos estaduais e municipais dos partidos. Na verdade, o que há é a imposição de uma obrigação de fazer, de natureza acessória, aos diretórios nacionais (“órgãos hierarquicamente superiores”) no procedimento de prestação de contas dos diretórios estaduais e municipais.



    9. Dever de [a] desconto e retenção dos recursos provenientes do Fundo Partidário destinados ao órgão sancionado, até o limite da sanção [II, “a”], com o ulterior repasse da quantia retida à conta única do Tesouro Nacional [II, “b”], juntando ao processo da prestação de contas o comprovante de pagamento da respectiva Guia de Recolhimento da União [II, “c” 1ª parte]; ou [b] informar no processo da prestação de contas a inexistência ou insuficiência de repasses destinados ao órgão partidário sancionado [II, “c”, 2ª parte]. Apenas no caso de descumprimento de ambas as obrigações, de caráter alternativo, é que se descortina a possibilidade de desconto direto do respectivo valor do Fundo Partidário do diretório nacional, resguardando-lhe a possibilidade de promover o decote do valor devido dos recursos que seriam destinados ao órgão apenado.



    10. Sistemática de desconto que se legitima em função da regra estipulada no artigo 41, caput, da Lei nº 9.096/1995, que determina que os recursos do Fundo Partidário sejam distribuídos pelo TSE diretamente aos órgãos nacionais dos partidos, para posterior repasse, por esses órgãos superiores, aos diretórios subnacionais.



    11. Desse modo, considerando o disposto no art. 17, inciso I e §1º da Constituição, bem como o art. 15-A da Lei nº 9.096, de 1995, e o precedente firmado na ADC nº 31/DF, verifica-se que o art. 32-A da Resolução TSE nº 23.709, de 2022 (com a redação dada pela Resolução TSE nº 23.717, de 2023) não estabelece qualquer hipótese de responsabilidade solidária entre os órgãos nacional, estadual e municipal quanto aos débitos advindos em processos de prestação de contas, que resultem em sanção de desconto ou de suspensão de novas cotas do Fundo Partidário. Procedimento que apenas se utiliza da centralização estabelecida pelo art. 41, caput, da Lei nº 9.096/1995.



    12. Não há violação ao princípio da proporcionalidade, pois as obrigações impostas aos órgãos nacionais mostram-se compatíveis com os princípio da autonomia partidária, inserindo-se na margem de conformação regulatória do TSE.



    13. Em obiter dictum, diante das alegações trazidas aos autos pelos partidos políticos habilitados na qualidade de amicus curiae, registra-se que o reconhecimento da plena constitucionalidade do ato normativo impugnado não elide a possibilidade de sua eventual errônea aplicação, a ensejar situação de potencial inconstitucionalidade in concreto, escrutinável pela via do controle difuso.



    IV. Dispositivo



    14. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.



_________



Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 1º, 17, I e §1º, 18; Lei nº 9.096/1995, arts. 11, 15, IV e VIII, 15-A, 30; Lei nº 9.868/1999, art. 11, §2º; Resolução TSE nº 23.709/2022 (com redação da Resolução TSE nº 23.717/2023), art. 32-A, II, 'a', 'b', 'c', e §1º.



Jurisprudência relevante citada: STF, ADC 31, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 22/09/2021, p. 15/02/2021; STF, ADI 4.583/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 23/11/2020, p. 03/12/2020; STF, ADI 5.028/DF, Red. p/ acórdão Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 01/07/2014, p. 30/10/2014; STF, ADI 4.965/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 01/07/2014, p. 30/10/2014; STF, ADI 3.345/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 28/05/2005, p. 08/09/2005; STF, ADI 3.148/TO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 13/12/2006, p. 28/09/2007; STF, ADI 5.260/RS, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 11/10/2018, p. 29/10/2019; STF, ADPF 452/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 27/04/2020, p. 14/05/2020; STF, ADI 6.139/DF, Rel. Min. Edson Fachin, j. 03/07/2023, p. 06/09/2023; STF, ADPF 910/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 04/07/2023, p. 14/07/2023; STF, ADI 4.356/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 09/02/2011, p. 12/05/2011; STF, ADPF 283/SP AgR, Rel. Min. Edson Fachin, j. 28/06/2019, DJe 08/08/2019.

Inteiro teor:
Ementa: Direito Constitucional e Eleitoral. Ação direta de inconstitucionalidade. Partidos políticos. Responsabilidade dos diretórios partidários. Resolução TSE nº 23.709/2022 (com redação dada pela Resolução TSE nº 23.717/2023). Ausência de violação ao caráter nacional dos partidos políticos e à autonomia partidária. Alegação de solidariedade passiva não verificada. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.



    I. Caso em exame



    1. Ação direta de inconstitucionalidade, com pedido cautelar, ajuizada por partido político em face do art. 32-A, inciso II, alíneas “a”, “b”, “c”, e §1º, da Resolução TSE nº 23.709, de 2022 (com a redação dada pela Resolução TSE nº 23.717, de 2023), que disciplina o procedimento de de execução de decisões impositivas proferidas pela Justiça Eleitoral em processos de prestação de contas.



    2. O requerente argumentou que os dispositivos questionados estabeleceriam uma hipótese de solidariedade passiva entre os diretórios partidários (nacional, estadual e municipal), o que afrontaria o art. 17, inciso I e §1º, da Constituição Federal – que estabelece o caráter nacional dos partidos políticos e a autonomia político-partidária –, bem como os princípios da proporcionalidade, da vedação ao retrocesso e da proteção insuficiente. Aduziu, ainda, que a Resolução TSE nº 23.717/2023 confrontaria o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal na ADC nº 31.



    II. Questão em discussão



    3. A questão em discussão consiste em saber se o art. 32-A, inciso II, alíneas “a”, “b”, “c”, e §1º, da Resolução TSE nº 23.709, de 2022 (com a redação dada pela Resolução TSE nº 23.717, de 2023) - que regula o processo de prestação de contas de órgão nacional do partido, que resulte em sanção de desconto ou de suspensão de novas cotas do Fundo Partidário - viola o caráter nacional dos partidos políticos e a autonomia político partidária (art. 17, inciso I, e §1º, da Constituição), bem como os princípios da proporcionalidade, da vedação ao retrocesso e da proteção insuficiente.



    III. Razões de decidir



    4. Preliminar. Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, é viável o controle abstrato da constitucionalidade contra Resolução emitida pelo Tribunal Superior Eleitoral, cujo conteúdo jurídico-normativo for essencialmente primário. Precedentes. No caso, o ato normativo impugnado regula de forma genérica e abstrata o procedimento de execução e cumprimento de decisões impositivas de multa e outras sanções de natureza pecuniária, exceto as criminais, proferidas pela Justiça Eleitoral, em processos de prestação de contas. Ademais, sua relação com o art. 15-A da Lei nº 9.096, de 1995, não é de submissão, mas de complementaridade.



    5. Preliminar. Em razão do efeito repristinatório inerente ao sistema de controle concentrado de constitucionalidade (art. 11, §2º, da Lei nº 9.868, de 1999), é permitido ao requerente impugnar não só o ato normativo revogador como também o ato normativo revogado, caso ele, do mesmo modo, seja incompatível com o texto constitucional. Precedentes. Assim, nos casos em que esse efeito repristinatório for considerado indesejado - isto é, quando há indicação de que a violação à Constituição ocorre tanto pela norma revogadora quanto pela norma revogada - permite-se que ambos os dispositivos figurem como objeto de ação direta de inconstitucionalidade. Em todo caso, na hipótese de questionamento unicamente do ato normativo que está vigente, não se pode alegar a ausência de interesse de agir por falta de impugnação de todo o complexo normativo, pois a condição da ação nos processos objetivos deve ser aferida em relação ao direito que está em vigor.



    6. O cerne da controvérsia envolve os temas da responsabilidade civil dos diretórios partidários e da eventual solidariedade passiva entre os órgãos partidários nacional, estadual e municipal. Ambas as questões foram definidas pelo Supremo Tribunal Federal na ADC nº 31/DF, quando se atestou a constitucionalidade do art. 15-A da Lei nº 9.096/1995, e se estabeleceu a tese de que não há solidariedade passiva entre os diretórios partidários nacional, estadual e municipal quanto a obrigações de natureza cível e trabalhista.



    7. O caráter nacional dos partidos políticos (art. 17, I, da CF) e o princípio da autonomia partidária (art. 17, §1º, da CF) implicam uma organização que reflete o modelo federativo, com órgãos (diretórios) dotados de autonomia funcional, administrativa, financeira e operacional, com capacidade jurídica para assumir obrigações em nome próprio.



    8. Os dispositivos impugnados da Resolução TSE nº 23.709/2022 não criam responsabilidade solidária entre os órgãos nacionais e os órgãos estaduais e municipais dos partidos políticos. Não há no ato normativo emanado do Tribunal Superior Eleitoral qualquer determinação de comunicação entre os patrimônios do diretório nacional e aqueles dos órgãos estaduais e municipais dos partidos. Na verdade, o que há é a imposição de uma obrigação de fazer, de natureza acessória, aos diretórios nacionais (“órgãos hierarquicamente superiores”) no procedimento de prestação de contas dos diretórios estaduais e municipais.



    9. Dever de [a] desconto e retenção dos recursos provenientes do Fundo Partidário destinados ao órgão sancionado, até o limite da sanção [II, “a”], com o ulterior repasse da quantia retida à conta única do Tesouro Nacional [II, “b”], juntando ao processo da prestação de contas o comprovante de pagamento da respectiva Guia de Recolhimento da União [II, “c” 1ª parte]; ou [b] informar no processo da prestação de contas a inexistência ou insuficiência de repasses destinados ao órgão partidário sancionado [II, “c”, 2ª parte]. Apenas no caso de descumprimento de ambas as obrigações, de caráter alternativo, é que se descortina a possibilidade de desconto direto do respectivo valor do Fundo Partidário do diretório nacional, resguardando-lhe a possibilidade de promover o decote do valor devido dos recursos que seriam destinados ao órgão apenado.



    10. Sistemática de desconto que se legitima em função da regra estipulada no artigo 41, caput, da Lei nº 9.096/1995, que determina que os recursos do Fundo Partidário sejam distribuídos pelo TSE diretamente aos órgãos nacionais dos partidos, para posterior repasse, por esses órgãos superiores, aos diretórios subnacionais.



    11. Desse modo, considerando o disposto no art. 17, inciso I e §1º da Constituição, bem como o art. 15-A da Lei nº 9.096, de 1995, e o precedente firmado na ADC nº 31/DF, verifica-se que o art. 32-A da Resolução TSE nº 23.709, de 2022 (com a redação dada pela Resolução TSE nº 23.717, de 2023) não estabelece qualquer hipótese de responsabilidade solidária entre os órgãos nacional, estadual e municipal quanto aos débitos advindos em processos de prestação de contas, que resultem em sanção de desconto ou de suspensão de novas cotas do Fundo Partidário. Procedimento que apenas se utiliza da centralização estabelecida pelo art. 41, caput, da Lei nº 9.096/1995.



    12. Não há violação ao princípio da proporcionalidade, pois as obrigações impostas aos órgãos nacionais mostram-se compatíveis com os princípio da autonomia partidária, inserindo-se na margem de conformação regulatória do TSE.



    13. Em obiter dictum, diante das alegações trazidas aos autos pelos partidos políticos habilitados na qualidade de amicus curiae, registra-se que o reconhecimento da plena constitucionalidade do ato normativo impugnado não elide a possibilidade de sua eventual errônea aplicação, a ensejar situação de potencial inconstitucionalidade in concreto, escrutinável pela via do controle difuso.



    IV. Dispositivo



    14. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.



_________



Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 1º, 17, I e §1º, 18; Lei nº 9.096/1995, arts. 11, 15, IV e VIII, 15-A, 30; Lei nº 9.868/1999, art. 11, §2º; Resolução TSE nº 23.709/2022 (com redação da Resolução TSE nº 23.717/2023), art. 32-A, II, 'a', 'b', 'c', e §1º.



Jurisprudência relevante citada: STF, ADC 31, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 22/09/2021, p. 15/02/2021; STF, ADI 4.583/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 23/11/2020, p. 03/12/2020; STF, ADI 5.028/DF, Red. p/ acórdão Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 01/07/2014, p. 30/10/2014; STF, ADI 4.965/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 01/07/2014, p. 30/10/2014; STF, ADI 3.345/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 28/05/2005, p. 08/09/2005; STF, ADI 3.148/TO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 13/12/2006, p. 28/09/2007; STF, ADI 5.260/RS, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 11/10/2018, p. 29/10/2019; STF, ADPF 452/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 27/04/2020, p. 14/05/2020; STF, ADI 6.139/DF, Rel. Min. Edson Fachin, j. 03/07/2023, p. 06/09/2023; STF, ADPF 910/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 04/07/2023, p. 14/07/2023; STF, ADI 4.356/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 09/02/2011, p. 12/05/2011; STF, ADPF 283/SP AgR, Rel. Min. Edson Fachin, j. 28/06/2019, DJe 08/08/2019.