Tribunal: STF
Processo: MS 40336
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 2025-12-16
Data de publicação: 2025-12-16

Ementa:
Ementa: Direito administrativo. Agravo regimental nos embargos de declaração em mandado de segurança. Decretação da caducidade de contrato de concessão. Anulação. Impossibilidade. Necessidade de realização dos cálculos relativos à indenização até o final do processo administrativo. Efetiva extinção do contrato. Concessão parcial da segurança. Observância dos limites objetivos da lide. Inexistência de decisão extra petita. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. Agravo regimental desprovido.



    I. Caso em exame



    1. Mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado contra o Decreto 12.479/2025, da Presidência da República, que decretou a caducidade do contrato de concessão da Rodovia BR-393/RJ.



    2. Segurança parcialmente concedida, para (i) manter a operação e controle da concessão com a União, denegando o pedido de devolução da operação até que ultimados os cálculos de haveres e deveres; (ii) determinar à União que, até 24.11.2025, conclua o cálculo da indenização por investimentos não depreciados ou amortizados em bens reversíveis devidos à concessionária; e (iii) estabelecer que, caso não seja observada a conclusão dos cálculos no prazo estipulado, a União deverá indenizar a impetrante com base nos valores que esta razoavelmente teria auferido com a exploração do pedágio, segundo os parâmetros estabelecidos na decisão.



    3. Embargos de declaração opostos pela União acolhidos, sem efeitos infringentes, apenas para prestar esclarecimentos quanto ao dever do administrado de apresentar os documentos que lhe forem solicitados e colaborar para o esclarecimento dos fatos, bem como proceder com lealdade, nos termos do art. 4º da Lei 9.784/99.



    II. Questão em discussão



    4. A questão discutida neste agravo regimental consiste em saber se a decisão agravada incorreu em equívoco ao manter a decretação de caducidade do contrato de concessão firmado pela impetrante para administrar a Rodovia 393/RJ, sem que tenha sido calculada previamente a indenização por investimentos não depreciados ou amortizados em bens reversíveis a ela devida.



    III. Razões de decidir



    5. Controvérsia que ostenta feições típicas de conflitos surgidos no domínio das concessões administrativas, cuja normatividade equilibra direitos patrimoniais dos concessionários e interesses públicos relacionados à continuidade, eficiência e adequação da prestação do serviço público.



    6. Na hipótese, a concessionária sustenta ser titular do direito de permanecer na administração da Rodovia BR-393/RJ até que se ultimem os cálculos definitivos atinentes à indenização por investimentos não amortizados em bens reversíveis, ao passo que o Poder Público aponta a imperatividade do encerramento imediato do vínculo contratual com a concessionária, de modo a abrir caminho à celebração de novo pacto com operador que, a seu ver, atenda de forma mais adequada às exigências legais e regulamentares.



    7. O regime da Lei 8.987/95 estrutura dois fluxos paralelos e coordenados: de um lado, o procedimento de apuração da inadimplência contratual e de extinção do contrato por caducidade; de outro, o processo de definição dos haveres e deveres decorrentes da reversão dos bens ao poder concedente, conforme previsto nos arts. 36 e 38, § 5º. Ambos os fluxos devem tramitar conjuntamente e integrar um único procedimento administrativo, sem que disso decorra, necessariamente, a exigência de que os cálculos da indenização estejam concluídos como condição de validade do decreto de caducidade. Admitir o contrário implicaria conferir à concessionária um direito subjetivo à manutenção contratual até a apuração final de valores, independentemente da gravidade do descumprimento contratual ou de quem ou do que está impedindo a conclusão dos cálculos.



    8. O adimplemento do dever de indenizar a concessionária pelos investimentos realizados, nos moldes do contrato e da lei, é exigência inafastável do Estado de Direito, sobretudo em razão da vedação ao enriquecimento ilícito. Refuta-se, no entanto, a ideia de que essa apuração condicione, em termos absolutos, a eficácia do ato extintivo e a retomada do serviço público.



    9. No caso, também não está presente elemento concreto a indicar que seria razoável, do ponto de vista da continuidade e eficiência do serviço público, a retomada das atividades pela impetrante, sobretudo após a assunção da operação pelo DNIT e a desmobilização da estrutura da concessionária, circunstância documentada nos autos e corroborada pelas manifestações técnicas da Administração.



    10. Em suma, da leitura do art. 38, § 4º, da Lei 8.987/95, não há como inferir que a retomada das operações pelo Poder Público só pode ocorrer quando o valor da indenização estiver calculado, pois o dispositivo prevê apenas que o cálculo deve ser realizado nos mesmos autos, que só podem ser arquivados com a apuração definitiva de haveres e deveres.



    11. Sob outra perspectiva, embora inexista direito subjetivo à permanência da concessionária na operação da rodovia até a conclusão do processo de extinção contratual, assiste parcial razão à impetrante quanto à legítima expectativa de exploração da rodovia no período de transição, como decorrência da proteção à confiança legítima, enquanto desdobramento da segurança jurídica. 



    12. No caso, não merece prosperar a argumentação deduzida pela União, no sentido de que a decisão agravada inobservou os limites objetivos da demanda, devendo ser igualmente rechaçada a alegação de que a decisão agravada possui natureza extra petita, em razão da ausência de pedidos de fixação de prazo judicial para finalização dos cálculos e de reparação financeira por descumprimento desse prazo.



    13. Não obstante a decisão ora impugnada tenha assentado a legalidade do ato coator, tal fato não conduz necessariamente à conclusão de que a impetração deveria ter sido denegada de plano, já que o provimento foi concedido em menor amplitude do que o pedido formulado pela impetrante.



    14. Hipótese em que a determinação de elaboração dos cálculos de indenização devidos à empresa, no prazo assinalado na decisão agravada, mostra-se suficiente à satisfação de sua pretensão, constituindo providência de menor extensão se comparada àquela pleiteada pela impetrante em sua inicial, razão pela qual não restou caracterizada a natureza extra petita da decisão agravada.



    15. A previsão de indenização por atraso na realização dos cálculos não demanda dilação probatória, uma vez que os critérios a serem adotados no cálculo da referida indenização se encontram previstos na própria decisão agravada, sendo plenamente viável sua liquidação em fase de cumprimento de sentença. Tal prática em nada subverteria a natureza do mandado de segurança e tampouco o transformaria em ação de cobrança por danos hipotéticos, notadamente diante do fato de não se tratar de ressarcimento de valores devidos anteriormente à impetração.



    16. No caso, a atuação da Administração Pública alimentou legítima expectativa na concessionária de que a substituição da gestão da rodovia se daria de maneira progressiva e formalizada, com prévia definição dos créditos e débitos recíprocos, o que, contudo, não se materializou. Os elementos constantes dos autos demonstram que a própria ANTT reconheceu a existência de uma lógica procedimental que pressupunha a realização dos cálculos indenizatórios antes da execução do plano de transição operacional — o qual, por sua vez, tinha previsão de acontecer antes da efetiva extinção contratual. 



    17. Afigura-se adequada a fixação de prazo para a solução do feito – prazo esse previsto pela própria empresa independente contratada para a conclusão dos cálculos –, o qual, se superado, ensejará a imposição de indenização a ser paga pela União à concessionária, cujos valores deverão ser considerados como créditos a serem compensados com eventuais débitos da empresa perante a União, em sede de apuração final. 



    18. A adoção dos critérios previstos na decisão agravada, para fins de cálculo da indenização, não se encontra desvencilhada do contexto fático e jurídico posto a desate, notadamente em razão de o pedido da impetrante encontrar-se jungido à declaração de nulidade do decreto de caducidade, hipótese em que haveria a própria manutenção da exploração da via pela concessionária. Assim, ao preservar a concessão sob a titularidade da União, a decisão agravada adotou uma postura deferente à continuidade do serviço público em prol de seus usuários, ao mesmo tempo que conciliatória dos interesses dos atores envolvidos na lide. 



    IV. Dispositivo



    19. Agravo regimental desprovido.

Inteiro teor:
Ementa: Direito administrativo. Agravo regimental nos embargos de declaração em mandado de segurança. Decretação da caducidade de contrato de concessão. Anulação. Impossibilidade. Necessidade de realização dos cálculos relativos à indenização até o final do processo administrativo. Efetiva extinção do contrato. Concessão parcial da segurança. Observância dos limites objetivos da lide. Inexistência de decisão extra petita. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. Agravo regimental desprovido.



    I. Caso em exame



    1. Mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado contra o Decreto 12.479/2025, da Presidência da República, que decretou a caducidade do contrato de concessão da Rodovia BR-393/RJ.



    2. Segurança parcialmente concedida, para (i) manter a operação e controle da concessão com a União, denegando o pedido de devolução da operação até que ultimados os cálculos de haveres e deveres; (ii) determinar à União que, até 24.11.2025, conclua o cálculo da indenização por investimentos não depreciados ou amortizados em bens reversíveis devidos à concessionária; e (iii) estabelecer que, caso não seja observada a conclusão dos cálculos no prazo estipulado, a União deverá indenizar a impetrante com base nos valores que esta razoavelmente teria auferido com a exploração do pedágio, segundo os parâmetros estabelecidos na decisão.



    3. Embargos de declaração opostos pela União acolhidos, sem efeitos infringentes, apenas para prestar esclarecimentos quanto ao dever do administrado de apresentar os documentos que lhe forem solicitados e colaborar para o esclarecimento dos fatos, bem como proceder com lealdade, nos termos do art. 4º da Lei 9.784/99.



    II. Questão em discussão



    4. A questão discutida neste agravo regimental consiste em saber se a decisão agravada incorreu em equívoco ao manter a decretação de caducidade do contrato de concessão firmado pela impetrante para administrar a Rodovia 393/RJ, sem que tenha sido calculada previamente a indenização por investimentos não depreciados ou amortizados em bens reversíveis a ela devida.



    III. Razões de decidir



    5. Controvérsia que ostenta feições típicas de conflitos surgidos no domínio das concessões administrativas, cuja normatividade equilibra direitos patrimoniais dos concessionários e interesses públicos relacionados à continuidade, eficiência e adequação da prestação do serviço público.



    6. Na hipótese, a concessionária sustenta ser titular do direito de permanecer na administração da Rodovia BR-393/RJ até que se ultimem os cálculos definitivos atinentes à indenização por investimentos não amortizados em bens reversíveis, ao passo que o Poder Público aponta a imperatividade do encerramento imediato do vínculo contratual com a concessionária, de modo a abrir caminho à celebração de novo pacto com operador que, a seu ver, atenda de forma mais adequada às exigências legais e regulamentares.



    7. O regime da Lei 8.987/95 estrutura dois fluxos paralelos e coordenados: de um lado, o procedimento de apuração da inadimplência contratual e de extinção do contrato por caducidade; de outro, o processo de definição dos haveres e deveres decorrentes da reversão dos bens ao poder concedente, conforme previsto nos arts. 36 e 38, § 5º. Ambos os fluxos devem tramitar conjuntamente e integrar um único procedimento administrativo, sem que disso decorra, necessariamente, a exigência de que os cálculos da indenização estejam concluídos como condição de validade do decreto de caducidade. Admitir o contrário implicaria conferir à concessionária um direito subjetivo à manutenção contratual até a apuração final de valores, independentemente da gravidade do descumprimento contratual ou de quem ou do que está impedindo a conclusão dos cálculos.



    8. O adimplemento do dever de indenizar a concessionária pelos investimentos realizados, nos moldes do contrato e da lei, é exigência inafastável do Estado de Direito, sobretudo em razão da vedação ao enriquecimento ilícito. Refuta-se, no entanto, a ideia de que essa apuração condicione, em termos absolutos, a eficácia do ato extintivo e a retomada do serviço público.



    9. No caso, também não está presente elemento concreto a indicar que seria razoável, do ponto de vista da continuidade e eficiência do serviço público, a retomada das atividades pela impetrante, sobretudo após a assunção da operação pelo DNIT e a desmobilização da estrutura da concessionária, circunstância documentada nos autos e corroborada pelas manifestações técnicas da Administração.



    10. Em suma, da leitura do art. 38, § 4º, da Lei 8.987/95, não há como inferir que a retomada das operações pelo Poder Público só pode ocorrer quando o valor da indenização estiver calculado, pois o dispositivo prevê apenas que o cálculo deve ser realizado nos mesmos autos, que só podem ser arquivados com a apuração definitiva de haveres e deveres.



    11. Sob outra perspectiva, embora inexista direito subjetivo à permanência da concessionária na operação da rodovia até a conclusão do processo de extinção contratual, assiste parcial razão à impetrante quanto à legítima expectativa de exploração da rodovia no período de transição, como decorrência da proteção à confiança legítima, enquanto desdobramento da segurança jurídica. 



    12. No caso, não merece prosperar a argumentação deduzida pela União, no sentido de que a decisão agravada inobservou os limites objetivos da demanda, devendo ser igualmente rechaçada a alegação de que a decisão agravada possui natureza extra petita, em razão da ausência de pedidos de fixação de prazo judicial para finalização dos cálculos e de reparação financeira por descumprimento desse prazo.



    13. Não obstante a decisão ora impugnada tenha assentado a legalidade do ato coator, tal fato não conduz necessariamente à conclusão de que a impetração deveria ter sido denegada de plano, já que o provimento foi concedido em menor amplitude do que o pedido formulado pela impetrante.



    14. Hipótese em que a determinação de elaboração dos cálculos de indenização devidos à empresa, no prazo assinalado na decisão agravada, mostra-se suficiente à satisfação de sua pretensão, constituindo providência de menor extensão se comparada àquela pleiteada pela impetrante em sua inicial, razão pela qual não restou caracterizada a natureza extra petita da decisão agravada.



    15. A previsão de indenização por atraso na realização dos cálculos não demanda dilação probatória, uma vez que os critérios a serem adotados no cálculo da referida indenização se encontram previstos na própria decisão agravada, sendo plenamente viável sua liquidação em fase de cumprimento de sentença. Tal prática em nada subverteria a natureza do mandado de segurança e tampouco o transformaria em ação de cobrança por danos hipotéticos, notadamente diante do fato de não se tratar de ressarcimento de valores devidos anteriormente à impetração.



    16. No caso, a atuação da Administração Pública alimentou legítima expectativa na concessionária de que a substituição da gestão da rodovia se daria de maneira progressiva e formalizada, com prévia definição dos créditos e débitos recíprocos, o que, contudo, não se materializou. Os elementos constantes dos autos demonstram que a própria ANTT reconheceu a existência de uma lógica procedimental que pressupunha a realização dos cálculos indenizatórios antes da execução do plano de transição operacional — o qual, por sua vez, tinha previsão de acontecer antes da efetiva extinção contratual. 



    17. Afigura-se adequada a fixação de prazo para a solução do feito – prazo esse previsto pela própria empresa independente contratada para a conclusão dos cálculos –, o qual, se superado, ensejará a imposição de indenização a ser paga pela União à concessionária, cujos valores deverão ser considerados como créditos a serem compensados com eventuais débitos da empresa perante a União, em sede de apuração final. 



    18. A adoção dos critérios previstos na decisão agravada, para fins de cálculo da indenização, não se encontra desvencilhada do contexto fático e jurídico posto a desate, notadamente em razão de o pedido da impetrante encontrar-se jungido à declaração de nulidade do decreto de caducidade, hipótese em que haveria a própria manutenção da exploração da via pela concessionária. Assim, ao preservar a concessão sob a titularidade da União, a decisão agravada adotou uma postura deferente à continuidade do serviço público em prol de seus usuários, ao mesmo tempo que conciliatória dos interesses dos atores envolvidos na lide. 



    IV. Dispositivo



    19. Agravo regimental desprovido.