Tribunal: STF
Processo: ADO 63
Classe: ADO
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 2024-06-06
Data de publicação: 2024-06-06

Ementa:
Ementa. Direito Ambiental. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão. Dever de edição de legislação específica para proteção do bioma pantanal mato-grossense. Implicação decorrente da especial condição de “patrimônio nacional”. Categoria jurídica cuja especificidade de tratamento foi definida pelo próprio Constituinte originário. Reconhecimento da omissão inconstitucional. Pedido parcialmente procedente.  



    I. Caso em exame



    1. Ação direta que se fundamenta na existência de omissão inconstitucional na edição de lei específica para regular a “utilização[...] dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais” do bioma Pantanal Mato-Grossense, conforme cláusula de reserva legal prevista no art. 225, § 4º, da CF/1988.  



    II. Questão em discussão



    2. Preliminar. O Senado Federal e a Advocacia-Geral da União suscitam a impossibilidade jurídica do pedido em razão do princípio da separação dos Poderes.



    3. Mérito. Há duas questões em discussão: (i) saber se o Poder Legislativo da União se encontra em mora no que toca à edição de lei regulamentadora do art. 225, § 4º, in fine, da Constituição de 1988, o qual prevê, em relação ao bioma Pantanal, na qualidade de patrimônio nacional, que a sua exploração se dê segundo condições que assegurem a preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais; e (ii) caso seja reconhecida a mora legislativa, qual a consequência do reconhecimento da omissão.  



    III. Razões de decidir



    4. Rejeição da questão preliminar. Descabe falar em impossibilidade jurídica do pedido ou em ofensa à separação dos Poderes, quando o libelo (i) veicule fixação de prazo razoável para que o Congresso Nacional legisle, (ii) impugne objeto consistente em inertia deliberandi ou (iii) pugne pela adoção de sentença aditiva. Precedentes.



    5. Exame do mérito. O Pantanal mato-grossense ocupa aproximadamente 140.000 km² no território brasileiro, bem como se estende à Bolívia e ao Paraguai. Em verdade, cuida-se da maior planície inundável da Terra, com grande significância mundial em termos de biodiversidade, assim como possui intersecção com o cerrado, a floresta amazônica e os chacos boliviano e paraguaio. Igualmente, trata-se de ambiente reconhecido pela Unesco como patrimônio natural da humanidade e reserva de biosfera.



    6. Conforme dispõem o art. 225, § 4º, da CRFB e tratados internacionais dos quais a República Federativa do Brasil é parte, existe um dever constitucional de legislar imposto à União, consistente na expedição de um diploma normativo específico ao Pantanal mato-grossense, em especial quanto ao aproveitamento econômico dos recursos naturais de acordo com balizas que assegurem a efetiva preservação do respectivo bioma. No âmbito internacional, citam-se (i) o Tratado da Bacia do Prata, de 1969, e (ii) a “Convenção sobre Zonas Úmidas de Importância Internacional, especialmente como Habitat de Aves Aquáticas, de 1971” (conhecida como Convenção de Ramsar) e protocolos adicionais. Caracterização de um constitucionalismo ambiental em sentido forte, que, ademais da estruturação político-administrativa, demanda a prática de uma governança pública capaz de garantir a efetiva proteção ambiental do ecossistema. Precedentes: ADI nº 487-MC/DF, Rel. Min. Octavio Gallotti, Tribunal Pleno, j. 09/05/1991, p. 11/04/1997; RE nº 134.297/SP, Rel. Min. Celso de Mello, Primeira Turma, j. 13/06/1995, p. 22/09/1995; e ADI nº 1.516-MC, Rel. Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, j. 06/03/1997, p. 13/08/1999.



    7. A expressão “patrimônio nacional” constante no art. 225, § 4º, da Constituição de 1988, denota uma excepcional e diferenciada posição da Floresta Amazônica brasileira, Mata Atlântica, Serra do Mar, Pantanal Mato-Grossense e Zona Costeira, inclusive em termos de tratamento legislativo. Ademais, a proteção constitucional dessas áreas de especial importância ecológica demanda uma interpretação jurídica holística. De um lado, ciosa da soberania nacional sobre os territórios elencados; de outro, respeitadora do notável interesse de toda a humanidade e das futuras gerações na preservação ambiental desses biomas. Precedentes: ADI nº 4.269/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 18/10/2017, p. 1º/02/2019; e ADI nº 7.007-MC-Ref/BA, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 04/11/2021, p. 23/02/2022.



    8. A regência genérica das áreas úmidas e das planícies de inundação, pelo Código Florestal, não tem o condão de infirmar a declaração de inconstitucionalidade por omissão, à luz do que decidido na ADI nº 487-MC/DF, relatada pelo Ministro Octavio Gallotti; e, na ADI nº 1.516-MC, sob a relatoria do Ministro Sydney Sanches. Igualmente, tratados e convenções internacionais subscritos pelo Brasil exigem um singular grau de proteção ambiental nos sítios Ramsar e na Bacia do Prata. Assim, as singularidades geográficas, culturais, fáticas e jurídicas do Pantanal mato-grossense, em relação às demais áreas úmidas esparsas no território brasileiro, fazem com que a interpretação constitucional do art. 225, § 4º, do Texto Constitucional, culmine na imposição de um dever à União para que dê tratamento normativo específico à utilização do patrimônio nacional em que se constitui o Pantanal mato-grossense.



    9. Passados mais de 35 anos desde a promulgação da Constituição de 1988, resta caracterizada a conduta omissiva do Congresso Nacional por não regulamentar, em nível infraconstitucional, as condições de utilização do patrimônio nacional vertido no Pantanal Mato-Grossense, inclusive quanto à exploração econômica adequada e sustentável de seus recursos naturais.



    10. A edição de legislações ambientais pelos Estados de Mato Grosso e de Mato Grosso do Sul, a título de exercício de competência legislativa supletiva, não possui aptidão para colmatar a omissão da União na matéria. A proteção do Pantanal mato-grossense exige a participação da União não apenas por sua competência para editar normas gerais, como também porque somente ela tem condições (i) de estabelecer relações diplomáticas com Estados-nação, inclusive o boliviano e o paraguaio; e, (ii) de concretizar o sentido jurídico-constitucional da expressão “patrimônio nacional”.



    11. No caso dos autos, é cabível a assinalação de indicativo temporal de 18 (dezoito) meses como iter razoável e proporcional para que o Congresso Nacional supere a referida conduta omissiva. Precedentes.



    12. Revela-se inadequada, neste momento processual, a adoção de provimento normativo de caráter temporário atinente à aplicação extensivo-analógica da Lei da Mata Atlântica (Lei nº 11.428, de 2006) ao Pantanal mato-grossense. Não se trouxe aos autos um conjunto de elementos idôneos e robustos para justificar empiricamente a compatibilidade desse diploma legislativo com as especificidades do bioma pantaneiro. Adotando-se uma postura jurisdicional autocontida e minimalista, a conduta mais adequada é instar o Congresso Nacional para o endereçamento oportuno da controvérsia constitucional, resguardando potencial e excepcional atuação direta desta Suprema Corte apenas na hipótese de persistir o estado de inconstitucionalidade, o que, se necessário, poderá ser avaliado em um segundo momento.  



    IV. Dispositivo e tese



    13. Pedido parcialmente procedente. Reconhecimento da existência de omissão inconstitucional e fixação do prazo de 18 meses para que seja sanada.



    Tese de julgamento: “1. Existe omissão inconstitucional relativamente à edição de lei regulamentadora da especial proteção do bioma Pantanal Mato-Grossense, prevista no art. 225, § 4º, in fine, da Constituição. 2. Fica estabelecido o prazo de 18 meses para o Congresso Nacional sanar a omissão apontada, contados da publicação da ata de julgamento. 3. Revela-se inadequada, neste momento processual, a adoção de provimento normativo de caráter temporário atinente à aplicação extensivo-analógica da Lei da Mata Atlântica (Lei nº 11.428, de 2006) ao Pantanal mato-grossense. 4. Não sobrevindo a lei regulamentadora no prazo acima estabelecido, caberá a este Tribunal determinar providências adicionais, substitutivas e/ou supletivas, a título de execução da presente decisão. 5. Nos termos do art. 24, §§ 1º a 4º da CF/88, enquanto não suprida a omissão inconstitucional ora reconhecida, aplicam-se a Lei nº 6.160/2023, editada pelo Estado do Mato Grosso do Sul, e a Lei nº 8.830/2008, editada pelo Estado do Mato Grosso.”



_________



    Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, art. 225, § 4º. Convenção sobre Zonas Úmidas de Importância Internacional, especialmente como Habitat de Aves Aquáticas, de 1971 —Convenção de Ramsar — e protocolos adicionais. Tratado da Bacia do Prata. Lei nº 11.428/2006 — Lei da Mata Atlântica. Lei nº 12.651/2012 — Código Florestal.



    Jurisprudência relevante citada: ADI nº 487-MC/DF, Rel. Min. Octavio Gallotti, Tribunal Pleno, j. 09/05/1991, p. 11/04/1997; RE nº 134.297/SP, Rel. Min. Celso de Mello, Primeira Turma, j. 13/06/1995, p. 22/09/1995; ADI nº 1.516-MC, Rel. Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, j. 06/03/1997, p. 13/08/1999; ADI nº 4.269/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 18/10/2017, p. 1º/02/2019; e ADI nº 7.007-MC-Ref/BA, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 04/11/2021, p. 23/02/2022.

Inteiro teor:
Ementa. Direito Ambiental. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão. Dever de edição de legislação específica para proteção do bioma pantanal mato-grossense. Implicação decorrente da especial condição de “patrimônio nacional”. Categoria jurídica cuja especificidade de tratamento foi definida pelo próprio Constituinte originário. Reconhecimento da omissão inconstitucional. Pedido parcialmente procedente.  



    I. Caso em exame



    1. Ação direta que se fundamenta na existência de omissão inconstitucional na edição de lei específica para regular a “utilização[...] dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais” do bioma Pantanal Mato-Grossense, conforme cláusula de reserva legal prevista no art. 225, § 4º, da CF/1988.  



    II. Questão em discussão



    2. Preliminar. O Senado Federal e a Advocacia-Geral da União suscitam a impossibilidade jurídica do pedido em razão do princípio da separação dos Poderes.



    3. Mérito. Há duas questões em discussão: (i) saber se o Poder Legislativo da União se encontra em mora no que toca à edição de lei regulamentadora do art. 225, § 4º, in fine, da Constituição de 1988, o qual prevê, em relação ao bioma Pantanal, na qualidade de patrimônio nacional, que a sua exploração se dê segundo condições que assegurem a preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais; e (ii) caso seja reconhecida a mora legislativa, qual a consequência do reconhecimento da omissão.  



    III. Razões de decidir



    4. Rejeição da questão preliminar. Descabe falar em impossibilidade jurídica do pedido ou em ofensa à separação dos Poderes, quando o libelo (i) veicule fixação de prazo razoável para que o Congresso Nacional legisle, (ii) impugne objeto consistente em inertia deliberandi ou (iii) pugne pela adoção de sentença aditiva. Precedentes.



    5. Exame do mérito. O Pantanal mato-grossense ocupa aproximadamente 140.000 km² no território brasileiro, bem como se estende à Bolívia e ao Paraguai. Em verdade, cuida-se da maior planície inundável da Terra, com grande significância mundial em termos de biodiversidade, assim como possui intersecção com o cerrado, a floresta amazônica e os chacos boliviano e paraguaio. Igualmente, trata-se de ambiente reconhecido pela Unesco como patrimônio natural da humanidade e reserva de biosfera.



    6. Conforme dispõem o art. 225, § 4º, da CRFB e tratados internacionais dos quais a República Federativa do Brasil é parte, existe um dever constitucional de legislar imposto à União, consistente na expedição de um diploma normativo específico ao Pantanal mato-grossense, em especial quanto ao aproveitamento econômico dos recursos naturais de acordo com balizas que assegurem a efetiva preservação do respectivo bioma. No âmbito internacional, citam-se (i) o Tratado da Bacia do Prata, de 1969, e (ii) a “Convenção sobre Zonas Úmidas de Importância Internacional, especialmente como Habitat de Aves Aquáticas, de 1971” (conhecida como Convenção de Ramsar) e protocolos adicionais. Caracterização de um constitucionalismo ambiental em sentido forte, que, ademais da estruturação político-administrativa, demanda a prática de uma governança pública capaz de garantir a efetiva proteção ambiental do ecossistema. Precedentes: ADI nº 487-MC/DF, Rel. Min. Octavio Gallotti, Tribunal Pleno, j. 09/05/1991, p. 11/04/1997; RE nº 134.297/SP, Rel. Min. Celso de Mello, Primeira Turma, j. 13/06/1995, p. 22/09/1995; e ADI nº 1.516-MC, Rel. Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, j. 06/03/1997, p. 13/08/1999.



    7. A expressão “patrimônio nacional” constante no art. 225, § 4º, da Constituição de 1988, denota uma excepcional e diferenciada posição da Floresta Amazônica brasileira, Mata Atlântica, Serra do Mar, Pantanal Mato-Grossense e Zona Costeira, inclusive em termos de tratamento legislativo. Ademais, a proteção constitucional dessas áreas de especial importância ecológica demanda uma interpretação jurídica holística. De um lado, ciosa da soberania nacional sobre os territórios elencados; de outro, respeitadora do notável interesse de toda a humanidade e das futuras gerações na preservação ambiental desses biomas. Precedentes: ADI nº 4.269/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 18/10/2017, p. 1º/02/2019; e ADI nº 7.007-MC-Ref/BA, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 04/11/2021, p. 23/02/2022.



    8. A regência genérica das áreas úmidas e das planícies de inundação, pelo Código Florestal, não tem o condão de infirmar a declaração de inconstitucionalidade por omissão, à luz do que decidido na ADI nº 487-MC/DF, relatada pelo Ministro Octavio Gallotti; e, na ADI nº 1.516-MC, sob a relatoria do Ministro Sydney Sanches. Igualmente, tratados e convenções internacionais subscritos pelo Brasil exigem um singular grau de proteção ambiental nos sítios Ramsar e na Bacia do Prata. Assim, as singularidades geográficas, culturais, fáticas e jurídicas do Pantanal mato-grossense, em relação às demais áreas úmidas esparsas no território brasileiro, fazem com que a interpretação constitucional do art. 225, § 4º, do Texto Constitucional, culmine na imposição de um dever à União para que dê tratamento normativo específico à utilização do patrimônio nacional em que se constitui o Pantanal mato-grossense.



    9. Passados mais de 35 anos desde a promulgação da Constituição de 1988, resta caracterizada a conduta omissiva do Congresso Nacional por não regulamentar, em nível infraconstitucional, as condições de utilização do patrimônio nacional vertido no Pantanal Mato-Grossense, inclusive quanto à exploração econômica adequada e sustentável de seus recursos naturais.



    10. A edição de legislações ambientais pelos Estados de Mato Grosso e de Mato Grosso do Sul, a título de exercício de competência legislativa supletiva, não possui aptidão para colmatar a omissão da União na matéria. A proteção do Pantanal mato-grossense exige a participação da União não apenas por sua competência para editar normas gerais, como também porque somente ela tem condições (i) de estabelecer relações diplomáticas com Estados-nação, inclusive o boliviano e o paraguaio; e, (ii) de concretizar o sentido jurídico-constitucional da expressão “patrimônio nacional”.



    11. No caso dos autos, é cabível a assinalação de indicativo temporal de 18 (dezoito) meses como iter razoável e proporcional para que o Congresso Nacional supere a referida conduta omissiva. Precedentes.



    12. Revela-se inadequada, neste momento processual, a adoção de provimento normativo de caráter temporário atinente à aplicação extensivo-analógica da Lei da Mata Atlântica (Lei nº 11.428, de 2006) ao Pantanal mato-grossense. Não se trouxe aos autos um conjunto de elementos idôneos e robustos para justificar empiricamente a compatibilidade desse diploma legislativo com as especificidades do bioma pantaneiro. Adotando-se uma postura jurisdicional autocontida e minimalista, a conduta mais adequada é instar o Congresso Nacional para o endereçamento oportuno da controvérsia constitucional, resguardando potencial e excepcional atuação direta desta Suprema Corte apenas na hipótese de persistir o estado de inconstitucionalidade, o que, se necessário, poderá ser avaliado em um segundo momento.  



    IV. Dispositivo e tese



    13. Pedido parcialmente procedente. Reconhecimento da existência de omissão inconstitucional e fixação do prazo de 18 meses para que seja sanada.



    Tese de julgamento: “1. Existe omissão inconstitucional relativamente à edição de lei regulamentadora da especial proteção do bioma Pantanal Mato-Grossense, prevista no art. 225, § 4º, in fine, da Constituição. 2. Fica estabelecido o prazo de 18 meses para o Congresso Nacional sanar a omissão apontada, contados da publicação da ata de julgamento. 3. Revela-se inadequada, neste momento processual, a adoção de provimento normativo de caráter temporário atinente à aplicação extensivo-analógica da Lei da Mata Atlântica (Lei nº 11.428, de 2006) ao Pantanal mato-grossense. 4. Não sobrevindo a lei regulamentadora no prazo acima estabelecido, caberá a este Tribunal determinar providências adicionais, substitutivas e/ou supletivas, a título de execução da presente decisão. 5. Nos termos do art. 24, §§ 1º a 4º da CF/88, enquanto não suprida a omissão inconstitucional ora reconhecida, aplicam-se a Lei nº 6.160/2023, editada pelo Estado do Mato Grosso do Sul, e a Lei nº 8.830/2008, editada pelo Estado do Mato Grosso.”



_________



    Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, art. 225, § 4º. Convenção sobre Zonas Úmidas de Importância Internacional, especialmente como Habitat de Aves Aquáticas, de 1971 —Convenção de Ramsar — e protocolos adicionais. Tratado da Bacia do Prata. Lei nº 11.428/2006 — Lei da Mata Atlântica. Lei nº 12.651/2012 — Código Florestal.



    Jurisprudência relevante citada: ADI nº 487-MC/DF, Rel. Min. Octavio Gallotti, Tribunal Pleno, j. 09/05/1991, p. 11/04/1997; RE nº 134.297/SP, Rel. Min. Celso de Mello, Primeira Turma, j. 13/06/1995, p. 22/09/1995; ADI nº 1.516-MC, Rel. Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, j. 06/03/1997, p. 13/08/1999; ADI nº 4.269/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 18/10/2017, p. 1º/02/2019; e ADI nº 7.007-MC-Ref/BA, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 04/11/2021, p. 23/02/2022.