Tribunal: STF
Processo: ADO 38
Classe: ADO
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 2023-08-28
Data de publicação: 2023-08-28

Ementa:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. ART. 45, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DISCIPLINA DA REPRESENTAÇÃO PROPORCIONAL À POPULAÇÃO DOS ENTES FEDERADOS NA CÂMARA DOS DEPUTADOS. MORA LEGISLATIVA CONFIGURADA. VIOLAÇÃO AO DIREITO POLÍTICO FUNDAMENTAL AO SUFRÁGIO E AO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO. CRIAÇÃO DE ASSIMETRIA REPRESENTATIVA NÃO INTERNALIZADA PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE PROLATAÇÃO DE SENTENÇA CONSTRUTIVA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 



    1. A democracia é o regime político vigente no Estado Brasileiro, conforme se depreende da cláusula mater insculpida no artigo 1º da Constituição, a qual é explícita no sentido de que o regime democrático pressupõe a efetiva possibilidade de participação dos cidadãos nas decisões governamentais. 



    2. O conceito de democracia, mercê de ostentar necessariamente um componente substantivo, ligado à efetiva proteção dos direitos fundamentais, não pode ser compreendido de modo a que se minore a importância dos aspectos formais viabilizadores da efetiva participação popular no governo. É dizer, se a realização de eleições periódicas, livres e justas não é suficiente por si só para a caracterização de um regime político como democrático, não há dúvidas de que a existência de um sistema eleitoral adequado é condição mínima necessária para tanto (NORRIS, Pippa. Electoral Engineering: Voting Rules and Political Behavior. New York: Cambridge University Press - 2004, p. 04). 



    3. A democracia moderna é fundamentalmente uma democracia representativa, complementada, em situações específicas, por instrumentos de participação direta. A representação é a “construção processual de ordem jurídica e política” que permite a “designação dos governantes pelos governados através de eleições livres e pluralistas” (MORAIS, Carlos Blanco de. O Sistema Político, Coimbra: Almedina, 2017, p. 70).



    4. O direito ao sufrágio ostenta a indisputável condição de direito político fundamental e sua principal expressão, qual seja, o voto dos cidadãos nos pleitos eleitorais, se constitui o instrumento de participação democrática por excelência. 



    5. Consoante o caput do artigo 14 da Constituição, a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com igual valor para todos, ao mesmo tempo em que o inciso II do §4º do artigo 60 da Constituição eleva o voto direto, secreto, universal e periódico à condição de cláusula pétrea da ordem constitucional pátria.



    6. O sistema eleitoral proporcional, previsto na Constituição para a eleição de Deputados Federais (art. 45, caput), é aquele no qual se busca a inclusão das mais variadas posições do espectro político no Parlamento, tendo como característica o princípio de que a distribuição de cadeiras deve refletir, tanto quanto possível, a distribuição de votos obtida pelos partidos. O constituinte não desceu às minúcias na definição das regras aplicáveis a este sistema, de sorte que o legislador tem amplo espaço para a definição de seus aspectos práticos, estando limitado apenas pelos contornos essenciais que decorrem de regras e princípios constitutionais atinentes ao tema. Precedentes: RE 140.386/MT, Tribunal Pleno, Rel. Ministro Carlos Velloso, julgamento: 19/5/1993; ADI 5.920, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 06/07/2020.



    7. O número de cadeiras parlamentares em disputa em uma determinada eleição constitui um dos elementos mais relevantes da definição de qualquer sistema eleitoral, ao qual a doutrina especializada se refere pela expressão “magnitude do distrito” (district magnitude - GALLAGHER, Michael; MITCHELL, Paul. The Politics of Electoral Systems. Oxford: Oxford Press – 2005, p. 33). 



    8. O artigo 45 da CF veicula disciplina atinente ao número de deputados federais para os Estados e para o Distrito Federal, estabelecendo o número mínimo de 8 (oito) e o número máximo de 70 (setenta) representantes por cada circunscrição, além de estatuir que deve haver proporcionalidade entre o número de cadeiras em disputa e a população de cada um dos Estados (§1º). O constituinte elegeu o número de deputados federais como base de cálculo para o número de parlamentares das Assembleias Legislativas estaduais e da Câmara Legislativa do Distrito Federal (arts. 27, caput, e 32, §3º). 



    9. Ante a circunstância inexorável de que a população de cada unidade federativa se altera ao longo do tempo de forma desigual, instituiu o constituinte originário comando acessório ao legislador complementar, determinando a realização de ajustes periódicos necessários ao restabelecimento da proporcionalidade eventualmente rompida ao longo dos quatro anos anteriores. 



    10. A proporcionalidade entre o número de deputados federais e a população de cada Estado é decorrência necessária do fato de que, no bicameralismo adotado pela Constituição, cabe à Câmara dos Deputados representar o povo. É, ademais, preceito corolário do postulado de que os votos de todos os cidadãos devem ter igual valor (CF, art. 14, caput), o que, por sua vez, deflui logicamente da própria ideia de participação democrática, conforme preconiza a clássica doutrina do one person, one vote, da Suprema Corte Norte-Americana (Gray v. Sanders, 372 U.S. 368 - 1963). 



    11. A exigência de proporcionalidade entre o número de deputados federais e a população se coloca no ordenamento jurídico brasileiro como “mandamento de otimização”, na medida em que o alcance de uma correspondência perfeita dependeria de aspectos inexistentes na prática, tais como a existência de um número variável e muito maior de cadeiras parlamentares em disputa e de um distrito eleitoral único. 



    12. Em sendo o Brasil um Estado Federal e tendo a Constituição estabelecido, para a eleição de deputados federais, a justaposição entre Estados e Distrito Federal e distritos eleitorais, é absolutamente natural e inevitável que haja algum grau de assimetria ou “distorção federativa” na relação deputado/número de habitantes na comparação entre os entes subnacionais (NICOLAU, Jairo. As Distorções na Representação dos Estados na Câmara dos Deputados Brasileira, in Dados - Revista de Ciências Sociais, v. 40, n. 3, Rio de Janeiro: 1997). 



    13. O constituinte não apenas admitiu a existência de referida distorção como em alguma medida a consolidou, ao estabelecer, independentemente de qual seja o tamanho da população de cada um dos Estados e do Distrito Federal, piso e teto para o número de deputados. Nada obstante, a inobservância do comando constitucional de revisão periódica do número de deputados federais implica em violação ao direito político fundamental ao sufrágio e ao princípio democrático, na medida em que cria assimetria representativa não internalizada pela Constituição Federal. 



    14. In casu, resta caracterizada a inertia deliberandi, vez que, desde a edição da Lei Complementar nº 78/1993, jamais houve a revisão periódica exigida pelo §1º do art. 45 da CF. A declaração de inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 1º da Lei Complementar nº 78/1993 e da Resolução-TSE 23.389/2013, operada no julgamento conjunto pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal das ADI´s 4.947, 4.963, 4.965, 5.020 e 5.028, muito ao contrário de criar o estado de mora do legislador em tela, apenas tem o condão de evidenciá-la ainda mais grave. 



    15. A mera existência de projetos de lei complementar em tramitação no Congresso Nacional não descaracteriza eventual omissão legislativa inconstitucional. Precedente: ADI 3.682, Tribunal Pleno, Rel. Ministro Gilmar Mendes, DJe 6/09/2007. 



    16. As técnicas decisórias passíveis de utilização no âmbito da jurisdição constitucional contemplam as chamadas decisões construtivas, que são aquelas através da quais, a fim de concretizar plenamente a força normativa da Constituição, a Corte se vê compelida a introduzir conteúdos normativos não diretamente identificáveis na legislação em vigor. Precedentes: ADO 30, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 06/10/2020; ADO 25, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 18/08/2017. 



    17. No caso sub judice, justifica-se a prolatação de sentença construtiva, haja vista: a) ser o conteúdo da norma de fácil extração da literalidade do texto constitucional; b) implicar a omissão inconstitucional identificada em ofensa ao direito político fundamental ao sufrágio das populações dos Estados subrepresentados e, por conseguinte, ao princípio democrático; c) que controvérsias relacionadas ao funcionamento do processo político-eleitoral impõem uma postura mais expansiva e particularista por parte do Supremo Tribunal Federal, em detrimento de opões mais deferentes e formalistas. 



    18. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão que se julga procedente, para declarar a mora do Congresso nacional quanto à edição da Lei Complementar prevista na segunda parte do §1º do art. 45 da CF, fixando prazo até 30 de junho de 2025 para que seja sanada a omissão. Em persistindo a mora legislativa, caberá ao Tribunal Superior Eleitoral, até 1º de outubro de 2025, determinar o número de deputados federais de cada Estado e do Distrito Federal para a legislatura que se iniciará em 2027, bem como o consequente número de deputados estaduais e distritais (CF, arts. 27, caput, e 32, §3º), observado o piso e o teto constitucional por circunscrição e o número total de parlamentares previsto na LC nº 78/1993, valendo-se, para tanto, dos dados demográficos coletados pelo IBGE no Censo 2022 e da metodologia utilizada por ocasião da edição da Resolução-TSE 23.389/2013.

Inteiro teor:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. ART. 45, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DISCIPLINA DA REPRESENTAÇÃO PROPORCIONAL À POPULAÇÃO DOS ENTES FEDERADOS NA CÂMARA DOS DEPUTADOS. MORA LEGISLATIVA CONFIGURADA. VIOLAÇÃO AO DIREITO POLÍTICO FUNDAMENTAL AO SUFRÁGIO E AO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO. CRIAÇÃO DE ASSIMETRIA REPRESENTATIVA NÃO INTERNALIZADA PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE PROLATAÇÃO DE SENTENÇA CONSTRUTIVA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 



    1. A democracia é o regime político vigente no Estado Brasileiro, conforme se depreende da cláusula mater insculpida no artigo 1º da Constituição, a qual é explícita no sentido de que o regime democrático pressupõe a efetiva possibilidade de participação dos cidadãos nas decisões governamentais. 



    2. O conceito de democracia, mercê de ostentar necessariamente um componente substantivo, ligado à efetiva proteção dos direitos fundamentais, não pode ser compreendido de modo a que se minore a importância dos aspectos formais viabilizadores da efetiva participação popular no governo. É dizer, se a realização de eleições periódicas, livres e justas não é suficiente por si só para a caracterização de um regime político como democrático, não há dúvidas de que a existência de um sistema eleitoral adequado é condição mínima necessária para tanto (NORRIS, Pippa. Electoral Engineering: Voting Rules and Political Behavior. New York: Cambridge University Press - 2004, p. 04). 



    3. A democracia moderna é fundamentalmente uma democracia representativa, complementada, em situações específicas, por instrumentos de participação direta. A representação é a “construção processual de ordem jurídica e política” que permite a “designação dos governantes pelos governados através de eleições livres e pluralistas” (MORAIS, Carlos Blanco de. O Sistema Político, Coimbra: Almedina, 2017, p. 70).



    4. O direito ao sufrágio ostenta a indisputável condição de direito político fundamental e sua principal expressão, qual seja, o voto dos cidadãos nos pleitos eleitorais, se constitui o instrumento de participação democrática por excelência. 



    5. Consoante o caput do artigo 14 da Constituição, a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com igual valor para todos, ao mesmo tempo em que o inciso II do §4º do artigo 60 da Constituição eleva o voto direto, secreto, universal e periódico à condição de cláusula pétrea da ordem constitucional pátria.



    6. O sistema eleitoral proporcional, previsto na Constituição para a eleição de Deputados Federais (art. 45, caput), é aquele no qual se busca a inclusão das mais variadas posições do espectro político no Parlamento, tendo como característica o princípio de que a distribuição de cadeiras deve refletir, tanto quanto possível, a distribuição de votos obtida pelos partidos. O constituinte não desceu às minúcias na definição das regras aplicáveis a este sistema, de sorte que o legislador tem amplo espaço para a definição de seus aspectos práticos, estando limitado apenas pelos contornos essenciais que decorrem de regras e princípios constitutionais atinentes ao tema. Precedentes: RE 140.386/MT, Tribunal Pleno, Rel. Ministro Carlos Velloso, julgamento: 19/5/1993; ADI 5.920, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 06/07/2020.



    7. O número de cadeiras parlamentares em disputa em uma determinada eleição constitui um dos elementos mais relevantes da definição de qualquer sistema eleitoral, ao qual a doutrina especializada se refere pela expressão “magnitude do distrito” (district magnitude - GALLAGHER, Michael; MITCHELL, Paul. The Politics of Electoral Systems. Oxford: Oxford Press – 2005, p. 33). 



    8. O artigo 45 da CF veicula disciplina atinente ao número de deputados federais para os Estados e para o Distrito Federal, estabelecendo o número mínimo de 8 (oito) e o número máximo de 70 (setenta) representantes por cada circunscrição, além de estatuir que deve haver proporcionalidade entre o número de cadeiras em disputa e a população de cada um dos Estados (§1º). O constituinte elegeu o número de deputados federais como base de cálculo para o número de parlamentares das Assembleias Legislativas estaduais e da Câmara Legislativa do Distrito Federal (arts. 27, caput, e 32, §3º). 



    9. Ante a circunstância inexorável de que a população de cada unidade federativa se altera ao longo do tempo de forma desigual, instituiu o constituinte originário comando acessório ao legislador complementar, determinando a realização de ajustes periódicos necessários ao restabelecimento da proporcionalidade eventualmente rompida ao longo dos quatro anos anteriores. 



    10. A proporcionalidade entre o número de deputados federais e a população de cada Estado é decorrência necessária do fato de que, no bicameralismo adotado pela Constituição, cabe à Câmara dos Deputados representar o povo. É, ademais, preceito corolário do postulado de que os votos de todos os cidadãos devem ter igual valor (CF, art. 14, caput), o que, por sua vez, deflui logicamente da própria ideia de participação democrática, conforme preconiza a clássica doutrina do one person, one vote, da Suprema Corte Norte-Americana (Gray v. Sanders, 372 U.S. 368 - 1963). 



    11. A exigência de proporcionalidade entre o número de deputados federais e a população se coloca no ordenamento jurídico brasileiro como “mandamento de otimização”, na medida em que o alcance de uma correspondência perfeita dependeria de aspectos inexistentes na prática, tais como a existência de um número variável e muito maior de cadeiras parlamentares em disputa e de um distrito eleitoral único. 



    12. Em sendo o Brasil um Estado Federal e tendo a Constituição estabelecido, para a eleição de deputados federais, a justaposição entre Estados e Distrito Federal e distritos eleitorais, é absolutamente natural e inevitável que haja algum grau de assimetria ou “distorção federativa” na relação deputado/número de habitantes na comparação entre os entes subnacionais (NICOLAU, Jairo. As Distorções na Representação dos Estados na Câmara dos Deputados Brasileira, in Dados - Revista de Ciências Sociais, v. 40, n. 3, Rio de Janeiro: 1997). 



    13. O constituinte não apenas admitiu a existência de referida distorção como em alguma medida a consolidou, ao estabelecer, independentemente de qual seja o tamanho da população de cada um dos Estados e do Distrito Federal, piso e teto para o número de deputados. Nada obstante, a inobservância do comando constitucional de revisão periódica do número de deputados federais implica em violação ao direito político fundamental ao sufrágio e ao princípio democrático, na medida em que cria assimetria representativa não internalizada pela Constituição Federal. 



    14. In casu, resta caracterizada a inertia deliberandi, vez que, desde a edição da Lei Complementar nº 78/1993, jamais houve a revisão periódica exigida pelo §1º do art. 45 da CF. A declaração de inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 1º da Lei Complementar nº 78/1993 e da Resolução-TSE 23.389/2013, operada no julgamento conjunto pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal das ADI´s 4.947, 4.963, 4.965, 5.020 e 5.028, muito ao contrário de criar o estado de mora do legislador em tela, apenas tem o condão de evidenciá-la ainda mais grave. 



    15. A mera existência de projetos de lei complementar em tramitação no Congresso Nacional não descaracteriza eventual omissão legislativa inconstitucional. Precedente: ADI 3.682, Tribunal Pleno, Rel. Ministro Gilmar Mendes, DJe 6/09/2007. 



    16. As técnicas decisórias passíveis de utilização no âmbito da jurisdição constitucional contemplam as chamadas decisões construtivas, que são aquelas através da quais, a fim de concretizar plenamente a força normativa da Constituição, a Corte se vê compelida a introduzir conteúdos normativos não diretamente identificáveis na legislação em vigor. Precedentes: ADO 30, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 06/10/2020; ADO 25, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 18/08/2017. 



    17. No caso sub judice, justifica-se a prolatação de sentença construtiva, haja vista: a) ser o conteúdo da norma de fácil extração da literalidade do texto constitucional; b) implicar a omissão inconstitucional identificada em ofensa ao direito político fundamental ao sufrágio das populações dos Estados subrepresentados e, por conseguinte, ao princípio democrático; c) que controvérsias relacionadas ao funcionamento do processo político-eleitoral impõem uma postura mais expansiva e particularista por parte do Supremo Tribunal Federal, em detrimento de opões mais deferentes e formalistas. 



    18. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão que se julga procedente, para declarar a mora do Congresso nacional quanto à edição da Lei Complementar prevista na segunda parte do §1º do art. 45 da CF, fixando prazo até 30 de junho de 2025 para que seja sanada a omissão. Em persistindo a mora legislativa, caberá ao Tribunal Superior Eleitoral, até 1º de outubro de 2025, determinar o número de deputados federais de cada Estado e do Distrito Federal para a legislatura que se iniciará em 2027, bem como o consequente número de deputados estaduais e distritais (CF, arts. 27, caput, e 32, §3º), observado o piso e o teto constitucional por circunscrição e o número total de parlamentares previsto na LC nº 78/1993, valendo-se, para tanto, dos dados demográficos coletados pelo IBGE no Censo 2022 e da metodologia utilizada por ocasião da edição da Resolução-TSE 23.389/2013.