Tribunal: STF
Processo: ADI 1956
Classe: ADI
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 2022-06-21
Data de publicação: 2022-06-21

Ementa:
EMENTA



    Ação direta de inconstitucionalidade. Direito constitucional e administrativo. Lei nº 12.398/98 do Estado do Paraná, que criou o Sistema de Seguridade Funcional do Estado do Paraná e transformou o Instituto de Previdência e Assistência aos Servidores do Estado do Paraná (IPE) em serviço social autônomo, denominado ParanaPrevidência. Questões preliminares. Ausência de impugnação específica de todos os dispositivos da lei atacada. Preliminar acolhida. Revogação superveniente dos arts. 32 e 79 da Lei nº 12.398, de 1998, pela Lei nº 17.435, de 2012. Conhecimento parcial da ação. Artigos 2º e 100. Serviço social autônomo criado para gestão do sistema previdenciário dos servidores públicos. Preservação da política previdenciária e da titularidade do serviço público com o Estado do Paraná. Entidade privada de cooperação como delegatária da execução. Sujeição a controle e fiscalização. Contrato de gestão. Debate semelhante ao ocorrido na ADI nº 1.864, ocasião em que se entendeu compatível com a ordem constitucional a prestação de serviço educacional do Estado com cooperação de ente de natureza jurídica de direito privado. Ofensa aos princípios do art. 37 da Constituição inexistente. Imunidade tributária recíproca do art. 150, inciso VI, alíneas a e c, da Constituição. Possibilidade de sua extensão a outras entidades, conforme jurisprudência da Corte. Improcedência do pedido.



    1. Ação direta de inconstitucionalidade na qual se questiona a lei paranaense que criou o Sistema de Seguridade Funcional do Estado do Paraná e transformou o Instituto de Previdência e Assistência aos Servidores do Estado do Paraná (IPE) em serviço social autônomo, denominado ParanaPrevidência.



    2. No caso, houve impugnação específica apenas em relação aos arts. 2º, 32, 79 e 100 da Lei Estadual nº 12.398/98, deixando o requerente de apontar as razões pelas quais considera inconstitucionais os demais dispositivos do diploma legal atacado. Ademais, com a superveniência da Lei nº 17.435, de 21 de dezembro de 2021, do Estado do Paraná, a qual revogou os arts. 32 e 79 da Lei estadual nº 12.398/98, restou caracterizada a perda de objeto relativamente a esses dois dispositivos, segundo a jurisprudência da Corte. Precedentes.



    3. Além de contributivo e solidário, o Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos tem caráter estatal, por ser uma atividade típica do ente federativo competente (União, estados, Distrito Federal ou municípios). Ele é qualificado como básico, pois não se confunde com o regime de previdência complementar; e é de filiação obrigatória, porquanto é aplicável a todos os servidores investidos em cargo efetivo, caracterizando-se pela unidade de gestão, eis que vedada a existência de mais de uma unidade gestora em cada ente federativo.



    4. O cerne da discussão travada nos autos reside em saber se a transferência da gestão do regime próprio de previdência estadual à ParanaPrevidência importa na outorga de atividade tipicamente estatal a uma pessoa jurídica de direito privado, de forma a burlar a observância dos princípios da Administração Pública presentes no caput do art. 37 da Constituição Federal. A resposta a essa questão só pode ser negativa, haja vista dois argumentos principais: (i) a delegação da gestão do regime próprio de previdência à ParanaPrevidência não importa na transferência da titularidade do serviço público, que é (e sempre será) de responsabilidade do ente federativo, a quem cabe garantir sua execução; e (ii) a entidade gestora atua em cooperação com o Estado do Paraná para a consecução dos objetivos estipulados por esse ente federativo e sob seu controle e fiscalização, visto que não goza a ParanaPrevidência de autonomia absoluta em face do poder público e não se sujeita a regime de direito privado em sentido estrito.



    5. Nos termos da lei impugnada, a gestão do regime próprio de previdência no âmbito do Estado do Paraná foi delegada à ParanaPrevidência. É por meio dela que o Estado do Paraná cumpre as obrigações concernentes à proteção previdenciária de seus servidores públicos. A ParanaPrevidência exerce suas atribuições em cooperação com o Estado do Paraná, perseguindo os objetivos traçados pelo ente federativo e sob sua fiscalização. O financiamento do Regime Próprio de Previdência Social do Paraná se dá mediante “Fundos Públicos de Natureza Previdenciária constituídos pelo Estado”, sendo que os recursos a eles vinculados se destinam exclusivamente ao pagamento dos benefícios e não se confundem com os demais recursos estatais nem com o patrimônio próprio do Órgão Gestor (art. 3º, caput, § 1º e § 2º, da Lei nº 17.435/12).



    6. A participação do Estado do Paraná na ParanaPrevidência permeia a composição dos órgãos deliberativos e executivos, a formação dos fundos que garantem o pagamento dos benefícios, a fiscalização do equilíbrio financeiro e atuarial do regime e a responsabilidade quanto à concessão, a manutenção e a revisão dos benefícios, entre outras situações. Ou seja, a obrigação de prestar os serviços referentes ao regime próprio é do Estado do Paraná, tendo sido transferida à ParanaPrevidência, com um propósito instrumental, apenas a atividade de gestão do referido sistema.



    7. Longe de significar a “privatização” de uma atividade essencialmente estatal, o modelo adotado pelo Estado do Paraná permite uma nova forma de gestão, mais eficiente, por não se sujeitar às amarras burocráticas e administrativas das pessoas jurídicas de direito público, mas ao mesmo tempo sujeita a amplos meios de controle finalístico que asseguram seu funcionamento regular e o atendimento da sua finalidade institucional.



    8. A imunidade tributária recíproca consagrada pelas sucessivas Constituições republicanas brasileiras representa um fator indispensável à preservação institucional das próprias unidades integrantes do Estado Federal, constituindo, ainda, importante instrumento de manutenção do equilíbrio e da harmonia que devem prevalecer, como valores essenciais que são, no plano das relações político-jurídicas fundadas no pacto da Federação (RE nº 363.412/BA-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 19/9/08).



    9. No caso, trata-se de entidade paraestatal, sem fins lucrativos, vinculada ao Estado do Paraná, a quem foi atribuída a execução do serviço público consistente na gestão do regime próprio de previdência dos servidores públicos daquele ente federativo. Para tanto, suas finalidades institucionais são estipuladas, fiscalizadas e garantidas pela pessoa jurídica de direito público responsável pelo regime previdenciário em testilha. Ademais, não obstante sua natureza jurídica de direito privado, não se constata o exercício de atividade econômica propriamente dita pela ParanaPrevidência, e sua qualidade de entidade gestora de um regime próprio de previdência social impede sua inserção no contexto concorrencial, até porque o art. 40, § 20, da Constituição Federal veda “a existência de mais de um regime próprio de previdência social e de mais um órgão ou entidade gestora desse regime em cada ente federativo”. É compatível com a Constituição a incidência da imunidade recíproca relativamente à ParanaPrevidência, uma vez que não prosperam as alegações quanto à inconstitucionalidade do art. 100 da Lei nº 12.398/98.



    10. Ação direta de inconstitucionalidade da qual se conhece apenas em relação aos arts. 2º e 100 da Lei estadual nº 12.398/98, relativamente aos quais a ação é julgada improcedente.

Inteiro teor:
EMENTA



    Ação direta de inconstitucionalidade. Direito constitucional e administrativo. Lei nº 12.398/98 do Estado do Paraná, que criou o Sistema de Seguridade Funcional do Estado do Paraná e transformou o Instituto de Previdência e Assistência aos Servidores do Estado do Paraná (IPE) em serviço social autônomo, denominado ParanaPrevidência. Questões preliminares. Ausência de impugnação específica de todos os dispositivos da lei atacada. Preliminar acolhida. Revogação superveniente dos arts. 32 e 79 da Lei nº 12.398, de 1998, pela Lei nº 17.435, de 2012. Conhecimento parcial da ação. Artigos 2º e 100. Serviço social autônomo criado para gestão do sistema previdenciário dos servidores públicos. Preservação da política previdenciária e da titularidade do serviço público com o Estado do Paraná. Entidade privada de cooperação como delegatária da execução. Sujeição a controle e fiscalização. Contrato de gestão. Debate semelhante ao ocorrido na ADI nº 1.864, ocasião em que se entendeu compatível com a ordem constitucional a prestação de serviço educacional do Estado com cooperação de ente de natureza jurídica de direito privado. Ofensa aos princípios do art. 37 da Constituição inexistente. Imunidade tributária recíproca do art. 150, inciso VI, alíneas a e c, da Constituição. Possibilidade de sua extensão a outras entidades, conforme jurisprudência da Corte. Improcedência do pedido.



    1. Ação direta de inconstitucionalidade na qual se questiona a lei paranaense que criou o Sistema de Seguridade Funcional do Estado do Paraná e transformou o Instituto de Previdência e Assistência aos Servidores do Estado do Paraná (IPE) em serviço social autônomo, denominado ParanaPrevidência.



    2. No caso, houve impugnação específica apenas em relação aos arts. 2º, 32, 79 e 100 da Lei Estadual nº 12.398/98, deixando o requerente de apontar as razões pelas quais considera inconstitucionais os demais dispositivos do diploma legal atacado. Ademais, com a superveniência da Lei nº 17.435, de 21 de dezembro de 2021, do Estado do Paraná, a qual revogou os arts. 32 e 79 da Lei estadual nº 12.398/98, restou caracterizada a perda de objeto relativamente a esses dois dispositivos, segundo a jurisprudência da Corte. Precedentes.



    3. Além de contributivo e solidário, o Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos tem caráter estatal, por ser uma atividade típica do ente federativo competente (União, estados, Distrito Federal ou municípios). Ele é qualificado como básico, pois não se confunde com o regime de previdência complementar; e é de filiação obrigatória, porquanto é aplicável a todos os servidores investidos em cargo efetivo, caracterizando-se pela unidade de gestão, eis que vedada a existência de mais de uma unidade gestora em cada ente federativo.



    4. O cerne da discussão travada nos autos reside em saber se a transferência da gestão do regime próprio de previdência estadual à ParanaPrevidência importa na outorga de atividade tipicamente estatal a uma pessoa jurídica de direito privado, de forma a burlar a observância dos princípios da Administração Pública presentes no caput do art. 37 da Constituição Federal. A resposta a essa questão só pode ser negativa, haja vista dois argumentos principais: (i) a delegação da gestão do regime próprio de previdência à ParanaPrevidência não importa na transferência da titularidade do serviço público, que é (e sempre será) de responsabilidade do ente federativo, a quem cabe garantir sua execução; e (ii) a entidade gestora atua em cooperação com o Estado do Paraná para a consecução dos objetivos estipulados por esse ente federativo e sob seu controle e fiscalização, visto que não goza a ParanaPrevidência de autonomia absoluta em face do poder público e não se sujeita a regime de direito privado em sentido estrito.



    5. Nos termos da lei impugnada, a gestão do regime próprio de previdência no âmbito do Estado do Paraná foi delegada à ParanaPrevidência. É por meio dela que o Estado do Paraná cumpre as obrigações concernentes à proteção previdenciária de seus servidores públicos. A ParanaPrevidência exerce suas atribuições em cooperação com o Estado do Paraná, perseguindo os objetivos traçados pelo ente federativo e sob sua fiscalização. O financiamento do Regime Próprio de Previdência Social do Paraná se dá mediante “Fundos Públicos de Natureza Previdenciária constituídos pelo Estado”, sendo que os recursos a eles vinculados se destinam exclusivamente ao pagamento dos benefícios e não se confundem com os demais recursos estatais nem com o patrimônio próprio do Órgão Gestor (art. 3º, caput, § 1º e § 2º, da Lei nº 17.435/12).



    6. A participação do Estado do Paraná na ParanaPrevidência permeia a composição dos órgãos deliberativos e executivos, a formação dos fundos que garantem o pagamento dos benefícios, a fiscalização do equilíbrio financeiro e atuarial do regime e a responsabilidade quanto à concessão, a manutenção e a revisão dos benefícios, entre outras situações. Ou seja, a obrigação de prestar os serviços referentes ao regime próprio é do Estado do Paraná, tendo sido transferida à ParanaPrevidência, com um propósito instrumental, apenas a atividade de gestão do referido sistema.



    7. Longe de significar a “privatização” de uma atividade essencialmente estatal, o modelo adotado pelo Estado do Paraná permite uma nova forma de gestão, mais eficiente, por não se sujeitar às amarras burocráticas e administrativas das pessoas jurídicas de direito público, mas ao mesmo tempo sujeita a amplos meios de controle finalístico que asseguram seu funcionamento regular e o atendimento da sua finalidade institucional.



    8. A imunidade tributária recíproca consagrada pelas sucessivas Constituições republicanas brasileiras representa um fator indispensável à preservação institucional das próprias unidades integrantes do Estado Federal, constituindo, ainda, importante instrumento de manutenção do equilíbrio e da harmonia que devem prevalecer, como valores essenciais que são, no plano das relações político-jurídicas fundadas no pacto da Federação (RE nº 363.412/BA-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 19/9/08).



    9. No caso, trata-se de entidade paraestatal, sem fins lucrativos, vinculada ao Estado do Paraná, a quem foi atribuída a execução do serviço público consistente na gestão do regime próprio de previdência dos servidores públicos daquele ente federativo. Para tanto, suas finalidades institucionais são estipuladas, fiscalizadas e garantidas pela pessoa jurídica de direito público responsável pelo regime previdenciário em testilha. Ademais, não obstante sua natureza jurídica de direito privado, não se constata o exercício de atividade econômica propriamente dita pela ParanaPrevidência, e sua qualidade de entidade gestora de um regime próprio de previdência social impede sua inserção no contexto concorrencial, até porque o art. 40, § 20, da Constituição Federal veda “a existência de mais de um regime próprio de previdência social e de mais um órgão ou entidade gestora desse regime em cada ente federativo”. É compatível com a Constituição a incidência da imunidade recíproca relativamente à ParanaPrevidência, uma vez que não prosperam as alegações quanto à inconstitucionalidade do art. 100 da Lei nº 12.398/98.



    10. Ação direta de inconstitucionalidade da qual se conhece apenas em relação aos arts. 2º e 100 da Lei estadual nº 12.398/98, relativamente aos quais a ação é julgada improcedente.