Tribunal: STF
Processo: MS 36526
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Segunda Turma
Data de julgamento: 2021-03-30
Data de publicação: 2021-03-30

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). TOMADAS DE CONTAS ESPECIAIS. INVESTIGAÇÕES RELACIONADAS A FRAUDES NA CONSTRUÇÃO DA USINA TERMONUCLEAR DE ANGRA III. MÚLTIPLAS ESFERAS DE RESPONSABILIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. NECESSIDADE DE COORDENAÇÃO INSTITUCIONAL ENTRE AS ENTIDADES E HARMONIZAÇÃO DAS SANÇÕES PREMIAIS. TENTATIVA DE COLABORAÇÃO TRAVADA DIRETAMENTE COM O TCU. PARECER FAVORÁVEL DA ÁREA TÉCNICA DO TRIBUNAL E DO MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TCU. REJEIÇÃO DA COLABORAÇÃO PELO PLENÁRIO DO TRIBUNAL POR AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. BOA-FÉ OBJETIVA E PROIBIÇÃO DE COMPORTAMENTO CONTRADITÓRIO. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. SEGURANÇA CONCEDIDA. 



    1. O ordenamento jurídico pátrio assistiu a um espraiamento da figura dos acordos de Leniência Administrativa, em paralelo ao uso de institutos análogos na seara criminal. Esse movimento foi influenciado pelo esforço internacional de convergência na adoção de políticas judiciais e legislativas de combate à corrupção.



    2. A coexistência de múltiplos regimes de leniência requer um esforço normativo de alinhamento dos incentivos premiais dos sistemas e de criação de mecanismos de cooperação entre as agências responsáveis pelo enforcement das legislações. Dentre os importantes fatores de incongruência dos regimes que podem comprometer os incentivos dos agentes econômicos em colaborar com as autoridades públicas no desvendamento de ilícios ressaltam-se: (i) a ausência ou a imprecisão de previsões legais sobre a extensão dos benefícios da leniência à esfera  penal e (ii) a pluralidade de metodologias de cálculo da reparação dos danos.



    3. A empresa Queiroz Galvão realizou requerimento para colaborar com as investigações perante o TCU, tendo obtido parecer favorável à obtenção do título de marker pela SeinfraOperações. O Ministério Público junto ao TCU manifestou-se pela conveniência e oportunidade da colaboração. A despeito dessas manifestações técnicas, o Plenário do TCU determinou sumariamente o encerramento dos autos de colaboração sem ter valorado de forma mínima a instrução do processo de colaboração e os pareceres favoráveis, sob o argumento de que não haveria cabimento legal da colaboração com o Tribunal.



    5. Ainda que não se cogite de direito liquido e certo à obtenção dos benefícios de colaboração, a estruturação de qualquer estratégia de consensualidade da Administração Pública deve se pautar em regras transparentes, que possibilitem ao administrado ter ciência acerca dos parâmetros que orientarão a análise da sua proposta. 



    6. No caso, houve a adoção de comportamentos contraditórios na sinalização de possibilidade de acordo com a impetrante, na medida em que as manifestações técnicas geraram confiança legítima de que não havia óbices legais à colaboração.



    7. A simples divergência dos órgãos internos do TCU quanto à possibilidade jurídica em tese de colaboração em controle externo, por si só, não configura fundamentação idônea para que sejam sumariamente desconsiderados os esforços colaborativos e as informações prestadas pela impetrante sobre os ilícitos apurados.



    8. Devem ser minimamente estabilizadas as possíveis repercussões de uma eventual desistência ou insucesso da colaboração, fixando-se limites à própria utilização de documentos e provas apresentados nas tratativas em uma eventual atuação repressiva.



    8. Segurança concedida.

Inteiro teor:
DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). TOMADAS DE CONTAS ESPECIAIS. INVESTIGAÇÕES RELACIONADAS A FRAUDES NA CONSTRUÇÃO DA USINA TERMONUCLEAR DE ANGRA III. MÚLTIPLAS ESFERAS DE RESPONSABILIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. NECESSIDADE DE COORDENAÇÃO INSTITUCIONAL ENTRE AS ENTIDADES E HARMONIZAÇÃO DAS SANÇÕES PREMIAIS. TENTATIVA DE COLABORAÇÃO TRAVADA DIRETAMENTE COM O TCU. PARECER FAVORÁVEL DA ÁREA TÉCNICA DO TRIBUNAL E DO MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TCU. REJEIÇÃO DA COLABORAÇÃO PELO PLENÁRIO DO TRIBUNAL POR AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. BOA-FÉ OBJETIVA E PROIBIÇÃO DE COMPORTAMENTO CONTRADITÓRIO. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. SEGURANÇA CONCEDIDA. 



    1. O ordenamento jurídico pátrio assistiu a um espraiamento da figura dos acordos de Leniência Administrativa, em paralelo ao uso de institutos análogos na seara criminal. Esse movimento foi influenciado pelo esforço internacional de convergência na adoção de políticas judiciais e legislativas de combate à corrupção.



    2. A coexistência de múltiplos regimes de leniência requer um esforço normativo de alinhamento dos incentivos premiais dos sistemas e de criação de mecanismos de cooperação entre as agências responsáveis pelo enforcement das legislações. Dentre os importantes fatores de incongruência dos regimes que podem comprometer os incentivos dos agentes econômicos em colaborar com as autoridades públicas no desvendamento de ilícios ressaltam-se: (i) a ausência ou a imprecisão de previsões legais sobre a extensão dos benefícios da leniência à esfera  penal e (ii) a pluralidade de metodologias de cálculo da reparação dos danos.



    3. A empresa Queiroz Galvão realizou requerimento para colaborar com as investigações perante o TCU, tendo obtido parecer favorável à obtenção do título de marker pela SeinfraOperações. O Ministério Público junto ao TCU manifestou-se pela conveniência e oportunidade da colaboração. A despeito dessas manifestações técnicas, o Plenário do TCU determinou sumariamente o encerramento dos autos de colaboração sem ter valorado de forma mínima a instrução do processo de colaboração e os pareceres favoráveis, sob o argumento de que não haveria cabimento legal da colaboração com o Tribunal.



    5. Ainda que não se cogite de direito liquido e certo à obtenção dos benefícios de colaboração, a estruturação de qualquer estratégia de consensualidade da Administração Pública deve se pautar em regras transparentes, que possibilitem ao administrado ter ciência acerca dos parâmetros que orientarão a análise da sua proposta. 



    6. No caso, houve a adoção de comportamentos contraditórios na sinalização de possibilidade de acordo com a impetrante, na medida em que as manifestações técnicas geraram confiança legítima de que não havia óbices legais à colaboração.



    7. A simples divergência dos órgãos internos do TCU quanto à possibilidade jurídica em tese de colaboração em controle externo, por si só, não configura fundamentação idônea para que sejam sumariamente desconsiderados os esforços colaborativos e as informações prestadas pela impetrante sobre os ilícitos apurados.



    8. Devem ser minimamente estabilizadas as possíveis repercussões de uma eventual desistência ou insucesso da colaboração, fixando-se limites à própria utilização de documentos e provas apresentados nas tratativas em uma eventual atuação repressiva.



    8. Segurança concedida.