Tribunal: STF
Processo: ADI 5485
Classe: ADI
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 2020-06-16
Data de publicação: 2020-06-16

Ementa:
Ementa: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE . ARTIGO 1º DA LEI 13.169/2015, FRUTO DA CONVERSÃO DA MPV 675/2015. CONTRIBUIÇÃO SOCIAL SOBRE LUCRO LÍQUIDO (CSLL). ALÍQUOTA ESPECÍFICA PARA EMPRESAS DE SEGUROS, RESSEGUROS VIDA E PREVIDÊNCIA E SAÚDE SUPLEMENTAR. CONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPATIBILIDADE COM O ARTIGO 246 DA CONSTITUIÇÃO. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. POSSIBILIDADE DE GRADUAÇÃO DA ALÍQUOTA CONFORME A ATIVIDADE ECONÔMICA. PECULIARIDADES SEGMENTO SECURITÁRIO E FINANCEIRO. ATIVIDADE PRODUTIVA. MÁXIMA EFICIÊNCIA ALOCATIVA DA TRIBUTAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO À ISONOMIA, CAPACIDADE CONTRIBUTIVA, LIVRE INICIATIVA E CONCORRÊNCIA E NÃO CONFISCO.



    1. As alíquotas diferenciadas da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL – para empresas de seguros, resseguros, vida e previdência privada e saúde suplementar estabelecidas pela Medida Provisória 675/2015, convertida na Lei federal 13.169/2015 não ofendem o Texto Constitucional.



    2. A alteração da alíquota da CSLL por Medida Provisória não equivale à regulamentação do § 9º do artigo 195 da CRFB, incluído pela EC 20/1998, posteriormente modificado pelas EC 47/2005 e 103/2019, razão pela qual não há violação ao artigo 246 da Constituição. Precedentes desta Suprema Corte: RE 659.534-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 4/10/2017; ARE 1.175.895-AgR-Segundo, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 6/8/2019; ARE 1.103.059-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 6/6/2018.



    3. O critério utilizado pela Lei 13.169/2015 para elevar a contribuição de 15% para 17 e 20%, foi a atividade econômica dos contribuintes.



    4. O art. 195, § 9º, da Constituição prevê que as contribuições sociais de seguridade social poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão-de-obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho.



    5. A disposição constitucional não faz referência à referibilidade na implementação das alíquotas diferenciadas, o que legitima a incidência da maneira prevista na lei impugnada.



    6. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, em julgamento formado com Repercussão Geral, já reconheceu a legitimidade da legislação que equipara, para fins tributários, a sistemática de tributação das instituições financeiras e empresas de seguros em geral. RE 598572, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 30/3/2016.



    7. A consulta às informações divulgadas pela Superintendência de Seguros Privados – SUSEP – dá conta de que em alguns segmentos de seguros, como, por exemplo nos contratos de Plano Gerador de Benefícios Livres - PGBL e Vida Geradora de Benefícios Livres - VGBL, a concentração do mercado chega a 93% nas mãos das cinco maiores empresas do setor, todas instituições financeiras, o que só demonstra a simbiose entre as empresas de seguros e as instituições financeiras em geral no exercício das respectivas atividades econômicas.



    8. In casu, uma análise mais densa da legitimidade da incidência estabelecida pelo legislador com base no Texto Constitucional a partir de preceitos econômicos não leva à imposição do controle da jurisdição constitucional.



    9. “(...) a economia é a ciência da escolha racional em um mundo - nosso mundo - no qual os recursos são limitados em relação às necessidades humanas” (Richard Posner). O objetivo da aplicação das normas jurídicas deve ser a maximização do aproveitamento dos recursos.



    10. A eficiência alocativa da tributação deve ser maximizada sem colidir com os objetivos distributivos da política tributária.



    11. As seguradoras e instituições financeiras não exercem atividade produtiva posto que as atividades das seguradoras, bem como aquela de intermediação financeira do acesso ao capital, exercida por instituições financeiras, franqueiam a atividade econômica do país e permitem a produção de bens e serviços pelos segmentos responsáveis. 



    11. O Sistema Tributário Nacional considera natural que as seguradoras e instituições financeiras não se submetam às exigências tributárias do setor produtivo. O “produto”, por excelência, gerado pelas empresas do segmento securitário é o resultado obtido a partir dos prêmios auferidos em oposição às indenizações pagas. 



    12. O lucro dessas empresas, refletido nessa diferença, é o objeto natural de exigência tributária. 



    13. O preceito “atividade econômica” referido pela Constituição mostra-se corretamente interpretado na escolha realizada pelo legislador quando editou as normas impugnadas na presente demanda.



    14. Tributar de maneira diferenciada o lucro do segmento financeiro e de seguros nada mais é do que escolher o signo representativo daquele segmento econômico para ser objeto de incidência da tributação.



    15. A tributação como elemento indutor de comportamento é corolário natural das análises jurídicas baseadas em preceitos econômicos.



    16. A eficiência alocativa da tributação do lucro de uma empresa de seguros deve ser calibrada de maneira a que não seja irrisória a ponto de manter estimulada a atividade securitária (ou seja, atingir o objetivo em certa medida), mas, em consequência, ocasionar baixíssima arrecadação para o potencial do mercado.



    17. O mercado de seguros concentrado como o brasileiro, assegura que a demanda por seguro de automóveis, por exemplo, é inelástica no que resta imune à calibragem mais pesada na tributação que modifique o custo desse contrato. 



    18. Consectariamente, os aumentos na tributação promovidos tanto em 2008 quanto pela norma impugnada, de 2015, não afetaram a contratação de operações de seguro no país, conforme mostra o exame da tabela da evolução das receitas das companhias seguradoras, divulgada pela Superintendência de Seguros Privados – SUSEP (www.susep.gov.br).



    19. A calibragem diferenciada das alíquotas, calcada em fundamentos razoáveis, representa a maximação da efetividade da tributação. Não há tributação desarrazoada ou violação aos princípios da isonomia e da capacidade contributiva.



    20. O Supremo Tribunal Federal possui diversos julgados em que se declara a constitucionalidade de alíquotas diferenciadas para instituições financeiras e seguradoras. Confira-se os seguintes julgados: ARE 1.113.061-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 15/6/2018; ARE 949.005-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 28/9/2016; ADI 2.898, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 3/12/2018.



    21. Os princípios da livre iniciativa e livre concorrência invocam a liberdade de empreender consagrada no Texto Constitucional. De um lado, o exercício da atividade econômica não deve ser obstado pelo Estado, de outro, compete ao ente estatal estabelecer os limites da atuação para que a concorrência justa aconteça.



    22. O Supremo Tribunal Federal entende que as medidas tributárias que prejudicam a livre iniciativa e a livre concorrência são aquelas atitudes comissivas praticadas pelo Estado que se caracterizam como sanção política. Precedentes: RE 565048, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 29/5/2014; ADI 5135, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgado em 9/11/2016 .



    23. A alegação de que a tributação acaba por afetar direta e negativamente as condições de competitividade no mesmo mercado e em relação os mesmos contribuintes, em vista do porte das empresas que compõem o setor, não procede.



    24. A concentração do mercado de seguros nas mãos dos cinco maiores grupos vem paulatinamente sendo reduzida, mesmo com o aumento da contribuição à seguridade social de maneira indistinta a todas as empresas do ramo, conforme demonstram relatórios da SUSEP.



    25. O efeito confiscatório da tributação deve levar em conta o limite da capacidade do cidadão de viver e se desenvolver, sempre observada a carga global a que o contribuinte está submetido.



    26. In casu, a utilização do precedente formado nos auto da ADI-MC 2.010, Rel. Min. Celso de Mello, DJU 12/4/2002 não se mostra razoável para fins comparativos. No precedente julgava-se questão relativa a servidores públicos aposentados, pessoas físicas; nesta demanda julga-se o efeito confiscatório para empresas seguradoras. No julgado anterior há elementos vitais postos em consideração para a aferição do efeito confiscatório, tais como as despesas com saúde, alimentação, moradia, etc.; no caso, o que pode se encontrar em jogo para uma empresa seguradora é pura e simplesmente a sua capacidade de gerar lucro operacional.



    27. A atividade exercida pelas seguradoras não é onerada por tributos incidentes sobre a atividade produtiva. O resultado de suas operações está todo ele materializado em seu lucro. As entidades de seguros, de maneira substancial, não comercializam bens ou serviços, tal qual outros segmentos econômicos que contam com alíquotas menores de incidência da CSLL, mas arcam com tributos sobre a produção. Neste particular, a tributação mais onerosa não se mostra confiscatória.



    28. Ação Direita de Inconstitucionalidade julgada improcedente.

Inteiro teor:
Ementa: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE . ARTIGO 1º DA LEI 13.169/2015, FRUTO DA CONVERSÃO DA MPV 675/2015. CONTRIBUIÇÃO SOCIAL SOBRE LUCRO LÍQUIDO (CSLL). ALÍQUOTA ESPECÍFICA PARA EMPRESAS DE SEGUROS, RESSEGUROS VIDA E PREVIDÊNCIA E SAÚDE SUPLEMENTAR. CONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPATIBILIDADE COM O ARTIGO 246 DA CONSTITUIÇÃO. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. POSSIBILIDADE DE GRADUAÇÃO DA ALÍQUOTA CONFORME A ATIVIDADE ECONÔMICA. PECULIARIDADES SEGMENTO SECURITÁRIO E FINANCEIRO. ATIVIDADE PRODUTIVA. MÁXIMA EFICIÊNCIA ALOCATIVA DA TRIBUTAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO À ISONOMIA, CAPACIDADE CONTRIBUTIVA, LIVRE INICIATIVA E CONCORRÊNCIA E NÃO CONFISCO.



    1. As alíquotas diferenciadas da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL – para empresas de seguros, resseguros, vida e previdência privada e saúde suplementar estabelecidas pela Medida Provisória 675/2015, convertida na Lei federal 13.169/2015 não ofendem o Texto Constitucional.



    2. A alteração da alíquota da CSLL por Medida Provisória não equivale à regulamentação do § 9º do artigo 195 da CRFB, incluído pela EC 20/1998, posteriormente modificado pelas EC 47/2005 e 103/2019, razão pela qual não há violação ao artigo 246 da Constituição. Precedentes desta Suprema Corte: RE 659.534-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 4/10/2017; ARE 1.175.895-AgR-Segundo, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 6/8/2019; ARE 1.103.059-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 6/6/2018.



    3. O critério utilizado pela Lei 13.169/2015 para elevar a contribuição de 15% para 17 e 20%, foi a atividade econômica dos contribuintes.



    4. O art. 195, § 9º, da Constituição prevê que as contribuições sociais de seguridade social poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão-de-obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho.



    5. A disposição constitucional não faz referência à referibilidade na implementação das alíquotas diferenciadas, o que legitima a incidência da maneira prevista na lei impugnada.



    6. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, em julgamento formado com Repercussão Geral, já reconheceu a legitimidade da legislação que equipara, para fins tributários, a sistemática de tributação das instituições financeiras e empresas de seguros em geral. RE 598572, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 30/3/2016.



    7. A consulta às informações divulgadas pela Superintendência de Seguros Privados – SUSEP – dá conta de que em alguns segmentos de seguros, como, por exemplo nos contratos de Plano Gerador de Benefícios Livres - PGBL e Vida Geradora de Benefícios Livres - VGBL, a concentração do mercado chega a 93% nas mãos das cinco maiores empresas do setor, todas instituições financeiras, o que só demonstra a simbiose entre as empresas de seguros e as instituições financeiras em geral no exercício das respectivas atividades econômicas.



    8. In casu, uma análise mais densa da legitimidade da incidência estabelecida pelo legislador com base no Texto Constitucional a partir de preceitos econômicos não leva à imposição do controle da jurisdição constitucional.



    9. “(...) a economia é a ciência da escolha racional em um mundo - nosso mundo - no qual os recursos são limitados em relação às necessidades humanas” (Richard Posner). O objetivo da aplicação das normas jurídicas deve ser a maximização do aproveitamento dos recursos.



    10. A eficiência alocativa da tributação deve ser maximizada sem colidir com os objetivos distributivos da política tributária.



    11. As seguradoras e instituições financeiras não exercem atividade produtiva posto que as atividades das seguradoras, bem como aquela de intermediação financeira do acesso ao capital, exercida por instituições financeiras, franqueiam a atividade econômica do país e permitem a produção de bens e serviços pelos segmentos responsáveis. 



    11. O Sistema Tributário Nacional considera natural que as seguradoras e instituições financeiras não se submetam às exigências tributárias do setor produtivo. O “produto”, por excelência, gerado pelas empresas do segmento securitário é o resultado obtido a partir dos prêmios auferidos em oposição às indenizações pagas. 



    12. O lucro dessas empresas, refletido nessa diferença, é o objeto natural de exigência tributária. 



    13. O preceito “atividade econômica” referido pela Constituição mostra-se corretamente interpretado na escolha realizada pelo legislador quando editou as normas impugnadas na presente demanda.



    14. Tributar de maneira diferenciada o lucro do segmento financeiro e de seguros nada mais é do que escolher o signo representativo daquele segmento econômico para ser objeto de incidência da tributação.



    15. A tributação como elemento indutor de comportamento é corolário natural das análises jurídicas baseadas em preceitos econômicos.



    16. A eficiência alocativa da tributação do lucro de uma empresa de seguros deve ser calibrada de maneira a que não seja irrisória a ponto de manter estimulada a atividade securitária (ou seja, atingir o objetivo em certa medida), mas, em consequência, ocasionar baixíssima arrecadação para o potencial do mercado.



    17. O mercado de seguros concentrado como o brasileiro, assegura que a demanda por seguro de automóveis, por exemplo, é inelástica no que resta imune à calibragem mais pesada na tributação que modifique o custo desse contrato. 



    18. Consectariamente, os aumentos na tributação promovidos tanto em 2008 quanto pela norma impugnada, de 2015, não afetaram a contratação de operações de seguro no país, conforme mostra o exame da tabela da evolução das receitas das companhias seguradoras, divulgada pela Superintendência de Seguros Privados – SUSEP (www.susep.gov.br).



    19. A calibragem diferenciada das alíquotas, calcada em fundamentos razoáveis, representa a maximação da efetividade da tributação. Não há tributação desarrazoada ou violação aos princípios da isonomia e da capacidade contributiva.



    20. O Supremo Tribunal Federal possui diversos julgados em que se declara a constitucionalidade de alíquotas diferenciadas para instituições financeiras e seguradoras. Confira-se os seguintes julgados: ARE 1.113.061-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 15/6/2018; ARE 949.005-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 28/9/2016; ADI 2.898, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 3/12/2018.



    21. Os princípios da livre iniciativa e livre concorrência invocam a liberdade de empreender consagrada no Texto Constitucional. De um lado, o exercício da atividade econômica não deve ser obstado pelo Estado, de outro, compete ao ente estatal estabelecer os limites da atuação para que a concorrência justa aconteça.



    22. O Supremo Tribunal Federal entende que as medidas tributárias que prejudicam a livre iniciativa e a livre concorrência são aquelas atitudes comissivas praticadas pelo Estado que se caracterizam como sanção política. Precedentes: RE 565048, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 29/5/2014; ADI 5135, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgado em 9/11/2016 .



    23. A alegação de que a tributação acaba por afetar direta e negativamente as condições de competitividade no mesmo mercado e em relação os mesmos contribuintes, em vista do porte das empresas que compõem o setor, não procede.



    24. A concentração do mercado de seguros nas mãos dos cinco maiores grupos vem paulatinamente sendo reduzida, mesmo com o aumento da contribuição à seguridade social de maneira indistinta a todas as empresas do ramo, conforme demonstram relatórios da SUSEP.



    25. O efeito confiscatório da tributação deve levar em conta o limite da capacidade do cidadão de viver e se desenvolver, sempre observada a carga global a que o contribuinte está submetido.



    26. In casu, a utilização do precedente formado nos auto da ADI-MC 2.010, Rel. Min. Celso de Mello, DJU 12/4/2002 não se mostra razoável para fins comparativos. No precedente julgava-se questão relativa a servidores públicos aposentados, pessoas físicas; nesta demanda julga-se o efeito confiscatório para empresas seguradoras. No julgado anterior há elementos vitais postos em consideração para a aferição do efeito confiscatório, tais como as despesas com saúde, alimentação, moradia, etc.; no caso, o que pode se encontrar em jogo para uma empresa seguradora é pura e simplesmente a sua capacidade de gerar lucro operacional.



    27. A atividade exercida pelas seguradoras não é onerada por tributos incidentes sobre a atividade produtiva. O resultado de suas operações está todo ele materializado em seu lucro. As entidades de seguros, de maneira substancial, não comercializam bens ou serviços, tal qual outros segmentos econômicos que contam com alíquotas menores de incidência da CSLL, mas arcam com tributos sobre a produção. Neste particular, a tributação mais onerosa não se mostra confiscatória.



    28. Ação Direita de Inconstitucionalidade julgada improcedente.