Tribunal: STF
Processo: ADI 4101
Classe: ADI
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 2020-06-16
Data de publicação: 2020-06-16

Ementa:
Ementa: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 17 E 41-II DA LEI 11.727/2008, RESULTANTE DA CONVERSÃO DA MPV 413/2008, E O ARTIGO 1º DA LEI 13.169/2015, FRUTO DA CONVERSÃO DA MPV 675/2015. CONTRIBUIÇÃO SOCIAL SOBRE LUCRO LÍQUIDO (CSLL). ALÍQUOTA ESPECÍFICA PARA EMPRESAS FINANCEIRAS E EQUIPARADAS. CONSTITUCIONALIDADE FORMAL. REQUISITOS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. COMPATIBILIDADE COM O ARTIGO 246 DA CONSTITUIÇÃO. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. POSSIBILIDADE DE GRADUAÇÃO DA ALÍQUOTA CONFORME A ATIVIDADE ECONÔMICA. PECULIARIDADES SEGMENTO FINANCEIRO. ATIVIDADE PRODUTIVA. MÁXIMA EFICIÊNCIA ALOCATIVA DA TRIBUTAÇÃO.



    1. As alíquotas diferenciadas da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL – para instituições financeiras e entidades assemelhadas estabelecidas pela Lei federal 11.727/2008, fruto de conversão da Medida Provisória 413/2007, modificada pela Medida Provisória 675/2015, convertida na Lei federal 13.169/2015 não ofendem o Texto Constitucional.



    2. A sindicabilidade quanto ao preenchimento dos requisitos constitucionais de relevância e urgência exigidos pelo artigo 62, caput, da CRFB é excepcional e pressupõe a flagrante abusividade do poder normativo conferido ao Executivo. Precedentes: ADI 5.018, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, j. em 13/6/2018, DJe de 11/9/2018; RE 592.377, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. p/ o acórdão Min. Teori Zavascki, Plenário, j. em 4/2/2015, DJe de 20/3/2015.



    3. O controle jurisdicional da interpretação conferida pelo Poder Executivo aos conceitos jurídicos indeterminados de urgência e relevância deve ser restrito às hipóteses de zona de certeza negativa da sua incidência. Ausentes evidências sólidas de abuso do Poder Executivo na edição da medida provisória, é corolário da separação de Poderes a adoção de postura autocontida do Poder Judiciário, de maneira a prestigiar as escolhas discricionárias executivas e legislativas.



    4. A alteração da alíquota da CSLL por Medida Provisória não equivale à regulamentação do § 9º, do artigo 195 da CRFB, incluído pela EC 20/1998, razão pela qual não há violação ao artigo 246 da Constituição. Precedentes desta Suprema Corte: RE 659.534-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 4/10/2017; ARE 1.175.895-AgR-Segundo, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 6/8/2019; ARE 1.103.059-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 6/6/2018.



    5. A Lei 11.727/2008, que elevou de 9% para 15% a alíquota da CSLL das instituições financeiras, e, posteriormente, pela Lei 13.169/15 de 15% para 17 e 20%, consideraram a atividade econômica dos contribuintes e não a sua lucratividade.



    6. O art. 195, § 9º, da Constituição prevê que as contribuições sociais de seguridade social poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão-de-obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho.



    7. A legitimidade da incidência estabelecida pelo legislador com base no Texto Constitucional alcança exame mais denso do que a mera esgrima de definições entre o significado das locuções atividade econômica e lucratividade.



    8. “(...) a economia é a ciência da escolha racional em um mundo - nosso mundo - no qual os recursos são limitados em relação às necessidades humanas” (Richard Posner). O objetivo da aplicação das normas jurídicas deve ser a maximização do aproveitamento dos recursos.



    9. A eficiência alocativa da tributação deve ser maximizada sem colidir com os objetivos distributivos da política tributária.



    10. As instituições financeiras não exercem atividade produtiva posto inconteste que a intermediação financeira do acesso ao capital franqueia a atividade econômica do país e permite a produção de bens e serviços pelos segmentos responsáveis. 



    11. O Sistema Tributário Nacional considera natural que as instituições financeiras não se submetam às exigências tributárias do setor produtivo. O “produto”, por excelência, gerado pelas empresas do segmento financeiro é o spread, assim entendido, como a diferença entre o custo de captação e o preço cobrado para a oferta de crédito. 



    12. O lucro dessas empresas, refletido nessa diferença, é o objeto natural de exigência tributária. 



    13. O preceito “atividade econômica” referido pela Constituição mostra-se corretamente interpretado na escolha realizada pelo legislador quando editou as normas impugnadas na presente demanda.



    14. Tributar de maneira diferenciada o lucro do segmento financeiro nada mais é do que escolher o signo representativo daquele segmento econômico para ser objeto de incidência da tributação.



    15. A tributação como elemento indutor de comportamento é corolário natural das análises jurídicas baseadas em preceitos econômicos.



    16. A eficiência alocativa da tributação do lucro de uma instituição financeira deve ser calibrada de maneira a que não seja irrisória a ponto de manter estimulada a atividade de crédito (ou seja, atingir o objetivo em certa medida), mas, em consequência, ocasionar reduzida arrecadação para o potencial do mercado.



    17. O sistema bancário concentrado como o brasileiro assegura que a demanda por crédito para consumo é razoável e inelástica, no que resta imune à calibragem mais pesada na tributação que modifique o custo desse crédito.



    18. Consectariamente, os aumentos na tributação promovidos pelas normas impugnadas (datadas de 2008 e 2015) não afetam de maneira determinante a contratação de operações de crédito no país.



    19. As reduções na contratação de crédito no Brasil que interromperam um forte ciclo de alta decorreram muito mais da recessão do que propriamente de um desincentivo ocasionado pelo incremento na tributação.



    20. A tributação mais onerosa também não representou mudança de comportamento nas atividades das instituições financeiras. Em um ranking de 6 (seis) empresas nacionais que obtiveram maior lucro líquido, em números absolutos, no segundo trimestre de 2019, 4 (quatro) são instituições financeiras. (Fonte:https://exame.abril.com.br/negocios/as-20-empresas-que-mais-lucraram-no-2-trimestre-do-ano/)



    21. As normas impugnadas não promoveram a tributação da lucratividade das instituições financeiras, mas fizeram incidir a exigência sobre a grandeza econômica que representa a atividade daquele segmento. 



    22. A calibragem diferenciada das alíquotas, calcada em fundamentos razoáveis, representa a maximação da efetividade da tributação. 



    23. O Supremo Tribunal Federal possui diversos julgados em que se declara a constitucionalidade de alíquotas diferenciadas para instituições financeiras. Confira-se os seguintes julgados: ARE 1.113.061-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 15/6/2018; ARE 949.005-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 28/9/2016; ADI 2.898, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 3/12/2018.



    24. Ação Direita de Inconstitucionalidade julgada improcedente.

Inteiro teor:
Ementa: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 17 E 41-II DA LEI 11.727/2008, RESULTANTE DA CONVERSÃO DA MPV 413/2008, E O ARTIGO 1º DA LEI 13.169/2015, FRUTO DA CONVERSÃO DA MPV 675/2015. CONTRIBUIÇÃO SOCIAL SOBRE LUCRO LÍQUIDO (CSLL). ALÍQUOTA ESPECÍFICA PARA EMPRESAS FINANCEIRAS E EQUIPARADAS. CONSTITUCIONALIDADE FORMAL. REQUISITOS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. COMPATIBILIDADE COM O ARTIGO 246 DA CONSTITUIÇÃO. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. POSSIBILIDADE DE GRADUAÇÃO DA ALÍQUOTA CONFORME A ATIVIDADE ECONÔMICA. PECULIARIDADES SEGMENTO FINANCEIRO. ATIVIDADE PRODUTIVA. MÁXIMA EFICIÊNCIA ALOCATIVA DA TRIBUTAÇÃO.



    1. As alíquotas diferenciadas da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL – para instituições financeiras e entidades assemelhadas estabelecidas pela Lei federal 11.727/2008, fruto de conversão da Medida Provisória 413/2007, modificada pela Medida Provisória 675/2015, convertida na Lei federal 13.169/2015 não ofendem o Texto Constitucional.



    2. A sindicabilidade quanto ao preenchimento dos requisitos constitucionais de relevância e urgência exigidos pelo artigo 62, caput, da CRFB é excepcional e pressupõe a flagrante abusividade do poder normativo conferido ao Executivo. Precedentes: ADI 5.018, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, j. em 13/6/2018, DJe de 11/9/2018; RE 592.377, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. p/ o acórdão Min. Teori Zavascki, Plenário, j. em 4/2/2015, DJe de 20/3/2015.



    3. O controle jurisdicional da interpretação conferida pelo Poder Executivo aos conceitos jurídicos indeterminados de urgência e relevância deve ser restrito às hipóteses de zona de certeza negativa da sua incidência. Ausentes evidências sólidas de abuso do Poder Executivo na edição da medida provisória, é corolário da separação de Poderes a adoção de postura autocontida do Poder Judiciário, de maneira a prestigiar as escolhas discricionárias executivas e legislativas.



    4. A alteração da alíquota da CSLL por Medida Provisória não equivale à regulamentação do § 9º, do artigo 195 da CRFB, incluído pela EC 20/1998, razão pela qual não há violação ao artigo 246 da Constituição. Precedentes desta Suprema Corte: RE 659.534-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 4/10/2017; ARE 1.175.895-AgR-Segundo, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 6/8/2019; ARE 1.103.059-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 6/6/2018.



    5. A Lei 11.727/2008, que elevou de 9% para 15% a alíquota da CSLL das instituições financeiras, e, posteriormente, pela Lei 13.169/15 de 15% para 17 e 20%, consideraram a atividade econômica dos contribuintes e não a sua lucratividade.



    6. O art. 195, § 9º, da Constituição prevê que as contribuições sociais de seguridade social poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão-de-obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho.



    7. A legitimidade da incidência estabelecida pelo legislador com base no Texto Constitucional alcança exame mais denso do que a mera esgrima de definições entre o significado das locuções atividade econômica e lucratividade.



    8. “(...) a economia é a ciência da escolha racional em um mundo - nosso mundo - no qual os recursos são limitados em relação às necessidades humanas” (Richard Posner). O objetivo da aplicação das normas jurídicas deve ser a maximização do aproveitamento dos recursos.



    9. A eficiência alocativa da tributação deve ser maximizada sem colidir com os objetivos distributivos da política tributária.



    10. As instituições financeiras não exercem atividade produtiva posto inconteste que a intermediação financeira do acesso ao capital franqueia a atividade econômica do país e permite a produção de bens e serviços pelos segmentos responsáveis. 



    11. O Sistema Tributário Nacional considera natural que as instituições financeiras não se submetam às exigências tributárias do setor produtivo. O “produto”, por excelência, gerado pelas empresas do segmento financeiro é o spread, assim entendido, como a diferença entre o custo de captação e o preço cobrado para a oferta de crédito. 



    12. O lucro dessas empresas, refletido nessa diferença, é o objeto natural de exigência tributária. 



    13. O preceito “atividade econômica” referido pela Constituição mostra-se corretamente interpretado na escolha realizada pelo legislador quando editou as normas impugnadas na presente demanda.



    14. Tributar de maneira diferenciada o lucro do segmento financeiro nada mais é do que escolher o signo representativo daquele segmento econômico para ser objeto de incidência da tributação.



    15. A tributação como elemento indutor de comportamento é corolário natural das análises jurídicas baseadas em preceitos econômicos.



    16. A eficiência alocativa da tributação do lucro de uma instituição financeira deve ser calibrada de maneira a que não seja irrisória a ponto de manter estimulada a atividade de crédito (ou seja, atingir o objetivo em certa medida), mas, em consequência, ocasionar reduzida arrecadação para o potencial do mercado.



    17. O sistema bancário concentrado como o brasileiro assegura que a demanda por crédito para consumo é razoável e inelástica, no que resta imune à calibragem mais pesada na tributação que modifique o custo desse crédito.



    18. Consectariamente, os aumentos na tributação promovidos pelas normas impugnadas (datadas de 2008 e 2015) não afetam de maneira determinante a contratação de operações de crédito no país.



    19. As reduções na contratação de crédito no Brasil que interromperam um forte ciclo de alta decorreram muito mais da recessão do que propriamente de um desincentivo ocasionado pelo incremento na tributação.



    20. A tributação mais onerosa também não representou mudança de comportamento nas atividades das instituições financeiras. Em um ranking de 6 (seis) empresas nacionais que obtiveram maior lucro líquido, em números absolutos, no segundo trimestre de 2019, 4 (quatro) são instituições financeiras. (Fonte:https://exame.abril.com.br/negocios/as-20-empresas-que-mais-lucraram-no-2-trimestre-do-ano/)



    21. As normas impugnadas não promoveram a tributação da lucratividade das instituições financeiras, mas fizeram incidir a exigência sobre a grandeza econômica que representa a atividade daquele segmento. 



    22. A calibragem diferenciada das alíquotas, calcada em fundamentos razoáveis, representa a maximação da efetividade da tributação. 



    23. O Supremo Tribunal Federal possui diversos julgados em que se declara a constitucionalidade de alíquotas diferenciadas para instituições financeiras. Confira-se os seguintes julgados: ARE 1.113.061-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 15/6/2018; ARE 949.005-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 28/9/2016; ADI 2.898, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 3/12/2018.



    24. Ação Direita de Inconstitucionalidade julgada improcedente.