Tribunal: STF
Processo: ADI 4174
Classe: ADI
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 2019-10-04
Data de publicação: 2019-10-04

Ementa:
Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI FEDERAL 10.795/2003, QUE ALTEROU A LEI FEDERAL 6.530/1978 PARA ESTABELECER A ELEIÇÃO DA TOTALIDADE DOS MEMBROS DOS CONSELHOS REGIONAIS DE CORRETORES DE IMÓVEIS E FIXAR VALORES MÁXIMOS PARA AS ANUIDADES DEVIDAS A ESSAS ENTIDADES, COM CORREÇÃO ANUAL. AGENTES HONORÍFICOS. INEXISTÊNCIA DE USURPAÇÃO DA INICIATIVA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA PARA A EDIÇÃO DE NORMAS RELATIVAS A CRIAÇÃO DE CARGOS, SERVIDORES PÚBLICOS, ORGANIZAÇÃO OU FUNCIONAMENTO DOS CONSELHOS REGIONAIS. AUSÊNCIA DE ÔNUS PARA O PODER EXECUTIVO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AMPLIAÇÃO DO PODER DE ESCOLHA DA CATEGORIA. PRESTÍGIO AO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO. A DEFESA DOS DIREITOS E INTERESSES DA CATEGORIA NÃO SE CONFUNDE COM A DISCIPLINA E FISCALIZAÇÃO DO EXERCÍCIO PROFISSIONAL. FIXAÇÃO PELO CONSELHO FEDERAL DOS CORRETORES DE IMÓVEIS DAS ANUIDADES DEVIDAS AOS CONSELHOS REGIONAIS. COMPETÊNCIA PREVISTA EM NORMA PRÉ-CONSTITUCIONAL. ESTABELECIMENTO DE LIMITES MÁXIMOS PARA A FIXAÇÃO DOS VALORES DAS ANUIDADES. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO IMPROCEDENTE O PEDIDO.



    1. Conselhos de fiscalização profissional têm natureza jurídica de autarquia. Precedentes: MS 22.643, rel. min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 4/12/1998; ADI 1.717, rel. min. Sydney Sanches, DJ de 28/3/2003.



    2. Os agentes públicos que servem ao Poder Público, são das seguintes espécies: agentes políticos, agentes honoríficos, servidores estatais – servidores públicos e servidores das pessoas governamentais de direito privado – e particulares em colaboração com a Administração (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2013. p. 248-256).



    3. A iniciativa parlamentar e suas limitações estão previstas em numerus clausus no artigo 61, § 1º, da Constituição Federal (ADI 3.394, rel. min. Eros Grau, Plenário, DJe de 15/8/2008).



    4. As anuidades devidas aos conselhos de fiscalização profissional possuem natureza jurídica de tributo, da espécie contribuição de interesse das categorias profissionais, sujeitando-se, por conseguinte, ao regime tributário. Precedentes: ADI 1.717, rel. min. Sydney Sanches, DJ de 28/3/2003; MS 21.797, rel. min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 18/5/2001.



    5. A Lei federal 10.795/2003, de iniciativa parlamentar, promoveu alterações nos artigos 11 e 16 da Lei federal 6.530/1978, e especificamente no artigo 11, que incidiram sobre a forma de composição dos Conselhos Regionais de Corretores de Imóveis, cujos membros, em sua totalidade, passaram a ser eleitos pelo voto direto, secreto e obrigatório dos profissionais inscritos, alterando-se a regra anterior segundo a qual um terço dos integrantes de cada Conselho deveria ser indicado pelos Sindicatos de Corretores de Imóveis com funcionamento regular na respectiva jurisdição. Previu a lei, ainda, a aplicação de multa àqueles que deixarem de votar. Deveras, em relação ao artigo 16, houve a inserção dos §§ 1º e 2º, que estabeleceram os limites máximos para a fixação dos valores das anuidades devidas aos Conselhos Regionais pelo Conselho Federal dos Corretores de Imóveis, bem como a correção anual desses limites pelo índice oficial de preços ao consumidor.



    6. Os Conselhos Regionais de Corretores de Imóveis não são integrados por servidores públicos, mas sim agentes honoríficos, sem vínculo profissional com a Administração, posto possuírem mandato temporário e não recebem remuneração.



    7. A lei sub examine não padece de vício de iniciativa, porquanto não criou cargos nem dispôs sobre servidores públicos, organização ou funcionamento dos Conselhos Regionais de Corretores de Imóveis.



    8. O princípio da separação dos poderes, à luz da modificação na forma de composição dos Conselhos Regionais de Corretores de Imóveis, não acarretou nenhum ônus para o Poder Executivo.



    9. O terço sindical suprimido na composição dos Conselhos Regionais de Corretores de Imóveis ampliou o poder de escolha da categoria, em prestígio ao princípio democrático, por isso que não há se confundir a defesa dos direitos e interesses da categoria – função dos sindicatos – com a disciplina e fiscalização do exercício profissional – função dos conselhos de fiscalização profissional.



    10. A competência do Conselho Federal dos Corretores de Imóveis para fixar os valores das anuidades devidas aos Conselhos Regionais não decorre dos §§ 1º e 2º do artigo 16 da Lei federal 6.530/1978, acrescentados pela Lei federal 10.795/2003, mas sim do inciso VII do caput do referido artigo, em sua redação original. Norma que, além de não ter sido impugnada, nem poderia ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade, por se tratar de direito pré-constitucional. Precedentes: ADI 2, rel. min. Paulo Brossard, Plenário, DJ de 21/11/1997; ADI 7, rel. min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 4/9/1992; ADI 74, rel. min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 25/9/1992; e ADI 129, rel. min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 4/9/1992.



    11. Os conselhos de fiscalização profissional, na fixação do valor exato das anuidades, respeitadas as balizas quantitativas previstas em lei, não ofendem os princípios da reserva legal e da legalidade tributária. Precedentes: ADI 4.697 e ADI 4.762, rel. min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 30/3/2017; RE 704.292, rel. min. dias Toffoli, Plenário, DJe de 3/8/2017, Tema 540 da Repercussão Geral; RE 838.284, rel. min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 22/9/2017, Tema 829 da Repercussão Geral.



    12. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgado improcedente o pedido.

Inteiro teor:
Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI FEDERAL 10.795/2003, QUE ALTEROU A LEI FEDERAL 6.530/1978 PARA ESTABELECER A ELEIÇÃO DA TOTALIDADE DOS MEMBROS DOS CONSELHOS REGIONAIS DE CORRETORES DE IMÓVEIS E FIXAR VALORES MÁXIMOS PARA AS ANUIDADES DEVIDAS A ESSAS ENTIDADES, COM CORREÇÃO ANUAL. AGENTES HONORÍFICOS. INEXISTÊNCIA DE USURPAÇÃO DA INICIATIVA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA PARA A EDIÇÃO DE NORMAS RELATIVAS A CRIAÇÃO DE CARGOS, SERVIDORES PÚBLICOS, ORGANIZAÇÃO OU FUNCIONAMENTO DOS CONSELHOS REGIONAIS. AUSÊNCIA DE ÔNUS PARA O PODER EXECUTIVO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AMPLIAÇÃO DO PODER DE ESCOLHA DA CATEGORIA. PRESTÍGIO AO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO. A DEFESA DOS DIREITOS E INTERESSES DA CATEGORIA NÃO SE CONFUNDE COM A DISCIPLINA E FISCALIZAÇÃO DO EXERCÍCIO PROFISSIONAL. FIXAÇÃO PELO CONSELHO FEDERAL DOS CORRETORES DE IMÓVEIS DAS ANUIDADES DEVIDAS AOS CONSELHOS REGIONAIS. COMPETÊNCIA PREVISTA EM NORMA PRÉ-CONSTITUCIONAL. ESTABELECIMENTO DE LIMITES MÁXIMOS PARA A FIXAÇÃO DOS VALORES DAS ANUIDADES. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO IMPROCEDENTE O PEDIDO.



    1. Conselhos de fiscalização profissional têm natureza jurídica de autarquia. Precedentes: MS 22.643, rel. min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 4/12/1998; ADI 1.717, rel. min. Sydney Sanches, DJ de 28/3/2003.



    2. Os agentes públicos que servem ao Poder Público, são das seguintes espécies: agentes políticos, agentes honoríficos, servidores estatais – servidores públicos e servidores das pessoas governamentais de direito privado – e particulares em colaboração com a Administração (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2013. p. 248-256).



    3. A iniciativa parlamentar e suas limitações estão previstas em numerus clausus no artigo 61, § 1º, da Constituição Federal (ADI 3.394, rel. min. Eros Grau, Plenário, DJe de 15/8/2008).



    4. As anuidades devidas aos conselhos de fiscalização profissional possuem natureza jurídica de tributo, da espécie contribuição de interesse das categorias profissionais, sujeitando-se, por conseguinte, ao regime tributário. Precedentes: ADI 1.717, rel. min. Sydney Sanches, DJ de 28/3/2003; MS 21.797, rel. min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 18/5/2001.



    5. A Lei federal 10.795/2003, de iniciativa parlamentar, promoveu alterações nos artigos 11 e 16 da Lei federal 6.530/1978, e especificamente no artigo 11, que incidiram sobre a forma de composição dos Conselhos Regionais de Corretores de Imóveis, cujos membros, em sua totalidade, passaram a ser eleitos pelo voto direto, secreto e obrigatório dos profissionais inscritos, alterando-se a regra anterior segundo a qual um terço dos integrantes de cada Conselho deveria ser indicado pelos Sindicatos de Corretores de Imóveis com funcionamento regular na respectiva jurisdição. Previu a lei, ainda, a aplicação de multa àqueles que deixarem de votar. Deveras, em relação ao artigo 16, houve a inserção dos §§ 1º e 2º, que estabeleceram os limites máximos para a fixação dos valores das anuidades devidas aos Conselhos Regionais pelo Conselho Federal dos Corretores de Imóveis, bem como a correção anual desses limites pelo índice oficial de preços ao consumidor.



    6. Os Conselhos Regionais de Corretores de Imóveis não são integrados por servidores públicos, mas sim agentes honoríficos, sem vínculo profissional com a Administração, posto possuírem mandato temporário e não recebem remuneração.



    7. A lei sub examine não padece de vício de iniciativa, porquanto não criou cargos nem dispôs sobre servidores públicos, organização ou funcionamento dos Conselhos Regionais de Corretores de Imóveis.



    8. O princípio da separação dos poderes, à luz da modificação na forma de composição dos Conselhos Regionais de Corretores de Imóveis, não acarretou nenhum ônus para o Poder Executivo.



    9. O terço sindical suprimido na composição dos Conselhos Regionais de Corretores de Imóveis ampliou o poder de escolha da categoria, em prestígio ao princípio democrático, por isso que não há se confundir a defesa dos direitos e interesses da categoria – função dos sindicatos – com a disciplina e fiscalização do exercício profissional – função dos conselhos de fiscalização profissional.



    10. A competência do Conselho Federal dos Corretores de Imóveis para fixar os valores das anuidades devidas aos Conselhos Regionais não decorre dos §§ 1º e 2º do artigo 16 da Lei federal 6.530/1978, acrescentados pela Lei federal 10.795/2003, mas sim do inciso VII do caput do referido artigo, em sua redação original. Norma que, além de não ter sido impugnada, nem poderia ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade, por se tratar de direito pré-constitucional. Precedentes: ADI 2, rel. min. Paulo Brossard, Plenário, DJ de 21/11/1997; ADI 7, rel. min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 4/9/1992; ADI 74, rel. min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 25/9/1992; e ADI 129, rel. min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 4/9/1992.



    11. Os conselhos de fiscalização profissional, na fixação do valor exato das anuidades, respeitadas as balizas quantitativas previstas em lei, não ofendem os princípios da reserva legal e da legalidade tributária. Precedentes: ADI 4.697 e ADI 4.762, rel. min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 30/3/2017; RE 704.292, rel. min. dias Toffoli, Plenário, DJe de 3/8/2017, Tema 540 da Repercussão Geral; RE 838.284, rel. min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 22/9/2017, Tema 829 da Repercussão Geral.



    12. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgado improcedente o pedido.