Tribunal: STF
Processo: ADI 145
Classe: ADI
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 2018-06-20
Data de publicação: 2018-06-20

Ementa:
EMENTA



    Ação direta de inconstitucionalidade. Artigos e expressões da Constituição do Estado do Ceará, promulgada em 5 de outubro de 1989, e de suas Disposições Constitucionais Transitórias. Parcial prejudicialidade. Alteração substancial. Eficácia exaurida. Mérito. Autonomia financeira do Ministério Público. Vedação de equiparação e vinculação remuneratória. Artigo 37, VIII, e art. 39, § 1º, da CF. Vedação de criação de procuradorias autárquicas. Artigo 132 da CF. Vício formal. Prerrogativa de propositura legislativa dos Poderes Executivo e Judiciário. Procedência parcial do pedido.



    1. Revogação expressa dos arts. 145; 168, § 5º; e 335, parágrafo único, da Carta estadual. Alteração substancial de conteúdo dos arts. 140, parágrafo único; 141, III; 152, caput, I, III, IV; 176, § 10; arts. 183, parágrafo único; 187, § 2º; e 189, § 2º, todos da Carta cearense, de forma a descaracterizar o substrato normativo antes confrontado com a Constituição Federal. Exaurimento dos efeitos da regra de anistia tributária prevista no art. 37 do ADCT, na medida em que o termo a quo de aplicabilidade do benefício fiscal foi atingido no final de 1989. Perda parcial de objeto da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes.



    2. Tendo em vista que a presente ação foi ajuizada em 1989, algumas disposições constitucionais apontadas como parâmetro constitucional de controle foram alteradas durante o transcurso do processamento da ação. Afasta-se, no entanto, a alegação de prejuízo da ação em virtude dessas alterações, na esteira da jurisprudência mais recente da Corte (ADI nº 2.158/PR e nº 2.189/PR, de minha relatoria, DJe de 16/12/10; ADI nº 94/RO, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ de 16/12/11; ADI nº 239/RJ, de minha relatoria, DJe 30/10/14).



    3. A falta da expressão “autonomia financeira” no art. 127, § 2º, da Constituição Federal não invalida a construção interpretativa de sua efetiva existência como garantia do livre exercício das funções institucionais do Ministério Público. Mesmo antes da Emenda Constitucional nº 19/98, o STF já consagrava a competência do Ministério Público para a fixação da política remuneratória de seus membros e dos serviços auxiliares. Precedentes. Constitucionalidade dos arts. 135, caput e I, e 136 da Constituição do Estado do Ceará. 



    4. É inconstitucional o art. 147, § 1º, da Carta estadual, o qual prevê a aplicação aos defensores públicos do regime de garantias, vencimentos, vantagens e impedimentos do Ministério Público e da Procuradoria-Geral do Estado. Os estatutos jurídicos das carreiras do Ministério Público e da Defensoria Pública foram tratados de forma diversa pelo texto constitucional originário. A equivalência remuneratória entre as carreiras encontra óbice no art. 37, inciso XIII, da Constituição Federal, que veda a equiparação ou a vinculação remuneratória. A previsão original do art. 39, § 1º, da Constituição Federal, que assegurava a isonomia remuneratória entre os servidores de atribuições iguais ou assemelhadas, não poderia ser invocada a favor dos defensores públicos, tendo por paradigma os membros do Ministério Público, em razão da autonomia financeira de que goza a entidade, da qual, à época, ainda não dispunham as defensorias públicas estaduais, o que somente foi assegurado com o advento da Emenda Constitucional nº 45/04 (art. 134, § 2º, da Constituição Federal).



    5. O art. 152, parágrafo único, da Constituição do Estado do Ceará, ao estabelecer que o Governador do Estado deve encaminhar à Assembleia Legislativa projeto de lei dispondo sobre a organização e o funcionamento da Procuradoria-Geral do Estado e das procuradorias autárquicas, admite, de forma geral e para o futuro, a existência de órgãos jurídicos, no âmbito das autarquias e fundações, distintos da Procuradoria-Geral do Estado, em clara afronta ao modelo constitucional do art. 132 da Carta Federal. A Constituição Federal estabeleceu um modelo de exercício exclusivo, pelos procuradores do estado e do Distrito Federal, de toda a atividade jurídica das unidades federadas estaduais e distrital – o que inclui as autarquias e as fundações -, seja ela consultiva ou contenciosa. A previsão constitucional, também conhecida como princípio da unicidade da representação judicial e da consultoria jurídica dos estados e do Distrito Federal, estabelece competência funcional exclusiva da procuradoria-geral do estado. A exceção prevista no art. 69 do ADCT deixou evidente que, após a Constituição de 1988, não é mais possível a criação de órgãos jurídicos distintos da procuradoria-geral do estado, sendo admitida apenas a manutenção daquelas consultorias jurídicas já existentes quando da promulgação da Carta. Trata-se de exceção direcionada a situações concretas e do passado, que, por essa razão, deve ser interpretada restritivamente, inclusive com atenção à diferenciação entre os termos “consultoria jurídica” e “procuradoria jurídica”, uma vez que essa última pode englobar as atividades de consultoria e representação judicial.



    6. A equiparação remuneratória entre servidores, a teor da redação originária do art. 39, § 1º, da Carta Federal, restringiu-se aos servidores da administração direta, não se mencionando os entes da administração indireta. Precedentes. Por essa razão, é inconstitucional a expressão “das autarquias e das fundações” contida no § 1º do art. 166 da Carta cearense. Além disso, o dispositivo em apreço não foi recepcionado, em sua integralidade, pela redação atual do art. 39 da Constituição Federal, conferida pela Emenda Constitucional nº 19/98, incidindo, ainda, a vedação de vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para efeito de remuneração de pessoal do serviço público, prevista no art. 37, XIII, da Constituição Federal.



    7. Os parágrafos do art. 184 da Constituição do Ceará, ao estabelecerem equiparação remuneratória entre a carreira dos delegados de polícia e a de promotores de justiça, além de isonomia e vinculação de remuneração entre os servidores das diferentes carreiras da polícia civil, afrontam o art. 37, XIII, da Constituição Cidadã.



    8. É constitucional a previsão contida no art. 215, IV, da Constituição do Ceará quando assegura a isonomia salarial para docentes em exercício com titulação idêntica, respeitando-se o grau de ensino em que atuam e a carga horária do respectivo regime. Não há, no caso, equiparação salarial de carreiras distintas, pois se trata especificamente da carreira de magistério público e de docentes com titulação idêntica, devendo, no entanto, ser respeitados os respectivos regime e carga horária.



    9. Inconstitucionalidade dos arts. 154, § 2º; 167, XII, XIII, §§ 1º e 2º; e 174 da Constituição do Estado do Ceará, e dos arts. 27 e 28 do ADCT. Os dispositivos questionados tratam de remuneração e direitos de servidores públicos, os quais, não encontrando similares na Constituição Federal, somente poderiam ser veiculados por lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo. São previsões específicas que não tratam da organização ou da estruturação do estado-membro ou de seus órgãos, mas que versam sobre o regime jurídico de servidores públicos, expressamente submetido a tal prerrogativa. Do mesmo modo, a fixação de teto de vencimento para os escrivães de entrância especial, de modo que não exceda oitenta por cento dos vencimentos dos juízes de entrância inferior, prevista no art. 174 da Constituição do Estado, além de incidir em vinculação de vencimentos de carreiras distintas, afronta a iniciativa legislativa do Poder Judiciário, em atendimento ao disposto no art. 96, inciso II, alínea b, da Constituição Federal.



    10. O art. 167, inciso XIII e § 2º, da Constituição estadual estabelece a aposentadoria em montante remuneratório maior do que aquele previsto para o cargo desempenhado em atividade, remetendo o valor dos proventos aos cargos imediatamente superiores do quadro funcional ou com acréscimo de gratificação, o que não encontra paradigma na Constituição Federal. Essa previsão não era considerada materialmente inconstitucional à época da edição da Carta, uma vez que a superação da remuneração em atividade era tolerada na redação original da Carta da República. Porém, toda a parte previdenciária contida no art. 167 da Constituição estadual não foi agasalhada pela Lei Fundamental a partir da Emenda Constitucional nº 20/98. A superação do patamar remuneratório da atividade e a impossibilidade de incorporação da remuneração do cargo em comissão para fins de aposentadoria foram estabelecidas expressamente pelo art. 40, §§ 2º e 3º, da Constituição Federal.



    11. Ação direta da qual se conheceu em parte, relativamente à qual a ação é julgada parcialmente procedente.

Inteiro teor:
EMENTA



    Ação direta de inconstitucionalidade. Artigos e expressões da Constituição do Estado do Ceará, promulgada em 5 de outubro de 1989, e de suas Disposições Constitucionais Transitórias. Parcial prejudicialidade. Alteração substancial. Eficácia exaurida. Mérito. Autonomia financeira do Ministério Público. Vedação de equiparação e vinculação remuneratória. Artigo 37, VIII, e art. 39, § 1º, da CF. Vedação de criação de procuradorias autárquicas. Artigo 132 da CF. Vício formal. Prerrogativa de propositura legislativa dos Poderes Executivo e Judiciário. Procedência parcial do pedido.



    1. Revogação expressa dos arts. 145; 168, § 5º; e 335, parágrafo único, da Carta estadual. Alteração substancial de conteúdo dos arts. 140, parágrafo único; 141, III; 152, caput, I, III, IV; 176, § 10; arts. 183, parágrafo único; 187, § 2º; e 189, § 2º, todos da Carta cearense, de forma a descaracterizar o substrato normativo antes confrontado com a Constituição Federal. Exaurimento dos efeitos da regra de anistia tributária prevista no art. 37 do ADCT, na medida em que o termo a quo de aplicabilidade do benefício fiscal foi atingido no final de 1989. Perda parcial de objeto da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes.



    2. Tendo em vista que a presente ação foi ajuizada em 1989, algumas disposições constitucionais apontadas como parâmetro constitucional de controle foram alteradas durante o transcurso do processamento da ação. Afasta-se, no entanto, a alegação de prejuízo da ação em virtude dessas alterações, na esteira da jurisprudência mais recente da Corte (ADI nº 2.158/PR e nº 2.189/PR, de minha relatoria, DJe de 16/12/10; ADI nº 94/RO, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ de 16/12/11; ADI nº 239/RJ, de minha relatoria, DJe 30/10/14).



    3. A falta da expressão “autonomia financeira” no art. 127, § 2º, da Constituição Federal não invalida a construção interpretativa de sua efetiva existência como garantia do livre exercício das funções institucionais do Ministério Público. Mesmo antes da Emenda Constitucional nº 19/98, o STF já consagrava a competência do Ministério Público para a fixação da política remuneratória de seus membros e dos serviços auxiliares. Precedentes. Constitucionalidade dos arts. 135, caput e I, e 136 da Constituição do Estado do Ceará. 



    4. É inconstitucional o art. 147, § 1º, da Carta estadual, o qual prevê a aplicação aos defensores públicos do regime de garantias, vencimentos, vantagens e impedimentos do Ministério Público e da Procuradoria-Geral do Estado. Os estatutos jurídicos das carreiras do Ministério Público e da Defensoria Pública foram tratados de forma diversa pelo texto constitucional originário. A equivalência remuneratória entre as carreiras encontra óbice no art. 37, inciso XIII, da Constituição Federal, que veda a equiparação ou a vinculação remuneratória. A previsão original do art. 39, § 1º, da Constituição Federal, que assegurava a isonomia remuneratória entre os servidores de atribuições iguais ou assemelhadas, não poderia ser invocada a favor dos defensores públicos, tendo por paradigma os membros do Ministério Público, em razão da autonomia financeira de que goza a entidade, da qual, à época, ainda não dispunham as defensorias públicas estaduais, o que somente foi assegurado com o advento da Emenda Constitucional nº 45/04 (art. 134, § 2º, da Constituição Federal).



    5. O art. 152, parágrafo único, da Constituição do Estado do Ceará, ao estabelecer que o Governador do Estado deve encaminhar à Assembleia Legislativa projeto de lei dispondo sobre a organização e o funcionamento da Procuradoria-Geral do Estado e das procuradorias autárquicas, admite, de forma geral e para o futuro, a existência de órgãos jurídicos, no âmbito das autarquias e fundações, distintos da Procuradoria-Geral do Estado, em clara afronta ao modelo constitucional do art. 132 da Carta Federal. A Constituição Federal estabeleceu um modelo de exercício exclusivo, pelos procuradores do estado e do Distrito Federal, de toda a atividade jurídica das unidades federadas estaduais e distrital – o que inclui as autarquias e as fundações -, seja ela consultiva ou contenciosa. A previsão constitucional, também conhecida como princípio da unicidade da representação judicial e da consultoria jurídica dos estados e do Distrito Federal, estabelece competência funcional exclusiva da procuradoria-geral do estado. A exceção prevista no art. 69 do ADCT deixou evidente que, após a Constituição de 1988, não é mais possível a criação de órgãos jurídicos distintos da procuradoria-geral do estado, sendo admitida apenas a manutenção daquelas consultorias jurídicas já existentes quando da promulgação da Carta. Trata-se de exceção direcionada a situações concretas e do passado, que, por essa razão, deve ser interpretada restritivamente, inclusive com atenção à diferenciação entre os termos “consultoria jurídica” e “procuradoria jurídica”, uma vez que essa última pode englobar as atividades de consultoria e representação judicial.



    6. A equiparação remuneratória entre servidores, a teor da redação originária do art. 39, § 1º, da Carta Federal, restringiu-se aos servidores da administração direta, não se mencionando os entes da administração indireta. Precedentes. Por essa razão, é inconstitucional a expressão “das autarquias e das fundações” contida no § 1º do art. 166 da Carta cearense. Além disso, o dispositivo em apreço não foi recepcionado, em sua integralidade, pela redação atual do art. 39 da Constituição Federal, conferida pela Emenda Constitucional nº 19/98, incidindo, ainda, a vedação de vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para efeito de remuneração de pessoal do serviço público, prevista no art. 37, XIII, da Constituição Federal.



    7. Os parágrafos do art. 184 da Constituição do Ceará, ao estabelecerem equiparação remuneratória entre a carreira dos delegados de polícia e a de promotores de justiça, além de isonomia e vinculação de remuneração entre os servidores das diferentes carreiras da polícia civil, afrontam o art. 37, XIII, da Constituição Cidadã.



    8. É constitucional a previsão contida no art. 215, IV, da Constituição do Ceará quando assegura a isonomia salarial para docentes em exercício com titulação idêntica, respeitando-se o grau de ensino em que atuam e a carga horária do respectivo regime. Não há, no caso, equiparação salarial de carreiras distintas, pois se trata especificamente da carreira de magistério público e de docentes com titulação idêntica, devendo, no entanto, ser respeitados os respectivos regime e carga horária.



    9. Inconstitucionalidade dos arts. 154, § 2º; 167, XII, XIII, §§ 1º e 2º; e 174 da Constituição do Estado do Ceará, e dos arts. 27 e 28 do ADCT. Os dispositivos questionados tratam de remuneração e direitos de servidores públicos, os quais, não encontrando similares na Constituição Federal, somente poderiam ser veiculados por lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo. São previsões específicas que não tratam da organização ou da estruturação do estado-membro ou de seus órgãos, mas que versam sobre o regime jurídico de servidores públicos, expressamente submetido a tal prerrogativa. Do mesmo modo, a fixação de teto de vencimento para os escrivães de entrância especial, de modo que não exceda oitenta por cento dos vencimentos dos juízes de entrância inferior, prevista no art. 174 da Constituição do Estado, além de incidir em vinculação de vencimentos de carreiras distintas, afronta a iniciativa legislativa do Poder Judiciário, em atendimento ao disposto no art. 96, inciso II, alínea b, da Constituição Federal.



    10. O art. 167, inciso XIII e § 2º, da Constituição estadual estabelece a aposentadoria em montante remuneratório maior do que aquele previsto para o cargo desempenhado em atividade, remetendo o valor dos proventos aos cargos imediatamente superiores do quadro funcional ou com acréscimo de gratificação, o que não encontra paradigma na Constituição Federal. Essa previsão não era considerada materialmente inconstitucional à época da edição da Carta, uma vez que a superação da remuneração em atividade era tolerada na redação original da Carta da República. Porém, toda a parte previdenciária contida no art. 167 da Constituição estadual não foi agasalhada pela Lei Fundamental a partir da Emenda Constitucional nº 20/98. A superação do patamar remuneratório da atividade e a impossibilidade de incorporação da remuneração do cargo em comissão para fins de aposentadoria foram estabelecidas expressamente pelo art. 40, §§ 2º e 3º, da Constituição Federal.



    11. Ação direta da qual se conheceu em parte, relativamente à qual a ação é julgada parcialmente procedente.