Tribunal: STF
Processo: MS 26387
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Primeira Turma
Data de julgamento: 2017-11-28
Data de publicação: 2017-11-28

Ementa:
Ementa: MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. PRELIMINAR. PREJUDICIALIDADE DO PRESENTE MANDADO DE SEGURANÇA POR VINCULAÇÃO DO COM O QUE DECIDIDO NO MS 26.086, RELATOR MINISTRO CELSO DE MELLO. IMPROCEDÊNCIA. AUSÊNCIA DE SIMILITUDE FÁTICA E CONSEQUENCIAL ENTRE OS ATOS IMPUGNADOS. CASO CONCRETO. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INADMISSIBILIDADE DO MANDAMUS. ATO ABSTRATO, GENÉRICO E IMPESSOAL. DETERMINAÇÃO ÀS UNIDADES PAGADORAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO DEVIDO CUMPRIMENTO DAS ORDENS JUDICIAIS E DA POSSIBILIDADE DA PERDA DA EFICÁCIA VINCULANTE DA COISA JULGADA. PARCELAS CONCEDIDAS JUDICIALMENTE. PLANOS ECONÔMICOS. REBUS SIC STANTIBUS. ALTERAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS FÁTICOS E JURÍDICOS QUE DERAM SUPORTE AO DECISUM JUDICIAL DEFINITIVO. REESTRUTURAÇÕES NAS CARREIRAS DOS SERVIDORES. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS DE CONHECIMENTO DA AÇÃO. EFEITOS MEDIATOS. AUSÊNCIA DE DESCONSTITUIÇÃO DE RELAÇÕES JURÍDICAS. NECESSIDADE DE POSTERIOR ATO ADMINISTRATIVO QUE CONCRETIZE AS DETERMINAÇÕES DO TCU. INEXISTÊNCIA DE ULTRAJE AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA, DA COISA JULGADA, DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. INOCORRÊNCIA. ANÁLISE QUANTO À DESNECESSIDADE DE DEVOLUÇÃO DOS VALORES RECEBIDOS A MAIOR. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. MANDADO DE SEGURANÇA NÃO CONHECIDO. 



    1. A configuração da coisa julgada para fins de impedir-se nova propositura reclama a tríplice identidade dos sujeitos, pedidos e causa petendi.



    2. A ausência de similitude fática e consequencial entre o que restou impugnado nos autos do MS 26.086, Rel. Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 22/04/2014, já transitado em julgado, e o que está em discussão neste mandamus, afasta a alegação de que a mesma questão jurídica já teria sido debatida por esta Corte em favor dos professores.



    3. É que, nos autos do MS 26.086, tratava-se de mandado de segurança coletivo impetrado pela Associação dos Docentes da Universidade Federal do Ceará – ADUFC contra acórdãos do Tribunal de Contas da União que tratavam, especificamente, dos pagamentos continuados relativos à parcela de 84,32% – Plano Collor –, obtidos em função de decisões judiciais pelos servidores da Universidade Federal do Ceará. Na oportunidade, a Segunda Turma desta Corte assentou a impossibilidade do TCU desconsiderar decisão transitada em julgado e declarar ilegal a incorporação de determinado benefício por circunstâncias fáticas já decididas pelo Judiciário, por violação flagrante à autoridade da coisa julgada.



    4. In casu, o presente writ visa impugnar o Acórdão TCU 2.161/2005, que não analisou, muito menos revogou, qualquer direito concreto dos servidores da Universidade Federal do Ceará, mercê de seu caráter absolutamente genérico, impessoal e abstrato, o que elide qualquer hipótese de vinculação com a questão jurídica debatida por esta Corte em favor dos professores.



    5. A Corte de Contas, na decisão impugnada, não impôs quaisquer medidas restritivas de direitos, mas, antes, limitou-se a determinar que os órgãos da Administração Pública alterassem os sistemas de pagamentos relativos a todos os servidores ativos, inativos e pensionistas da Administração Pública Federal, a fim de que fossem observados os procedimentos necessários para: (a) o devido cumprimento das ordens judiciais e, (b) a aferição da possibilidade da perda da eficácia vinculante da coisa julgada pela alteração dos pressupostos fáticos e jurídicos que deram suporte às decisões judiciais concessivas das parcelas oriundas de planos econômicos, máxime em se tratando de reestruturações nas carreiras dos servidores.



    6. O ato coator sub examine traduz coeficiente de normatividade e de generalidade abstrata que impede a válida utilização da ação mandamental, na medida em que o ato de autoridade passível de tutela jurisdicional pela via do mandado de segurança deve possuir eficácia concreta, direta e imediata. 



    7. A carreira dos docentes em universidades federais foi substancialmente reestruturada pelas Leis 11.784/2008 e 12.772/2012, o que solidifica os efeitos prospectivos e genéricos do ato coator, exarado em 07/12/2005 (Acórdão TCU 2.161/2005).



    8. O Supremo Tribunal Federal já enfrentou, por diversas vezes, o teor do Acórdão TCU 2.161/2005, concluindo pela impossibilidade de seu questionamento na via mandamental, ante sua generalidade, abstração e impessoalidade. Precedente da Turma: MS 31.987 AgR, Relatora: Min. Rosa Weber, Primeira Turma, unânime, DJe 17/09/2014; Decisões Monocráticas: MS 27.733, Relator Min. Teori Zavascki, DJe 16/06/2016; MS 30.326, Relator Min. Roberto Barroso, DJe 1º/06/2016; MS 31.986 MC-AgR, Relator Min. Celso de Mello, DJe 13/08/2013, e MS 30.054, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe 10/02/2011.



    9. Deveras, ainda que possível admitir-se o presente writ, o ato impugnado está alinhado a reiterados entendimentos do Plenário desta Corte, no sentido de que (i) não há direito adquirido a regime jurídico, não sendo possível a criação de um sistema híbrido, com a junção de vantagens de dois regimes – RE 587.371 RG, Rel. Min. Teori Zavascki, Plenário, DJe 24/06/2014, (ii) a irredutibilidade da remuneração do agente público, nas hipóteses de alteração por lei do regramento anterior, alcança somente a soma total antes recebida – RE 563.965 RG, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 20/03/2009 e (iii) “a sentença que reconhece ao trabalhador ou servidor o direito a determinado percentual de acréscimo remuneratório deixa de ter eficácia a partir da superveniente incorporação definitiva do referido percentual” – RE 596.663 RG, Relator Min. Marco Aurélio, Relator p/ Acórdão Min. Teori Zavascki, DJe 26/11/2014.



    10. A violação ao contraditório, a decadência do direito de revisão, e a desnecessidade de devolução dos valores recebidos a maior são apreciáveis em demandas que tenham como objeto do pedido ato praticado pelos órgãos administrativos – no caso concreto a Universidade Federal do Ceará – no cumprimento das deliberações exaradas pelo TCU.



    11. O contraditório é prescindível nos procedimentos abstratos de controle perante o Tribunal de Contas da União, nos moldes retratados nos autos, em que não há análise de qualquer situação individualizada que resulte efeitos concretos e imediatos, restando multitudinário o número de possíveis litisconsortes, como v.g., a orientação que atinge a toda a Administração. Precedentes: MS 31.344, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 14/05/2013, e MS 26.809 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 02/09/2014.



    12. A ausência de anulação de qualquer ato administrativo por força do acórdão impugnado afasta a verificação de ultraje ao princípio da decadência administrativa (art. 54 da Lei 9.784/1999) em relação aos substituídos da associação impetrante, posto ausente desconstituição de relações jurídicas.



    13. A devolução dos valores recebidos indevidamente a maior é auferível em sede própria, uma vez que o ato coator não contém essa ordem, mas, apenas, a determinação de que a Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão adote os procedimentos administrativos necessários, nos quais a oitiva dos interessados é de rigor. Precedente: MS 26.809 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 02/09/2014.



    14. O ato ora questionado, sem operatividade imediata, precisamente por ostentar eficácia normativa e dispor, genericamente, sobre situações gerais e impessoais, torna-o insuscetível de sofrer impugnação em sede mandamental. 



    15. Mandado de segurança NÃO CONHECIDO.

Inteiro teor:
Ementa: MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. PRELIMINAR. PREJUDICIALIDADE DO PRESENTE MANDADO DE SEGURANÇA POR VINCULAÇÃO DO COM O QUE DECIDIDO NO MS 26.086, RELATOR MINISTRO CELSO DE MELLO. IMPROCEDÊNCIA. AUSÊNCIA DE SIMILITUDE FÁTICA E CONSEQUENCIAL ENTRE OS ATOS IMPUGNADOS. CASO CONCRETO. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INADMISSIBILIDADE DO MANDAMUS. ATO ABSTRATO, GENÉRICO E IMPESSOAL. DETERMINAÇÃO ÀS UNIDADES PAGADORAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO DEVIDO CUMPRIMENTO DAS ORDENS JUDICIAIS E DA POSSIBILIDADE DA PERDA DA EFICÁCIA VINCULANTE DA COISA JULGADA. PARCELAS CONCEDIDAS JUDICIALMENTE. PLANOS ECONÔMICOS. REBUS SIC STANTIBUS. ALTERAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS FÁTICOS E JURÍDICOS QUE DERAM SUPORTE AO DECISUM JUDICIAL DEFINITIVO. REESTRUTURAÇÕES NAS CARREIRAS DOS SERVIDORES. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS DE CONHECIMENTO DA AÇÃO. EFEITOS MEDIATOS. AUSÊNCIA DE DESCONSTITUIÇÃO DE RELAÇÕES JURÍDICAS. NECESSIDADE DE POSTERIOR ATO ADMINISTRATIVO QUE CONCRETIZE AS DETERMINAÇÕES DO TCU. INEXISTÊNCIA DE ULTRAJE AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA, DA COISA JULGADA, DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. INOCORRÊNCIA. ANÁLISE QUANTO À DESNECESSIDADE DE DEVOLUÇÃO DOS VALORES RECEBIDOS A MAIOR. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. MANDADO DE SEGURANÇA NÃO CONHECIDO. 



    1. A configuração da coisa julgada para fins de impedir-se nova propositura reclama a tríplice identidade dos sujeitos, pedidos e causa petendi.



    2. A ausência de similitude fática e consequencial entre o que restou impugnado nos autos do MS 26.086, Rel. Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 22/04/2014, já transitado em julgado, e o que está em discussão neste mandamus, afasta a alegação de que a mesma questão jurídica já teria sido debatida por esta Corte em favor dos professores.



    3. É que, nos autos do MS 26.086, tratava-se de mandado de segurança coletivo impetrado pela Associação dos Docentes da Universidade Federal do Ceará – ADUFC contra acórdãos do Tribunal de Contas da União que tratavam, especificamente, dos pagamentos continuados relativos à parcela de 84,32% – Plano Collor –, obtidos em função de decisões judiciais pelos servidores da Universidade Federal do Ceará. Na oportunidade, a Segunda Turma desta Corte assentou a impossibilidade do TCU desconsiderar decisão transitada em julgado e declarar ilegal a incorporação de determinado benefício por circunstâncias fáticas já decididas pelo Judiciário, por violação flagrante à autoridade da coisa julgada.



    4. In casu, o presente writ visa impugnar o Acórdão TCU 2.161/2005, que não analisou, muito menos revogou, qualquer direito concreto dos servidores da Universidade Federal do Ceará, mercê de seu caráter absolutamente genérico, impessoal e abstrato, o que elide qualquer hipótese de vinculação com a questão jurídica debatida por esta Corte em favor dos professores.



    5. A Corte de Contas, na decisão impugnada, não impôs quaisquer medidas restritivas de direitos, mas, antes, limitou-se a determinar que os órgãos da Administração Pública alterassem os sistemas de pagamentos relativos a todos os servidores ativos, inativos e pensionistas da Administração Pública Federal, a fim de que fossem observados os procedimentos necessários para: (a) o devido cumprimento das ordens judiciais e, (b) a aferição da possibilidade da perda da eficácia vinculante da coisa julgada pela alteração dos pressupostos fáticos e jurídicos que deram suporte às decisões judiciais concessivas das parcelas oriundas de planos econômicos, máxime em se tratando de reestruturações nas carreiras dos servidores.



    6. O ato coator sub examine traduz coeficiente de normatividade e de generalidade abstrata que impede a válida utilização da ação mandamental, na medida em que o ato de autoridade passível de tutela jurisdicional pela via do mandado de segurança deve possuir eficácia concreta, direta e imediata. 



    7. A carreira dos docentes em universidades federais foi substancialmente reestruturada pelas Leis 11.784/2008 e 12.772/2012, o que solidifica os efeitos prospectivos e genéricos do ato coator, exarado em 07/12/2005 (Acórdão TCU 2.161/2005).



    8. O Supremo Tribunal Federal já enfrentou, por diversas vezes, o teor do Acórdão TCU 2.161/2005, concluindo pela impossibilidade de seu questionamento na via mandamental, ante sua generalidade, abstração e impessoalidade. Precedente da Turma: MS 31.987 AgR, Relatora: Min. Rosa Weber, Primeira Turma, unânime, DJe 17/09/2014; Decisões Monocráticas: MS 27.733, Relator Min. Teori Zavascki, DJe 16/06/2016; MS 30.326, Relator Min. Roberto Barroso, DJe 1º/06/2016; MS 31.986 MC-AgR, Relator Min. Celso de Mello, DJe 13/08/2013, e MS 30.054, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe 10/02/2011.



    9. Deveras, ainda que possível admitir-se o presente writ, o ato impugnado está alinhado a reiterados entendimentos do Plenário desta Corte, no sentido de que (i) não há direito adquirido a regime jurídico, não sendo possível a criação de um sistema híbrido, com a junção de vantagens de dois regimes – RE 587.371 RG, Rel. Min. Teori Zavascki, Plenário, DJe 24/06/2014, (ii) a irredutibilidade da remuneração do agente público, nas hipóteses de alteração por lei do regramento anterior, alcança somente a soma total antes recebida – RE 563.965 RG, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 20/03/2009 e (iii) “a sentença que reconhece ao trabalhador ou servidor o direito a determinado percentual de acréscimo remuneratório deixa de ter eficácia a partir da superveniente incorporação definitiva do referido percentual” – RE 596.663 RG, Relator Min. Marco Aurélio, Relator p/ Acórdão Min. Teori Zavascki, DJe 26/11/2014.



    10. A violação ao contraditório, a decadência do direito de revisão, e a desnecessidade de devolução dos valores recebidos a maior são apreciáveis em demandas que tenham como objeto do pedido ato praticado pelos órgãos administrativos – no caso concreto a Universidade Federal do Ceará – no cumprimento das deliberações exaradas pelo TCU.



    11. O contraditório é prescindível nos procedimentos abstratos de controle perante o Tribunal de Contas da União, nos moldes retratados nos autos, em que não há análise de qualquer situação individualizada que resulte efeitos concretos e imediatos, restando multitudinário o número de possíveis litisconsortes, como v.g., a orientação que atinge a toda a Administração. Precedentes: MS 31.344, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 14/05/2013, e MS 26.809 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 02/09/2014.



    12. A ausência de anulação de qualquer ato administrativo por força do acórdão impugnado afasta a verificação de ultraje ao princípio da decadência administrativa (art. 54 da Lei 9.784/1999) em relação aos substituídos da associação impetrante, posto ausente desconstituição de relações jurídicas.



    13. A devolução dos valores recebidos indevidamente a maior é auferível em sede própria, uma vez que o ato coator não contém essa ordem, mas, apenas, a determinação de que a Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão adote os procedimentos administrativos necessários, nos quais a oitiva dos interessados é de rigor. Precedente: MS 26.809 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 02/09/2014.



    14. O ato ora questionado, sem operatividade imediata, precisamente por ostentar eficácia normativa e dispor, genericamente, sobre situações gerais e impessoais, torna-o insuscetível de sofrer impugnação em sede mandamental. 



    15. Mandado de segurança NÃO CONHECIDO.