Tribunal: STF
Processo: HC 94173
Classe: HC
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Segunda Turma
Data de julgamento: 2009-10-27
Data de publicação: 2009-10-27

Ementa:
E M E N T A: "HABEAS CORPUS" - CRIME DE PECULATO ATRIBUÍDO A 
   CONTROLADORES DE EMPRESA PRESTADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS, 
   DENUNCIADOS NA CONDIÇÃO DE FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS (CP, ART. 327) - 
   ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PATRIMÔNIO PÚBLICO - POSSIBILIDADE DE O 
   MINISTÉRIO PÚBLICO, FUNDADO EM INVESTIGAÇÃO POR ELE PRÓPRIO 
   PROMOVIDA, FORMULAR DENÚNCIA CONTRA REFERIDOS FUNCIONÁRIOS 
   PÚBLICOS (CP, ART. 327) - VALIDADE JURÍDICA DESSA ATIVIDADE 
   INVESTIGATÓRIA - LEGITIMIDADE JURÍDICA DO PODER INVESTIGATÓRIO DO 
   MINISTÉRIO PÚBLICO, NOTADAMENTE PORQUE OCORRIDA, NO CASO, SUPOSTA 
   LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO - MONOPÓLIO CONSTITUCIONAL DA 
   TITULARIDADE DA AÇÃO PENAL PÚBLICA PELO "PARQUET" - TEORIA DOS 
   PODERES IMPLÍCITOS - CASO "McCULLOCH v. MARYLAND" (1819) - 
   MAGISTÉRIO DA DOUTRINA (RUI BARBOSA, JOHN MARSHALL, JOÃO BARBALHO,
   MARCELLO CAETANO, CASTRO NUNES, OSWALDO TRIGUEIRO, v.g.) - 
   OUTORGA, AO MINISTÉRIO PÚBLICO, PELA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO DA 
   REPÚBLICA, DO PODER DE CONTROLE EXTERNO SOBRE A ATIVIDADE 
   POLICIAL - LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA AO PODER INVESTIGATÓRIO 
   DO MINISTÉRIO PÚBLICO - "HABEAS CORPUS" INDEFERIDO.


NAS 
   HIPÓTESES DE AÇÃO PENAL PÚBLICA, O INQUÉRITO POLICIAL, QUE 
   CONSTITUI UM DOS DIVERSOS INSTRUMENTOS ESTATAIS DE INVESTIGAÇÃO 
   PENAL, TEM POR DESTINATÁRIO PRECÍPUO O MINISTÉRIO PÚBLICO.

- O 
   inquérito policial qualifica-se como procedimento administrativo, 
   de caráter pré-processual, ordinariamente vocacionado a subsidiar,
   nos casos de infrações perseguíveis mediante ação penal de 
   iniciativa pública, a atuação persecutória do Ministério Público, 
   que é o verdadeiro destinatário dos elementos que compõem a 
   "informatio delicti". Precedentes.

- A investigação penal, 
   quando realizada por organismos policiais, será sempre dirigida 
   por autoridade policial, a quem igualmente competirá exercer, com 
   exclusividade, a presidência do respectivo inquérito.

- A 
   outorga constitucional de funções de polícia judiciária à 
   instituição policial não impede nem exclui a possibilidade de o 
   Ministério Público, que é o "dominus litis", determinar a 
   abertura de inquéritos policiais, requisitar esclarecimentos e 
   diligências investigatórias, estar presente e acompanhar, junto a 
   órgãos e agentes policiais, quaisquer atos de investigação penal, 
   mesmo aqueles sob regime de sigilo, sem prejuízo de outras 
   medidas que lhe pareçam indispensáveis à formação da sua "opinio 
   delicti", sendo-lhe vedado, no entanto, assumir a presidência do 
   inquérito policial, que traduz atribuição privativa da autoridade 
   policial. Precedentes.


A ACUSAÇÃO PENAL, PARA SER FORMULADA, 
   NÃO DEPENDE, NECESSARIAMENTE, DE PRÉVIA INSTAURAÇÃO DE INQUÉRITO 
   POLICIAL.

- Ainda que inexista qualquer investigação penal 
   promovida pela Polícia Judiciária, o Ministério Público, mesmo 
   assim, pode fazer instaurar, validamente, a pertinente 
   "persecutio criminis in judicio", desde que disponha, para tanto, 
   de elementos mínimos de informação, fundados em base empírica 
   idônea, que o habilitem a deduzir, perante juízes e Tribunais, a 
   acusação penal. Doutrina. Precedentes.


A QUESTÃO DA CLÁUSULA 
   CONSTITUCIONAL DE EXCLUSIVIDADE E A ATIVIDADE 
   INVESTIGATÓRIA.

- A cláusula de exclusividade inscrita no art. 
   144, § 1º, inciso IV, da Constituição da República - que não 
   inibe a atividade de investigação criminal do Ministério Público 
   - tem por única finalidade conferir à Polícia Federal, dentre os 
   diversos organismos policiais que compõem o aparato repressivo da 
   União Federal (polícia federal, polícia rodoviária federal e 
   polícia ferroviária federal), primazia investigatória na apuração 
   dos crimes previstos no próprio texto da Lei Fundamental ou, 
   ainda, em tratados ou convenções internacionais.

- Incumbe, à 
   Polícia Civil dos Estados-membros e do Distrito Federal, 
   ressalvada a competência da União Federal e excetuada a apuração 
   dos crimes militares, a função de proceder à investigação dos 
   ilícitos penais (crimes e contravenções), sem prejuízo do poder 
   investigatório de que dispõe, como atividade subsidiária, o 
   Ministério Público.

- Função de polícia judiciária e função de 
   investigação penal: uma distinção conceitual relevante, que 
   também justifica o reconhecimento, ao Ministério Público, do 
   poder investigatório em matéria penal. Doutrina.


É PLENA A 
   LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DO PODER DE INVESTIGAR DO MINISTÉRIO 
   PÚBLICO, POIS OS ORGANISMOS POLICIAIS (EMBORA DETENTORES DA 
   FUNÇÃO DE POLÍCIA JUDICIÁRIA) NÃO TÊM, NO SISTEMA JURÍDICO 
   BRASILEIRO, O MONOPÓLIO DA COMPETÊNCIA PENAL INVESTIGATÓRIA.

- 
   O poder de investigar compõe, em sede penal, o complexo de 
   funções institucionais do Ministério Público, que dispõe, na 
   condição de "dominus litis" e, também, como expressão de sua 
   competência para exercer o controle externo da atividade policial,
   da atribuição de fazer instaurar, ainda que em caráter 
   subsidiário, mas por autoridade própria e sob sua direção, 
   procedimentos de investigação penal destinados a viabilizar a 
   obtenção de dados informativos, de subsídios probatórios e de 
   elementos de convicção que lhe permitam formar a "opinio delicti",
   em ordem a propiciar eventual ajuizamento da ação penal de 
   iniciativa pública. Doutrina. Precedentes: RE 535.478/SC, Rel. 
   Min. ELLEN GRACIE - HC 91.661/PE, Rel. Min. ELLEN GRACIE - HC 
   85.419/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO - HC 89.837/DF, Rel. Min. 
   CELSO DE MELLO.


CONTROLE JURISDICIONAL DA ATIVIDADE 
   INVESTIGATÓRIA DOS MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO: OPONIBILIDADE, 
   A ESTES, DO SISTEMA DE DIREITOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS, QUANDO 
   EXERCIDO, PELO "PARQUET", O PODER DE INVESTIGAÇÃO PENAL.

- O 
   Ministério Público, sem prejuízo da fiscalização intra--orgânica 
   e daquela desempenhada pelo Conselho Nacional do Ministério 
   Público, está permanentemente sujeito ao controle jurisdicional 
   dos atos que pratique no âmbito das investigações penais que 
   promova "ex propria auctoritate", não podendo, dentre outras 
   limitações de ordem jurídica, desrespeitar o direito do 
   investigado ao silêncio ("nemo tenetur se detegere"), nem lhe 
   ordenar a condução coercitiva, nem constrangê-lo a produzir prova 
   contra si próprio, nem lhe recusar o conhecimento das razões 
   motivadoras do procedimento investigatório, nem submetê-lo a 
   medidas sujeitas à reserva constitucional de jurisdição, nem 
   impedi-lo de fazer-se acompanhar de Advogado, nem impor, a este, 
   indevidas restrições ao regular desempenho de suas prerrogativas 
   profissionais (Lei nº 8.906/94, art. 7º, v.g.).

- O 
   procedimento investigatório instaurado pelo Ministério Público 
   deverá conter todas as peças, termos de declarações ou 
   depoimentos, laudos periciais e demais subsídios probatórios 
   coligidos no curso da investigação, não podendo, o "Parquet", 
   sonegar, selecionar ou deixar de juntar, aos autos, quaisquer 
   desses elementos de informação, cujo conteúdo, por referir-se ao 
   objeto da apuração penal, deve ser tornado acessível tanto à 
   pessoa sob investigação quanto ao seu Advogado.

- O regime de 
   sigilo, sempre excepcional, eventualmente prevalecente no 
   contexto de investigação penal promovida pelo Ministério Público, 
   não se revelará oponível ao investigado e ao Advogado por este 
   constituído, que terão direito de acesso - considerado o 
   princípio da comunhão das provas - a todos os elementos de 
   informação que já tenham sido formalmente incorporados aos autos 
   do respectivo procedimento investigatório.

Inteiro teor:
E M E N T A: "HABEAS CORPUS" - CRIME DE PECULATO ATRIBUÍDO A 
   CONTROLADORES DE EMPRESA PRESTADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS, 
   DENUNCIADOS NA CONDIÇÃO DE FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS (CP, ART. 327) - 
   ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PATRIMÔNIO PÚBLICO - POSSIBILIDADE DE O 
   MINISTÉRIO PÚBLICO, FUNDADO EM INVESTIGAÇÃO POR ELE PRÓPRIO 
   PROMOVIDA, FORMULAR DENÚNCIA CONTRA REFERIDOS FUNCIONÁRIOS 
   PÚBLICOS (CP, ART. 327) - VALIDADE JURÍDICA DESSA ATIVIDADE 
   INVESTIGATÓRIA - LEGITIMIDADE JURÍDICA DO PODER INVESTIGATÓRIO DO 
   MINISTÉRIO PÚBLICO, NOTADAMENTE PORQUE OCORRIDA, NO CASO, SUPOSTA 
   LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO - MONOPÓLIO CONSTITUCIONAL DA 
   TITULARIDADE DA AÇÃO PENAL PÚBLICA PELO "PARQUET" - TEORIA DOS 
   PODERES IMPLÍCITOS - CASO "McCULLOCH v. MARYLAND" (1819) - 
   MAGISTÉRIO DA DOUTRINA (RUI BARBOSA, JOHN MARSHALL, JOÃO BARBALHO,
   MARCELLO CAETANO, CASTRO NUNES, OSWALDO TRIGUEIRO, v.g.) - 
   OUTORGA, AO MINISTÉRIO PÚBLICO, PELA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO DA 
   REPÚBLICA, DO PODER DE CONTROLE EXTERNO SOBRE A ATIVIDADE 
   POLICIAL - LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA AO PODER INVESTIGATÓRIO 
   DO MINISTÉRIO PÚBLICO - "HABEAS CORPUS" INDEFERIDO.


NAS 
   HIPÓTESES DE AÇÃO PENAL PÚBLICA, O INQUÉRITO POLICIAL, QUE 
   CONSTITUI UM DOS DIVERSOS INSTRUMENTOS ESTATAIS DE INVESTIGAÇÃO 
   PENAL, TEM POR DESTINATÁRIO PRECÍPUO O MINISTÉRIO PÚBLICO.

- O 
   inquérito policial qualifica-se como procedimento administrativo, 
   de caráter pré-processual, ordinariamente vocacionado a subsidiar,
   nos casos de infrações perseguíveis mediante ação penal de 
   iniciativa pública, a atuação persecutória do Ministério Público, 
   que é o verdadeiro destinatário dos elementos que compõem a 
   "informatio delicti". Precedentes.

- A investigação penal, 
   quando realizada por organismos policiais, será sempre dirigida 
   por autoridade policial, a quem igualmente competirá exercer, com 
   exclusividade, a presidência do respectivo inquérito.

- A 
   outorga constitucional de funções de polícia judiciária à 
   instituição policial não impede nem exclui a possibilidade de o 
   Ministério Público, que é o "dominus litis", determinar a 
   abertura de inquéritos policiais, requisitar esclarecimentos e 
   diligências investigatórias, estar presente e acompanhar, junto a 
   órgãos e agentes policiais, quaisquer atos de investigação penal, 
   mesmo aqueles sob regime de sigilo, sem prejuízo de outras 
   medidas que lhe pareçam indispensáveis à formação da sua "opinio 
   delicti", sendo-lhe vedado, no entanto, assumir a presidência do 
   inquérito policial, que traduz atribuição privativa da autoridade 
   policial. Precedentes.


A ACUSAÇÃO PENAL, PARA SER FORMULADA, 
   NÃO DEPENDE, NECESSARIAMENTE, DE PRÉVIA INSTAURAÇÃO DE INQUÉRITO 
   POLICIAL.

- Ainda que inexista qualquer investigação penal 
   promovida pela Polícia Judiciária, o Ministério Público, mesmo 
   assim, pode fazer instaurar, validamente, a pertinente 
   "persecutio criminis in judicio", desde que disponha, para tanto, 
   de elementos mínimos de informação, fundados em base empírica 
   idônea, que o habilitem a deduzir, perante juízes e Tribunais, a 
   acusação penal. Doutrina. Precedentes.


A QUESTÃO DA CLÁUSULA 
   CONSTITUCIONAL DE EXCLUSIVIDADE E A ATIVIDADE 
   INVESTIGATÓRIA.

- A cláusula de exclusividade inscrita no art. 
   144, § 1º, inciso IV, da Constituição da República - que não 
   inibe a atividade de investigação criminal do Ministério Público 
   - tem por única finalidade conferir à Polícia Federal, dentre os 
   diversos organismos policiais que compõem o aparato repressivo da 
   União Federal (polícia federal, polícia rodoviária federal e 
   polícia ferroviária federal), primazia investigatória na apuração 
   dos crimes previstos no próprio texto da Lei Fundamental ou, 
   ainda, em tratados ou convenções internacionais.

- Incumbe, à 
   Polícia Civil dos Estados-membros e do Distrito Federal, 
   ressalvada a competência da União Federal e excetuada a apuração 
   dos crimes militares, a função de proceder à investigação dos 
   ilícitos penais (crimes e contravenções), sem prejuízo do poder 
   investigatório de que dispõe, como atividade subsidiária, o 
   Ministério Público.

- Função de polícia judiciária e função de 
   investigação penal: uma distinção conceitual relevante, que 
   também justifica o reconhecimento, ao Ministério Público, do 
   poder investigatório em matéria penal. Doutrina.


É PLENA A 
   LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DO PODER DE INVESTIGAR DO MINISTÉRIO 
   PÚBLICO, POIS OS ORGANISMOS POLICIAIS (EMBORA DETENTORES DA 
   FUNÇÃO DE POLÍCIA JUDICIÁRIA) NÃO TÊM, NO SISTEMA JURÍDICO 
   BRASILEIRO, O MONOPÓLIO DA COMPETÊNCIA PENAL INVESTIGATÓRIA.

- 
   O poder de investigar compõe, em sede penal, o complexo de 
   funções institucionais do Ministério Público, que dispõe, na 
   condição de "dominus litis" e, também, como expressão de sua 
   competência para exercer o controle externo da atividade policial,
   da atribuição de fazer instaurar, ainda que em caráter 
   subsidiário, mas por autoridade própria e sob sua direção, 
   procedimentos de investigação penal destinados a viabilizar a 
   obtenção de dados informativos, de subsídios probatórios e de 
   elementos de convicção que lhe permitam formar a "opinio delicti",
   em ordem a propiciar eventual ajuizamento da ação penal de 
   iniciativa pública. Doutrina. Precedentes: RE 535.478/SC, Rel. 
   Min. ELLEN GRACIE - HC 91.661/PE, Rel. Min. ELLEN GRACIE - HC 
   85.419/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO - HC 89.837/DF, Rel. Min. 
   CELSO DE MELLO.


CONTROLE JURISDICIONAL DA ATIVIDADE 
   INVESTIGATÓRIA DOS MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO: OPONIBILIDADE, 
   A ESTES, DO SISTEMA DE DIREITOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS, QUANDO 
   EXERCIDO, PELO "PARQUET", O PODER DE INVESTIGAÇÃO PENAL.

- O 
   Ministério Público, sem prejuízo da fiscalização intra--orgânica 
   e daquela desempenhada pelo Conselho Nacional do Ministério 
   Público, está permanentemente sujeito ao controle jurisdicional 
   dos atos que pratique no âmbito das investigações penais que 
   promova "ex propria auctoritate", não podendo, dentre outras 
   limitações de ordem jurídica, desrespeitar o direito do 
   investigado ao silêncio ("nemo tenetur se detegere"), nem lhe 
   ordenar a condução coercitiva, nem constrangê-lo a produzir prova 
   contra si próprio, nem lhe recusar o conhecimento das razões 
   motivadoras do procedimento investigatório, nem submetê-lo a 
   medidas sujeitas à reserva constitucional de jurisdição, nem 
   impedi-lo de fazer-se acompanhar de Advogado, nem impor, a este, 
   indevidas restrições ao regular desempenho de suas prerrogativas 
   profissionais (Lei nº 8.906/94, art. 7º, v.g.).

- O 
   procedimento investigatório instaurado pelo Ministério Público 
   deverá conter todas as peças, termos de declarações ou 
   depoimentos, laudos periciais e demais subsídios probatórios 
   coligidos no curso da investigação, não podendo, o "Parquet", 
   sonegar, selecionar ou deixar de juntar, aos autos, quaisquer 
   desses elementos de informação, cujo conteúdo, por referir-se ao 
   objeto da apuração penal, deve ser tornado acessível tanto à 
   pessoa sob investigação quanto ao seu Advogado.

- O regime de 
   sigilo, sempre excepcional, eventualmente prevalecente no 
   contexto de investigação penal promovida pelo Ministério Público, 
   não se revelará oponível ao investigado e ao Advogado por este 
   constituído, que terão direito de acesso - considerado o 
   princípio da comunhão das provas - a todos os elementos de 
   informação que já tenham sido formalmente incorporados aos autos 
   do respectivo procedimento investigatório.