Tribunal: STF
Processo: MI 708
Classe: MI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 2007-10-25
Data de publicação: 2007-10-25

Ementa:
EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO. GARANTIA FUNDAMENTAL (CF, ART. 5º,
   INCISO LXXI). DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS (CF,
   ART. 37, INCISO VII). EVOLUÇÃO DO TEMA NA JURISPRUDÊNCIA DO
   SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). DEFINIÇÃO DOS PARÂMETROS DE
   COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL PARA APRECIAÇÃO NO ÂMBITO DA JUSTIÇA
   FEDERAL E DA JUSTIÇA ESTADUAL ATÉ A EDIÇÃO DA LEGISLAÇÃO
   ESPECÍFICA PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37, VII, DA CF. EM
   OBSERVÂNCIA AOS DITAMES DA SEGURANÇA JURÍDICA E À EVOLUÇÃO
   JURISPRUDENCIAL NA INTERPRETAÇÃO DA OMISSÃO LEGISLATIVA SOBRE O
   DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS, FIXAÇÃO DO PRAZO
   DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O CONGRESSO NACIONAL LEGISLE SOBRE
   A MATÉRIA. MANDADO DE INJUNÇÃO DEFERIDO PARA DETERMINAR A
   APLICAÇÃO DAS LEIS Nos 7.701/1988 E 7.783/1989.
1. SINAIS DE
   EVOLUÇÃO DA GARANTIA FUNDAMENTAL DO MANDADO DE INJUNÇÃO NA
   JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF).
1.1. No
   julgamento do MI no 107/DF, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 21.9.1990,
   o Plenário do STF consolidou entendimento que conferiu ao
   mandado de injunção os seguintes elementos operacionais: i) os
   direitos constitucionalmente garantidos por meio de mandado de
   injunção apresentam-se como direitos à expedição de um ato
   normativo, os quais, via de regra, não poderiam ser diretamente
   satisfeitos por meio de provimento jurisdicional do STF; ii) a
   decisão judicial que declara a existência de uma omissão
   inconstitucional constata, igualmente, a mora do órgão ou poder
   legiferante, insta-o a editar a norma requerida; iii) a omissão
   inconstitucional tanto pode referir-se a uma omissão total do
   legislador quanto a uma omissão parcial; iv) a decisão proferida
   em sede do controle abstrato de normas acerca da existência, ou
   não, de omissão é dotada de eficácia erga omnes, e não apresenta
   diferença significativa em relação a atos decisórios proferidos
   no contexto de mandado de injunção; iv) o STF possui competência
   constitucional para, na ação de mandado de injunção, determinar a
   suspensão de processos administrativos ou judiciais, com o
   intuito de assegurar ao interessado a possibilidade de ser
   contemplado por norma mais benéfica, ou que lhe assegure o
   direito constitucional invocado; v) por fim, esse plexo de
   poderes institucionais legitima que o STF determine a edição de
   outras medidas que garantam a posição do impetrante até a
   oportuna expedição de normas pelo legislador.
1.2. Apesar dos
   avanços proporcionados por essa construção jurisprudencial
   inicial, o STF flexibilizou a interpretação constitucional
   primeiramente fixada para conferir uma compreensão mais
   abrangente à garantia fundamental do mandado de injunção. A
   partir de uma série de precedentes, o Tribunal passou a admitir
   soluções "normativas" para a decisão judicial como alternativa
   legítima de tornar a proteção judicial efetiva (CF, art. 5o,
   XXXV). Precedentes: MI no 283, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ
   14.11.1991; MI no 232/RJ, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 27.3.1992;
   MI nº 284, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. para o acórdão Min.
   Celso de Mello, DJ 26.6.1992; MI no 543/DF, Rel. Min. Octavio
   Gallotti, DJ 24.5.2002;  MI no 679/DF, Rel. Min. Celso de Mello,
   DJ 17.12.2002; e MI no 562/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ
   20.6.2003.
2. O MANDADO DE INJUNÇÃO E O DIREITO DE GREVE DOS
   SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS NA JURISPRUDÊNCIA DO STF.
2.1. O
   tema da existência, ou não, de omissão legislativa quanto à
   definição das possibilidades, condições e limites para o
   exercício do direito de greve por servidores públicos civis já
   foi, por diversas vezes, apreciado pelo STF. Em todas as
   oportunidades, esta Corte firmou o entendimento de que o objeto
   do mandado de injunção cingir-se-ia à declaração da existência,
   ou não, de mora legislativa para a edição de norma
   regulamentadora específica. Precedentes: MI no 20/DF, Rel. Min.
   Celso de Mello, DJ 22.11.1996; MI no 585/TO, Rel. Min. Ilmar
   Galvão, DJ 2.8.2002; e MI no 485/MT, Rel. Min. Maurício Corrêa,
   DJ 23.8.2002.
2.2. Em alguns precedentes(em especial, no voto
   do Min. Carlos Velloso, proferido no julgamento do MI no 631/MS,
   Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 2.8.2002), aventou-se a possibilidade
   de aplicação aos servidores públicos civis da lei que disciplina
   os movimentos grevistas no âmbito do setor privado (Lei no
   7.783/1989).
3. DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS
   CIVIS. HIPÓTESE DE OMISSÃO LEGISLATIVA INCONSTITUCIONAL. MORA
   JUDICIAL, POR DIVERSAS VEZES, DECLARADA PELO PLENÁRIO DO STF.
   RISCOS DE CONSOLIDAÇÃO DE TÍPICA OMISSÃO JUDICIAL QUANTO À
   MATÉRIA. A EXPERIÊNCIA DO DIREITO COMPARADO. LEGITIMIDADE DE
   ADOÇÃO DE ALTERNATIVAS NORMATIVAS E INSTITUCIONAIS DE SUPERAÇÃO
   DA SITUAÇÃO DE OMISSÃO.
3.1. A permanência da situação de
   não-regulamentação do direito de greve dos servidores públicos
   civis contribui para a ampliação da regularidade das instituições
   de um Estado democrático de Direito (CF, art. 1o). Além de o tema
   envolver uma série de questões estratégicas e orçamentárias
   diretamente relacionadas aos serviços públicos, a ausência de
   parâmetros jurídicos de controle dos abusos cometidos na
   deflagração desse tipo específico de movimento grevista tem
   favorecido que o legítimo exercício de direitos constitucionais
   seja afastado por uma verdadeira "lei da selva".
3.2. Apesar
   das modificações implementadas pela Emenda Constitucional no
   19/1998 quanto à modificação da reserva legal de lei complementar
   para a de lei ordinária específica (CF, art. 37, VII), observa-se
   que o direito de greve dos servidores públicos civis continua sem
   receber tratamento legislativo minimamente satisfatório para
   garantir o exercício dessa prerrogativa em consonância com
   imperativos constitucionais.
3.3. Tendo em vista as imperiosas
   balizas jurídico-políticas que demandam a concretização do
   direito de greve a todos os trabalhadores, o STF não pode se
   abster de reconhecer que, assim como o controle judicial deve
   incidir sobre a atividade do legislador, é possível que a Corte
   Constitucional atue também nos casos de inatividade ou omissão do
   Legislativo.
3.4. A mora legislativa em questão já foi, por
   diversas vezes, declarada na ordem constitucional brasileira. Por
   esse motivo, a permanência dessa situação de ausência de
   regulamentação do direito de greve dos servidores públicos civis
   passa a invocar, para si, os riscos de consolidação de uma típica
   omissão judicial.
3.5. Na experiência do direito comparado (em
   especial, na Alemanha e na Itália), admite-se que o Poder
   Judiciário adote medidas normativas como alternativa legítima de
   superação de omissões inconstitucionais, sem que a proteção
   judicial efetiva a direitos fundamentais se configure como ofensa
   ao modelo de separação de poderes (CF, art. 2o).
4. DIREITO DE
   GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS. REGULAMENTAÇÃO DA LEI DE
   GREVE DOS TRABALHADORES EM GERAL (LEI No 7.783/1989). FIXAÇÃO DE
   PARÂMETROS DE CONTROLE JUDICIAL DO EXERCÍCIO DO DIREITO DE GREVE
   PELO LEGISLADOR INFRACONSTITUCIONAL.
4.1. A disciplina do
   direito de greve para os trabalhadores em geral, quanto às
   "atividades essenciais", é especificamente delineada nos arts. 9o
   a 11 da Lei no 7.783/1989. Na hipótese de aplicação dessa
   legislação geral ao caso específico do direito de greve dos
   servidores públicos, antes de tudo, afigura-se inegável o
   conflito existente entre as necessidades mínimas de legislação
   para o exercício do direito de greve dos servidores públicos
   civis (CF, art. 9o, caput, c/c art. 37, VII), de um lado, e o
   direito a serviços públicos adequados e prestados de forma
   contínua a todos os cidadãos (CF, art. 9o, §1o), de outro.
   Evidentemente, não se outorgaria ao legislador qualquer poder
   discricionário quanto à edição, ou não, da lei disciplinadora do
   direito de greve. O legislador poderia adotar um modelo mais ou
   menos rígido, mais ou menos restritivo do direito de greve no
   âmbito do serviço público, mas não poderia deixar de reconhecer
   direito previamente definido pelo texto da Constituição.
   Considerada a evolução jurisprudencial do tema perante o STF, em
   sede do mandado de injunção, não se pode atribuir amplamente ao
   legislador a última palavra acerca da concessão, ou não, do
   direito de greve dos servidores públicos civis, sob pena de se
   esvaziar direito fundamental positivado. Tal premissa, contudo,
   não impede que, futuramente, o legislador infraconstitucional
   confira novos contornos acerca da adequada configuração da
   disciplina desse direito constitucional.
4.2 Considerada a
   omissão legislativa alegada na espécie, seria o caso de se
   acolher a pretensão, tão-somente no sentido de que se aplique a
   Lei no 7.783/1989 enquanto a omissão não for devidamente
   regulamentada por lei específica para os servidores públicos
   civis (CF, art. 37, VII).
4.3 Em razão dos imperativos da
   continuidade dos serviços públicos, contudo, não se pode afastar
   que, de acordo com as peculiaridades de cada caso concreto e
   mediante solicitação de entidade ou órgão legítimo, seja
   facultado ao tribunal competente impor a observância a regime de
   greve mais severo em razão de tratar-se de "serviços ou
   atividades essenciais", nos termos do regime fixado pelos arts.
   9o a 11 da Lei no 7.783/1989. Isso ocorre porque não se pode
   deixar de cogitar dos riscos decorrentes das possibilidades de
   que a regulação dos serviços públicos que tenham características
   afins a esses "serviços ou atividades essenciais" seja menos
   severa que a disciplina dispensada aos serviços privados ditos
   "essenciais".
4.4. O sistema de judicialização do direito de
   greve dos servidores públicos civis está aberto para que outras
   atividades sejam submetidas a idêntico regime. Pela complexidade
   e variedade dos serviços públicos e atividades estratégicas
   típicas do Estado, há outros serviços públicos, cuja
   essencialidade não está contemplada pelo rol dos arts. 9o a 11 da
   Lei no 7.783/1989. Para os fins desta decisão, a enunciação do
   regime fixado pelos arts. 9o a 11 da Lei no 7.783/1989 é apenas
   exemplificativa (numerus apertus).
5. O PROCESSAMENTO E O
   JULGAMENTO DE EVENTUAIS DISSÍDIOS DE GREVE QUE ENVOLVAM
   SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DEVEM OBEDECER AO MODELO DE
   COMPETÊNCIAS E ATRIBUIÇÕES APLICÁVEL AOS TRABALHADORES EM GERAL
   (CELETISTAS), NOS TERMOS DA REGULAMENTAÇÃO DA LEI No 7.783/1989.
   A APLICAÇÃO COMPLEMENTAR DA LEI No 7.701/1988 VISA À
   JUDICIALIZAÇÃO DOS CONFLITOS QUE ENVOLVAM OS SERVIDORES PÚBLICOS
   CIVIS NO CONTEXTO DO ATENDIMENTO DE ATIVIDADES RELACIONADAS A
   NECESSIDADES INADIÁVEIS DA COMUNIDADE QUE, SE NÃO ATENDIDAS,
   COLOQUEM "EM PERIGO IMINENTE A SOBREVIVÊNCIA, A SAÚDE OU A
   SEGURANÇA DA POPULAÇÃO" (LEI No 7.783/1989, PARÁGRAFO ÚNICO, ART.
   11).
5.1. Pendência do julgamento de mérito da ADI no 3.395/DF,
   Rel. Min. Cezar Peluso, na qual se discute a competência
   constitucional para a apreciação das "ações oriundas da relação
   de trabalho, abrangidos os entes de direito público externo e da
   administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do
   Distrito Federal e dos Municípios" (CF, art. 114, I, na redação
   conferida pela EC no 45/2004).
5.2. Diante da singularidade do
   debate constitucional do direito de greve dos servidores públicos
   civis, sob pena de injustificada e inadmissível negativa de
   prestação jurisdicional nos âmbitos federal, estadual e municipal,
   devem-se fixar também os parâmetros institucionais e
   constitucionais de definição de competência, provisória e
   ampliativa, para a apreciação de dissídios de greve instaurados
   entre o Poder Público e os servidores públicos civis.
5.3. No
   plano procedimental, afigura-se recomendável aplicar ao caso
   concreto a disciplina da Lei no 7.701/1988 (que versa sobre
   especialização das turmas dos Tribunais do Trabalho em processos
   coletivos), no que tange à competência para apreciar e julgar
   eventuais conflitos judiciais referentes à greve de servidores
   públicos que sejam suscitados até o momento de colmatação
   legislativa específica da lacuna ora declarada, nos termos do
   inciso VII do art. 37 da CF.
5.4. A adequação e a necessidade
   da definição dessas questões de organização e procedimento dizem
   respeito a elementos de fixação de competência constitucional de
   modo a assegurar, a um só tempo, a possibilidade e, sobretudo, os
   limites ao exercício do direito constitucional de greve dos
   servidores públicos, e a continuidade na prestação dos serviços
   públicos. Ao adotar essa medida, este Tribunal passa a assegurar
   o direito de greve constitucionalmente garantido no art. 37, VII,
   da Constituição Federal, sem desconsiderar a garantia da
   continuidade de prestação de serviços públicos - um elemento
   fundamental para a preservação do interesse público em áreas que
   são extremamente demandadas pela sociedade.
6. DEFINIÇÃO DOS
   PARÂMETROS DE COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL PARA APRECIAÇÃO DO TEMA
   NO ÂMBITO DA JUSTIÇA FEDERAL E DA JUSTIÇA ESTADUAL ATÉ A EDIÇÃO
   DA LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37, VII,
   DA CF. FIXAÇÃO DO PRAZO DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O
   CONGRESSO NACIONAL LEGISLE SOBRE A MATÉRIA. MANDADO DE INJUNÇÃO
   DEFERIDO PARA DETERMINAR A APLICAÇÃO DAS LEIS Nos 7.701/1988 E
   7.783/1989.
6.1. Aplicabilidade aos servidores públicos civis
   da Lei no 7.783/1989, sem prejuízo de que, diante do caso
   concreto e mediante solicitação de entidade ou órgão legítimo,
   seja facultado ao juízo competente a fixação de regime de greve
   mais severo, em razão de tratarem de "serviços ou atividades
   essenciais"  (Lei no 7.783/1989, arts. 9o a 11).
6.2. Nessa
   extensão do deferimento do mandado de injunção, aplicação da Lei
   no 7.701/1988, no que tange à competência para apreciar e julgar
   eventuais conflitos judiciais referentes à greve de servidores
   públicos que sejam suscitados até o momento de colmatação
   legislativa específica da lacuna ora declarada, nos termos do
   inciso VII do art. 37 da CF.
6.3. Até a devida disciplina
   legislativa, devem-se definir as situações provisórias de
   competência constitucional para a apreciação desses dissídios no
   contexto nacional, regional, estadual e municipal. Assim, nas
   condições acima especificadas, se a paralisação for de âmbito
   nacional, ou abranger mais de uma região da justiça federal, ou
   ainda, compreender mais de uma unidade da federação, a
   competência para o dissídio de greve será do Superior Tribunal de
   Justiça (por aplicação analógica do art. 2o, I, "a", da Lei no
   7.701/1988). Ainda no âmbito federal, se a controvérsia estiver
   adstrita a uma única região da justiça federal, a competência
   será dos Tribunais Regionais Federais (aplicação analógica do
   art. 6o da Lei no 7.701/1988). Para o caso da jurisdição no
   contexto estadual ou municipal, se a controvérsia estiver
   adstrita a uma unidade da federação, a competência será do
   respectivo Tribunal de Justiça (também por aplicação analógica do
   art. 6o da Lei no 7.701/1988). As greves de âmbito local ou
   municipal serão dirimidas pelo Tribunal de Justiça ou Tribunal
   Regional Federal com jurisdição sobre o local da paralisação,
   conforme se trate de greve de servidores municipais, estaduais ou
   federais.
6.4. Considerados os parâmetros acima delineados, a
   par da competência para o dissídio de greve em si, no qual se
   discuta a abusividade, ou não, da greve, os referidos tribunais,
   nos âmbitos de sua jurisdição, serão competentes para decidir
   acerca do mérito do pagamento, ou não, dos dias de paralisação em
   consonância com a excepcionalidade de que esse juízo se reveste.
   Nesse contexto, nos termos do art. 7o da Lei no 7.783/1989, a
   deflagração da greve, em princípio, corresponde à suspensão do
   contrato de trabalho. Como regra geral, portanto, os salários dos
   dias de paralisação não deverão ser pagos, salvo no caso em que a
   greve tenha sido provocada justamente por atraso no pagamento aos
   servidores públicos civis, ou por outras situações excepcionais
   que justifiquem o afastamento da premissa da suspensão do
   contrato de trabalho (art. 7o da Lei no 7.783/1989, in
   fine).
6.5. Os tribunais mencionados também serão competentes
   para apreciar e julgar medidas cautelares eventualmente
   incidentes relacionadas ao exercício do direito de greve dos
   servidores públicos civis, tais como: i) aquelas nas quais se
   postule a preservação do objeto da querela judicial, qual seja, o
   percentual mínimo de servidores públicos que deve continuar
   trabalhando durante o movimento paredista, ou mesmo a proibição
   de qualquer tipo de paralisação; ii) os interditos possessórios
   para a desocupação de dependências dos órgãos públicos
   eventualmente tomados por grevistas; e iii) as demais medidas
   cautelares que apresentem conexão direta com o dissídio coletivo
   de greve.
6.6. Em razão da evolução jurisprudencial sobre o
   tema da interpretação da omissão legislativa do direito de greve
   dos servidores públicos civis e em respeito aos ditames de
   segurança jurídica, fixa-se o prazo de 60 (sessenta) dias para
   que o Congresso Nacional legisle sobre a matéria.
6.7. Mandado
   de injunção conhecido e, no mérito, deferido para, nos termos
   acima especificados, determinar a aplicação das Leis nos
   7.701/1988 e 7.783/1989 aos conflitos e às ações judiciais que
   envolvam a interpretação do direito de greve dos servidores
   públicos civis.

Inteiro teor:
EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO. GARANTIA FUNDAMENTAL (CF, ART. 5º,
   INCISO LXXI). DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS (CF,
   ART. 37, INCISO VII). EVOLUÇÃO DO TEMA NA JURISPRUDÊNCIA DO
   SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). DEFINIÇÃO DOS PARÂMETROS DE
   COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL PARA APRECIAÇÃO NO ÂMBITO DA JUSTIÇA
   FEDERAL E DA JUSTIÇA ESTADUAL ATÉ A EDIÇÃO DA LEGISLAÇÃO
   ESPECÍFICA PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37, VII, DA CF. EM
   OBSERVÂNCIA AOS DITAMES DA SEGURANÇA JURÍDICA E À EVOLUÇÃO
   JURISPRUDENCIAL NA INTERPRETAÇÃO DA OMISSÃO LEGISLATIVA SOBRE O
   DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS, FIXAÇÃO DO PRAZO
   DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O CONGRESSO NACIONAL LEGISLE SOBRE
   A MATÉRIA. MANDADO DE INJUNÇÃO DEFERIDO PARA DETERMINAR A
   APLICAÇÃO DAS LEIS Nos 7.701/1988 E 7.783/1989.
1. SINAIS DE
   EVOLUÇÃO DA GARANTIA FUNDAMENTAL DO MANDADO DE INJUNÇÃO NA
   JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF).
1.1. No
   julgamento do MI no 107/DF, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 21.9.1990,
   o Plenário do STF consolidou entendimento que conferiu ao
   mandado de injunção os seguintes elementos operacionais: i) os
   direitos constitucionalmente garantidos por meio de mandado de
   injunção apresentam-se como direitos à expedição de um ato
   normativo, os quais, via de regra, não poderiam ser diretamente
   satisfeitos por meio de provimento jurisdicional do STF; ii) a
   decisão judicial que declara a existência de uma omissão
   inconstitucional constata, igualmente, a mora do órgão ou poder
   legiferante, insta-o a editar a norma requerida; iii) a omissão
   inconstitucional tanto pode referir-se a uma omissão total do
   legislador quanto a uma omissão parcial; iv) a decisão proferida
   em sede do controle abstrato de normas acerca da existência, ou
   não, de omissão é dotada de eficácia erga omnes, e não apresenta
   diferença significativa em relação a atos decisórios proferidos
   no contexto de mandado de injunção; iv) o STF possui competência
   constitucional para, na ação de mandado de injunção, determinar a
   suspensão de processos administrativos ou judiciais, com o
   intuito de assegurar ao interessado a possibilidade de ser
   contemplado por norma mais benéfica, ou que lhe assegure o
   direito constitucional invocado; v) por fim, esse plexo de
   poderes institucionais legitima que o STF determine a edição de
   outras medidas que garantam a posição do impetrante até a
   oportuna expedição de normas pelo legislador.
1.2. Apesar dos
   avanços proporcionados por essa construção jurisprudencial
   inicial, o STF flexibilizou a interpretação constitucional
   primeiramente fixada para conferir uma compreensão mais
   abrangente à garantia fundamental do mandado de injunção. A
   partir de uma série de precedentes, o Tribunal passou a admitir
   soluções "normativas" para a decisão judicial como alternativa
   legítima de tornar a proteção judicial efetiva (CF, art. 5o,
   XXXV). Precedentes: MI no 283, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ
   14.11.1991; MI no 232/RJ, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 27.3.1992;
   MI nº 284, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. para o acórdão Min.
   Celso de Mello, DJ 26.6.1992; MI no 543/DF, Rel. Min. Octavio
   Gallotti, DJ 24.5.2002;  MI no 679/DF, Rel. Min. Celso de Mello,
   DJ 17.12.2002; e MI no 562/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ
   20.6.2003.
2. O MANDADO DE INJUNÇÃO E O DIREITO DE GREVE DOS
   SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS NA JURISPRUDÊNCIA DO STF.
2.1. O
   tema da existência, ou não, de omissão legislativa quanto à
   definição das possibilidades, condições e limites para o
   exercício do direito de greve por servidores públicos civis já
   foi, por diversas vezes, apreciado pelo STF. Em todas as
   oportunidades, esta Corte firmou o entendimento de que o objeto
   do mandado de injunção cingir-se-ia à declaração da existência,
   ou não, de mora legislativa para a edição de norma
   regulamentadora específica. Precedentes: MI no 20/DF, Rel. Min.
   Celso de Mello, DJ 22.11.1996; MI no 585/TO, Rel. Min. Ilmar
   Galvão, DJ 2.8.2002; e MI no 485/MT, Rel. Min. Maurício Corrêa,
   DJ 23.8.2002.
2.2. Em alguns precedentes(em especial, no voto
   do Min. Carlos Velloso, proferido no julgamento do MI no 631/MS,
   Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 2.8.2002), aventou-se a possibilidade
   de aplicação aos servidores públicos civis da lei que disciplina
   os movimentos grevistas no âmbito do setor privado (Lei no
   7.783/1989).
3. DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS
   CIVIS. HIPÓTESE DE OMISSÃO LEGISLATIVA INCONSTITUCIONAL. MORA
   JUDICIAL, POR DIVERSAS VEZES, DECLARADA PELO PLENÁRIO DO STF.
   RISCOS DE CONSOLIDAÇÃO DE TÍPICA OMISSÃO JUDICIAL QUANTO À
   MATÉRIA. A EXPERIÊNCIA DO DIREITO COMPARADO. LEGITIMIDADE DE
   ADOÇÃO DE ALTERNATIVAS NORMATIVAS E INSTITUCIONAIS DE SUPERAÇÃO
   DA SITUAÇÃO DE OMISSÃO.
3.1. A permanência da situação de
   não-regulamentação do direito de greve dos servidores públicos
   civis contribui para a ampliação da regularidade das instituições
   de um Estado democrático de Direito (CF, art. 1o). Além de o tema
   envolver uma série de questões estratégicas e orçamentárias
   diretamente relacionadas aos serviços públicos, a ausência de
   parâmetros jurídicos de controle dos abusos cometidos na
   deflagração desse tipo específico de movimento grevista tem
   favorecido que o legítimo exercício de direitos constitucionais
   seja afastado por uma verdadeira "lei da selva".
3.2. Apesar
   das modificações implementadas pela Emenda Constitucional no
   19/1998 quanto à modificação da reserva legal de lei complementar
   para a de lei ordinária específica (CF, art. 37, VII), observa-se
   que o direito de greve dos servidores públicos civis continua sem
   receber tratamento legislativo minimamente satisfatório para
   garantir o exercício dessa prerrogativa em consonância com
   imperativos constitucionais.
3.3. Tendo em vista as imperiosas
   balizas jurídico-políticas que demandam a concretização do
   direito de greve a todos os trabalhadores, o STF não pode se
   abster de reconhecer que, assim como o controle judicial deve
   incidir sobre a atividade do legislador, é possível que a Corte
   Constitucional atue também nos casos de inatividade ou omissão do
   Legislativo.
3.4. A mora legislativa em questão já foi, por
   diversas vezes, declarada na ordem constitucional brasileira. Por
   esse motivo, a permanência dessa situação de ausência de
   regulamentação do direito de greve dos servidores públicos civis
   passa a invocar, para si, os riscos de consolidação de uma típica
   omissão judicial.
3.5. Na experiência do direito comparado (em
   especial, na Alemanha e na Itália), admite-se que o Poder
   Judiciário adote medidas normativas como alternativa legítima de
   superação de omissões inconstitucionais, sem que a proteção
   judicial efetiva a direitos fundamentais se configure como ofensa
   ao modelo de separação de poderes (CF, art. 2o).
4. DIREITO DE
   GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS. REGULAMENTAÇÃO DA LEI DE
   GREVE DOS TRABALHADORES EM GERAL (LEI No 7.783/1989). FIXAÇÃO DE
   PARÂMETROS DE CONTROLE JUDICIAL DO EXERCÍCIO DO DIREITO DE GREVE
   PELO LEGISLADOR INFRACONSTITUCIONAL.
4.1. A disciplina do
   direito de greve para os trabalhadores em geral, quanto às
   "atividades essenciais", é especificamente delineada nos arts. 9o
   a 11 da Lei no 7.783/1989. Na hipótese de aplicação dessa
   legislação geral ao caso específico do direito de greve dos
   servidores públicos, antes de tudo, afigura-se inegável o
   conflito existente entre as necessidades mínimas de legislação
   para o exercício do direito de greve dos servidores públicos
   civis (CF, art. 9o, caput, c/c art. 37, VII), de um lado, e o
   direito a serviços públicos adequados e prestados de forma
   contínua a todos os cidadãos (CF, art. 9o, §1o), de outro.
   Evidentemente, não se outorgaria ao legislador qualquer poder
   discricionário quanto à edição, ou não, da lei disciplinadora do
   direito de greve. O legislador poderia adotar um modelo mais ou
   menos rígido, mais ou menos restritivo do direito de greve no
   âmbito do serviço público, mas não poderia deixar de reconhecer
   direito previamente definido pelo texto da Constituição.
   Considerada a evolução jurisprudencial do tema perante o STF, em
   sede do mandado de injunção, não se pode atribuir amplamente ao
   legislador a última palavra acerca da concessão, ou não, do
   direito de greve dos servidores públicos civis, sob pena de se
   esvaziar direito fundamental positivado. Tal premissa, contudo,
   não impede que, futuramente, o legislador infraconstitucional
   confira novos contornos acerca da adequada configuração da
   disciplina desse direito constitucional.
4.2 Considerada a
   omissão legislativa alegada na espécie, seria o caso de se
   acolher a pretensão, tão-somente no sentido de que se aplique a
   Lei no 7.783/1989 enquanto a omissão não for devidamente
   regulamentada por lei específica para os servidores públicos
   civis (CF, art. 37, VII).
4.3 Em razão dos imperativos da
   continuidade dos serviços públicos, contudo, não se pode afastar
   que, de acordo com as peculiaridades de cada caso concreto e
   mediante solicitação de entidade ou órgão legítimo, seja
   facultado ao tribunal competente impor a observância a regime de
   greve mais severo em razão de tratar-se de "serviços ou
   atividades essenciais", nos termos do regime fixado pelos arts.
   9o a 11 da Lei no 7.783/1989. Isso ocorre porque não se pode
   deixar de cogitar dos riscos decorrentes das possibilidades de
   que a regulação dos serviços públicos que tenham características
   afins a esses "serviços ou atividades essenciais" seja menos
   severa que a disciplina dispensada aos serviços privados ditos
   "essenciais".
4.4. O sistema de judicialização do direito de
   greve dos servidores públicos civis está aberto para que outras
   atividades sejam submetidas a idêntico regime. Pela complexidade
   e variedade dos serviços públicos e atividades estratégicas
   típicas do Estado, há outros serviços públicos, cuja
   essencialidade não está contemplada pelo rol dos arts. 9o a 11 da
   Lei no 7.783/1989. Para os fins desta decisão, a enunciação do
   regime fixado pelos arts. 9o a 11 da Lei no 7.783/1989 é apenas
   exemplificativa (numerus apertus).
5. O PROCESSAMENTO E O
   JULGAMENTO DE EVENTUAIS DISSÍDIOS DE GREVE QUE ENVOLVAM
   SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DEVEM OBEDECER AO MODELO DE
   COMPETÊNCIAS E ATRIBUIÇÕES APLICÁVEL AOS TRABALHADORES EM GERAL
   (CELETISTAS), NOS TERMOS DA REGULAMENTAÇÃO DA LEI No 7.783/1989.
   A APLICAÇÃO COMPLEMENTAR DA LEI No 7.701/1988 VISA À
   JUDICIALIZAÇÃO DOS CONFLITOS QUE ENVOLVAM OS SERVIDORES PÚBLICOS
   CIVIS NO CONTEXTO DO ATENDIMENTO DE ATIVIDADES RELACIONADAS A
   NECESSIDADES INADIÁVEIS DA COMUNIDADE QUE, SE NÃO ATENDIDAS,
   COLOQUEM "EM PERIGO IMINENTE A SOBREVIVÊNCIA, A SAÚDE OU A
   SEGURANÇA DA POPULAÇÃO" (LEI No 7.783/1989, PARÁGRAFO ÚNICO, ART.
   11).
5.1. Pendência do julgamento de mérito da ADI no 3.395/DF,
   Rel. Min. Cezar Peluso, na qual se discute a competência
   constitucional para a apreciação das "ações oriundas da relação
   de trabalho, abrangidos os entes de direito público externo e da
   administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do
   Distrito Federal e dos Municípios" (CF, art. 114, I, na redação
   conferida pela EC no 45/2004).
5.2. Diante da singularidade do
   debate constitucional do direito de greve dos servidores públicos
   civis, sob pena de injustificada e inadmissível negativa de
   prestação jurisdicional nos âmbitos federal, estadual e municipal,
   devem-se fixar também os parâmetros institucionais e
   constitucionais de definição de competência, provisória e
   ampliativa, para a apreciação de dissídios de greve instaurados
   entre o Poder Público e os servidores públicos civis.
5.3. No
   plano procedimental, afigura-se recomendável aplicar ao caso
   concreto a disciplina da Lei no 7.701/1988 (que versa sobre
   especialização das turmas dos Tribunais do Trabalho em processos
   coletivos), no que tange à competência para apreciar e julgar
   eventuais conflitos judiciais referentes à greve de servidores
   públicos que sejam suscitados até o momento de colmatação
   legislativa específica da lacuna ora declarada, nos termos do
   inciso VII do art. 37 da CF.
5.4. A adequação e a necessidade
   da definição dessas questões de organização e procedimento dizem
   respeito a elementos de fixação de competência constitucional de
   modo a assegurar, a um só tempo, a possibilidade e, sobretudo, os
   limites ao exercício do direito constitucional de greve dos
   servidores públicos, e a continuidade na prestação dos serviços
   públicos. Ao adotar essa medida, este Tribunal passa a assegurar
   o direito de greve constitucionalmente garantido no art. 37, VII,
   da Constituição Federal, sem desconsiderar a garantia da
   continuidade de prestação de serviços públicos - um elemento
   fundamental para a preservação do interesse público em áreas que
   são extremamente demandadas pela sociedade.
6. DEFINIÇÃO DOS
   PARÂMETROS DE COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL PARA APRECIAÇÃO DO TEMA
   NO ÂMBITO DA JUSTIÇA FEDERAL E DA JUSTIÇA ESTADUAL ATÉ A EDIÇÃO
   DA LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37, VII,
   DA CF. FIXAÇÃO DO PRAZO DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O
   CONGRESSO NACIONAL LEGISLE SOBRE A MATÉRIA. MANDADO DE INJUNÇÃO
   DEFERIDO PARA DETERMINAR A APLICAÇÃO DAS LEIS Nos 7.701/1988 E
   7.783/1989.
6.1. Aplicabilidade aos servidores públicos civis
   da Lei no 7.783/1989, sem prejuízo de que, diante do caso
   concreto e mediante solicitação de entidade ou órgão legítimo,
   seja facultado ao juízo competente a fixação de regime de greve
   mais severo, em razão de tratarem de "serviços ou atividades
   essenciais"  (Lei no 7.783/1989, arts. 9o a 11).
6.2. Nessa
   extensão do deferimento do mandado de injunção, aplicação da Lei
   no 7.701/1988, no que tange à competência para apreciar e julgar
   eventuais conflitos judiciais referentes à greve de servidores
   públicos que sejam suscitados até o momento de colmatação
   legislativa específica da lacuna ora declarada, nos termos do
   inciso VII do art. 37 da CF.
6.3. Até a devida disciplina
   legislativa, devem-se definir as situações provisórias de
   competência constitucional para a apreciação desses dissídios no
   contexto nacional, regional, estadual e municipal. Assim, nas
   condições acima especificadas, se a paralisação for de âmbito
   nacional, ou abranger mais de uma região da justiça federal, ou
   ainda, compreender mais de uma unidade da federação, a
   competência para o dissídio de greve será do Superior Tribunal de
   Justiça (por aplicação analógica do art. 2o, I, "a", da Lei no
   7.701/1988). Ainda no âmbito federal, se a controvérsia estiver
   adstrita a uma única região da justiça federal, a competência
   será dos Tribunais Regionais Federais (aplicação analógica do
   art. 6o da Lei no 7.701/1988). Para o caso da jurisdição no
   contexto estadual ou municipal, se a controvérsia estiver
   adstrita a uma unidade da federação, a competência será do
   respectivo Tribunal de Justiça (também por aplicação analógica do
   art. 6o da Lei no 7.701/1988). As greves de âmbito local ou
   municipal serão dirimidas pelo Tribunal de Justiça ou Tribunal
   Regional Federal com jurisdição sobre o local da paralisação,
   conforme se trate de greve de servidores municipais, estaduais ou
   federais.
6.4. Considerados os parâmetros acima delineados, a
   par da competência para o dissídio de greve em si, no qual se
   discuta a abusividade, ou não, da greve, os referidos tribunais,
   nos âmbitos de sua jurisdição, serão competentes para decidir
   acerca do mérito do pagamento, ou não, dos dias de paralisação em
   consonância com a excepcionalidade de que esse juízo se reveste.
   Nesse contexto, nos termos do art. 7o da Lei no 7.783/1989, a
   deflagração da greve, em princípio, corresponde à suspensão do
   contrato de trabalho. Como regra geral, portanto, os salários dos
   dias de paralisação não deverão ser pagos, salvo no caso em que a
   greve tenha sido provocada justamente por atraso no pagamento aos
   servidores públicos civis, ou por outras situações excepcionais
   que justifiquem o afastamento da premissa da suspensão do
   contrato de trabalho (art. 7o da Lei no 7.783/1989, in
   fine).
6.5. Os tribunais mencionados também serão competentes
   para apreciar e julgar medidas cautelares eventualmente
   incidentes relacionadas ao exercício do direito de greve dos
   servidores públicos civis, tais como: i) aquelas nas quais se
   postule a preservação do objeto da querela judicial, qual seja, o
   percentual mínimo de servidores públicos que deve continuar
   trabalhando durante o movimento paredista, ou mesmo a proibição
   de qualquer tipo de paralisação; ii) os interditos possessórios
   para a desocupação de dependências dos órgãos públicos
   eventualmente tomados por grevistas; e iii) as demais medidas
   cautelares que apresentem conexão direta com o dissídio coletivo
   de greve.
6.6. Em razão da evolução jurisprudencial sobre o
   tema da interpretação da omissão legislativa do direito de greve
   dos servidores públicos civis e em respeito aos ditames de
   segurança jurídica, fixa-se o prazo de 60 (sessenta) dias para
   que o Congresso Nacional legisle sobre a matéria.
6.7. Mandado
   de injunção conhecido e, no mérito, deferido para, nos termos
   acima especificados, determinar a aplicação das Leis nos
   7.701/1988 e 7.783/1989 aos conflitos e às ações judiciais que
   envolvam a interpretação do direito de greve dos servidores
   públicos civis.