Tribunal: STF
Processo: ADI 2381
Classe: ADI
Órgão julgador: SEPÚLVEDA PERTENCE
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 2001-06-20
Data de publicação: 2001-06-20

Ementa:
EMENTA: I. Ação direta de inconstitucionalidade: objeto
idôneo: lei de criação de município.
Ainda que não seja em si mesma uma norma jurídica, mas ato
com forma de lei, que outorga status municipal a uma comunidade
territorial, a criação de Município, pela generalidade dos efeitos
que irradia, é um dado inovador, com força prospectiva, do  complexo
normativo em que se insere a nova entidade política: por isso, a
validade da lei criadora, em face da Lei Fundamental, pode ser
questionada por ação direta de inconstitucionalidade: precedentes.
II. Norma constitucional de eficácia limitada, porque
dependente de complementação infraconstitucional, tem, não obstante,
em linha de princípio e sempre que possível, a imediata eficácia
negativa de revogar as regras preexistentes que sejam contrárias.
III. Município: criação: EC 15/96: plausibilidade da
argüição de inconstitucionalidade da criação de municípios desde a
sua promulgação e até que lei complementar venha a implementar sua
eficácia plena, sem prejuízo, no entanto, da imediata revogação do
sistema anterior.
É certo que o novo processo de desmembramento de
municípios, conforme a EC 15/96, ficou com a sua implementação
sujeita à disciplina por lei complementar, pelo menos no que diz com
o Estudo de Viabilidade Municipal, que passou a reclamar, e com a
forma de sua divulgação anterior ao plebiscito.
É imediata, contudo, a eficácia negativa da nova regra
constitucional, de modo a impedir - de logo e até que advenha a lei
complementar - a instauração e a conclusão de processos de
emancipação em curso.
Dessa eficácia imediata só se subtraem os processos já
concluídos, com a lei de criação de novo município.
No modelo federativo brasileiro - no ponto acentuado na
Constituição de 1988 - os temas alusivos ao Município, a partir das
normas atinentes à sua criação, há muito não constituem - ao
contrário do que, na Primeira República, pudera sustentar Castro
Nunes (Do Estado Federado e sua Organização Municipal, 2ª ed.,
Câmara dos Deputados, 1982, passim) - uma questão de interesse
privativo do Estado-membro.
Ente da Federação (CF, art. 18), que recebe diretamente da
Constituição Federal numerosas competências comuns (art. 23) ou
exclusivas (art. 30) - entre elas a de instituir e arrecadar
tributos de sua área demarcada na Lei Fundamental (art. 156) - além
de direito próprio de participação no produto de impostos federais e
estaduais (art. 157-162) - o Município, seu regime jurídico e as
normas regentes de sua criação interessam não apenas ao Estado-
membro, mas à estrutura do Estado Federal total.
IV. Poder de emenda constitucional: limitação material:
forma federativa do Estado (CF, art. 60, § 4º, I): implausibilidade
da alegação de que seja tendente a abolir a Federação a EC 15/96, no
que volta a reclamar a interferência normativa da União na
disciplina do processo de criação de municípios.
Nesse contexto, o recuo da EC 15/96 - ao restabelecer, em
tópicos específicos, a interferência refreadora da legislação
complementar federal - não parece ter atingido, em seu núcleo
essencial, a autonomia dos Estados-membros, aos quais - satisfeitas
as exigências mínimas de consulta a toda a população do Município ou
municípios envolvidos, precedida de estudo prévio de viabilidade da
entidade local que se pretende erigir em município - permaneceu
reservada a decisão política concreta.
V. Razões de conveniência do deferimento da medida
cautelar.
Afigurando-se extremamente provável o julgamento final
pela procedência da ação direta contra a lei de criação de Município
impugnada, o mais conveniente é o deferimento da liminar -
restabelecendo a situação anterior à sua instalação -, pois o curso
do tempo fará ainda mais traumática a decisão prenunciada.

Inteiro teor:
EMENTA: I. Ação direta de inconstitucionalidade: objeto
idôneo: lei de criação de município.
Ainda que não seja em si mesma uma norma jurídica, mas ato
com forma de lei, que outorga status municipal a uma comunidade
territorial, a criação de Município, pela generalidade dos efeitos
que irradia, é um dado inovador, com força prospectiva, do  complexo
normativo em que se insere a nova entidade política: por isso, a
validade da lei criadora, em face da Lei Fundamental, pode ser
questionada por ação direta de inconstitucionalidade: precedentes.
II. Norma constitucional de eficácia limitada, porque
dependente de complementação infraconstitucional, tem, não obstante,
em linha de princípio e sempre que possível, a imediata eficácia
negativa de revogar as regras preexistentes que sejam contrárias.
III. Município: criação: EC 15/96: plausibilidade da
argüição de inconstitucionalidade da criação de municípios desde a
sua promulgação e até que lei complementar venha a implementar sua
eficácia plena, sem prejuízo, no entanto, da imediata revogação do
sistema anterior.
É certo que o novo processo de desmembramento de
municípios, conforme a EC 15/96, ficou com a sua implementação
sujeita à disciplina por lei complementar, pelo menos no que diz com
o Estudo de Viabilidade Municipal, que passou a reclamar, e com a
forma de sua divulgação anterior ao plebiscito.
É imediata, contudo, a eficácia negativa da nova regra
constitucional, de modo a impedir - de logo e até que advenha a lei
complementar - a instauração e a conclusão de processos de
emancipação em curso.
Dessa eficácia imediata só se subtraem os processos já
concluídos, com a lei de criação de novo município.
No modelo federativo brasileiro - no ponto acentuado na
Constituição de 1988 - os temas alusivos ao Município, a partir das
normas atinentes à sua criação, há muito não constituem - ao
contrário do que, na Primeira República, pudera sustentar Castro
Nunes (Do Estado Federado e sua Organização Municipal, 2ª ed.,
Câmara dos Deputados, 1982, passim) - uma questão de interesse
privativo do Estado-membro.
Ente da Federação (CF, art. 18), que recebe diretamente da
Constituição Federal numerosas competências comuns (art. 23) ou
exclusivas (art. 30) - entre elas a de instituir e arrecadar
tributos de sua área demarcada na Lei Fundamental (art. 156) - além
de direito próprio de participação no produto de impostos federais e
estaduais (art. 157-162) - o Município, seu regime jurídico e as
normas regentes de sua criação interessam não apenas ao Estado-
membro, mas à estrutura do Estado Federal total.
IV. Poder de emenda constitucional: limitação material:
forma federativa do Estado (CF, art. 60, § 4º, I): implausibilidade
da alegação de que seja tendente a abolir a Federação a EC 15/96, no
que volta a reclamar a interferência normativa da União na
disciplina do processo de criação de municípios.
Nesse contexto, o recuo da EC 15/96 - ao restabelecer, em
tópicos específicos, a interferência refreadora da legislação
complementar federal - não parece ter atingido, em seu núcleo
essencial, a autonomia dos Estados-membros, aos quais - satisfeitas
as exigências mínimas de consulta a toda a população do Município ou
municípios envolvidos, precedida de estudo prévio de viabilidade da
entidade local que se pretende erigir em município - permaneceu
reservada a decisão política concreta.
V. Razões de conveniência do deferimento da medida
cautelar.
Afigurando-se extremamente provável o julgamento final
pela procedência da ação direta contra a lei de criação de Município
impugnada, o mais conveniente é o deferimento da liminar -
restabelecendo a situação anterior à sua instalação -, pois o curso
do tempo fará ainda mais traumática a decisão prenunciada.