Tribunal: STF
Processo: ADI 2010
Classe: ADI
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 1999-09-30
Data de publicação: 1999-09-30

Ementa:
E M E N T A: SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS - CONTRIBUIÇÃO DE
SEGURIDADE SOCIAL - LEI Nº 9.783/99 - ARGÜIÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL DESSE DIPLOMA LEGISLATIVO -
RELEVÂNCIA JURÍDICA DA TESE PERTINENTE À NÃO-INCIDÊNCIA DA
CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL SOBRE SERVIDORES INATIVOS E
PENSIONISTAS DA UNIÃO FEDERAL (CF, ART. 40, CAPUT, E RESPECTIVO
§  12, C/C O ART. 195, II, NA REDAÇÃO DADA PELA EC Nº 20/98) -
ALÍQUOTAS PROGRESSIVAS - ESCALA DE PROGRESSIVIDADE DOS ADICIONAIS
TEMPORÁRIOS (ART. 2º DA LEI Nº 9.783/99) - ALEGAÇÃO DE OFENSA AO
PRINCÍPIO QUE VEDA A TRIBUTAÇÃO CONFISCATÓRIA (CF, ART. 150, IV) E
DE DESCARACTERIZAÇÃO DA FUNÇÃO CONSTITUCIONAL INERENTE À
CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL - PLAUSIBILIDADE JURÍDICA - MEDIDA
CAUTELAR DEFERIDA EM PARTE.
PRINCÍPIO DA IRREPETIBILIDADE DOS PROJETOS REJEITADOS NA
MESMA SESSÃO LEGISLATIVA (CF, ART. 67) - MEDIDA PROVISÓRIA REJEITADA
PELO CONGRESSO NACIONAL - POSSIBILIDADE DE APRESENTAÇÃO DE PROJETO
DE LEI, PELO PRESIDENTE DA REPÚBLICA, NO INÍCIO DO ANO SEGUINTE
ÀQUELE EM QUE SE DEU A REJEIÇÃO PARLAMENTAR DA MEDIDA PROVISÓRIA.
- A norma inscrita no art. 67 da Constituição - que
consagra o postulado da irrepetibilidade dos projetos rejeitados na
mesma sessão legislativa - não impede o Presidente da República de
submeter, à apreciação do Congresso Nacional, reunido em convocação
extraordinária (CF, art. 57, § 6º, II), projeto de lei versando, total
ou parcialmente, a mesma matéria que constituiu objeto de medida
provisória rejeitada pelo Parlamento, em sessão legislativa
realizada no ano anterior.
- O Presidente da República, no entanto, sob pena de ofensa
ao princípio da separação de poderes e de transgressão à integridade
da ordem democrática, não pode valer-se de medida provisória para
disciplinar matéria que já tenha sido objeto de projeto de lei
anteriormente rejeitado na mesma sessão legislativa (RTJ 166/890,
Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI). Também pelas mesmas razões, o Chefe do
Poder Executivo da União não pode reeditar medida provisória que
veicule matéria constante de outra medida provisória anteriormente
rejeitada pelo Congresso Nacional (RTJ 146/707-708, Rel. Min. CELSO
DE MELLO).
RESERVA CONSTITUCIONAL DE LEI COMPLEMENTAR - INCIDÊNCIA NOS
CASOS TAXATIVAMENTE INDICADOS NA CONSTITUIÇÃO - CONTRIBUIÇÃO DE
SEGURIDADE SOCIAL DEVIDA POR SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS EM
ATIVIDADE - INSTITUIÇÃO MEDIANTE LEI ORDINÁRIA - POSSIBILIDADE.
- Não se presume a necessidade de edição de lei
complementar, pois esta é somente exigível nos casos expressamente
previstos na Constituição. Doutrina. Precedentes.
- O ordenamento constitucional brasileiro - ressalvada a
hipótese prevista no art. 195, § 4º, da Constituição - não submeteu,
ao domínio normativo da lei complementar, a instituição e a
majoração das contribuições sociais a que se refere o art. 195 da
Carta Política.
- Tratando-se de contribuição incidente sobre servidores
públicos federais em atividade - a cujo respeito existe expressa
previsão inscrita no art. 40, caput, e § 12, c/c o art. 195, II, da
Constituição, na redação dada pela EC nº 20/98 - revela-se legítima
a disciplinação do tema mediante simples lei ordinária.
As contribuições de seguridade social - inclusive aquelas
que incidem sobre os servidores públicos federais em atividade -,
embora sujeitas, como qualquer tributo, às normas gerais
estabelecidas na lei complementar a que se refere o art. 146, III,
da Constituição, não dependem, para o específico efeito de sua
instituição, da edição de nova lei complementar, eis que,
precisamente por não se qualificarem como impostos, torna-se
inexigível, quanto a elas, a utilização dessa espécie normativa para
os fins a que alude o art. 146, III, a, segunda parte, da Carta
Política, vale dizer, para a definição dos respectivos fatos
geradores, bases de cálculo e contribuintes. Precedente:
RTJ 143/313-314.
A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO ADMITE A INSTITUIÇÃO DA
CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL SOBRE INATIVOS E PENSIONISTAS DA
UNIÃO.
- A Lei nº 9.783/99, ao dispor sobre a contribuição de
seguridade social relativamente a pensionistas e a servidores
inativos da União, regulou, indevidamente, matéria não autorizada
pelo texto da Carta Política, eis que, não obstante as substanciais
modificações introduzidas pela EC nº 20/98 no regime de previdência
dos servidores públicos, o Congresso Nacional absteve-se,
conscientemente, no contexto da reforma do modelo previdenciário, de
fixar a necessária matriz constitucional, cuja instituição se
revelava indispensável para legitimar, em bases válidas, a criação e
a incidência dessa exação tributária sobre o valor das
aposentadorias e das pensões.
O regime de previdência de caráter contributivo, a que se
refere o art. 40, caput, da Constituição, na redação dada pela
EC nº 20/98, foi instituído, unicamente, em relação "Aos servidores
titulares de cargos efetivos...", inexistindo, desse modo, qualquer
possibilidade jurídico-constitucional de se atribuir, a inativos e a
pensionistas da União, a condição de contribuintes da exação
prevista na Lei nº 9.783/99. Interpretação do art. 40, §§ 8º e 12,
c/c o art. 195, II, da Constituição, todos com a redação que lhes
deu a EC nº 20/98.
DEBATES PARLAMENTARES E INTERPRETAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO.
- O argumento histórico, no processo de interpretação
constitucional, não se reveste de caráter absoluto. Qualifica-se, no
entanto, como expressivo elemento de útil indagação das
circunstâncias que motivaram a elaboração de determinada norma
inscrita na Constituição, permitindo o conhecimento das razões que
levaram o constituinte a acolher ou a rejeitar as propostas que lhe
foram submetidas. Doutrina.
- O registro histórico dos debates parlamentares, em
torno da proposta que resultou na Emenda Constitucional nº 20/98
(PEC nº 33/95), revela-se extremamente importante na constatação de
que a única base constitucional - que poderia viabilizar a cobrança,
relativamente aos inativos e aos pensionistas da União, da
contribuição de seguridade social - foi conscientemente excluída do
texto, por iniciativa dos próprios Líderes dos Partidos Políticos
que dão sustentação parlamentar ao Governo, na Câmara dos Deputados
(Comunicado Parlamentar publicado no Diário da Câmara dos Deputados,
p. 04110, edição de 12/2/98).
O destaque supressivo, patrocinado por esses Líderes
partidários, excluiu, do Substitutivo aprovado pelo Senado Federal
(PEC nº 33/95), a cláusula destinada a introduzir, no texto da
Constituição, a necessária previsão de cobrança, aos pensionistas e
aos servidores inativos, da contribuição de seguridade social.
O REGIME CONTRIBUTIVO É, POR ESSÊNCIA, UM REGIME DE CARÁTER
EMINENTEMENTE RETRIBUTIVO. A QUESTÃO DO EQUILÍBRIO ATUARIAL (CF,
ART. 195, § 5º). CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL SOBRE PENSÕES E
PROVENTOS: AUSÊNCIA DE CAUSA SUFICIENTE.
- Sem causa suficiente, não se justifica a instituição (ou
a majoração) da contribuição de seguridade social, pois, no regime
de previdência de caráter contributivo, deve haver, necessariamente,
correlação entre custo e benefício.
A existência de estrita vinculação causal entre
contribuição e benefício põe em evidência a correção da fórmula
segundo a qual não pode haver contribuição sem benefício, nem
benefício sem contribuição. Doutrina. Precedente do STF.
A CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL DOS SERVIDORES PÚBLICOS
EM ATIVIDADE CONSTITUI MODALIDADE DE TRIBUTO VINCULADO.
- A contribuição de seguridade social, devida por
servidores públicos em atividade, configura modalidade de
contribuição social, qualificando-se como espécie tributária de
caráter vinculado, constitucionalmente destinada ao custeio e ao
financiamento do regime de previdência dos servidores públicos
titulares de cargo efetivo. Precedentes.
A GARANTIA DA IRREDUTIBILIDADE DA REMUNERAÇÃO NÃO É
OPONÍVEL À INSTITUIÇÃO/MAJORAÇÃO DA CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE
SOCIAL RELATIVAMENTE AOS SERVIDORES EM ATIVIDADE.
- A contribuição de seguridade social, como qualquer outro
tributo, é passível de majoração, desde que o aumento dessa exação
tributária observe padrões de razoabilidade e seja estabelecido em
bases moderadas. Não assiste ao contribuinte o direito de opor, ao
Poder Público, pretensão que vise a obstar o aumento dos tributos -
a cujo conceito se subsumem as contribuições de seguridade social
(RTJ 143/684 - RTJ 149/654) -, desde que respeitadas, pelo Estado,
as diretrizes constitucionais que regem, formal e materialmente, o
exercício da competência impositiva.
Assiste, ao contribuinte, quando transgredidas as
limitações constitucionais ao poder de tributar, o direito de
contestar, judicialmente, a tributação que tenha sentido
discriminatório ou que revele caráter confiscatório.
A garantia constitucional da irredutibilidade da
remuneração devida aos servidores públicos em atividade não se
reveste de caráter absoluto. Expõe-se, por isso mesmo, às
derrogações instituídas pela própria Constituição da República, que
prevê, relativamente ao subsídio e aos vencimentos dos ocupantes de
cargos e empregos públicos - (CF, art. 37, XV), a incidência de
tributos, legitimando-se, desse modo, quanto aos servidores públicos
ativos, a exigibilidade da contribuição de seguridade social, mesmo
porque, em tema de tributação, há que se ter presente o que dispõe o
art. 150, II, da Carta Política. Precedentes: RTJ 83/74 -
RTJ 109/244 - RTJ 147/921, 925.
CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL - SERVIDORES EM ATIVIDADE -
ESTRUTURA PROGRESSIVA DAS ALÍQUOTAS: A PROGRESSIVIDADE EM MATÉRIA
TRIBUTÁRIA SUPÕE EXPRESSA AUTORIZAÇÃO CONSTITUCIONAL. RELEVO
JURÍDICO DA TESE.
- Relevo jurídico da tese segundo a qual o legislador
comum, fora das hipóteses taxativamente indicadas no texto da Carta
Política, não pode valer-se da progressividade na definição das
alíquotas pertinentes à contribuição de seguridade social devida por
servidores públicos em atividade.
Tratando-se de matéria sujeita a estrita previsão
constitucional - CF, art. 153, § 2º, I; art. 153, § 4º; art. 156,
§ 1º; art. 182, § 4º, II; art. 195, § 9º (contribuição social devida
pelo empregador) - inexiste espaço de liberdade decisória para o
Congresso Nacional, em tema de progressividade tributária, instituir
alíquotas progressivas em situações não autorizadas pelo texto da
Constituição. Inaplicabilidade, aos servidores estatais, da
norma inscrita no art. 195, § 9º, da Constituição, introduzida pela
EC nº 20/98.
A inovação do quadro normativo resultante da promulgação da
EC nº 20/98 - que introduziu, na Carta Política, a regra
consubstanciada no art. 195, § 9º (contribuição patronal) -
parece  tornar insuscetível de invocação o precedente firmado na
ADI nº 790-DF (RTJ 147/921).
A TRIBUTAÇÃO CONFISCATÓRIA É VEDADA PELA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA.
- A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal entende
cabível, em sede de controle normativo abstrato, a possibilidade de
a Corte examinar se determinado tributo ofende, ou não, o princípio
constitucional da não-confiscatoriedade consagrado no art. 150, IV,
da Constituição. Precedente: ADI 1.075-DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO
(o Relator ficou vencido, no precedente mencionado, por entender que
o exame do efeito confiscatório do tributo depende da apreciação
individual de cada caso concreto).
- A proibição constitucional do confisco em matéria
tributária nada mais representa senão a interdição, pela Carta
Política, de qualquer pretensão governamental que possa conduzir, no
campo da fiscalidade, à injusta apropriação estatal, no todo ou em
parte, do patrimônio ou dos rendimentos dos contribuintes,
comprometendo-lhes, pela insuportabilidade da carga tributária, o
exercício do direito a uma existência digna, ou a prática de
atividade profissional lícita ou, ainda, a regular satisfação de
suas necessidades vitais (educação, saúde e habitação, por exemplo).
A identificação do efeito confiscatório deve ser feita em
função da totalidade da carga tributária, mediante verificação da
capacidade de que dispõe o contribuinte - considerado o montante de
sua riqueza (renda e capital) - para suportar e sofrer a incidência
de todos os tributos que ele deverá pagar, dentro de determinado
período, à mesma pessoa política que os houver instituído (a União
Federal, no caso), condicionando-se, ainda, a aferição do grau de
insuportabilidade econômico-financeira, à observância, pelo
legislador, de padrões de razoabilidade destinados a neutralizar
excessos de ordem fiscal eventualmente praticados pelo Poder
Público.
Resulta configurado o caráter confiscatório de determinado
tributo, sempre que o efeito cumulativo - resultante das múltiplas
incidências tributárias estabelecidas pela mesma entidade estatal -
afetar, substancialmente, de maneira irrazoável, o patrimônio e/ou
os rendimentos do contribuinte.
- O Poder Público, especialmente em sede de tributação (as
contribuições de seguridade social revestem-se de caráter
tributário), não pode agir imoderadamente, pois a atividade estatal
acha-se essencialmente condicionada pelo princípio da razoabilidade.
A CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL POSSUI DESTINAÇÃO
CONSTITUCIONAL ESPECÍFICA.
- A contribuição de seguridade social não só se qualifica
como modalidade autônoma de tributo (RTJ 143/684), como também
representa espécie tributária essencialmente vinculada ao
financiamento da seguridade social, em função de específica
destinação constitucional.
A vigência temporária das alíquotas progressivas (art. 2º
da Lei nº 9.783/99), além de não implicar concessão adicional de
outras vantagens, benefícios ou serviços - rompendo, em
conseqüência, a necessária vinculação causal que deve existir entre
contribuições e benefícios (RTJ 147/921) - constitui expressiva
evidência de que se buscou, unicamente, com a arrecadação desse
plus, o aumento da receita da União, em ordem a viabilizar o
pagamento de encargos (despesas de pessoal) cuja satisfação deve
resultar, ordinariamente, da arrecadação de impostos.
RAZÕES DE ESTADO NÃO PODEM SER INVOCADAS PARA LEGITIMAR O
DESRESPEITO À SUPREMACIA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.
- A invocação das razões de Estado - além de deslegitimar-se
como fundamento idôneo de justificação de medidas legislativas -
representa, por efeito das gravíssimas conseqüências provocadas por
seu eventual acolhimento, uma ameaça inadmissível às liberdades
públicas, à supremacia da ordem constitucional e aos valores
democráticos que a informam, culminando por introduzir, no sistema
de direito positivo, um preocupante fator de ruptura e de
desestabilização político-jurídica.
Nada compensa a ruptura da ordem constitucional. Nada
recompõe os gravíssimos efeitos que derivam do gesto de infidelidade
ao texto da Lei Fundamental.
A defesa da Constituição não se expõe, nem deve submeter-se,
a qualquer juízo de oportunidade ou de conveniência, muito menos a
avaliações discricionárias fundadas em razões de pragmatismo
governamental. A relação do Poder e de seus agentes, com a
Constituição, há de ser, necessariamente, uma relação de respeito.
Se, em determinado momento histórico, circunstâncias de
fato ou de direito reclamarem a alteração da Constituição, em
ordem  a conferir-lhe um sentido de maior contemporaneidade, para
ajustá-la, desse modo, às novas exigências ditadas por necessidades
políticas, sociais ou econômicas, impor-se-á a prévia modificação do
texto da Lei Fundamental, com estrita observância das limitações e
do processo de reforma estabelecidos na própria Carta Política.
A DEFESA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA REPRESENTA O ENCARGO
MAIS RELEVANTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
- O Supremo Tribunal Federal - que é o guardião da
Constituição, por expressa delegação do Poder Constituinte - não
pode renunciar ao exercício desse encargo, pois, se a Suprema Corte
falhar no desempenho da gravíssima atribuição que lhe foi outorgada,
a integridade do sistema político, a proteção das liberdades
públicas, a estabilidade do ordenamento normativo do Estado, a
segurança das relações jurídicas e a legitimidade das instituições
da República restarão profundamente comprometidas.
O inaceitável desprezo pela Constituição não pode
converter-se em prática governamental consentida. Ao menos, enquanto
houver um Poder Judiciário independente e consciente de sua alta
responsabilidade política, social e jurídico-institucional.

Inteiro teor:
E M E N T A: SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS - CONTRIBUIÇÃO DE
SEGURIDADE SOCIAL - LEI Nº 9.783/99 - ARGÜIÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL DESSE DIPLOMA LEGISLATIVO -
RELEVÂNCIA JURÍDICA DA TESE PERTINENTE À NÃO-INCIDÊNCIA DA
CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL SOBRE SERVIDORES INATIVOS E
PENSIONISTAS DA UNIÃO FEDERAL (CF, ART. 40, CAPUT, E RESPECTIVO
§  12, C/C O ART. 195, II, NA REDAÇÃO DADA PELA EC Nº 20/98) -
ALÍQUOTAS PROGRESSIVAS - ESCALA DE PROGRESSIVIDADE DOS ADICIONAIS
TEMPORÁRIOS (ART. 2º DA LEI Nº 9.783/99) - ALEGAÇÃO DE OFENSA AO
PRINCÍPIO QUE VEDA A TRIBUTAÇÃO CONFISCATÓRIA (CF, ART. 150, IV) E
DE DESCARACTERIZAÇÃO DA FUNÇÃO CONSTITUCIONAL INERENTE À
CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL - PLAUSIBILIDADE JURÍDICA - MEDIDA
CAUTELAR DEFERIDA EM PARTE.
PRINCÍPIO DA IRREPETIBILIDADE DOS PROJETOS REJEITADOS NA
MESMA SESSÃO LEGISLATIVA (CF, ART. 67) - MEDIDA PROVISÓRIA REJEITADA
PELO CONGRESSO NACIONAL - POSSIBILIDADE DE APRESENTAÇÃO DE PROJETO
DE LEI, PELO PRESIDENTE DA REPÚBLICA, NO INÍCIO DO ANO SEGUINTE
ÀQUELE EM QUE SE DEU A REJEIÇÃO PARLAMENTAR DA MEDIDA PROVISÓRIA.
- A norma inscrita no art. 67 da Constituição - que
consagra o postulado da irrepetibilidade dos projetos rejeitados na
mesma sessão legislativa - não impede o Presidente da República de
submeter, à apreciação do Congresso Nacional, reunido em convocação
extraordinária (CF, art. 57, § 6º, II), projeto de lei versando, total
ou parcialmente, a mesma matéria que constituiu objeto de medida
provisória rejeitada pelo Parlamento, em sessão legislativa
realizada no ano anterior.
- O Presidente da República, no entanto, sob pena de ofensa
ao princípio da separação de poderes e de transgressão à integridade
da ordem democrática, não pode valer-se de medida provisória para
disciplinar matéria que já tenha sido objeto de projeto de lei
anteriormente rejeitado na mesma sessão legislativa (RTJ 166/890,
Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI). Também pelas mesmas razões, o Chefe do
Poder Executivo da União não pode reeditar medida provisória que
veicule matéria constante de outra medida provisória anteriormente
rejeitada pelo Congresso Nacional (RTJ 146/707-708, Rel. Min. CELSO
DE MELLO).
RESERVA CONSTITUCIONAL DE LEI COMPLEMENTAR - INCIDÊNCIA NOS
CASOS TAXATIVAMENTE INDICADOS NA CONSTITUIÇÃO - CONTRIBUIÇÃO DE
SEGURIDADE SOCIAL DEVIDA POR SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS EM
ATIVIDADE - INSTITUIÇÃO MEDIANTE LEI ORDINÁRIA - POSSIBILIDADE.
- Não se presume a necessidade de edição de lei
complementar, pois esta é somente exigível nos casos expressamente
previstos na Constituição. Doutrina. Precedentes.
- O ordenamento constitucional brasileiro - ressalvada a
hipótese prevista no art. 195, § 4º, da Constituição - não submeteu,
ao domínio normativo da lei complementar, a instituição e a
majoração das contribuições sociais a que se refere o art. 195 da
Carta Política.
- Tratando-se de contribuição incidente sobre servidores
públicos federais em atividade - a cujo respeito existe expressa
previsão inscrita no art. 40, caput, e § 12, c/c o art. 195, II, da
Constituição, na redação dada pela EC nº 20/98 - revela-se legítima
a disciplinação do tema mediante simples lei ordinária.
As contribuições de seguridade social - inclusive aquelas
que incidem sobre os servidores públicos federais em atividade -,
embora sujeitas, como qualquer tributo, às normas gerais
estabelecidas na lei complementar a que se refere o art. 146, III,
da Constituição, não dependem, para o específico efeito de sua
instituição, da edição de nova lei complementar, eis que,
precisamente por não se qualificarem como impostos, torna-se
inexigível, quanto a elas, a utilização dessa espécie normativa para
os fins a que alude o art. 146, III, a, segunda parte, da Carta
Política, vale dizer, para a definição dos respectivos fatos
geradores, bases de cálculo e contribuintes. Precedente:
RTJ 143/313-314.
A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO ADMITE A INSTITUIÇÃO DA
CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL SOBRE INATIVOS E PENSIONISTAS DA
UNIÃO.
- A Lei nº 9.783/99, ao dispor sobre a contribuição de
seguridade social relativamente a pensionistas e a servidores
inativos da União, regulou, indevidamente, matéria não autorizada
pelo texto da Carta Política, eis que, não obstante as substanciais
modificações introduzidas pela EC nº 20/98 no regime de previdência
dos servidores públicos, o Congresso Nacional absteve-se,
conscientemente, no contexto da reforma do modelo previdenciário, de
fixar a necessária matriz constitucional, cuja instituição se
revelava indispensável para legitimar, em bases válidas, a criação e
a incidência dessa exação tributária sobre o valor das
aposentadorias e das pensões.
O regime de previdência de caráter contributivo, a que se
refere o art. 40, caput, da Constituição, na redação dada pela
EC nº 20/98, foi instituído, unicamente, em relação "Aos servidores
titulares de cargos efetivos...", inexistindo, desse modo, qualquer
possibilidade jurídico-constitucional de se atribuir, a inativos e a
pensionistas da União, a condição de contribuintes da exação
prevista na Lei nº 9.783/99. Interpretação do art. 40, §§ 8º e 12,
c/c o art. 195, II, da Constituição, todos com a redação que lhes
deu a EC nº 20/98.
DEBATES PARLAMENTARES E INTERPRETAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO.
- O argumento histórico, no processo de interpretação
constitucional, não se reveste de caráter absoluto. Qualifica-se, no
entanto, como expressivo elemento de útil indagação das
circunstâncias que motivaram a elaboração de determinada norma
inscrita na Constituição, permitindo o conhecimento das razões que
levaram o constituinte a acolher ou a rejeitar as propostas que lhe
foram submetidas. Doutrina.
- O registro histórico dos debates parlamentares, em
torno da proposta que resultou na Emenda Constitucional nº 20/98
(PEC nº 33/95), revela-se extremamente importante na constatação de
que a única base constitucional - que poderia viabilizar a cobrança,
relativamente aos inativos e aos pensionistas da União, da
contribuição de seguridade social - foi conscientemente excluída do
texto, por iniciativa dos próprios Líderes dos Partidos Políticos
que dão sustentação parlamentar ao Governo, na Câmara dos Deputados
(Comunicado Parlamentar publicado no Diário da Câmara dos Deputados,
p. 04110, edição de 12/2/98).
O destaque supressivo, patrocinado por esses Líderes
partidários, excluiu, do Substitutivo aprovado pelo Senado Federal
(PEC nº 33/95), a cláusula destinada a introduzir, no texto da
Constituição, a necessária previsão de cobrança, aos pensionistas e
aos servidores inativos, da contribuição de seguridade social.
O REGIME CONTRIBUTIVO É, POR ESSÊNCIA, UM REGIME DE CARÁTER
EMINENTEMENTE RETRIBUTIVO. A QUESTÃO DO EQUILÍBRIO ATUARIAL (CF,
ART. 195, § 5º). CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL SOBRE PENSÕES E
PROVENTOS: AUSÊNCIA DE CAUSA SUFICIENTE.
- Sem causa suficiente, não se justifica a instituição (ou
a majoração) da contribuição de seguridade social, pois, no regime
de previdência de caráter contributivo, deve haver, necessariamente,
correlação entre custo e benefício.
A existência de estrita vinculação causal entre
contribuição e benefício põe em evidência a correção da fórmula
segundo a qual não pode haver contribuição sem benefício, nem
benefício sem contribuição. Doutrina. Precedente do STF.
A CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL DOS SERVIDORES PÚBLICOS
EM ATIVIDADE CONSTITUI MODALIDADE DE TRIBUTO VINCULADO.
- A contribuição de seguridade social, devida por
servidores públicos em atividade, configura modalidade de
contribuição social, qualificando-se como espécie tributária de
caráter vinculado, constitucionalmente destinada ao custeio e ao
financiamento do regime de previdência dos servidores públicos
titulares de cargo efetivo. Precedentes.
A GARANTIA DA IRREDUTIBILIDADE DA REMUNERAÇÃO NÃO É
OPONÍVEL À INSTITUIÇÃO/MAJORAÇÃO DA CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE
SOCIAL RELATIVAMENTE AOS SERVIDORES EM ATIVIDADE.
- A contribuição de seguridade social, como qualquer outro
tributo, é passível de majoração, desde que o aumento dessa exação
tributária observe padrões de razoabilidade e seja estabelecido em
bases moderadas. Não assiste ao contribuinte o direito de opor, ao
Poder Público, pretensão que vise a obstar o aumento dos tributos -
a cujo conceito se subsumem as contribuições de seguridade social
(RTJ 143/684 - RTJ 149/654) -, desde que respeitadas, pelo Estado,
as diretrizes constitucionais que regem, formal e materialmente, o
exercício da competência impositiva.
Assiste, ao contribuinte, quando transgredidas as
limitações constitucionais ao poder de tributar, o direito de
contestar, judicialmente, a tributação que tenha sentido
discriminatório ou que revele caráter confiscatório.
A garantia constitucional da irredutibilidade da
remuneração devida aos servidores públicos em atividade não se
reveste de caráter absoluto. Expõe-se, por isso mesmo, às
derrogações instituídas pela própria Constituição da República, que
prevê, relativamente ao subsídio e aos vencimentos dos ocupantes de
cargos e empregos públicos - (CF, art. 37, XV), a incidência de
tributos, legitimando-se, desse modo, quanto aos servidores públicos
ativos, a exigibilidade da contribuição de seguridade social, mesmo
porque, em tema de tributação, há que se ter presente o que dispõe o
art. 150, II, da Carta Política. Precedentes: RTJ 83/74 -
RTJ 109/244 - RTJ 147/921, 925.
CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL - SERVIDORES EM ATIVIDADE -
ESTRUTURA PROGRESSIVA DAS ALÍQUOTAS: A PROGRESSIVIDADE EM MATÉRIA
TRIBUTÁRIA SUPÕE EXPRESSA AUTORIZAÇÃO CONSTITUCIONAL. RELEVO
JURÍDICO DA TESE.
- Relevo jurídico da tese segundo a qual o legislador
comum, fora das hipóteses taxativamente indicadas no texto da Carta
Política, não pode valer-se da progressividade na definição das
alíquotas pertinentes à contribuição de seguridade social devida por
servidores públicos em atividade.
Tratando-se de matéria sujeita a estrita previsão
constitucional - CF, art. 153, § 2º, I; art. 153, § 4º; art. 156,
§ 1º; art. 182, § 4º, II; art. 195, § 9º (contribuição social devida
pelo empregador) - inexiste espaço de liberdade decisória para o
Congresso Nacional, em tema de progressividade tributária, instituir
alíquotas progressivas em situações não autorizadas pelo texto da
Constituição. Inaplicabilidade, aos servidores estatais, da
norma inscrita no art. 195, § 9º, da Constituição, introduzida pela
EC nº 20/98.
A inovação do quadro normativo resultante da promulgação da
EC nº 20/98 - que introduziu, na Carta Política, a regra
consubstanciada no art. 195, § 9º (contribuição patronal) -
parece  tornar insuscetível de invocação o precedente firmado na
ADI nº 790-DF (RTJ 147/921).
A TRIBUTAÇÃO CONFISCATÓRIA É VEDADA PELA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA.
- A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal entende
cabível, em sede de controle normativo abstrato, a possibilidade de
a Corte examinar se determinado tributo ofende, ou não, o princípio
constitucional da não-confiscatoriedade consagrado no art. 150, IV,
da Constituição. Precedente: ADI 1.075-DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO
(o Relator ficou vencido, no precedente mencionado, por entender que
o exame do efeito confiscatório do tributo depende da apreciação
individual de cada caso concreto).
- A proibição constitucional do confisco em matéria
tributária nada mais representa senão a interdição, pela Carta
Política, de qualquer pretensão governamental que possa conduzir, no
campo da fiscalidade, à injusta apropriação estatal, no todo ou em
parte, do patrimônio ou dos rendimentos dos contribuintes,
comprometendo-lhes, pela insuportabilidade da carga tributária, o
exercício do direito a uma existência digna, ou a prática de
atividade profissional lícita ou, ainda, a regular satisfação de
suas necessidades vitais (educação, saúde e habitação, por exemplo).
A identificação do efeito confiscatório deve ser feita em
função da totalidade da carga tributária, mediante verificação da
capacidade de que dispõe o contribuinte - considerado o montante de
sua riqueza (renda e capital) - para suportar e sofrer a incidência
de todos os tributos que ele deverá pagar, dentro de determinado
período, à mesma pessoa política que os houver instituído (a União
Federal, no caso), condicionando-se, ainda, a aferição do grau de
insuportabilidade econômico-financeira, à observância, pelo
legislador, de padrões de razoabilidade destinados a neutralizar
excessos de ordem fiscal eventualmente praticados pelo Poder
Público.
Resulta configurado o caráter confiscatório de determinado
tributo, sempre que o efeito cumulativo - resultante das múltiplas
incidências tributárias estabelecidas pela mesma entidade estatal -
afetar, substancialmente, de maneira irrazoável, o patrimônio e/ou
os rendimentos do contribuinte.
- O Poder Público, especialmente em sede de tributação (as
contribuições de seguridade social revestem-se de caráter
tributário), não pode agir imoderadamente, pois a atividade estatal
acha-se essencialmente condicionada pelo princípio da razoabilidade.
A CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL POSSUI DESTINAÇÃO
CONSTITUCIONAL ESPECÍFICA.
- A contribuição de seguridade social não só se qualifica
como modalidade autônoma de tributo (RTJ 143/684), como também
representa espécie tributária essencialmente vinculada ao
financiamento da seguridade social, em função de específica
destinação constitucional.
A vigência temporária das alíquotas progressivas (art. 2º
da Lei nº 9.783/99), além de não implicar concessão adicional de
outras vantagens, benefícios ou serviços - rompendo, em
conseqüência, a necessária vinculação causal que deve existir entre
contribuições e benefícios (RTJ 147/921) - constitui expressiva
evidência de que se buscou, unicamente, com a arrecadação desse
plus, o aumento da receita da União, em ordem a viabilizar o
pagamento de encargos (despesas de pessoal) cuja satisfação deve
resultar, ordinariamente, da arrecadação de impostos.
RAZÕES DE ESTADO NÃO PODEM SER INVOCADAS PARA LEGITIMAR O
DESRESPEITO À SUPREMACIA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.
- A invocação das razões de Estado - além de deslegitimar-se
como fundamento idôneo de justificação de medidas legislativas -
representa, por efeito das gravíssimas conseqüências provocadas por
seu eventual acolhimento, uma ameaça inadmissível às liberdades
públicas, à supremacia da ordem constitucional e aos valores
democráticos que a informam, culminando por introduzir, no sistema
de direito positivo, um preocupante fator de ruptura e de
desestabilização político-jurídica.
Nada compensa a ruptura da ordem constitucional. Nada
recompõe os gravíssimos efeitos que derivam do gesto de infidelidade
ao texto da Lei Fundamental.
A defesa da Constituição não se expõe, nem deve submeter-se,
a qualquer juízo de oportunidade ou de conveniência, muito menos a
avaliações discricionárias fundadas em razões de pragmatismo
governamental. A relação do Poder e de seus agentes, com a
Constituição, há de ser, necessariamente, uma relação de respeito.
Se, em determinado momento histórico, circunstâncias de
fato ou de direito reclamarem a alteração da Constituição, em
ordem  a conferir-lhe um sentido de maior contemporaneidade, para
ajustá-la, desse modo, às novas exigências ditadas por necessidades
políticas, sociais ou econômicas, impor-se-á a prévia modificação do
texto da Lei Fundamental, com estrita observância das limitações e
do processo de reforma estabelecidos na própria Carta Política.
A DEFESA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA REPRESENTA O ENCARGO
MAIS RELEVANTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
- O Supremo Tribunal Federal - que é o guardião da
Constituição, por expressa delegação do Poder Constituinte - não
pode renunciar ao exercício desse encargo, pois, se a Suprema Corte
falhar no desempenho da gravíssima atribuição que lhe foi outorgada,
a integridade do sistema político, a proteção das liberdades
públicas, a estabilidade do ordenamento normativo do Estado, a
segurança das relações jurídicas e a legitimidade das instituições
da República restarão profundamente comprometidas.
O inaceitável desprezo pela Constituição não pode
converter-se em prática governamental consentida. Ao menos, enquanto
houver um Poder Judiciário independente e consciente de sua alta
responsabilidade política, social e jurídico-institucional.