Tribunal: STF
Processo: AO 506
Classe: AO
Órgão julgador: SYDNEY SANCHES
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 1998-05-06
Data de publicação: 1998-05-06

Ementa:
EMENTA: - DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO  E
PROCESSUAL CIVIL.
        AÇÃO POPULAR CONTRA TODOS OS MAGISTRADOS DO ESTADO DO
ACRE. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL(ART. 102,
I, "N", DA C.F.). CABIMENTO DA AÇÃO. MEDIDA LIMINAR. GRATIFICAÇÃO DE
NÍVEL UNIVERSITÁRIO AOS MAGISTRADOS DO ESTADO DO ACRE: ATO Nº
143/89, DE 20.07.1989, BAIXADO PELO PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE
JUSTIÇA. ART. 326 DO CÓDIGO DE ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA DO ESTADO
(L.C. N  47, DE 22.11.1995).
        QUESTÕES DE ORDEM.
1.      A competência originária do Supremo Tribunal Federal é de
ser reconhecida, em face do disposto no art. 102, I, "n", da
Constituição Federal, pois a Ação é proposta contra todos os Juízes
do Estado do Acre, inclusive os Desembargadores do Tribunal de
Justiça.
2.      A Ação Popular é cabível, já que objetiva a suspensão
definitiva do pagamento da Gratificação de Nível Superior e a
conseqüente condenação dos beneficiários à devolução de todas as
quantias recebidas, devidamente corrigidas.
        Com efeito, a Ação Popular, como regulada pela Lei nº
4.717, de 29.06.1965, visa à declaração de nulidade ou à anulação de
atos administrativos, quando lesivos ao patrimônio público, como
dispõem seus artigos 1º, 2º e 4º.
        Mas não é preciso esperar que os atos lesivos ocorram e
produzam todos os seus efeitos, para que, só então, ela seja
proposta.
3.      No caso presente, a Ação Popular, como proposta, tem
índole preventiva e repressiva ou corretiva, ao mesmo tempo.
        Com ela se pretende a sustação dos pagamentos futuros
(caráter preventivo) e a restituição das quantias que tiverem sido
pagas, nos últimos cinco anos, em face do prazo prescricional
previsto no art. 21 da Lei da Ação Popular (caráter repressivo).
4.      Cabível, pois, a Ação, como proposta.
5.      Examina-se, em seguida, o requerimento de medida liminar,
como prevista no § 4º do art. 5º da L.A.P.
6.      A base normativa atual para o pagamento da Gratificação
de Nível Universitário aos Magistrados do Estado do Acre é o Ato nº
143/89, de 20 de julho de 1989, baixado pelo então Presidente do
Tribunal de Justiça.
7.      O caráter normativo desse Ato é indiscutível, pois
reinstitui a antiga e já extinta Gratificação de Nível Universitário
para todos os Magistrados do Acre, não se tratando, aí, de ato
puramente administrativo, praticado na apreciação de requerimento de
qualquer interessado.
        Tendo caráter normativo, não poderia ele ser impugnado em
Ação Popular, mas, sim, em Ação Direta de Inconstitucionalidade, ou,
incidentalmente, na propositura da Ação Popular, como um dos
fundamentos desta.
        E é o que ocorre, no caso, pois o autor não objetiva a
declaração de nulidade ou de inconstitucionalidade do Ato nº 143/89,
de 20.07.1989, da Presidência do Tribunal de Justiça do Estado, mas,
sim, a suspensão dos atos administrativos consistentes nos
pagamentos dos valores correspondentes à vantagem reinstituída pelo
ato normativo.
        E isso por considerar inconstitucional e ilegal a
reinstituição da gratificação, pelo ato normativo referido.
8.      Parece evidente, ao menos a um primeiro exame, que o
Presidente do Tribunal de Justiça não tinha e não tem competência
para elaborar ato normativo, instituindo ou reinstituindo vantagem
pecuniária em favor de toda a Magistratura do Estado, como ocorreu
no caso, pois, para isso, seria imprescindível o envio de projeto de
lei, pelo Tribunal de Justiça, ao Poder Legislativo estadual, nos
termos do art. 96, II, "b", da Constituição Federal.
        Projeto, ademais, que haveria de estar em conformidade
com o Estatuto da Magistratura Nacional, que não prevê Gratificação
de Nível Universitário aos Magistrados, e até exclui a possibilidade
de lhes ser outorgada (art. 65, seus incisos, e parágrafo 2º, da Lei
Complementar nº 35, de 14.03.1979).
        Estatuto, aliás, que, segundo pacífica jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal, ainda se encontra em vigor, ao menos nos
pontos em que não se mostra incompatível com a Constituição Federal
de 05.10.1988, que lhe é posterior.
        E, a esse respeito, não há incompatibilidade entre o
Estatuto e a Constituição, pois, tanto um, quanto outra, deixam
claro que os vencimentos dos Magistrados, neles incluídas as
vantagens pecuniárias, como as gratificações, são fixados em lei
(art. 61 da LOMAN e art. 96, II, "b", da Constituição).
9.      De resto, o Projeto de Lei do novo Estatuto da
Magistratura Nacional, já foi enviado, pelo Supremo Tribunal
Federal, ao Congresso Nacional, conforme estabelece o art. 93 da
Constituição Federal, e também ele, no art. 28, exige lei formal
para a instituição de qualquer vantagem pecuniária para os
Magistrados.
10.     Esse, pois, o entendimento do Tribunal, a respeito da
matéria, manifestado com o envio do Projeto e que é encontradiço,
também, em sua jurisprudência.
11.     De salientar, mesmo de passagem, que, entre os
"consideranda" do ato normativo, em questão, há também a referência
no sentido de que "os membros do Ministério Público do Estado, que
têm vencimentos e vantagens iguais aos magistrados do Estado, por
força do art. 82 da Lei Complementar nº 08, de 18 de julho de 1983,
continuam percebendo as vantagens denominadas nível universitário e
sexta parte".
        E por isso o ato normativo estendeu aos Magistrados a
Gratificação de Nível Universitário, assim como a sexta parte.
        Sucede que vinculação e equiparação de vencimentos já
eram proibidas pelo art. 98, parágrafo único, da E.C. nº 1/69, e
continuam sendo pelo inciso XIII do art. 39 da Constituição Federal
de 1988.
12.     É certo, também, que a Lei Complementar estadual nº 47,
de 22 de novembro de 1995, que instituiu o Código de Organização e
Divisão Judiciárias do Estado do Acre, no art. 326, estabeleceu:
        "Art. 326.  A Gratificação de Nível Superior devida aos
servidores ocupantes de cargos de nível superior, corresponderá a
40% (quarenta por cento) do vencimento do cargo que estiverem
exercendo."
        Essa Gratificação vem sendo paga aos Magistrados do Acre,
não com base nesse texto, que somente se refere aos servidores
públicos ocupantes de cargos de nível superior, mas com base num
texto que assim restou expresso pelo Tribunal de Justiça, no "Código
de Organização e Divisão Judiciárias do Estado do Acre", que fez
imprimir:
        "Art. 326 - A Gratificação de Nível Superior, devida aos
servidores ocupantes de cargos de nível superior, inclusive aos
Magistrados, corresponderá a 40% (quarenta por cento) do vencimento
do cargo que estiverem exercendo".
        As expressões "inclusive aos Magistrados" não constaram
da Lei, como aprovada pelo Poder Legislativo, mas, sim, apenas e
tão-somente, do impresso realizado pelo Tribunal de Justiça.
        Trata-se, pois, de expressões juridicamente inexistentes
na Lei e que não podem ser invocadas para o pagamento.
        Aliás, nas informações presidenciais, ficou expressamente
reconhecido que não constam elas da Lei, de sorte que, a esta
altura, o único ato normativo, que outorga tal vantagem aos
Magistrados do Acre é o baixado, pelo então Presidente, a 20 de
julho de 1989 (Ato nº 143/89), sem qualquer apoio na Constituição
Federal e no Estatuto da Magistratura Nacional.
13.     De resto, a Gratificação de Nível Universitário vinha
sendo paga, aos Magistrados do Acre, antes da E.C. nº 1/69 e do
Estatuto da Magistratura Nacional (L.C. nº 35/79), com base no art.
374 da Lei de Organização Judiciária do Estado (Lei nº 11, de 20 de
março de 1964).
        Essa vantagem restou extinta, como reconhecido nos
próprios "consideranda" do Ato Normativo nº 143/89, de 20 de julho
de 1989.
        Assim, o Ato normativo nº 143/89, baixado pelo então
Presidente, sem apoio constitucional ou legal, reinstituiu a
vantagem extinta.
        Mas a que vem sendo paga, também não é a correspondente
aos 25% dos vencimentos do cargo, mas, sim, a 40%. E isso como
decorrência de inclusão, no texto impresso pelo Tribunal, de
expressões não contidas na L.C. nº 47/95.
14.     Diante de todas essas circunstâncias, não se pode negar a
plausibilidade jurídica da Ação Popular, que visa, em primeiro
lugar, à sustação do pagamento da Gratificação de Nível Superior aos
Magistrados ativos e inativos do Estado do Acre e, em seguida, à
restituição do que tiverem recebido a esse título, nos últimos cinco
anos.
15.     Está presente, também, o requisito do "periculum in
mora", pois é previsível a demora no andamento do processo, talvez
de alguns anos, com tantos demandados a serem citados e que poderão
apresentar defesas as mais diversas, seguindo-se a instrução que
vier a ser  necessária, a manifestação final das partes, do
Ministério Público e, enfim, o julgamento do mérito.
16.     Se é certo que o Estado do Acre não se insurgiu contra o
pagamento da vantagem em questão, certo também é, por outro lado,
que qualquer cidadão pode fazê-lo, mediante a Ação Popular.
        E o autor pediu a citação do Estado para os termos do
processo, o que, aliás, tem apoio no § 3º do art. 6º da Lei da Ação
Popular, segundo o qual "a pessoa jurídica de direito público ou de
direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-
se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde
que isso se afigure útil, ao interesse público, a juízo do
respectivo representante legal ou dirigente".
17.     Há, nas informações do Presidente do Tribunal de Justiça,
a notícia de que "alguns juízes, quando o Estado do Acre quis
retirar o adicional proveniente do nível superior da Magistratura,
ingressaram na Justiça e ganharam a causa, inclusive no Tribunal de
Justiça, que confirmou a sentença de primeiro grau".
        Quanto a esse ponto, não há elementos nos autos, que
possibilitem qualquer ressalva.
18.     Enfim, resolvendo as questões de ordem, suscitadas pelo
Relator, o Supremo Tribunal Federal, considera-se competente, para o
processo e julgamento da ação (art. 102, I, "n", da Constituição
Federal), admite a Ação Popular, como proposta, e defere a medida
liminar, com base no § 4º do art. 5º da L.A.P., para suspender a
Gratificação de Nível Superior ou Universitário, que estiver sendo
paga aos Magistrados ativos e inativos do Estado do Acre.
19.     Oportunamente serão apreciados, pelo Relator, os
requerimentos de citação para os termos do processo.
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Inteiro teor:
EMENTA: - DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO  E
PROCESSUAL CIVIL.
        AÇÃO POPULAR CONTRA TODOS OS MAGISTRADOS DO ESTADO DO
ACRE. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL(ART. 102,
I, "N", DA C.F.). CABIMENTO DA AÇÃO. MEDIDA LIMINAR. GRATIFICAÇÃO DE
NÍVEL UNIVERSITÁRIO AOS MAGISTRADOS DO ESTADO DO ACRE: ATO Nº
143/89, DE 20.07.1989, BAIXADO PELO PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE
JUSTIÇA. ART. 326 DO CÓDIGO DE ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA DO ESTADO
(L.C. N  47, DE 22.11.1995).
        QUESTÕES DE ORDEM.
1.      A competência originária do Supremo Tribunal Federal é de
ser reconhecida, em face do disposto no art. 102, I, "n", da
Constituição Federal, pois a Ação é proposta contra todos os Juízes
do Estado do Acre, inclusive os Desembargadores do Tribunal de
Justiça.
2.      A Ação Popular é cabível, já que objetiva a suspensão
definitiva do pagamento da Gratificação de Nível Superior e a
conseqüente condenação dos beneficiários à devolução de todas as
quantias recebidas, devidamente corrigidas.
        Com efeito, a Ação Popular, como regulada pela Lei nº
4.717, de 29.06.1965, visa à declaração de nulidade ou à anulação de
atos administrativos, quando lesivos ao patrimônio público, como
dispõem seus artigos 1º, 2º e 4º.
        Mas não é preciso esperar que os atos lesivos ocorram e
produzam todos os seus efeitos, para que, só então, ela seja
proposta.
3.      No caso presente, a Ação Popular, como proposta, tem
índole preventiva e repressiva ou corretiva, ao mesmo tempo.
        Com ela se pretende a sustação dos pagamentos futuros
(caráter preventivo) e a restituição das quantias que tiverem sido
pagas, nos últimos cinco anos, em face do prazo prescricional
previsto no art. 21 da Lei da Ação Popular (caráter repressivo).
4.      Cabível, pois, a Ação, como proposta.
5.      Examina-se, em seguida, o requerimento de medida liminar,
como prevista no § 4º do art. 5º da L.A.P.
6.      A base normativa atual para o pagamento da Gratificação
de Nível Universitário aos Magistrados do Estado do Acre é o Ato nº
143/89, de 20 de julho de 1989, baixado pelo então Presidente do
Tribunal de Justiça.
7.      O caráter normativo desse Ato é indiscutível, pois
reinstitui a antiga e já extinta Gratificação de Nível Universitário
para todos os Magistrados do Acre, não se tratando, aí, de ato
puramente administrativo, praticado na apreciação de requerimento de
qualquer interessado.
        Tendo caráter normativo, não poderia ele ser impugnado em
Ação Popular, mas, sim, em Ação Direta de Inconstitucionalidade, ou,
incidentalmente, na propositura da Ação Popular, como um dos
fundamentos desta.
        E é o que ocorre, no caso, pois o autor não objetiva a
declaração de nulidade ou de inconstitucionalidade do Ato nº 143/89,
de 20.07.1989, da Presidência do Tribunal de Justiça do Estado, mas,
sim, a suspensão dos atos administrativos consistentes nos
pagamentos dos valores correspondentes à vantagem reinstituída pelo
ato normativo.
        E isso por considerar inconstitucional e ilegal a
reinstituição da gratificação, pelo ato normativo referido.
8.      Parece evidente, ao menos a um primeiro exame, que o
Presidente do Tribunal de Justiça não tinha e não tem competência
para elaborar ato normativo, instituindo ou reinstituindo vantagem
pecuniária em favor de toda a Magistratura do Estado, como ocorreu
no caso, pois, para isso, seria imprescindível o envio de projeto de
lei, pelo Tribunal de Justiça, ao Poder Legislativo estadual, nos
termos do art. 96, II, "b", da Constituição Federal.
        Projeto, ademais, que haveria de estar em conformidade
com o Estatuto da Magistratura Nacional, que não prevê Gratificação
de Nível Universitário aos Magistrados, e até exclui a possibilidade
de lhes ser outorgada (art. 65, seus incisos, e parágrafo 2º, da Lei
Complementar nº 35, de 14.03.1979).
        Estatuto, aliás, que, segundo pacífica jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal, ainda se encontra em vigor, ao menos nos
pontos em que não se mostra incompatível com a Constituição Federal
de 05.10.1988, que lhe é posterior.
        E, a esse respeito, não há incompatibilidade entre o
Estatuto e a Constituição, pois, tanto um, quanto outra, deixam
claro que os vencimentos dos Magistrados, neles incluídas as
vantagens pecuniárias, como as gratificações, são fixados em lei
(art. 61 da LOMAN e art. 96, II, "b", da Constituição).
9.      De resto, o Projeto de Lei do novo Estatuto da
Magistratura Nacional, já foi enviado, pelo Supremo Tribunal
Federal, ao Congresso Nacional, conforme estabelece o art. 93 da
Constituição Federal, e também ele, no art. 28, exige lei formal
para a instituição de qualquer vantagem pecuniária para os
Magistrados.
10.     Esse, pois, o entendimento do Tribunal, a respeito da
matéria, manifestado com o envio do Projeto e que é encontradiço,
também, em sua jurisprudência.
11.     De salientar, mesmo de passagem, que, entre os
"consideranda" do ato normativo, em questão, há também a referência
no sentido de que "os membros do Ministério Público do Estado, que
têm vencimentos e vantagens iguais aos magistrados do Estado, por
força do art. 82 da Lei Complementar nº 08, de 18 de julho de 1983,
continuam percebendo as vantagens denominadas nível universitário e
sexta parte".
        E por isso o ato normativo estendeu aos Magistrados a
Gratificação de Nível Universitário, assim como a sexta parte.
        Sucede que vinculação e equiparação de vencimentos já
eram proibidas pelo art. 98, parágrafo único, da E.C. nº 1/69, e
continuam sendo pelo inciso XIII do art. 39 da Constituição Federal
de 1988.
12.     É certo, também, que a Lei Complementar estadual nº 47,
de 22 de novembro de 1995, que instituiu o Código de Organização e
Divisão Judiciárias do Estado do Acre, no art. 326, estabeleceu:
        "Art. 326.  A Gratificação de Nível Superior devida aos
servidores ocupantes de cargos de nível superior, corresponderá a
40% (quarenta por cento) do vencimento do cargo que estiverem
exercendo."
        Essa Gratificação vem sendo paga aos Magistrados do Acre,
não com base nesse texto, que somente se refere aos servidores
públicos ocupantes de cargos de nível superior, mas com base num
texto que assim restou expresso pelo Tribunal de Justiça, no "Código
de Organização e Divisão Judiciárias do Estado do Acre", que fez
imprimir:
        "Art. 326 - A Gratificação de Nível Superior, devida aos
servidores ocupantes de cargos de nível superior, inclusive aos
Magistrados, corresponderá a 40% (quarenta por cento) do vencimento
do cargo que estiverem exercendo".
        As expressões "inclusive aos Magistrados" não constaram
da Lei, como aprovada pelo Poder Legislativo, mas, sim, apenas e
tão-somente, do impresso realizado pelo Tribunal de Justiça.
        Trata-se, pois, de expressões juridicamente inexistentes
na Lei e que não podem ser invocadas para o pagamento.
        Aliás, nas informações presidenciais, ficou expressamente
reconhecido que não constam elas da Lei, de sorte que, a esta
altura, o único ato normativo, que outorga tal vantagem aos
Magistrados do Acre é o baixado, pelo então Presidente, a 20 de
julho de 1989 (Ato nº 143/89), sem qualquer apoio na Constituição
Federal e no Estatuto da Magistratura Nacional.
13.     De resto, a Gratificação de Nível Universitário vinha
sendo paga, aos Magistrados do Acre, antes da E.C. nº 1/69 e do
Estatuto da Magistratura Nacional (L.C. nº 35/79), com base no art.
374 da Lei de Organização Judiciária do Estado (Lei nº 11, de 20 de
março de 1964).
        Essa vantagem restou extinta, como reconhecido nos
próprios "consideranda" do Ato Normativo nº 143/89, de 20 de julho
de 1989.
        Assim, o Ato normativo nº 143/89, baixado pelo então
Presidente, sem apoio constitucional ou legal, reinstituiu a
vantagem extinta.
        Mas a que vem sendo paga, também não é a correspondente
aos 25% dos vencimentos do cargo, mas, sim, a 40%. E isso como
decorrência de inclusão, no texto impresso pelo Tribunal, de
expressões não contidas na L.C. nº 47/95.
14.     Diante de todas essas circunstâncias, não se pode negar a
plausibilidade jurídica da Ação Popular, que visa, em primeiro
lugar, à sustação do pagamento da Gratificação de Nível Superior aos
Magistrados ativos e inativos do Estado do Acre e, em seguida, à
restituição do que tiverem recebido a esse título, nos últimos cinco
anos.
15.     Está presente, também, o requisito do "periculum in
mora", pois é previsível a demora no andamento do processo, talvez
de alguns anos, com tantos demandados a serem citados e que poderão
apresentar defesas as mais diversas, seguindo-se a instrução que
vier a ser  necessária, a manifestação final das partes, do
Ministério Público e, enfim, o julgamento do mérito.
16.     Se é certo que o Estado do Acre não se insurgiu contra o
pagamento da vantagem em questão, certo também é, por outro lado,
que qualquer cidadão pode fazê-lo, mediante a Ação Popular.
        E o autor pediu a citação do Estado para os termos do
processo, o que, aliás, tem apoio no § 3º do art. 6º da Lei da Ação
Popular, segundo o qual "a pessoa jurídica de direito público ou de
direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-
se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde
que isso se afigure útil, ao interesse público, a juízo do
respectivo representante legal ou dirigente".
17.     Há, nas informações do Presidente do Tribunal de Justiça,
a notícia de que "alguns juízes, quando o Estado do Acre quis
retirar o adicional proveniente do nível superior da Magistratura,
ingressaram na Justiça e ganharam a causa, inclusive no Tribunal de
Justiça, que confirmou a sentença de primeiro grau".
        Quanto a esse ponto, não há elementos nos autos, que
possibilitem qualquer ressalva.
18.     Enfim, resolvendo as questões de ordem, suscitadas pelo
Relator, o Supremo Tribunal Federal, considera-se competente, para o
processo e julgamento da ação (art. 102, I, "n", da Constituição
Federal), admite a Ação Popular, como proposta, e defere a medida
liminar, com base no § 4º do art. 5º da L.A.P., para suspender a
Gratificação de Nível Superior ou Universitário, que estiver sendo
paga aos Magistrados ativos e inativos do Estado do Acre.
19.     Oportunamente serão apreciados, pelo Relator, os
requerimentos de citação para os termos do processo.
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