Tribunal: STF
Processo: ADI 1434
Classe: ADI
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 1996-08-29
Data de publicação: 1996-08-29

Ementa:
E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -
CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO (ART. 101) - EQUIPARAÇÃO, EM
VENCIMENTOS E VANTAGENS, ENTRE PROCURADORES DO ESTADO E PROCURADORES
AUTÁRQUICOS - ALEGAÇÃO DE OFENSA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL (ART. 37,
XIII; ART. 39, § 1º E ART. 61, § 1º, II, C) - PLAUSIBILIDADE
JURÍDICA - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA COM EFICÁCIA EX NUNC.
INGRESSO DE SINDICATO COMO LITISCONSORTE PASSIVO
NECESSÁRIO EM PROCESSO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE -
INADMISSIBILIDADE.
- O controle abstrato de constitucionalidade somente pode
ter como objeto de impugnação atos normativos emanados do Poder
Público. Isso significa, ante a necessária estatalidade dos atos
suscetíveis de fiscalização in abstracto, que a ação direta de
inconstitucionalidade só pode ser ajuizada em face de órgãos ou
instituições de natureza pública. Entidades meramente privadas,
porque destituídas de qualquer coeficiente de estatalidade, não
podem figurar como litisconsortes passivos necessários em sede de
ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes: ADIn 575-PI
(AgRg), Rel. Min. CELSO DE MELLO; ADIn 1.254-RJ (AgRg), Rel. Min.
CELSO DE MELLO.
CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE - PROCESSO DE
CARÁTER OBJETIVO - IMPOSSIBILIDADE DE DISCUSSÃO DE SITUAÇÕES
INDIVIDUAIS E CONCRETAS.
- O controle normativo de constitucionalidade
qualifica-se como típico processo de caráter objetivo, vocacionado
exclusivamente à defesa, em tese, da harmonia do sistema
constitucional. A instauração desse processo objetivo tem por função
instrumental viabilizar o julgamento da validade abstrata do ato
estatal em face da Constituição da República. O exame de relações
jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente
estranha ao domínio do processo de controle concentrado de
constitucionalidade.
A tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez
suscitada a controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida
na via do controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a
existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer
pessoa que disponha de interesse e legitimidade (CPC, art. 3º).
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE E GARANTIA DO
CONTRADITÓRIO.
- A impossibilidade da intervenção processual de entidade
privada, em sede da ação direta, não traduz qualquer ofensa à
garantia constitucional do contraditório.
O postulado do contraditório, no processo de controle
abstrato de constitucionalidade, vê-se atendido, de um lado, com a
possibilidade de o órgão estatal defender, objetivamente, o próprio
ato que editou, e, de outro, com a intervenção do Advogado-Geral da
União, que, em atuação processual plenamente vinculada, deve
assumir, na condição de garante e curador da presunção de
constitucionalidade, a defesa irrestrita da validade jurídica da
norma impugnada.
VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL DE EQUIPARAÇÕES REMUNERATÓRIAS.
- A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal - tendo
presente a vedação constitucional inscrita no art. 37, XIII, da
Carta da República - tem repelido, por incompatível com a Lei
Fundamental, qualquer ensaio de regramento equiparativo, que, em
tema de remuneração, importe em outorga, aos agentes estatais, de
iguais vencimentos e/ou vantagens atribuídos a categoria funcional
diversa, ressalvadas, unicamente, as hipóteses previstas no próprio
texto constitucional.
A regra inscrita no art. 39, § 1º, da Constituição -
considerada a igualdade ou a similitude do conteúdo ocupacional de
determinados cargos públicos - permite que se dispensa, aos
servidores estatais que os titularizam, tratamento remuneratório
isonômico, desde que esses cargos situem-se na estrutura central do
mesmo Poder ou, então, que a relação de comparação se estabeleça
entre agentes administrativos dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário, excluídos, em conseqüência, do alcance normativo da
cláusula constitucional em referência, os servidores vinculados às
entidades que integram a administração indireta ou descentralizada.
- A isonomia de vencimentos e vantagens com os
Procuradores do Estado (administração direta), outorgada aos
Procuradores que atuam nos órgãos jurídicos das autarquias e
fundações públicas estaduais (administração indireta), vulnera, no
plano material, a cláusula inscrita no art. 37, XIII, da
Constituição, que veda a equiparação e a vinculação de vencimentos,
para efeito de remuneração de pessoal do serviço público.
Precedentes: ADIn 120-AM, Rel. Min. MOREIRA ALVES (mérito) e ADIn
112-BA, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA (mérito).
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - MATÉRIA SUJEITA À INICIATIVA
EXCLUSIVA DO GOVERNADOR DO ESTADO - REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES
PÚBLICOS (VENCIMENTOS E VANTAGENS) - USURPAÇÃO DO PODER DE
INICIATIVA - INADMISSIBILIDADE.
- O modelo estruturador do processo legislativo, tal como
delineado em seus aspectos fundamentais pela Constituição da
República - inclusive no que se refere às hipóteses de iniciativa do
processo de formação das leis - impõe-se, enquanto padrão normativo
de compulsório atendimento, à incondicional observância dos
Estados-Membros. Precedentes: RTJ 146/388 - RTJ 150/482.
- A outorga de tratamento remuneratório isonômico em
favor de reduzido segmento de servidores públicos vinculados ao
Poder Executivo, além de não se revelar matéria própria de
tratamento em sede constitucional, importa - quando determinada pelo
legislador constituinte local - em indevida restrição ao princípio
da iniciativa exclusiva do Governador do Estado, com ofensa ao que
prescreve o art. 61, § 1º, II, c, da Carta Federal. Precedentes.
EFICÁCIA DA MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA EM AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
- A medida cautelar, em ação direta de
inconstitucionalidade, reveste-se, ordinariamente, de eficácia ex
nunc, "operando, portanto, a partir do momento em que o Supremo
Tribunal Federal a defere" (RTJ 124/80). Excepcionalmente, no
entanto, a medida cautelar poderá projetar-se com eficácia ex tunc,
com repercussão sobre situações pretéritas (RTJ 138/86). A
excepcionalidade da eficácia ex tunc impõe que o Supremo Tribunal
Federal expressamente a determine no acórdão concessivo da medida
cautelar.
A ausência de determinação expressa importa em outorga de
eficácia ex nunc à suspensão cautelar de aplicabilidade da norma
estatal impugnada em ação direta. Concedida a medida cautelar (que
se reveste de caráter temporário), a eficácia ex nunc (regra geral)
"tem seu início marcado pela publicação da ata da sessão de
julgamento no Diário da Justiça da União, exceto em casos
excepcionais a serem examinado pelo Presidente do Tribunal, de
maneira a garantir a eficácia da decisão" (ADIn 711-AM (Questão de
Ordem), Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA).
- A declaração de inconstitucionalidade, no entanto, que
se reveste de caráter definitivo, sempre retroage ao momento em que
surgiu, no sistema de direito positivo, o ato estatal atingido pelo
pronunciamento judicial (nulidade ab initio). É que atos
inconstitucionais são nulos e desprovidos de qualquer carga de
eficácia jurídica (RTJ 146/461).
POSIÇÃO DO MINISTRO RELATOR: vencido, unicamente, no
ponto em que, embora reconhecendo a inquestionável plausibilidade
jurídica da tese exposta pelo Autor, entendeu não se configurar a
situação de periculum in mora para o Estado de São Paulo. Inversão
de riscos, que, considerada a gravíssima repercussão financeira da
medida cautelar sobre a remuneração devida aos Procuradores
Autárquicos, expõe estes servidores públicos a sérias conseqüências
no plano de sua própria subsistência pessoal e familiar. Natureza
alimentar do estipêndio funcional. Jurisprudência.

Inteiro teor:
E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -
CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO (ART. 101) - EQUIPARAÇÃO, EM
VENCIMENTOS E VANTAGENS, ENTRE PROCURADORES DO ESTADO E PROCURADORES
AUTÁRQUICOS - ALEGAÇÃO DE OFENSA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL (ART. 37,
XIII; ART. 39, § 1º E ART. 61, § 1º, II, C) - PLAUSIBILIDADE
JURÍDICA - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA COM EFICÁCIA EX NUNC.
INGRESSO DE SINDICATO COMO LITISCONSORTE PASSIVO
NECESSÁRIO EM PROCESSO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE -
INADMISSIBILIDADE.
- O controle abstrato de constitucionalidade somente pode
ter como objeto de impugnação atos normativos emanados do Poder
Público. Isso significa, ante a necessária estatalidade dos atos
suscetíveis de fiscalização in abstracto, que a ação direta de
inconstitucionalidade só pode ser ajuizada em face de órgãos ou
instituições de natureza pública. Entidades meramente privadas,
porque destituídas de qualquer coeficiente de estatalidade, não
podem figurar como litisconsortes passivos necessários em sede de
ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes: ADIn 575-PI
(AgRg), Rel. Min. CELSO DE MELLO; ADIn 1.254-RJ (AgRg), Rel. Min.
CELSO DE MELLO.
CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE - PROCESSO DE
CARÁTER OBJETIVO - IMPOSSIBILIDADE DE DISCUSSÃO DE SITUAÇÕES
INDIVIDUAIS E CONCRETAS.
- O controle normativo de constitucionalidade
qualifica-se como típico processo de caráter objetivo, vocacionado
exclusivamente à defesa, em tese, da harmonia do sistema
constitucional. A instauração desse processo objetivo tem por função
instrumental viabilizar o julgamento da validade abstrata do ato
estatal em face da Constituição da República. O exame de relações
jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente
estranha ao domínio do processo de controle concentrado de
constitucionalidade.
A tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez
suscitada a controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida
na via do controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a
existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer
pessoa que disponha de interesse e legitimidade (CPC, art. 3º).
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE E GARANTIA DO
CONTRADITÓRIO.
- A impossibilidade da intervenção processual de entidade
privada, em sede da ação direta, não traduz qualquer ofensa à
garantia constitucional do contraditório.
O postulado do contraditório, no processo de controle
abstrato de constitucionalidade, vê-se atendido, de um lado, com a
possibilidade de o órgão estatal defender, objetivamente, o próprio
ato que editou, e, de outro, com a intervenção do Advogado-Geral da
União, que, em atuação processual plenamente vinculada, deve
assumir, na condição de garante e curador da presunção de
constitucionalidade, a defesa irrestrita da validade jurídica da
norma impugnada.
VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL DE EQUIPARAÇÕES REMUNERATÓRIAS.
- A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal - tendo
presente a vedação constitucional inscrita no art. 37, XIII, da
Carta da República - tem repelido, por incompatível com a Lei
Fundamental, qualquer ensaio de regramento equiparativo, que, em
tema de remuneração, importe em outorga, aos agentes estatais, de
iguais vencimentos e/ou vantagens atribuídos a categoria funcional
diversa, ressalvadas, unicamente, as hipóteses previstas no próprio
texto constitucional.
A regra inscrita no art. 39, § 1º, da Constituição -
considerada a igualdade ou a similitude do conteúdo ocupacional de
determinados cargos públicos - permite que se dispensa, aos
servidores estatais que os titularizam, tratamento remuneratório
isonômico, desde que esses cargos situem-se na estrutura central do
mesmo Poder ou, então, que a relação de comparação se estabeleça
entre agentes administrativos dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário, excluídos, em conseqüência, do alcance normativo da
cláusula constitucional em referência, os servidores vinculados às
entidades que integram a administração indireta ou descentralizada.
- A isonomia de vencimentos e vantagens com os
Procuradores do Estado (administração direta), outorgada aos
Procuradores que atuam nos órgãos jurídicos das autarquias e
fundações públicas estaduais (administração indireta), vulnera, no
plano material, a cláusula inscrita no art. 37, XIII, da
Constituição, que veda a equiparação e a vinculação de vencimentos,
para efeito de remuneração de pessoal do serviço público.
Precedentes: ADIn 120-AM, Rel. Min. MOREIRA ALVES (mérito) e ADIn
112-BA, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA (mérito).
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - MATÉRIA SUJEITA À INICIATIVA
EXCLUSIVA DO GOVERNADOR DO ESTADO - REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES
PÚBLICOS (VENCIMENTOS E VANTAGENS) - USURPAÇÃO DO PODER DE
INICIATIVA - INADMISSIBILIDADE.
- O modelo estruturador do processo legislativo, tal como
delineado em seus aspectos fundamentais pela Constituição da
República - inclusive no que se refere às hipóteses de iniciativa do
processo de formação das leis - impõe-se, enquanto padrão normativo
de compulsório atendimento, à incondicional observância dos
Estados-Membros. Precedentes: RTJ 146/388 - RTJ 150/482.
- A outorga de tratamento remuneratório isonômico em
favor de reduzido segmento de servidores públicos vinculados ao
Poder Executivo, além de não se revelar matéria própria de
tratamento em sede constitucional, importa - quando determinada pelo
legislador constituinte local - em indevida restrição ao princípio
da iniciativa exclusiva do Governador do Estado, com ofensa ao que
prescreve o art. 61, § 1º, II, c, da Carta Federal. Precedentes.
EFICÁCIA DA MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA EM AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
- A medida cautelar, em ação direta de
inconstitucionalidade, reveste-se, ordinariamente, de eficácia ex
nunc, "operando, portanto, a partir do momento em que o Supremo
Tribunal Federal a defere" (RTJ 124/80). Excepcionalmente, no
entanto, a medida cautelar poderá projetar-se com eficácia ex tunc,
com repercussão sobre situações pretéritas (RTJ 138/86). A
excepcionalidade da eficácia ex tunc impõe que o Supremo Tribunal
Federal expressamente a determine no acórdão concessivo da medida
cautelar.
A ausência de determinação expressa importa em outorga de
eficácia ex nunc à suspensão cautelar de aplicabilidade da norma
estatal impugnada em ação direta. Concedida a medida cautelar (que
se reveste de caráter temporário), a eficácia ex nunc (regra geral)
"tem seu início marcado pela publicação da ata da sessão de
julgamento no Diário da Justiça da União, exceto em casos
excepcionais a serem examinado pelo Presidente do Tribunal, de
maneira a garantir a eficácia da decisão" (ADIn 711-AM (Questão de
Ordem), Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA).
- A declaração de inconstitucionalidade, no entanto, que
se reveste de caráter definitivo, sempre retroage ao momento em que
surgiu, no sistema de direito positivo, o ato estatal atingido pelo
pronunciamento judicial (nulidade ab initio). É que atos
inconstitucionais são nulos e desprovidos de qualquer carga de
eficácia jurídica (RTJ 146/461).
POSIÇÃO DO MINISTRO RELATOR: vencido, unicamente, no
ponto em que, embora reconhecendo a inquestionável plausibilidade
jurídica da tese exposta pelo Autor, entendeu não se configurar a
situação de periculum in mora para o Estado de São Paulo. Inversão
de riscos, que, considerada a gravíssima repercussão financeira da
medida cautelar sobre a remuneração devida aos Procuradores
Autárquicos, expõe estes servidores públicos a sérias conseqüências
no plano de sua própria subsistência pessoal e familiar. Natureza
alimentar do estipêndio funcional. Jurisprudência.