Tribunal: STF
Processo: ADI 365
Classe: ADI
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Data de julgamento: 1990-11-07
Data de publicação: 1990-11-07

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - AGRAVO REGIMENTAL -
IMPUGNAÇÃO DE INSTRUÇÃO NORMATIVA DO DEPARTAMENTO DA RECEITA FEDERAL
- ALEGADA VULNERAÇÃO DE PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS TRIBUTÁRIOS -
SEGUIMENTO NEGADO - NATUREZA DAS INSTRUÇÕES NORMATIVAS - CARÁTER
ACESSORIO DO ATO IMPUGNADO - JUÍZO PREVIO DE LEGALIDADE - MATÉRIA
ESTRANHA AO CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA
PROVISORIA - DISCIPLINA  CONSTITUCIONAL  DAS  RELAÇÕES  JURIDICAS
FUNDADAS  EM  MEDIDA  PROVISORIA  NÃO  CONVERTIDA  EM  LEI - EFEITOS
RADICAIS DA AUSÊNCIA DE CONVERSAO LEGISLATIVA - INSUBSISTENCIA DOS
ATOS REGULAMENTARES FUNDADOS EM MEDIDA PROVISORIA NÃO-CONVERTIDA -
AGRAVO NÃO PROVIDO.
          - A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL TEM-SE -
ORIENTADO NO SENTIDO DE REPELIR A POSSIBILIDADE DE CONTROLE   DE
CONSTITUCIONALIDADE, POR VIA DE AÇÃO, NAS SITUAÇÕES EM QUE A
IMPUGNAÇÃO  "IN ABSTRACTO"  INCIDE  SOBRE  ATOS  QUE,  INOBSTANTE
VEICULADORES DE CONTEUDO NORMATIVO,  OSTENTAM  CARÁTER  MERAMENTE
ANCILAR  OU  SECUNDARIO,  EM  FUNÇÃO  DAS  LEIS,  OU  DAS  MEDIDAS
PROVISORIAS, A QUE ADEREM E CUJO TEXTO PRETENDEM REGULAMENTAR. EM
TAIS CASOS, O EVENTUAL EXTRAVASAMENTO DOS LIMITES IMPOSTOS PELA LEI,
OU  PELA  MEDIDA  PROVISORIA,  CARACTERIZARA  SITUAÇÃO  DE  MERA
ILEGALIDADE, INAPRECIAVEL EM SEDE DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE.
          - A CRISES DE LEGALIDADE, QUE IRROMPEM NO ÂMBITO DO SISTEMA
DE  DIREITO  POSITIVO,  CARACTERIZADAS  POR  INOBSERVANCIA,  PELA
AUTORIDADE ADMINISTRATIVA, DO SEU DEVER JURÍDICO DE SUBORDINAÇÃO A
LEI, REVELAM-SE, POR SUA NATUREZA MESMA, INSUSCETIVEIS DO CONTROLE
JURISDICIONAL CONCENTRADO, CUJA FINALIDADE EXCLUSIVA RESTRINGE-O,
TÃO-SOMENTE,  A  AFERIÇÃO  DE  SITUAÇÕES  CONFIGURADORAS   DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
          - AS INSTRUÇÕES NORMATIVAS, EDITADAS POR ÓRGÃO COMPETENTE
DA  ADMINISTRAÇÃO  TRIBUTARIA,  CONSTITUEM  ESPÉCIES  JURIDICAS DE
CARÁTER SECUNDARIO. CUJA VALIDADE E EFICACIA RESULTAM, IMEDIATAMENTE,
DE SUA ESTRITA OBSERVANCIA DOS LIMITES IMPOSTOS PELAS LEIS, TRATADOS,
CONVENÇÕES INTERNACIONAIS, OU DECRETOS PRESIDENCIAIS, DE QUE DEVEM
CONSTITUIR NORMAS COMPLEMENTARES. ESSAS INSTRUÇÕES NADA MAIS SÃO, EM
SUA CONFIGURAÇÃO JURÍDICO-FORMAL, DO QUE PROVIMENTOS EXECUTIVOS CUJA
NORMATIVIDADE  ESTA  DIRETAMENTE  SUBORDINADA  AOS  ATOS DE NATUREZA
PRIMARIA,  COMO  AS  LEIS E AS MEDIDAS PROVISORIAS, A QUE SE VINCULAM
POR UM CLARO NEXO DE ACESSORIEDADE E DE DEPENDÊNCIA. SE A INSTRUÇÃO
NORMATIVA,  EDITADA  COM  FUNDAMENTO  NO  ART. 100,  I,  DO  CÓDIGO
TRIBUTÁRIO NACIONAL, VEM A POSITIVAR EM SEU TEXTO, EM DECORRÊNCIA DE
MA INTERPRETAÇÃO DE LEI OU MEDIDA PROVISORIA, UMA EXEGESE QUE POSSA
ROMPER  A  HIERARQUIA  NORMATIVA QUE  DEVE  MANTER  COM ESTES  ATOS
PRIMARIOS, VICIAR-SE-A DE ILEGALIDADE E NÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE.
          - MEDIDAS PROVISORIAS. A REJEIÇÃO  DA  MEDIDA  PROVISORIA
DESPOJA-A  DE  EFICACIA  JURÍDICA  DESDE  O  MOMENTO  DE SUA EDIÇÃO,
DESTITUINDO DE VALIDADE TODOS OS ATOS PRATICADOS COM FUNDAMENTO NELA.
ESSA MESMA CONSEQUENCIA DE ORDEM CONSTITUCIONAL DERIVA DO DECURSO "IN
ALBIS" DO PRAZO DE 30 (TRINTA)  DIAS,  SEM  QUE, NELE,  TENHA  HAVIDO
QUALQUER  EXPRESSA  MANIFESTAÇÃO  DECISORIA  DO  CONGRESSO
NACIONAL. A DISCIPLINA DAS RELAÇÕES JURIDICAS FORMADAS COM BASE NO
ATO CAUTELAR NÃO CONVERTIDO EM LEI CONSTITUI OBRIGAÇÃO INDECLINAVEL
DO  PODER  LEGISLATIVO  DA  UNIÃO,  QUE  DEVERA  REGRA-LAS  MEDIANTE
PROCEDIMENTO  LEGISLATIVO ADEQUADO. O EXERCÍCIO DESSA PRERROGATIVA
CONGRESSIONAL DECORRE, FUNDAMENTALMENTE, DE UM PRINCÍPIO ESSENCIAL DE
NOSSO SISTEMA CONSTITUCIONAL: O PRINCÍPIO DA RESERVA DE COMPETÊNCIA
DO CONGRESSO NACIONAL. A DISCIPLINA A QUE SE REFERE A CARTA POLITICA
EM SEU ART. 62, PARAGRAFO ÚNICO, TEM, NA LEI FORMAL, DE EXCLUSIVA
ATRIBUIÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL, SEU INSTRUMENTO JURÍDICO IDONEO.
          - OS  ATOS  REGULAMENTARES  DE  MEDIDAS   PROVISORIAS
NÃO-CONVERTIDAS EM LEI NÃO SUBSISTEM AUTONOMAMENTE, EIS QUE NELAS
RESIDE, DE MODO DIRETO E IMEDIATO, O SEU PRÓPRIO FUNDAMENTO DE
VALIDADE E DE EFICACIA. A AUSÊNCIA DE CONVERSAO LEGISLATIVA OPERA
EFEITOS EXTINTIVOS RADICAIS E GENERICOS, DE MODO A AFETAR TODOS OS
ATOS QUE ESTEJAM, DE QUALQUER MODO, CAUSALMENTE VINCULADOS A MEDIDA
PROVISORIA  REJEITADA  OU  NÃO-TRANSFORMADA  EM LEI,  ESPECIALMENTE
AQUELES QUE, EDITADOS PELO PRÓPRIO PODER PÚBLICO, COM ELA MANTINHAM -
OU DEVERIAM MANTER - ESTRITA RELAÇÃO DE DEPENDÊNCIA NORMATIVA E DE
ACESSORIEDADE JURÍDICA, TAIS COMO AS INSTRUÇÕES NORMATIVAS.

Inteiro teor:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - AGRAVO REGIMENTAL -
IMPUGNAÇÃO DE INSTRUÇÃO NORMATIVA DO DEPARTAMENTO DA RECEITA FEDERAL
- ALEGADA VULNERAÇÃO DE PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS TRIBUTÁRIOS -
SEGUIMENTO NEGADO - NATUREZA DAS INSTRUÇÕES NORMATIVAS - CARÁTER
ACESSORIO DO ATO IMPUGNADO - JUÍZO PREVIO DE LEGALIDADE - MATÉRIA
ESTRANHA AO CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA
PROVISORIA - DISCIPLINA  CONSTITUCIONAL  DAS  RELAÇÕES  JURIDICAS
FUNDADAS  EM  MEDIDA  PROVISORIA  NÃO  CONVERTIDA  EM  LEI - EFEITOS
RADICAIS DA AUSÊNCIA DE CONVERSAO LEGISLATIVA - INSUBSISTENCIA DOS
ATOS REGULAMENTARES FUNDADOS EM MEDIDA PROVISORIA NÃO-CONVERTIDA -
AGRAVO NÃO PROVIDO.
          - A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL TEM-SE -
ORIENTADO NO SENTIDO DE REPELIR A POSSIBILIDADE DE CONTROLE   DE
CONSTITUCIONALIDADE, POR VIA DE AÇÃO, NAS SITUAÇÕES EM QUE A
IMPUGNAÇÃO  "IN ABSTRACTO"  INCIDE  SOBRE  ATOS  QUE,  INOBSTANTE
VEICULADORES DE CONTEUDO NORMATIVO,  OSTENTAM  CARÁTER  MERAMENTE
ANCILAR  OU  SECUNDARIO,  EM  FUNÇÃO  DAS  LEIS,  OU  DAS  MEDIDAS
PROVISORIAS, A QUE ADEREM E CUJO TEXTO PRETENDEM REGULAMENTAR. EM
TAIS CASOS, O EVENTUAL EXTRAVASAMENTO DOS LIMITES IMPOSTOS PELA LEI,
OU  PELA  MEDIDA  PROVISORIA,  CARACTERIZARA  SITUAÇÃO  DE  MERA
ILEGALIDADE, INAPRECIAVEL EM SEDE DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE.
          - A CRISES DE LEGALIDADE, QUE IRROMPEM NO ÂMBITO DO SISTEMA
DE  DIREITO  POSITIVO,  CARACTERIZADAS  POR  INOBSERVANCIA,  PELA
AUTORIDADE ADMINISTRATIVA, DO SEU DEVER JURÍDICO DE SUBORDINAÇÃO A
LEI, REVELAM-SE, POR SUA NATUREZA MESMA, INSUSCETIVEIS DO CONTROLE
JURISDICIONAL CONCENTRADO, CUJA FINALIDADE EXCLUSIVA RESTRINGE-O,
TÃO-SOMENTE,  A  AFERIÇÃO  DE  SITUAÇÕES  CONFIGURADORAS   DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
          - AS INSTRUÇÕES NORMATIVAS, EDITADAS POR ÓRGÃO COMPETENTE
DA  ADMINISTRAÇÃO  TRIBUTARIA,  CONSTITUEM  ESPÉCIES  JURIDICAS DE
CARÁTER SECUNDARIO. CUJA VALIDADE E EFICACIA RESULTAM, IMEDIATAMENTE,
DE SUA ESTRITA OBSERVANCIA DOS LIMITES IMPOSTOS PELAS LEIS, TRATADOS,
CONVENÇÕES INTERNACIONAIS, OU DECRETOS PRESIDENCIAIS, DE QUE DEVEM
CONSTITUIR NORMAS COMPLEMENTARES. ESSAS INSTRUÇÕES NADA MAIS SÃO, EM
SUA CONFIGURAÇÃO JURÍDICO-FORMAL, DO QUE PROVIMENTOS EXECUTIVOS CUJA
NORMATIVIDADE  ESTA  DIRETAMENTE  SUBORDINADA  AOS  ATOS DE NATUREZA
PRIMARIA,  COMO  AS  LEIS E AS MEDIDAS PROVISORIAS, A QUE SE VINCULAM
POR UM CLARO NEXO DE ACESSORIEDADE E DE DEPENDÊNCIA. SE A INSTRUÇÃO
NORMATIVA,  EDITADA  COM  FUNDAMENTO  NO  ART. 100,  I,  DO  CÓDIGO
TRIBUTÁRIO NACIONAL, VEM A POSITIVAR EM SEU TEXTO, EM DECORRÊNCIA DE
MA INTERPRETAÇÃO DE LEI OU MEDIDA PROVISORIA, UMA EXEGESE QUE POSSA
ROMPER  A  HIERARQUIA  NORMATIVA QUE  DEVE  MANTER  COM ESTES  ATOS
PRIMARIOS, VICIAR-SE-A DE ILEGALIDADE E NÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE.
          - MEDIDAS PROVISORIAS. A REJEIÇÃO  DA  MEDIDA  PROVISORIA
DESPOJA-A  DE  EFICACIA  JURÍDICA  DESDE  O  MOMENTO  DE SUA EDIÇÃO,
DESTITUINDO DE VALIDADE TODOS OS ATOS PRATICADOS COM FUNDAMENTO NELA.
ESSA MESMA CONSEQUENCIA DE ORDEM CONSTITUCIONAL DERIVA DO DECURSO "IN
ALBIS" DO PRAZO DE 30 (TRINTA)  DIAS,  SEM  QUE, NELE,  TENHA  HAVIDO
QUALQUER  EXPRESSA  MANIFESTAÇÃO  DECISORIA  DO  CONGRESSO
NACIONAL. A DISCIPLINA DAS RELAÇÕES JURIDICAS FORMADAS COM BASE NO
ATO CAUTELAR NÃO CONVERTIDO EM LEI CONSTITUI OBRIGAÇÃO INDECLINAVEL
DO  PODER  LEGISLATIVO  DA  UNIÃO,  QUE  DEVERA  REGRA-LAS  MEDIANTE
PROCEDIMENTO  LEGISLATIVO ADEQUADO. O EXERCÍCIO DESSA PRERROGATIVA
CONGRESSIONAL DECORRE, FUNDAMENTALMENTE, DE UM PRINCÍPIO ESSENCIAL DE
NOSSO SISTEMA CONSTITUCIONAL: O PRINCÍPIO DA RESERVA DE COMPETÊNCIA
DO CONGRESSO NACIONAL. A DISCIPLINA A QUE SE REFERE A CARTA POLITICA
EM SEU ART. 62, PARAGRAFO ÚNICO, TEM, NA LEI FORMAL, DE EXCLUSIVA
ATRIBUIÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL, SEU INSTRUMENTO JURÍDICO IDONEO.
          - OS  ATOS  REGULAMENTARES  DE  MEDIDAS   PROVISORIAS
NÃO-CONVERTIDAS EM LEI NÃO SUBSISTEM AUTONOMAMENTE, EIS QUE NELAS
RESIDE, DE MODO DIRETO E IMEDIATO, O SEU PRÓPRIO FUNDAMENTO DE
VALIDADE E DE EFICACIA. A AUSÊNCIA DE CONVERSAO LEGISLATIVA OPERA
EFEITOS EXTINTIVOS RADICAIS E GENERICOS, DE MODO A AFETAR TODOS OS
ATOS QUE ESTEJAM, DE QUALQUER MODO, CAUSALMENTE VINCULADOS A MEDIDA
PROVISORIA  REJEITADA  OU  NÃO-TRANSFORMADA  EM LEI,  ESPECIALMENTE
AQUELES QUE, EDITADOS PELO PRÓPRIO PODER PÚBLICO, COM ELA MANTINHAM -
OU DEVERIAM MANTER - ESTRITA RELAÇÃO DE DEPENDÊNCIA NORMATIVA E DE
ACESSORIEDADE JURÍDICA, TAIS COMO AS INSTRUÇÕES NORMATIVAS.