Tribunal: CVM
Processo: IA-2016-05
Classe: Inquérito administrativo
Órgão julgador: Colegiado CVM
Órgão colegiado: Colegiado CVM
Assuntos: Comissão de Valores Mobiliários
Data de julgamento: 2020-08-24
Data de publicação: 2020-08-24

Ementa:
I. – Processo administrativo disciplinar: renovação.
Anulado integralmente o processo anterior dada a composição ilegal
da comissão que o conduziu – não, apenas, a sanção disciplinar nele
aplicada -, não está a instauração do novo processo administrativo
vinculado aos termos da portaria inaugural do primitivo. II. – Infração
disciplinar: irrelevância, para o cálculo da prescrição, da capitulação
da infração disciplinar imputada no art. 132, XIII – conforme a
portaria de instauração do processo administrativo anulado -, ou no
art. 132, I – conforme a do que, em consequência se veio a renovar -,
se, em ambos, o fato imputado ao servidor público – recebimento, em
razão da função de vultosa importância em moeda estrangeira -
caracteriza o crime de corrupção passiva, em razão de cuja cominação
penal se há de calcular a prescrição da sanção disciplinar
administrativa, independentemente da instauração, ou não, de
processo penal a respeito. (Mandado de Segurança n. 24.013/DF,
Redator para o acórdão o Ministro Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ
1.7.2005)

11 Mandado de Segurança n° 23.242/SP, Rel. Ministro Carlos Velloso, j. em 10/4/2002; Recurso
Ordinário em Mandado de Segurança n° 30.965/DF, Rel. Ministra Carmem Lúcia, Segunda Turma, DJe
26.10.2012; Agravo Regimental no Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n° 31.506/DF, Rel.
Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 26.3.2015.

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41.
No mesmo diapasão, o Superior Tribunal de Justiça consolidou o seu
entendimento em recente decisão exarada pela Primeira Seção daquele egrégio tribunal:
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. CONDUTA TAMBÉM
TIPIFICADA COMO CRIME. PRESCRIÇÃO. CÓDIGO PENAL.
PENA EM ABSTRATO. OBSERVÂNCIA.
1. A contagem prescricional da ação de improbidade administrativa,
quando o fato traduzir crime submetido a persecução penal, deve ser
pautada pela regra do Código Penal, em face do disposto no inciso II
do art. 23 da Lei n. 8.429/1992 e no § 2o do art. 142 da Lei n.
8.112/1990.
2. Se a Lei de Improbidade Administrativa (art. 23, II), para fins de
avaliação do prazo prescricional, faz remissão ao Estatuto dos
Servidores Públicos Federais (art. 142, § 2o) que, por sua vez, no caso
de infrações disciplinares também capituladas como crime, submete-
se à disciplina da lei penal, não há dúvida de que "a prescrição, antes
de transitar em julgado a sentença final, [...] regula-se pelo máximo da
pena privativa de liberdade cominada ao crime", conforme expressa
disposição do art. 109, caput, do Estatuto Repressor.
3. Deve ser considerada a pena in abstrato para o cálculo do prazo
prescricional, "a um porque o ajuizamento da ação civil pública por
improbidade administrativa não está legalmente condicionado à
apresentação de demanda penal. Não é possível, desta forma, construir
uma teoria processual da improbidade administrativa ou interpretar
dispositivos processuais da Lei n. 8.429/92 de maneira a atrelá-las a
institutos processuais penais, pois existe rigorosa independência das
esferas no ponto... A dois (e levando em consideração a assertiva
acima) porque o lapso prescricional não pode variar ao talante da
existência ou não de ação penal, justamente pelo fato de a prescrição
estar
relacionada
ao
vetor
da
segurança
jurídica."
(REsp
1.106.657/SC, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda
Turma, DJe 20/09/2010).
4. Embargos de divergência desprovidos.
(EDv nos EREsp 1656383/SC, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA,
PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 27/06/2018, DJe 05/09/2018)
42.
O Tribunal Regional Federal da 2° Região também se manifesta sobre a
matéria no mesmo sentido do STF e do STJ, valendo citar o seguinte julgado:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE.
RECEITA
FEDERAL.
FAVORECIMENTO
ILÍCITO.
RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. FUNDAMENTAÇÃO.
PRESCRIÇÃO NÃO CONFIGURADA.
(...)
5. No tocante à alegada prescrição, considerando que as condutas
narradas pelo MPF, imputadas à agravante, também são tipificadas
como ilícito criminal, é aplicável à espécie o comando contido no art.

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142, I, §2o da Lei no 8.112/90 e art. 109, II do Código Penal, haja vista
que, conforme apontou o Juízo a quo, "os fatos narrados pelo MPF
também se encontram tipificados no Código Penal, artigos 288, 317 e
333", que apresentam pena máxima, em abstrato, de 12 (doze) anos de
reclusão.
6. Dessa forma, segundo as regras do art. 109, caput, do Código Penal,
embora tenha sido prolatada sentença absolutória nos autos da
ação penal, por ausência de provas, aplica-se, ao caso, a pena máxima
prevista para o crime enquanto não houver sentença final transitada
em julgado.
(...)
8. Agravo de instrumento desprovido.
(Agravo de Instrumento 0003078-77-2018.4.02.0000, Rel. ALCIDES
MARTINS, 5a TURMA ESPECIALIZADA, julgado em 12/07/2018,
DJe 16/07/2018)
43.
Por fim, considerando a similaridade das atribuições em sede sancionadora,
trago a colação o entendimento do Conselho Administrativo de Defesa Econômica
(“CADE”) no julgamento do processo administrativo no 08012.004674/2006-50, na
forma do voto vogal do Presidente Alexandre Barreto de Souza:
Entendo que, em uma interpretação literal da lei de prescrição
administrativa, realmente não há essa exigência posta pelo legislador.
Não quer dizer que a Autoridade Administrativa é quem vá definir o
que é crime ou não, extrapolando sua competência, mas a
interpretação do texto da lei é clara: cartel é crime. Até que o
Judiciário apresente entendimento contrário, por exemplo, julgando
inconstitucional referida norma, não vejo porque complicar toda a
análise da prescrição, incluindo uma série de variáveis, para, ao final,
chegar a uma conclusão que, para mim, vai diretamente contra a
vontade do legislador.
Por fim, entendo que a jurisprudência não é algo irretocável, mas
certamente que deve ser considerada, a fim de não gerar insegurança
jurídica, o que normalmente causa efeitos muito negativos para a
sociedade. Assim, um entendimento do Conselho que vise a alterações
na sua jurisprudência deve ser sopesado pelos seus efeitos negativos,
e, se realmente entender necessário, que se faça essa alteração. Sobre
esse tema, não vislumbro justificativa, em termos de benefícios para a
sociedade, que justifique o custo de uma mudança de entendimento
jurisprudencial dessa magnitude. Muito pelo contrário.
Concluindo, entendo que tanto por uma interpretação literal quanto
por uma interpretação sistemática do art. 1o, §2o, da Lei no 9.873/99,
bem como pela importância de se observar a jurisprudência desse
Conselho, voto pela rejeição da prejudicial de mérito referente ao
prazo prescricional.

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44.
Assim, entendo que o artigo 1o, §2°, da Lei no 9.873/99, somente exige que
o fato apurado constitua crime e não impõe que haja persecução criminal quanto ao
mesmo fato que enseja a responsabilização administrativa. É, portanto, prescindível,
para fins de substituição do prazo quinquenal a propositura de ação penal ou decisão do
Poder Judiciário.
II.1.2.4.
DA PRESCRIÇÃO EM RELAÇÃO AOS FATOS E, NÃO, AOS SUJEITOS.
45.
Perquire-se neste ponto se o prazo prescricional de que trata o artigo 1o, §2°,
da Lei no 9.873/99, se refere aos fatos apurados em sede administrativa ou aos sujeitos
que praticam o tipo criminal. Em outras palavras, perquire-se se a substituição do prazo
quinquenal seria aplicável tão somente aos sujeitos que praticam o crime ou se seria
aplicável aos fatos objetos de apuração e, portanto, a todos que incorrerem em infração
administrativa relativa àqueles fatos.
46.
Para o deslinde desse ponto, recorrerei a algumas regras de interpretação
jurídica12. A primeira é que o intérprete, na busca da extração do sentido do conteúdo da
norma jurídica, deve afastar a exegese que conduz ao vago e ao inexplicável. Outra
regra hermenêutica de amplo conhecimento diz que onde a lei não distingue não deve o
intérprete distinguir. Por fim, não menos conhecida é a máxima de que a lei não contém
palavras inúteis (verba cum effectu sunt accipienda). Conforme pontua Carlos
Maximiliano13:
Não se presumem, na lei, palavras inúteis. (...) Devem-se compreender
as palavras como tendo alguma eficácia. As expressões do Direito
interpretam-se de modo que não resultem frases sem significação real,
vocábulos supérfluos, ociosos, inúteis (...) porém a verdade é que
sempre se deve atribuir a cada uma a sua razão de ser, o seu papel, o
seu significado, a sua contribuição para precisar o alcance da regra
positiva. (...) Dá-se valor a todos os vocábulos e, principalmente, a
todas as frases, para achar o verdadeiro sentido de um texto; porque
este deve ser entendido de modo que tenham efeito todas as suas
provisões, nenhuma parte resulte inoperativa ou supérflua, nula ou
sem significação alguma.
(...) Não se presume a existência de expressões supérfluas; em regra,
supõe-se que leis e contratos foram redigidos com atenção e esmero;
de sorte que traduzam o objetivo dos seus autores. Todavia é possível,
e não muito raro, suceder o contrário; e na dúvida entre a letra e o
espírito, prevalece o último. Quando, porém, o texto é preciso, claro o
sentido e o inverso se não deduz, indiscutivelmente, de outros

12 MONTEIRO, Washington B. “Curso de Direito Civil. Vol. I.” SP: ed. Saraiva, 2012, p. 43.
13 MAXIMILIANO, Carlos. “Hermenêutica e Aplicação do Direito. RJ: Forense, 20a ed., 2011, p.
204/205.

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elementos de Hermenêutica, seria um erro postergar expressões,
anular palavras ou frases, a fim de tornar um dispositivo aplicável a
determinada espécie jurídica: interpretatio in quacum que dispositione
ne sic facienda ut verba non sint superflua, et sine virtute operandi:
Interpretem-se as disposições de modo que não pareça haver palavras
supérfluas e sem força operativa.
47.
É necessário reconhecer que a expressa redação do dispositivo legal em
comento não apresenta qualquer termo que permita analisar a incidência da prescrição
com base nos sujeitos infratores e, não, nos fatos apurados. Novamente, onde a lei não
distingue não deve o intérprete distinguir.
48.
Ao contrário, o artigo 1o, §2°, da Lei no 9.873/99, é ainda mais claro em sua
intenção de delimitar a prescrição aos fatos e, não, aos sujeitos infratores. Assim, é que
a mencionada norma faz referência ao fato objeto de apuração administrativa e, não, à
que as infrações administrativas tenham idêntica capitulação legal. Ao contrário, por
exemplo, da Lei no 8.112/90 que expressamente estabelece que as infrações
disciplinares sejam também capituladas como crime.
Lei no 9.873/99
Art. 1° Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração
Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia,
objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da
prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do
dia em que tiver cessado.
(...)
§ 2° Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também
constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei
penal.

Lei n° 8112/90
Art. 142. A ação disciplinar prescreverá:
(...)
§ 2° Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às
infrações disciplinares capituladas também como crime.
49.
Mais do que isso, ainda me reportando às regras de hermenêutica, não pode
o intérprete alegar imprecisão da norma de modo a concluir que ela quis dizer aquilo
que efetivamente não disse. Tampouco pode o intérprete, sob os auspícios do princípio
jurídico da proporcionalidade, “completar” a norma a fim de reparar-lhe o “erro”. O
famoso brocardo (“a lei não contém palavras inúteis”) é corolário do princípio da
legalidade.

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50.
Assim,
independentemente
do
juízo
do
intérprete
quanto
à
proporcionalidade do prazo prescricional, não posso abonar a interpretação segundo a
qual o legislador ao dizer “o fato objeto” quis dizer “o fato típico, antijurídico e
culpável”. Data maxima venia, a interpretação correta do dispositivo deve guardar
maior robustez do liame entre a interpretação e o texto legal.
51.
Com efeito, a interpretação do disposto no §2° do 1o da Lei no 9.873/99 no
sentido de que a substituição do prazo quinquenal seria aplicável apenas ao autor da
conduta descrita no tipo criminal não se coaduna com as regras de hermenêutica
jurídica, tendo, por isso, consequências deletérias e indesejadas pelo legislador.
52.
Perceba-se, por exemplo, que o prazo para o exercício da pretensão punitiva
em relação às infrações administrativas de manipulação de mercado, insider trading,
exercício irregular de atividade, oferta pública de valores mobiliários sem registro na
CVM, crimes contra a economia popular (esquemas de pirâmide), estelionato, entre
outros, seria drasticamente reduzido quando praticadas por pessoa jurídica. Afinal,
pessoas jurídicas não praticam crime14.
53.
Nesse mesmo exemplo, tal interpretação levaria ao resultado de que os
prazos prescricionais aplicáveis às pessoas físicas e jurídicas, na investigação e punição
administrativas no âmbito do mercado de valores mobiliários, seriam injustificadamente
diferentes e contrários à lógica do enforcement conduzido por esta Autarquia,
destacadamente nos casos em que as infrações são praticadas por pessoa jurídica
interposta. Além disso, afigura-se ameaça à segurança jurídica na medida em que
investigações e julgamentos poderiam ocorrer em momentos distintos apesar da
inevitável conexão fática.
54.
Noutro ponto, verifica-se ainda que a circunscrição da substituição do prazo
quinquenal aos autores do tipo criminal acarretaria ineficiência administrativa e redução
da disciplina no mercado de valores mobiliários. Isto porque, mesmo após a utilização
de recursos humanos e orçamentários voltados à apuração dos fatos, com a consequente
identificação de diversos ilícitos administrativos a eles relativos, a autoridade do
mercado de capitais estaria impedida de punir os agentes que não executassem a
conduta descrita no tipo criminal, ainda que as infrações restassem sobejamente
demonstradas.
55.
É exatamente o que ocorre no presente caso. Tendo a área técnica da CVM
analisado o contexto fático em que se perpetrou o crime de corrupção passiva, deparou-
se com robusto conjunto probatório da ocorrência de violação do dever de diligência
dos administradores da Petrobras. Mais do que isso, é possível inclusive questionar se as
aprovações e omissões em exame nestes autos teriam ocorrido em detrimento da

14 Exceto as condutas lesivas ao meio ambiente, nos termos do art. 225, §3°, da Constituição Federal.

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Companhia se os acusados tivessem sido diligentes, não apenas no ato das respectivas
deliberações, mas também na adoção de regras de governança do colegiado
proporcionais à maior companhia aberta brasileira.
56.
Por oportuno, considerando a minha experiência como supervisor do
sistema financeiro e do mercado de capitais, reporto a minha incredulidade quanto à
premissa implícita na tese de que as áreas técnicas dos órgãos administrativos estejam,
ou mesmo devam estar, aptas a realizar juízo quanto às excludentes de antijuridicidade
penal a fim de avaliar a ocorrência ou não da prescrição administrativa. É evidente que
aquelas áreas devem ter concluído pela existência de indícios de crime, e inclusive
reportá-los ao Ministério Público, mas não se deveria impor sofisticação jurídica mais
compatível com o juízo exauriente a cargo dos órgãos que compõem a justiça criminal.
Entendo ser devida certa modulação na transposição de institutos de Direito Penal.
57.
Sobre o assunto, verifico que a doutrina e a jurisprudência ainda não se
manifestaram especificamente sobre o ponto em discussão. Entendo, nada obstante, que
os julgados sobre a matéria percutam a questão em exame e efetivamente se prestam a
demonstrar a adequada interpretação jurídica.
58.
Em linha com o entendimento esposado neste voto, é a sentença do Juízo da
15a Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal no julgamento do Mandado de
Segurança no 49189-15.2010.4.01.3400, cujo excerto pertinente ao tema em discussão
segue reproduzido abaixo:

Em primeiro lugar, o texto legal apenas exige que o fato objeto da
ação punitiva da Administração também constitua crime. Não
menciona nem a necessidade de procedimento criminal já instaurado,
nem a necessidade de que o sancionado administrativamente seja
também passível de sanção penal.
Ao contrário, apenas exige que o fato que configura infração
administrativa seja também tipificado penalmente. Como essa
tipificação penal indica que se trata de bem jurídico de especial
importância, há necessidade de maior proteção não só na esfera penal,
mas também na administrativa.
A não aplicação à pessoa jurídica dessa regra, salvo quando se tratar
de infração ao meio ambiente, pois somente nesse caso essa poderia
cometer crime (ser sujeito ativo), tiraria toda a carga axiológica do
disposto no parágrafo segundo do artigo 1o da Lei no 9.873/99,
passando a punição administrativa a representar nesses casos mero
adereço da sanção penal.
De outro lado, a determinação contida no parágrafo 5o do artigo 173
da Constituição também afasta o argumento trazido pelo impetrante:

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“A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da
pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às
punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a
ordem econômica e financeira e contra a economia popular”.
Também a propositura de ação penal ou a existência de inquérito
penal são prescindíveis para que a regra do parágrafo segundo do
artigo 1o da Lei no 9.873/99 seja aplicada. Como as esferas criminal e
administrativa são independentes, para tanto basta uma análise (e a
devida fundamentação) da autoridade sancionadora de que o fato
objeto da ação punitiva da Administração também constitui crime.
59.
O Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional no âmbito do
Recurso no 11.969, j. em 21.10.2014, já manifestou seu entendimento de que a
prescrição da pretensão punitiva é fenômeno que se vincula aos fatos e, não, aos sujeitos
autores do crime.
A questão aqui não gira em torno da possibilidade de ser a pessoa
jurídica punida criminalmente, limitando-se a lei a prever a utilização
do prazo prescricional do direito penal quando o fato também
constituir crime. Não se faz, portanto, análise subjetiva, mas sim
objetiva quanto ao fato. E não poderia ser diferente, já que, ao meu
ver, a prescrição refere-se ao fato e não a pessoas. (...) Dessa forma,
considerando que, pelo meu entendimento, a prescrição refere-se, ao
fato, e não à pessoa, ainda que eventualmente adote-se o entendimento
de que pessoa jurídica não possa responder criminalmente por seus
atos, o prazo a lhe ser aplicado deverá ser o mesmo daquele previsto
para o fato criminoso, de forma objetiva. Por esse motivo, entendo não
estar prescrita a pretensão punitiva em relação à pessoa jurídica” (371a
Sessão, Processo BCB 0101148656, julgado em 21.10.2014).
60.
Também o CADE, por oportunidade da análise da prescrição em relação às
pessoas jurídicas participantes de cartel, realizou análise semelhante quanto ao assunto,
como se percebe do voto vogal proferido pelo Conselheiro Paulo Burnier da Silveira, no
julgamento do Processo Administrativo n° 08700.001859/2010-31, in verbis:
Objeto de apuração vs. autoria do ilícito
Percebe-se que o 2o requisito mencionado – apuração na esfera penal –
se refere ao objeto da apuração, e não a sua autoria. E aqui reside
talvez a principal divergência em relação à tese que sustenta a
prescrição quinquenal.
No caso ora em exame, a Conselheira-Relatora entendeu que o prazo
prescricional de 12 (doze) anos para ilícitos administrativos de cartéis
só se aplicaria in casu às pessoas físicas, já que, para as pessoas
jurídicas, não haveria crime passível de apuração.
No entanto, a jurisprudência do STJ se refere ao objeto, isto é, à
materialidade
dos
ilícitos
que
podem
ser
perquiridos

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concomitantemente nas esferas administrativa e penal – e não
propriamente à autoria. A própria redação do §2o do art. 1o da Lei no
9.873/99 deixa claro que a aplicação do prazo prescricional da lei
penal se dá quando há coincidência em relação ao “fato objeto da
ação punitiva da Administração”.
O telos da norma é evitar que haja processos paralelos de apuração de
ilicitude – nas esferas administrativa e penal – com prazos
prescricionais distintos.
É por esse motivo que não se exige identicidade exata nos polos
passivos do processo administrativo e do processo criminal. De fato,
não faria sentido considerar a prescrição de 5 anos para pessoas físicas
que eventualmente constassem no polo passivo do processo do CADE,
mas não constassem, por qualquer motivo que seja, no polo passivo do
processo criminal. A Lei no 9.873/99 e a jurisprudência do STJ não
exigem exame de autoria para fins de aferição da prescrição, bastando
a mera apuração da sua materialidade.

Prescrição de 12 (doze) anos para pessoas jurídicas
Além disso, sustentou-se que a inexistência de previsão criminal
quanto às pessoas jurídicas obstaria a incidência do prazo de
prescrição de 12 (doze) anos. Respeitosamente, permito-me também
registrar minha divergência deste entendimento.
Mais uma vez, destaca-se que o elemento central é o “fato objeto da
ação punitiva da Administração” (Lei no 9.873/99, art. 1o, §2o). Nesse
sentido, parece-me irrelevante o fato das pessoas jurídicas não serem
passíveis de responsabilização penal, para fins de contagem da
prescrição.
61.
Aliás, este Colegiado já se manifestou mais de uma vez no sentido de que o
conteúdo jurídico do termo “fato” na Lei n° 9.873/99 não é idêntico à “conduta” ou
“infração”. Ou seja, na verificação da incidência ou não da prescrição da pretensão
punitiva devem ser considerados os fatos objetos de apuração e, não, as condutas ou
infrações praticadas pelos sujeitos. Esse é expressamente o entendimento15 que externei
no voto proferido por oportunidade do julgamento do PAS n° 13/2014, de 5 de
novembro de 2019, aprovado por unanimidade:
Cumpre destacar ainda que o ato inequívoco, descrito no inciso II do
art. 2o da Lei no 9.873/99, refere-se à apuração de fatos e não de
pessoas, na medida em que, somente após os esforços de apuração, é

15 Esse foi também meu entendimento ao acompanhar o voto condutor do julgamento do PAS n°
RJ2015/9443, de 4 de junho de 2019, segundo o qual a apuração de determinados fatos é suficiente para
interromper a prescrição de todas as infrações a eles relacionadas, pois “com base nos fatos investigados
são então identificadas as infrações cometidas e a participação das pessoas nas infrações apuradas, para
que, então, identificadas materialidade e autoria, se promova a acusação”. A interrupção da prescrição
atingiria inclusive condutas autônomas, desde que praticadas no mesmo contexto fático.

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possível à área técnica firmar sua convicção a respeito da existência
da irregularidade e de seus autores, bem como da precisa definição do
ilícito à luz da legislação de regência.
62.
Assim, em ambos os julgamentos acima mencionados, o entendimento é de
que o termo “fato” contido no art. 2°, II, da Lei n° 9.873/99 não pode ser compreendido
como “conduta”, “infração” ou “fato típico, antijurídico e culpável” e não se vincula aos
sujeitos. Essa é exatamente a mesma conclusão a que se deve chegar a partir da
interpretação lógico-sistemática do art. 1°, §2°, da Lei n° 9.873/99. Transcrevo os
dispositivos:
Lei no 9.873/99
Art. 1° Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração
Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia,
objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da
prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do
dia em que tiver cessado.
(...)
§ 2° Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também
constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei
penal.

Art. 2° Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:
I - pela citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;
I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por
meio de edital;
II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;
63.
Entendo, assim, que a jurisprudência desta comissão compreende o termo
fato contido na Lei n° 9.873/99 como o contexto fático no qual se realiza a apuração das
infrações administrativas e, não, como o fato jurídico objeto do Direito Penal.
64.
Noutro ponto, impende também ter presente que a proporcionalidade do
prazo prescricional é juízo de competência do legislador, que o define nos termos da
Lei. A própria premissa de que o prazo prescricional deve ser proporcional à gravidade
do ilícito, conquanto válida, é dirigida ao legislador e, não, ao intérprete, cabendo
àquele a sua positivação em norma.
65.
No Direito Positivo, são inúmeros os exemplos de que a gravidade e o prazo
prescricional não obedecem a uma correlação automática ou necessária. No âmbito de
atuação desta Comissão de Valores Mobiliários, como já destacado, tanto as infrações
de natureza grave quanto as de menor gravidade, tanto as infrações de natureza dolosa
quanto as culposas, submetem-se ao mesmo prazo quinquenal. Infrações administrativas

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relativamente singelas, como o atraso na entrega de informações periódicas, têm prazo
prescricional superior a crimes, como o peculato culposo.
66.
Assim, independentemente do meu juízo pessoal quanto à proporcionalidade
ou não do prazo prescricional previsto na Lei n° 9.873/99, compete-me analisar a
incidência ou não da hipótese legal, razão pela qual também não acolho os argumentos
de que o prazo previsto na lei penal seria desproporcional às infrações em exame no
presente processo.
67.
Por tais razões, entendo que a substituição do prazo quinquenal pelo prazo
da lei penal, de que trata o artigo 1o, §2°, da Lei no 9.873/19, aplica-se a todas as
infrações administrativas que simultaneamente decorram dos fatos apurados e dos quais
verifica-se a ocorrência de crime, porquanto à prescrição da pretensão punitiva
administrativa é fenômeno que se vincula aos fatos e não aos sujeitos da conduta
criminosa.
II.1.2.5.
ANÁLISE DA PRESCRIÇÃO NO CASO CONCRETO
68.
Por tais razões, a substituição do prazo quinquenal pelo prazo da lei penal é
aplicável às infrações administrativas decorrentes do fato singular consistente na
aprovação do PAR, pela qual se materializaram as contratações espúrias objeto da
mencionada ação penal, motivo por que tem repercussão penal e administrativa. E com
base na sanção penal em abstrato, nos termos do artigo 109, II, c/c artigo 317, ambos do
Código Penal, o prazo prescricional da pretensão punitiva administrativa no presente
caso é de 16 anos.
69.
Do mesmo modo, a substituição do prazo quinquenal pelo prazo de 16 anos
também se aplica às aprovações da mudança de fase da RNEST realizadas pela
diretoria, em 25.11.2009, e pelo conselho de administração, em 17.12.2009, a despeito
de não ter transcorrido sequer o prazo superior ao prazo quinquenal ordinariamente
estabelecido na Lei no 9.873/99. Isso ocorre, pois, é a partir dessas deliberações que as
contratações previamente acertadas puderam se concretizar, permitindo, por
consequência, o pagamento adrede combinado de propinas a administradores da
Petrobras e a outros agentes públicos. E, como visto, a presença de fato que pode
constituir, em tese, infração penal e administrativa ao mesmo tempo, impõe-se a
aplicação do prazo prescricional penal, por força do art. 1o, §2°, da Lei no 9.873/99.
70.
Não merece melhor sorte a tese das defesas de que a emissão do Ofício no
560/2014, de 20.10.2014, pela SEP não seria ato de investigação apto a interromper a
prescrição da suposta omissão do conselho em fiscalizar os controles internos da
Petrobras, cuja reunião destacada pela SPS para respaldar a sua tese acusatória ocorreu
em 20.10.2009, pelas razões já destacadas neste Voto. Entre as informações contidas na

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resposta da Companhia àquela diligência estão as inúmeras não-conformidades nas
contratações da RNEST que foram relatadas nos achados de auditoria reportados ao
conselho de administração.
71.
Deste modo, forçoso reconhecer que a conduta autônoma e distinta do
conselho de administração no exame do assunto se deu no mesmo contexto fático das
apurações relativas à contratação de serviços mediante fraude na RNEST, motivo pelo
qual aquela primeira diligência é suficiente para interromper a prescrição das infrações
dela derivadas.
72.
Após a expedição desse ofício inaugural pela SEP, sobrevieram outros atos
interruptivos da prescrição punitiva desta CVM, conforme prevê o art. 2o da Lei no
9.873/19, a demonstrar que a investigação seguiu seu regular curso. Neste sentido, cabe
consignar, em resumo, os seguintes atos de apuração: (i) a emissão do
MEMO/CVM/SEP/GEA-3/No018/2014, de 18.12.2014, propondo a abertura de
inquérito administrativo para aprofundar as investigações (fls. 12-30); (ii) o despacho de
instauração do inquérito administrativo, de 26.12.2014 (fls. 10); (iii) a emissão do
Ofício CVM/SPS/No 046/2015, em 23.01.2015, autorizando inspeção na sede da
Petrobras (fls. 273); (iv) a intimação de diversas pessoas da Companhia para prestar
informações em 22.11.2016 (fls. 2.921-2.930); (v) a oitiva de vários dos acusados em
27.01.2017 (fls. 2.991-3.000); e (vi) apresentação do relatório de inquérito
administrativo em 07.12.2018 (fls. 5.595-5.716). Já na fase sancionadora16, os Acusados
foram citados para apresentarem defesa em 21.12.2018 (fls. 5.736 a 5.752).
73.
Todos esses atos inequívocos de investigação interromperam o prazo
prescricional, sendo que, em nenhum momento entre eles, transcorreu intervalo superior
a cinco anos. Rejeito, portanto, os argumentos das defesas e voto pelo não acolhimento
da preliminar de prescrição da pretensão punitiva desta CVM.
II.1.3.
PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE
74.
Também não verifico no presente processo a ocorrência da prescrição
intercorrente, cujo prazo é de três anos, nos termos do §1o do art. 1o da Lei no
9.873/1999. Conforme entendimento consolidado deste Colegiado17, a prescrição

16 Nos termos do art. 21 da Instrução CVM no 607, de 17 de junho de 2019, “[c]onsidera-se instaurado o
processo administrativo sancionador com a citação dos acusados para apresentação de defesa”.
17 V. PAS CVM no 22/1994, Diretor-Relator Luiz Antonio de Sampaio Campos, j. 15.04.2004; PAS
CVM no 11/2002, Diretora-Relatora Luciana Dias, j. 26.02.2013; PAS CVM no 08/2012, Diretora-
Relatora Ana Novaes, j. 16.12.2014; PAS CVM no 23/2010, Diretor-Relator Roberto Tadeu Antunes
Fernandes, j. 04.11.2014; PAS CVM no RJ2010/3695, Diretor-Relator Pablo Renteria, j. 15.12.2015; PAS
CVM no 11/2013, Diretor-Relator Gustavo Machado Gonzalez, j. 30.01.2018; PAS CVM no

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intercorrente somente é aplicável a partir do momento em que estiver instaurado o
processo administrativo sancionador, isto é, depois da intimação dos acusados para
apresentação de defesa. Nesses julgados, também se consolidou o entendimento de que
atos que impulsionam o processo têm o condão de interromper o prazo prescricional de
três anos, inclusive os de mero expediente, consoante entendimento igualmente
ratificado pelo Tribunal Regional Federal da 2a Região18.
75.
O processo administrativo sancionador começou em 21.12.2018, quando os
acusados foram intimados a apresentar defesa, iniciando-se a partir daí a fluência do
prazo de três anos da prescrição intercorrente. Esse prazo, contudo, foi interrompido
pela distribuição dos autos, por meio de despacho emitido em 13.08.2019 pela
Secretaria Executiva da Presidência (fls. 6.155), para minha relatoria, a demonstrar a
existência de ato expedido para impulsionar o processo administrativo em direção à sua
conclusão, apto a interromper, por isso, a prescrição intercorrente.
76.
Assim, não se observa a fluência de prazo superior a três anos desde o
referido despacho e a realização do presente julgamento. Afasto, portanto, a incidência
da prescrição intercorrente no presente processo.
II.2.
AUSÊNCIA DE PARECER DA PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA
77.
O acusado Nestor Cerveró alega a nulidade do presente processo em razão
de a Procuradora Federal Especializada junto à CVM – PFE não ter emitido, antes da
intimação dos acusados para apresentação de defesa, opinião a respeito da regularidade

RJ2003/2759, Diretor-Relator Henrique Balduino Machado Moreira, j. 20.02.2018; PAS CVM no
18/2013, Diretor-Relator Henrique Balduino Machado Moreira, j. 08.05.2018.
18 Vale transcrever o acórdão na íntegra: “Processo Administrativo. ANP. Prescrição Intercorrente. Art.
1o, §1o, Lei 9.873/99. inocorrente. I - Inicialmente, cumpre trazer à colação o teor do art. 1o, § 1o, da Lei
n.o 9.873/99, o qual dispõe que ‘incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais
de três anos, pendente de julgamento ou despacho1. II - Em sendo assim, instaurado o procedimento
administrativo, caso a Administração deixe o mesmo pendente de julgamento ou despacho por mais de
três anos, forçoso será reconhecer a prescrição da pretensão punitiva. III - In casu, pela análise dos
documentos acostados aos autos, não se depreende que o procedimento administrativo ora em análise
ficou paralisado desde a autuação, pendendo de julgamento ou despacho por mais de três anos. IV -
Destarte, cumpre destacar que, quando a Administração pratica atos que impulsionam o processo, ainda
que seja despacho de mero expediente, não estará caracterizada a inércia da mesma, não havendo,
portanto, que se falar em prescrição intercorrente a que se refere o artigo 1o, § 1o, da Lei no 9.873/99 V -
Remessa Necessária e Apelação da ANP providas” (TRF da 2a Região, Sétima Turma Especializada,
Processo n. 2004.5101.0140181, Rel. Des. Reis Friede, j. 02.03.2011).

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formal da peça acusatória, conforme determina o artigo 9o da Deliberação CVM no
538/200819.
78.
Ocorre, entretanto, que presente processo sancionador foi precedido de
inquérito administrativo, fase investigativa na qual participam da instrução do feito a
SPS e a PFE, conforme regras previstas nos arts. 5o e 6o da mencionada Deliberação,
vigente à época dos fatos. Diferentemente do procedimento estabelecido para os termos
de acusação, quando a PFE emite parecer sobre a regularidade dos requisitos formais da
peça acusatória elaborada pelas superintendências dessa CVM, o inquérito
administrativo prescinde de tal opinião jurídica, porquanto a PFE participa diretamente
da elaboração da própria peça acusatória.
79.
Por tal razão, não acolho a preliminar.
II.3.
INÉPCIA
DA
ACUSAÇÃO, NÃO
INDIVIDUALIZAÇÃO
DAS
CONDUTAS
E
ILEGITIMIDADE PASSIVA
80.
Vários acusados alegam que a Acusação não demonstrou a participação de
cada qual nos atos considerados ilícitos ou não comprovou alguma falha em seus
deveres de fiscalização. Segundo afirmam, não constaria da peça acusatória a necessária
individualização de suas condutas nem a demonstração de qualquer omissão intencional
por parte deles sobre as supostas irregularidades.
81.
As alegações não merecem acolhida.
82.
O relatório de inquérito é inequívoco ao identificar todos os fatos atribuídos
aos acusados, especificando notadamente as deliberações da diretoria e do conselho de
administração em que cada acusado teria praticado as supostas condutas comissivas ou
omissivas sobre as quais foi formulada acusação. Robusteceu sua narrativa com o
resumo das oitivas tomadas dos acusados e de outros funcionários da Petrobras, para,
assim, analisar em seções especificas do relatório de inquérito as diversas condutas
consideradas ilícitas, com esteio em extenso conjunto probatório colacionado ao
processo.
83.
Concluo, portanto, que a SPS se desincumbiu de caracterizar as possíveis
infrações e identificar seus possíveis autores, tendo individualizado devidamente a
conduta dos acusados. Estão presentes na peça acusatória todos os elementos
necessários à compreensão dos ilícitos imputados aos acusados e, por conseguinte, ao

19 Art. 9o Antes da intimação dos acusados para apresentação de defesa, a PFE emitirá parecer sobre o
termo de acusação, no prazo de 30 (trinta) dias contados da data do termo de acusação, analisando
objetivamente a observância dos requisitos do art. 6o e o cumprimento do art. 11.

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exercício do seu direito de defesa, não havendo que se falar, também, em inépcia da
acusação.
84.
Em relação à preliminar de ilegitimidade passiva arguida por Paulo Roberto
Costa, com a alegação de que nunca teria participado, como diretor de abastecimento,
do acompanhamento de retorno de investimentos, cuja competência seria da diretoria
financeira, entendo tratar-se de questão de mérito cujo deslinde não pode se dar em sede
preliminar.
85.
Portanto, pelos motivos expostos, afasto as preliminares de inépcia da
acusação, não individualização das condutas e ilegitimidade passiva.
II.4.
EFEITOS DOS ACORDOS DE COLABORAÇÃO PREMIADA NA COMPETÊNCIA DA
CVM
86.
Paulo Roberto Costa afirma que os procuradores incumbidos de atuar na
operação Lava Jato enviaram o acordo de colaboração premiada firmado entre o
defendente e o Ministério Público para a 5a Câmara de Coordenação e Revisão –
Combate à Corrupção por entenderem que este abarcaria eventuais repercussões no
campo da improbidade administrativa, tendo sido homologado em 05.02.2015, de modo
que não mais caberia qualquer pleito contra o defendente pautado em descumprimento
do dever de probidade.
87.
Paulo Roberto Costa declara que a 5a Câmara de Coordenação e Revisão do
Ministério Público Federal (“5a CCR-MPF”), em sua 852a reunião, de 5.2.2015, teria
homologado, no campo da improbidade administrativa, o Acordo de Colaboração
Premiada que firmou com o Ministério Público Federal envolvendo os fatos
investigados na Operação “Lava Jato”, de modo que não caberia qualquer pleito contra
o defendente em razão do descumprimento do dever de probidade.
88.
De fato, consta da ata da referida reunião o recebimento de ofício
encaminhado por Procurador da República para análise e homologação de acordos
firmados no âmbito da Operação "Lava Jato", embora a ata não traga as partes
envolvidas em tais acordos. A ata registra “que as disposições da nova Lei 12.846, de
2013, compõem um microssistema sancionatório estabelecendo o acordo de leniência
como ferramenta de solução extrajudicial no campo da responsabilização de índole
civil, na linha do que já prevê a Lei 12.850, de agosto de 2013, na esfera penal”, e que,
em função disso, a Câmara resolveu homologar, no campo da improbidade
administrativa, os acordos encaminhados por meio do mencionado ofício.
89.
Em vista disso, Paulo Roberto Costa aduz que seria incabível qualquer
pleito contra ele no presente PAS, pois as imputações a que responde – artigos 153, 176

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e 177, §3o, da Lei no 6.404/76, e artigos 14 e 26, I, da Instrução CVM no 480/2009 –
estariam inseridas no âmbito da improbidade administrativa.
90.
Não procede, no entanto, a argumentação do acusado.
91.
Sobre esse ponto, destaco inicialmente o voto da Procuradora Mônica
Nicida Garcia, exarado em 1.9.2016, ao apreciar, na própria 5a CCR-MPF, o Acordo de
Leniência envolvendo ilícitos na contratação de navios-sonda para a Petrobras. A
procuradora, citando a decisão tomada na supramencionada 852a reunião da Câmara,
reconheceu em seu voto que o MPF vinha admitindo a celebração de acordos que
envolviam a atenuação ou mesmo a não aplicação das sanções previstas na Lei no
8.429/1992, conhecida como Lei da Improbidade Administrativa.
92.
Nos termos do mencionado voto, “[n]ão faria, mesmo, sentido que o
Ministério Público, titular da ação penal e da ação de improbidade, pudesse celebrar
acordos em uma seara e não em outra.”
93.
Acrescento, nesse aspecto, que, em vista da necessidade de não
comprometer a efetividade dos acordos de colaboração ali apreciados, a 5a CCR-MPF,
em sua decisão 5.2.2015, delimitou os termos pelos quais a homologação aprovada
naquela data passaria a repercutir seus efeitos no âmbito da improbidade administrativa:
a) formulação de pedidos declaratórios de sujeição das condutas
praticadas às hipóteses normativas da Lei no 8429/92; b) abstenção de
pleito judicial no tocante às sanções previstas no art. 12 do citado
diploma legal, considerando as cominações e as consequências na
esfera penal, decorrentes dos acordos de colaboração premiada e das
ações penais propostas; c) em caso de quebra do acordo firmado, o MPF
pleiteará a aplicação das sanções correspondentes aos atos de
improbidade praticados.
94.
A par da expressa previsão no acordo de que a colaboração premiada
produziria efeitos inclusive sobre a propositura pelo MPF de ação de improbidade
administrativa relativa aos fatos descritos na transação, não é possível extrair dessa
constatação qualquer repercussão quanto ao trâmite do presente processo
administrativo. Primeiro porque o acordo de delação premiada não foi celebrado com a
Comissão de Valores Mobiliário, mas com o Ministério Público Federal, que
estabeleceu restrições a sua própria competência legal para o ajuizamento de ações de
natureza criminal ou civil, não havendo qualquer decisão que expressamente alcance ou
restrinja o dever desta comissão de investigar e punir em sede administrativa as
infrações que tiver conhecimento no âmbito do mercado de valores mobiliários.
95.
Os efeitos da colaboração premiada devem respeitar as balizas do acordo
homologado em juízo. No caso vertente, além desta autarquia não ter sido alcançada
pelos efeitos da transação, verifica-se que uma eventual condenação pelas infrações de

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que é acusado – ao art. 154, §2o, c) c/c art. 155, caput, da Lei no 6.404/76 –, não
prejudicam nem infirmam as cláusulas do acordo de delação premiada. Ao contrário,
independentemente da convicção que seja alcançada por esta comissão, as repercussões
criminais e em sede de ação de improbidade administrativa, continuarão sendo
restringidas pela transação realizada com o parquet e homologada em juízo.
96.
Além disso, no caso concreto, examina-se o reflexo dos fatos tratados no
acordo de delação premiada no âmbito meramente administrativo e à luz dos deveres
fiduciários impostos aos administradores de companhias, em especial o dever de
lealdade, pela Lei n° 6.404/76, o que não representa caracterização da prática de
improbidade administrativa, reservada ao Poder Judiciário.
97.
De tudo o exposto, concluo que a decisão da 5a CCR-MPF, em sua 852a
reunião, no que tange ao Acordo de Colaboração Premiada firmado pelo acusado com o
Ministério Público Federal, não atinge as infrações administrativas aqui apuradas e não
elide a competência legal da CVM para impor a ele, nos termos do art. 1120 da Lei no
6.385/76 sanções contra a eventual infração aos art. 154, §2o, c) c/c art. 155, caput, da
Lei no 6.404/76.
98.
Rejeito, portanto, a preliminar arguida.
III.
MÉRITO
99.
A RNEST surgiu, em 14.02.2005, como projeto conjunto da Petrobras e da
companhia de petróleo venezuelana PDVSA, a partir da assinatura de um memorando
de entendimentos para o desenvolvimento de negócios e atividades de cooperação no
setor de refino, que tinha por objetivo atender a estratégia de processamento de petróleo
do Brasil e da Venezuela (fls. 477-479). De acordo com o memorando, cada empresa
teria 50% de participação na futura refinaria (fls. 471), pois elas teriam interesse comum
no processamento de óleo pesado e extrapesado disponíveis em seus territórios. Naquele
primeiro momento, a Petrobras previu que o valor total do investimento seria de US$2,3
bilhões, com VPL de US$209,9 milhões.
100.
Em 29.9.2005, a diretoria aprovou a passagem do projeto para a segunda
fase, também denominada de conceitual (fls. 468). Com a conclusão da etapa conceitual
(fase II) no final de 2006 (fls. 1.203 a 1.223), a administração estabeleceu que a
refinaria teria uma unidade de destilação atmosférica de 200 MBPD e dois trens de

20 Art. 11. A Comissão de Valores Mobiliários poderá impor aos infratores das normas desta Lei, da Lei
no 6.404, de 15 de dezembro de 76 (Lei de Sociedades por Ações), de suas resoluções e de outras normas
legais cujo cumprimento lhe caiba fiscalizar as seguintes penalidades, isoladas ou cumulativamente:

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conversão e hidrotratamento: um para o processamento de petróleo brasileiro e outro
para o petróleo venezuelano.
101.
Em 21.12.2006, a diretoria da Petrobras aprovou o cronograma da obra da
refinaria prevendo iniciar a pré-operação no segundo semestre de 2011 (fls. 1.219 a
1.220). Para cumprir essa meta, os gerentes executivos responsáveis pelo projeto
apontaram a necessidade de antecipar medidas que, segundo a Sistemática Corporativa,
só deveriam ser tomadas na fase de execução (fase IV). À época, o projeto se
encontrava na fase de planejamento (fase III).
102.
Pouco tempo depois, em 08.03.2007, a diretoria da Petrobras aprovou a
implementação do Plano de Antecipação da Refinaria pela qual tomava medidas para
antecipar o início das atividades da RNEST para o mês de agosto de 2010. Houve, a
partir desse momento, a necessidade de acelerar as diversas contratações que somente
deveriam ocorrer na fase de execução do projeto.
103.
Após a fase de planejamento, em 25.11.2009, a diretoria autorizou o início
da fase de execução do projeto, nos termos do documento interno DIP 327/2009, com a
previsão de custo modificada de US$4,1 bilhões para US$13,3 bilhões. Anteriormente a
essa aprovação, o DIP 212/2009, de 3.9.2009, trazia para o empreendimento, um VPL
negativo em US$3,067 bilhões, o que motivou a alteração de determinadas premissas,
consignadas no DIP 327/2009, que elevaram o VPL para um valor positivo de US$76
milhões, quando o projeto teve sua execução aprovada pela diretoria.
104.
Feito este relato conciso dos principais eventos do projeto RNEST,
analisarei, primeiro, as acusações de descumprimento dos deveres de lealdade
formuladas pela SPS em desfavor de Paulo Roberto Costa e Renato Duque, por
supostamente terem recebido vantagens indevidas em razão do cargo de diretor da
Petrobras.
105.
Na sequência, tratarei das acusações relativas à falta de diligência da
diretoria e do conselho de administração nas aprovações do projeto RNEST. Ainda
nesse item sobre a diligência dos administradores, abordarei a suposta omissão do
conselho de administração na supervisão dos controles internos da Companhia.
106.
Por fim, examinarei a acusação de desvio de poder imputada a Graça Foster
por ter interferido nos trabalhos da comissão interna de apuração da Petrobras,
instaurada para investigar as contratações da Refinaria.
III.1
VIOLAÇÃO AO DEVER DE LEALDADE
107.
Paulo Roberto Costa, diretor de abastecimento de 14.05.2004 a 29.04.2012,
e Renato Duque, diretor de serviços de 31.01.2003 a 29.04.2013, foram acusados de

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terem se beneficiado pessoalmente de seus cargos para obter vantagens pecuniárias
indevidas de sociedades contratadas para prestar serviços de engenharia na Refinaria,
em infração ao art. 154, §2o, “c”, da Lei no 6.404/76 c/c art. 155, caput, da Lei no
6.404/76.
108.
No âmbito da Operação Lava Jato, o Ministério Público Federal demonstrou
que os dois administradores lograram frustrar o caráter competitivo de licitações de
grandes obras realizadas pela Petrobras, obtendo, com isso, vantagens pecuniárias
indevidas. Paulo Roberto Costa e Renato Duque praticaram atos de ofício para que
contratos superfaturados fossem firmados pela Petrobras com as empresas pertencentes
ao “cartel da propina” (fls. 3.648). Destaco, por oportuno, os contratos e seus
correspondentes montantes no tocante à construção da RNEST:
Contrato n. 0800.008.76002.13.2 (fls. 3.699)
Objeto: UCR – Unidade de Coqueamento Retardado
Valor: R$3.411.000.000,00
Consórcio CNEC – Construções e Comércio Camargo Correa
S.A. e CNEC Engenharia S.A.
Contratos n. 0800.0087262.13.2 e n. 8500.0000080.10.2 (fls.
3.785)
Objeto: serviços de interligações elétricas
Valor: R$498.047.383,64
Galvão Engenharia
Contrato n. 0800.0055148.09.2 (fls. 3.592)
Objeto: UHDTs e UGHs
Valor: R$3.190.646.503,15
Consórcio CONEST – Odebrecht, OAS
Contrato n. 8500.0000057.09.2 (fls. 3.594)
Objeto: UDAs
Valor: R$1.485.103.583,21
Consórcio CONEST – Odebrecht, OAS
109.
Na ação penal no 5036528-23.2015.4.04.7000/PR, Paulo Roberto Costa e
Renato Duque foram condenados por lavagem de dinheiro e corrupção passiva pelo
recebimento de vantagens indevidas em razão de seus cargos na diretoria da Petrobras,
em contratos obtidos pela Construtora Norberto Odebrecht S.A. (“Odebrecht”) na
RNEST, entre outros projetos de investimento (fls. 4.583 a 4.699, itens 1.053 e 1.055).
Reproduz-se a seguir trecho da sentença proferida explicando o esquema criminoso e as
diversas transações utilizadas para efetuar os pagamentos ilícitos aos administradores da
Petrobras21:

21 Tanto a sentença quanto provas nela mencionadas foram obtidas no site do Tribunal Regional Federal
da 4a Região (https://www.jfpr.jus.br/), na seção do Paraná, mediante a inclusão do número e da chave do
processo, constantes da página da Operação Lava Jato do MPF (http://www.mpf.mp.br/para-o-
cidadao/caso-lava-jato/atuacao-na-1a-instancia/parana/denuncias-do-mpf).

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Processo Administrativo Sancionador CVM no 05/2016 – Voto – Página 31 de 64
Então, pode-se concluir que, somente pela conta da off-shore
Constructora
International
Del
Sur,
foram
transferidos,
entre
03/04/2009 a 27/11/2009, em dezesseis operações, USD 3.014.127,00
aos agentes da Petrobras Paulo Roberto Costa (cinco operações no
total de USD 1.118.023,00), Pedro José Barusco Filho (nove operações
no total de USD 1.020.672,00) e Renato de Souza Duque (duas
operações no total de USD 875.432,00). Os recursos que foram
repassados pela conta em nome da Constructora Internacional Del Sur
vieram, por outro lado, das contas em nome das off-shores da Smith &
Nash (USD 8.368.700,00) e da Golac Projects (USD 38.867.071,00),
que, como visto, tem [sic] por beneficiário proprietária a Construtora
Norberto Odebrecht, com sede no Brasil, [....].
Então, pode-se concluir que, somente pela conta da off-shore Klienfeld
Services, foram transferidos, entre 11/06/2007 a 04/06/2010, em treze
operações, USD 2.618.171,87 aos agentes da Petrobras Paulo Roberto
Costa (quatro operações no total de USD 909.322,70), Pedro José
Barusco Filho (sete operações no total de USD 874.386,17) e Renato
de Souza Duque (duas operações no total de USD 834.463,00). Os
recursos que foram repassados pela conta em nome da Klienfeld
Services vieram, por outro lado, das contas em nome das off-shores da
Smith & Nash (USD 3.403.000,00), da Golac Projects (USD
31.200.000,00) e da Sherkson International (USD 82.696.500,00), que,
como visto, tem [sic] por beneficiário proprietária a Construtora
Norberto Odebrecht, com sede no Brasil, [...].
Tem-se, em resumo, que através de três contas em nome de off-shores
que têm como beneficiária controladora a Odebrecht, conforme
informações constantes nos cadastros documentais das contas, a Smith
& Nash, Arcadex Corporation e Havinsur S/A, foram realizadas
transferências milionárias, entre 03/2010 a 08/2011, de USD
4.462.480,00 mais 1.925.100 francos suíços, para contas secretas no
exterior em nome de off-shores que eram controladas por agentes da
Petrobrás, especificamente para Paulo Roberto Costa (Sagar Holdings)
e para Renato de Souza Duque (Milzart Overseas Holdings). [....]
Como os repasses foram efetuados a Paulo Roberto Costa, Pedro José
Barusco Filho e Renato de Souza Duque durante o período em que
eram dirigentes da Petrobrás e como a Odebrecht mantinha contratos
com a Petrobrás a esse tempo, forçoso concluir que se trata de vantagem
indevida, ou seja, propina, paga pelo referido grupo empresarial aos
referidos agentes da Petrobrás, máxime porque não foi identificada
qualquer causa lícita para essas transferências, tampouco as Defesas dos
executivos da Odebrecht se preocuparam em esclarecê-las. [...]
110.
Paulo Roberto não negou ter praticado tais atos espúrios, tendo confessado,
após celebrar notório acordo de colaboração em juízo, os recebimentos indevidos.
Também reconheceu em depoimento prestado a esta Autarquia que a prática desses atos
teve início em seguida a sua posse no cargo de diretor de abastecimento da Petrobras (fl.
2.887 a 2.888, arquivo 00.03.48.421000). Declarou ainda que, a partir de 2006, houve

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solicitação por partes das empresas pertencentes ao esquema de corrupção para
aumentar o volume de obras da Petrobras (fl. 2.887 a 2.888, arquivo 01.00.08.008000,
1mm45ss).
111.
Renato Duque foi intimado a comparecer a esta CVM para prestar
esclarecimentos, no entanto, reservou-se o direito de nada declarar para discutir o
assunto apenas em sede criminal. Já na fase sancionadora deste processo, o acusado,
embora devidamente citado, não apresentou suas razões de defesa.
112.
Os fatos narrados neste processo administrativo sancionador revelam
situação extremamente grave sob a perspectiva dos deveres fiduciários dos
administradores de companhias abertas: a utilização do cargo de administrador para
negociar o recebimento de vantagens indevidas de sociedades contratadas.
113.
A Lei no 6.404/76 estabelece deveres fiduciários aos administradores de
maneira abstrata, fixando padrões gerais de conduta a fim de acomodar diversas
circunstâncias e peculiaridades da vida social, pois é praticamente impossível enumerar
todos os possíveis comportamentos indesejados praticados pelo administrador em
desfavor dos interesses da companhia.
114.
O caput do art. 155 da Lei no 6.404/76 dispõe genericamente que o
administrador deve servir com lealdade à companhia e manter reserva sobre os seus
negócios, sendo-lhe vedada a prática dos atos descritos em seus dispositivos, os quais
compõem rol meramente exemplificativo de condutas sabidamente contrárias à lealdade
que se espera de um administrador.
115.
Como se sabe, os administradores recebem poderes dos acionistas para
serem utilizados no interesse da sociedade, de modo que ela possa se desenvolver,
florescer e dar frutos a serem partilhados entre os acionistas. Deste modo, não se pode
cogitar, em hipótese alguma, que o administrador pode apropriar-se indevidamente do
patrimônio social para satisfazer anseios pessoais. A atuação em benefício próprio
configura grave violação ao dever de lealdade22.
116.
Do mesmo modo, o art. 154 da Lei no 6.404/76, ao estabelecer que os
administradores devem exercer suas atribuições para lograr os fins e no interesse da
companhia, explicita de forma aparentemente singela um dos princípios fundamentais
da lei societária, a prevalência do interesse da companhia. Em relação à atuação dos
administradores, o dispositivo consagra, nesses termos, o interesse da companhia como
pressuposto e, concomitantemente, um orientador de suas atividades.

22 Conselho de Administração e Diretoria. In: Direito das Companhias. LAMY FILHO, Alfredo;
PEDREIRA, José Luiz Bulhões (Coord.). Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 1.129.

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117.
Os fatos devidamente comprovados neste processo demonstram que Paulo
Roberto Costa atuou deliberadamente em 2007 para apressar a construção da RNEST,
ciente de que receberia, também adiantadamente, vantagens indevidas decorrentes das
contratações que se seguiriam à aprovação do PAR.
118.
Ao empreender diversas etapas da construção da Refinaria antes da
suficiente especificação das obras, contrariamente ao que preconizava a Sistemática
Corporativa da Petrobras, o Acusado deu causa a constantes aditamentos e alterações
contratuais que encareceram sobremaneira o projeto. E mais, sem lograr antecipar o
início da produção dos derivados de petróleo, subterfúgio argumentativo utilizado para
amparar a aprovação das precipitadas contratações.
119.
Paulo Roberto Costa praticou tais atos sabedor de que as contratações
seriam francamente mais custosas à Petrobras, conforme admitiu em depoimento ao
declarar que se tivesse o projeto detalhado “com certeza seria mais barato”, a
demonstrar o dolo de sua conduta desleal com a Companhia.
120.
Do mesmo modo, restou comprovado que Paulo Roberto Costa continuou a
valer-se do caráter fiduciário de suas atribuições para satisfazer seus interesses pessoais
ao conduzir as obras de construção da RNEST fora dos padrões recomendados pela
política de gestão de projetos da Petrobras, e, ao mesmo tempo, receber pagamentos
indevidos das sociedades contratadas para prestar serviços de engenharia ao
empreendimento.
121.
Como bem apurado pela SPS, a passagem da fase de planejamento (fase III)
para a fase de execução (fase IV) ocorreu no segundo semestre de 2009, quando a
previsão de custo da RNEST já havia saltado, em pouco mais de dois anos, de US$4,1
bilhões para US$13,3 bilhões. Naquele momento, o projeto RNEST já se encontrava
muito mais atrasado do que a previsão anterior à própria aprovação do PAR. Esse
contexto de constante atraso na construção da Refinaria servia de pretexto para a
realização de outras contratações açodadas e mal especificadas, submetidas, por isso, a
aditamentos e sobrepreços.
122.
Assim, Paulo Roberto Costa atuou decisivamente para implantar um ciclo
vicioso de pagamentos indevidos fundado em contratos superfaturados, tendo, por
consequência, o aumento desenfreado dos custos do projeto RNEST, que totalizaram
mais de US$ 18 bilhões em 2014.
123.
No caso concreto, restou evidenciado que Paulo Roberto Costa buscou, em
primeiro lugar, o seu interesse pessoal em detrimento do interesse da Petrobras,
companhia da qual era diretor, tendo agido no sentido de violar, conscientemente, a
obrigação de perseguir o interesse social, em infração ao art. 154, § 2o, “c”, c/c art. 155,
caput, da Lei no 6.404/76.

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124.
Com relação à atuação de Renato Duque, ressaltou a SPS que o acusado
levou a deliberação da diretoria, em 24.09 e 22.10.2009, nove contratos do projeto
RNEST no total de R$9,9 bilhões, dos quais R$8,0 bilhões foram celebrados mediante
objeto superfaturado a fim de permitir o pagamento de propinas, conforme consta da
investigação criminal. Em outras palavras, mais de 80% do valor objeto daquelas
deliberações serviram para manter ativa a máquina de corrupção que permeava a alta
administração da Petrobras.
125.
As provas dos autos revelam, ainda, que as datas dessas deliberações pela
diretoria são próximas às datas da abertura da conta bancária no ING Bank (Monaco) da
Milzart Overseas Holdings Inc., de titularidade de Renato Duque, ocorrida em
11.09.2009 (fls. 4.700 a 4.704), e da primeira transferência de recursos realizada, em
17.11.2009, pela Constructora Internacional Del Sur S.A., controlada indireta da
Odebrecht (fls. 4.721, verso e 4.722).
126.
Ainda sobre os pagamentos ilícitos ao referido diretor, importa mencionar
que o gerente executivo da Petrobras subordinado a Renato Duque assumiu ter
repassado dinheiro em espécie proveniente de vantagens indevidas a ele, de modo a
dificultar o rastreamento dos valores arrecadados do crime de corrupção. Tal
circunstância não passou despercebida pela sentença da ação penal antes mencionada:
Forçoso reconhecer que não foi possível rastrear a maior parte dos
valores, o que é, porém, compreensível considerando as estratégias
sofisticadas de dissimulação utilizadas, que envolviam não só as contas
secretas no exterior, das quais não se tem aliás todos os documentos,
mas também vultosas transações estruturadas em espécie no Brasil.
127.
Deste modo, em relação à conduta apontada a Renato Duque, restou
configurada a participação direta do Acusado na negociação e celebração de contratos
superfaturados que serviram para abastecer o sistema de pagamentos ilícitos a
administradores e outros agentes públicos.
128.
Por tais razões, Renato Duque também agiu conscientemente divorciado dos
interesses da Petrobras, em flagrante violação ao art. 154, § 2o, “c”, c/c art. 155, caput,
da Lei no 6.404/76.
III.2
VIOLAÇÃO AO DEVER DE DILIGÊNCIA
129.
Neste
momento,
cabe
examinar
as
acusações
formuladas
aos
administradores da Petrobras por não terem sido diligentes no processo decisório por
meio do qual foram deliberadas as passagens de etapa da construção da RNEST. Sob
essa perspectiva, foram acusados de violar o art. 153 da Lei n° 6.404/76 os diretores
Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Ildo Sauer, Jorge Zelada, Sérgio Gabrielli, Graça

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Foster e Nestor Cerveró, assim como os membros do conselho de administração Guido
Mantega, Fábio Barbosa, Francisco de Albuquerque, Jorge Gerdau, Luciano Coutinho,
Sérgio Quintella, Sergio Gabrielli e Silas Rondeau.
130.
Mais adiante, será examinada à luz do padrão de conduta previsto no art.
153 da Lei no 6.404/76 a atuação dos membros do conselho de administração Dilma
Roussef, Guido Mantega, Fábio Barbosa, Francisco de Albuquerque, Jorge Gerdau,
Luciano Coutinho, Sergio Gabrielli e Silas Rondeau, por não terem verificado correções
consideradas necessárias para o bom funcionamento dos controles internos da Petrobras.
131.
Antes de examinar o mérito dessas questões envolvendo o dever de
diligência, entendo relevante destacar que a lei societária estabeleceu no seu art. 153
padrão de conduta com conceitos jurídicos indeterminados mediante modelo abstrato de
conduta, a fim de ser possível aplicá-lo às mais diversas situações do cotidiano
empresarial, independentemente do tamanho das companhias – pequenas, médias ou
grandes – e dos negócios a elas relacionados – simples ou complexos23.
132.
Em seu conteúdo específico, o dever de diligência impõe aos
administradores de companhia aberta o emprego do cuidado que todo homem ativo e
probo costuma empregar na administração dos seus próprios negócios, exigindo-se, com
isso, capacidade profissional com caráter técnico24. Por esta razão, ao utilizar os
recursos entregues pelos acionistas à companhia, o administrador deve deles dispor de
maneira racional e justificada, tomando decisões técnicas respaldadas em informações
relevantes disponíveis.
133.
Para avaliar esse processo decisório e instrumentalizar os comportamentos
esperados, a doutrina decompôs o dever de diligência em múltiplos aspectos25. Desse
modo, a aplicação da norma pressupõe estabelecer qual comportamento se poderia,
razoavelmente, esperar do administrador em situações semelhantes26, cuja concretude se
reflete, entre outros aspectos, na busca por informações necessárias e relevantes para
respaldar uma decisão instruída, refletida, justificada e tomada no melhor interesse da
companhia.

23 LAMY FILHO, Alfredo e BULHÕES PEDREIRA, José Luiz (coord.), Direito das Companhias, Rio de
Janeiro: Forense, 2017, 2a edição, p. 800.
24 PARENTE, Flávia. O Dever de Diligência dos Administradores de Sociedades Anônimas. 1. ed. Rio
de Janeiro: Renovar, 2005. p. 102-107.
25 Neste sentido, Flávia Parente cita cinco deveres específicos que se desdobram do dever de diligência: o
dever de se qualificar para o cargo, o dever de bem administrar, o deve de se informar, o dever de investigar e o
dever de vigiar. PARENTE, Flávia. O Dever de Diligência dos Administradores de Sociedades Anônimas. 1.
ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. p. 102-107.
26 Adamek, Marcelo Vieira von. “Responsabilidade Civil dos Administradores de S/A e as Ações
Correlatas”. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 125-126.

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134.
A fim de avaliar decisões negociais tomadas por administradores de
companhias, adota-se, conforme jurisprudência desta Comissão27, o padrão de revisão
da business judgment rule segundo a qual, ante a inexistência de pressupostos que
demonstrem má fé, fraude, interesse ou conflito do administrador, e ante a adequação
procedimental do respectivo processo decisório, as decisões de um administrador
devem, em princípio, ser consideradas regulares28. Isto é, tais decisões gozam da
presunção de que foram tomadas buscando o melhor interesse social.
135.
Nessa análise, deverá o julgador examinar as circunstâncias e peculiaridades
do caso concreto para asseverar a regularidade ou não da conduta adotada pelo
administrador, considerando o porte da companhia e seu objeto social, as funções
genéricas e específicas de cada administrador estabelecidas no estatuto social, a
complexidade das operações e das transações realizadas, a relevância da decisão no
contexto da companhia, bem como quaisquer outras informações capazes de influenciar
concretamente a condução dos negócios sociais pelo administrador.
136.
Dito isso, passo ao exame das acusações de violação ao dever de diligência
na ordem descrita pelo relatório de inquérito, como se segue.
III.2.1
PROCESSO DECISÓRIO QUE DELIBEROU O PAR
137.
Como bem detalhado no relatório, a Acusação questiona a diretoria por ter
aprovado, em 08.03.2007, a antecipação das contratações para a construção da
Refinaria. Segundo afirma, os diretores teriam ignorado a Sistemática Corporativa e os
alertas das áreas técnicas quanto à falta de definição da parceria com a PDVSA e à
reduzida margem de segurança do cronograma de construção da Refinaria, para decidir
o início das atividades operacionais da RNEST.
138.
Com essa visão, a SPS atribuiu responsabilidade aos diretores Almir
Barbassa, Guilherme Estrella, Ildo Sauer, Jorge Zelada, Sérgio Gabrielli e Nestor
Cerveró, por violação ao dever de diligência previsto no art. 153 da Lei n° 6.404/76.

27 PAS CVM no 03/02, Rel. Norma Jonssen Parente, j. em 12.02.2004; PAS CVM no RJ2008/9574, Rel.
Ana Novaes, j. em 27.11.2012; e PAS CVM no RJ2005/1443, Rel. Pedro Oliva Marcilio, j. em
10.05.2006.
28 Na mesma linha, é o voto do Diretor Gustavo Borba no PAS CVM no RJ2013/11703, de 05 de
setembro de 2017, segundo o qual: “Ao se aplicar a business judgment rule, restringe-se a esfera de
atuação do julgador, a quem caberá analisar tão somente se o comportamento do administrador ao longo
do processo decisório demonstra que ele atuou de maneira informada, refletida e desinteressada, ainda
que, posteriormente, considerando os resultados obtidos, venha a se verificar que a decisão tomada não
foi a mais benéfica para a companhia”.

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139.
Em contraponto às conclusões da área técnica, os acusados alegam, em
resumo, que os documentos que cuidavam da antecipação da RNEST teriam sido
analisados com a devida diligência, não havendo neles qualquer indicativo de risco à
Petrobras decorrente da aprovação do PAR. Além disso, afirmam que o avanço do
projeto permitiria acelerar a obtenção de resultados e aumentar a capacidade de refino
no país, a demonstrar atuação de boa-fé e no melhor interesse da Companhia.
140.
Em que pesem os argumentos apresentados, eles não são capazes de afastar
a caracterização da infração.
141.
Com efeito, três meses antes, a diretoria da Petrobras aprovou, em
21.12.2006, o cronograma de construção da RNEST, cuja pré-operação da Refinaria
estava prevista para começar em janeiro de 2012. A documentação suporte da reunião já
apresentava diversos fatores que tinham impacto direto no cumprimento do cronograma
então estabelecido e propunha recomendações à diretoria. Neste particular, cabe
destacar os seguintes trechos da referida documentação (fls. 3.861, CD- arquivo):
Está previsto o desenvolvimento do projeto na forma de parceria com a
PDVSA, mas não há definição sobre a mesma até o momento. Um
Memorando de Entendimentos, firmado entre Petrobras e a PDVSA,
prevê a elaboração, em conjunto, de estudos para implantação da
refinaria, sem, no entanto, firmar compromisso de investimentos,
definir
participações
societárias
ou
estabelecer
critérios
de
comercialização. [....]
Recomendamos que a aprovação de recursos físicos, de pessoal e
financeiros, propostos para a fase FEL 3, esteja condicionada à
definição do parceiro no empreendimento, bem como da criação da
empresa que constituirá a refinaria, ou da criação de um
mecanismo que garanta o ressarcimento desses gastos, no caso de
antecipação por parte da Petrobras. [...]
[Recomendamos] Não assumir compromissos que tragam alguma
irreversibilidade em relação a [sic] implantação do projeto antes da
aprovação do projeto básico. Em especial, apenas realizar a aquisição
antecipada dos equipamentos críticos e os gastos de terraplanagem após
a conclusão do projeto básico de Engenharia. [....] [grifou-se]
142.
Esse contexto muito bem reconstruído pela SPS de que o cronograma
completo da RNEST fora aprovado pouco tempo antes da deliberação do PAR é
relevante para compreender a realidade da época e, com isso, afastar o argumento de
que se estaria examinando, em sede de julgamento, fatos descontextualizados em função
da passagem do tempo. A análise da matéria será feita aqui à luz dos fatos que
permeavam a decisão à época, das informações disponíveis para os diretores e do
conhecimento prévio que tinham sobre o assunto.

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143.
A toda evidência, após a aprovação do projeto conceitual da RNEST, não
houve nenhuma alteração naquele cenário que pudesse justificar minimamente a
antecipação do começo das atividades operacionais da Refinaria. Tampouco as
recomendações sugeridas pelos técnicos foram atendidas naquele módico intervalo de
modo a reduzir as incertezas que cercavam o projeto naquele momento. Em outras
palavras, não havia progresso no projeto ou melhora nas circunstâncias que pudesse
justificar minimamente o início das atividades de refino antes do prazo aprovado no
projeto conceitual. E mais, a leitura do DIP submetido à diretoria demonstra que
constou textualmente que “o cronograma apresentado não possuí[a] margem de
segurança” (fls. 3.862 e seguintes).
144.
Mais do que isso, existiam fundamentos e circunstâncias claramente
sensíveis ao objeto da deliberação do PAR, os quais requeriam cautela por parte dos
administradores na tomada de decisão. Nada obstante, Almir Barbassa, Guilherme
Estrella, Ildo Sauer, Jorge Zelada, Sérgio Gabrielli e Nestor Cerveró aprovaram a
antecipação do projeto sem qualquer questionamento.
145.
Diante da existência de contradição material nos fundamentos e nas
recomendações dos pareceres técnicos, seria esperado que os diretores tivessem
demandado esclarecimentos adicionais sobre as razões daquela inopinada deliberação
sobre a antecipação da RNEST. A inexistência de questionamentos com relação ao DIP
e às circunstâncias que envolviam a deliberação, notadamente devido à recente
discussão sobre o assunto, demonstra que os acusados não examinaram o assunto com a
atenção exigida pelo padrão de diligência estabelecido pela Lei no 6.404/76.
146.
Não se quer com isso dizer que a diretoria não pudesse afastar aspectos da
Sistemática Corporativa para tomar a decisão que lhe parecesse a mais adequada. Na
realidade, o que se afirma com convicção é que a decisão precisa expressar uma
reflexão sobre tais aspectos e apresentar justificativa razoável para afastar
procedimentos da Sistemática Corporativa, de modo a demonstrar que eles não foram
simplesmente desconsiderados no processo de tomada de decisão, assegurando, com
isso, que a decisão, ao final, foi hígida à luz do padrão de diligência exigido pela Lei no
6.404/76.
147.
Evidentemente que não se está exigindo que os diretores verificassem
pessoalmente a veracidade de todas as informações existentes no DIP, nem
investigassem todos os atos praticados por seus pares, como parecem crer as defesas.
No entanto, seria deles esperado o questionamento das informações que claramente
estavam desalinhadas com o objeto da deliberação.
148.
Também não se está atribuindo responsabilidade aos diretores por
meramente fazerem parte da diretoria colegiada da Petrobras, mas em função do
comportamento negligente demonstrado diante da evidente incompatibilidade existente

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entre o objeto da decisão e as incertezas apontadas nos pareceres técnicos constantes do
DIP.
149.
Quanto ao argumento de que teria havido ampla discussão sobre o assunto e
que teria faltado apenas o correspondente registro, cabe destacar que a análise do
cumprimento do dever de diligência deve ser verificável em concreto. Como não existe
nos autos documentação relativa às alegadas discussões, não é possível considerá-las na
avaliação da conduta dos administradores. Do mesmo modo, não há evidências de que o
estudo solicitado pela diretoria no momento da deliberação do PAR tenha retornado ao
colegiado29. A rigor, a ausência de formalização de discussões, pedidos adicionais de
informações ou divergências permite inferir o seguinte no presente caso: ou os diretores
não examinaram a documentação com o grau de atenção suficiente para perceber
aquelas considerações técnicas ou sentiram-se capazes, a despeito delas, para tomar a
decisão. E, em ambas as situações, resta evidenciado o descumprimento do dever legal
de diligência.
150.
Cabe afastar também o argumento trazido pelos acusados Almir Barbassa e
Guilherme Estrella de que o aumento de custos da RNEST não teria sido ocasionado
somente pelo PAR e dos aditivos contratuais dele resultantes, mas também por diversos
outros fatores, tais como: (i) o incremento na capacidade da Refinaria; (ii) introdução de
novos sistemas que melhorariam a qualidade dos derivados; (iii) o aquecimento do
setor, que teria ocasionado significativo aumento de preços; e (iv) valorização do real
frente ao dólar norte-americano, impactando o custo da Refinaria em dólares, pois o que
está em exame não é a decisão em si nem os resultados dela decorrentes, mas o processo
que amparou a tomada de decisão30. E, neste particular, restou evidenciado que os
diretores não agiram com diligência porquanto decidiram aprovar o PAR mesmo diante
de informações que se mostravam objetivamente incoerentes com a antecipação
proposta.
151.
Sobre a ausência de justificativa para amparar a deliberação, cabe reproduzir
trechos dos achados da comissão interna de apuração da Petrobras (fls. 1.243):
A Comissão não evidenciou justificativa adequada para a
elaboração do PAR, uma vez que a contratação e/ou elaboração dos

29 Em sua defesa, Ildo Sauer alega que até a sua destituição, nenhum dos estudos de projeto básico e de
detalhamento, imprescindíveis para a implementação do PAR, teriam sido submetidos à diretoria
executiva, de modo que somente em 27.03.2008, seis meses após a sua destituição, uma avaliação do
PAR teria sido apresentada.
30 Apesar disso, cabe mencionar que o gerente executivo responsável por executar as contratações
decorrentes do PAR afirmou que “achou uma burrice” a aprovação da antecipação, chamando-a de
“programa de aumento de custo” (fls. 2913, 01h15mm28ss). No mesmo sentido foi a declaração de Graça
Foster ao afirmar que “o PAR mudou tudo de lugar” (fls. 3.036 a 3.048, arquivo 00.48.10.552000,
26mm40ss).

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projetos básicos das unidades, condições necessárias para a definição
consistente do cronograma de antecipação, somente foram iniciadas a
partir de março/2007, quando da aprovação do PAR [....].
A Diretoria Executiva aprovou o PAR ciente de que “o cronograma
apresentado não possuía margem de segurança, exigindo para sua
implementação priorização pelas áreas envolvidas”. [...]
5.4.16 O Sr. M.G., então Diretor-Presidente da Refinaria Abreu e Lima
S.A. [....], declarou à Comissão que “o PAR causou a quebra do
conceito geral de EPC e a antecipação das contratações sem que o
projeto tivesse um nível de maturidade suficiente, gerando aditivos e
elevação dos custos.”. O Sr. W.G.R., então Gerente Geral de
Implantação da RNEST [....], alegou “que o projeto básico não estava
em um nível de maturidade suficiente para iniciar a fase de
implantação do empreendimento.”
7.1 [....] A Comissão não obteve evidência de justificativa técnica ou
empresarial para a elaboração do PAR [....] [grifou-se]
152.
A falta de justificativa para a proposta do PAR ressoa tão evidente que foi
objeto de questionamento especifico a Paulo Roberto Costa. O diretor de abastecimento,
responsável pela condução do projeto, afirmou que o presidente da Petrobras Sergio
Gabrielli havia lhe solicitado a antecipação da partida da RNEST. O diretor de
abastecimento acredita que a motivação para antecipar as obras e concluir a RNEST em
2010 tenha sido política, para, nas suas palavras, “atender anseios do governador da
época [...] e atender anseios da candidata da época”.
153.
Entre as diversas declarações prestadas por Paulo Roberto Costa que
causam estupefação, ecoa a afirmação de que a existência de propina era do
conhecimento de todos, apesar de os convencimentos serem técnicos nas reuniões de
diretoria. Nas deliberações, sabia-se que se um diretor atrapalhasse uma determinada
aprovação, em outro dia outro projeto de interesse dele poderia ser reprovado e esse fato
seria, sem dúvida, considerado.
154.
Mesmo desconsiderando a força desse depoimento, a fim de tornar válido o
argumento de que os acusados desconheciam o esquema de corrupção e os pagamentos
indevidos que ocorreriam com a aprovação do PAR, convém registrar que, ainda assim,
tal argumento não lhes socorre, pois tal circunstância não é objeto de análise. A rigor,
caso a SPS tivesse levado em consideração a ciência dos atos de corrupção pelos ora
acusados, a imputação formulada seria muito provavelmente diversa por envolver
aspectos relacionados ao dever de lealdade.
155.
Ressalto, por fim, a alegação constante de diversas defesas no sentido de
que pairava no âmbito da diretoria um clima de confiança entre os diretores e respeito às
suas decisões, fundado no histórico e currículo de cada qual, de modo que a
desconfiança de um projeto poderia causar nítido desconforto. Alegou-se, inclusive, que

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essa confiança, somada à tecnicidade das matérias, tornaria inexigível conduta diversa
dos diretores (diversa da aprovação do assunto da pauta).
156.
A par da abrangência temporal e financeira dos desvios encontrados na
Companhia em decorrência da Operação Lava-Jato, ouso não refutar nem a veracidade
dessas afirmações nem a natureza dessa confiança. Não é necessário para a
caracterização das infrações que lhes foram imputadas.
157.
Ocorre que uma sadia confiança que possa existir no âmbito da diretoria não
pode subverter a natureza colegiada de suas decisões e eliminar integralmente o devido
escrutínio dos demais diretores sobre as matérias que são submetidas ao órgão plural,
destacadamente na análise de matérias de natureza estratégica e encaminhadas com
parecer negativo das áreas técnicas e contrariando a Sistemática Corporativa. Espera-se,
ao menos, uma reflexão sobre tais aspectos e a apresentação de justificativa razoável
para desconsiderar os sinais de alerta que lhes eram claramente perceptíveis.
158.
Por tais razões, os diretores Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Ildo Sauer,
Jorge Zelada, Sérgio Gabrielli e Nestor Cerveró não empregaram, na aprovação do PAR
da RNEST, o cuidado e a diligência que um homem ativo e probo deve empregar na
administração de seus próprios negócios, nos termos do art. 153 da Lei de Sociedades
Anônimas.
III.2.2.
PROCESSO DECISÓRIO QUE DELIBEROU A MUDANÇA DE FASE DO PROJETO
159.
Neste momento, cabe examinar se os diretores Almir Barbassa, Guilherme
Estrella, Jorge Zelada, Sérgio Gabrielli, Graça Foster e Nestor Cerveró, assim como os
membros do conselho de administração Guido Mantega, Fábio Barbosa, Francisco de
Albuquerque, Jorge Gerdau, Luciano Coutinho, Sérgio Quintella, Sergio Gabrielli e
Silas Rondeau, faltaram com o dever de diligência previsto no art. 153 da Lei n°
6.404/76 no processo decisório que autorizou a fase de execução do projeto RNEST.
III.2.2.1.
PROCESSO DECISÓRIO NO ÂMBITO DA DIRETORIA
160.
A Acusação atribuiu responsabilidade aos diretores da Petrobras por terem
faltado com a diligência no processo decisório que aprovou, em 25.11.2009, a fase de
execução do projeto RNEST. Segundo consta da peça acusatória, eles não teriam
avaliado, com o cuidado exigido pelo padrão de conduta previsto no art. 153 da Lei n°
6.404/76, sinais de alerta que indicariam a inviabilidade do projeto.
161.
Os acusados alegam que tomaram a decisão de maneira desinteressada,
informada e refletida, motivo pelo qual a análise deveria restringir-se ao processo

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decisório e não ao mérito da decisão, conforme estabelece pela regra da business
judgement rule. Assim, ainda que a Companhia tenha incorrido em perdas, o
administrador não poderia ser responsabilizado por elas.
162.
Acrescentam que teriam tomado a decisão após amplo debate promovido
entre as áreas técnicas da Companhia e analisado os posicionamentos técnicos, os riscos
e as metodologias adequadas para o cálculo do VPL. A aprovação unânime indicaria
que não haveria indícios capazes de levantar suspeitas quanto à viabilidade do projeto,
até mesmo pelo fato de o VPL apresentado no estudo ter sido positivo.
163.
Ao examinar a extensa documentação produzida neste processo e os
principais argumentos apresentados, impõe-se afirmar, desde logo, restarem presentes
elementos suficientes para comprovar que os administradores faltaram com o dever de
diligência esperado nas circunstâncias.
164.
De acordo com o apurado, Paulo Roberto Costa propôs à diretoria, em
03.09.2009, a mudança de fase do projeto informando no correspondente DIP que o
investimento total para a construção da RNEST seria de US$ 13,3 bilhões, com VPL de
US$ 3,06 bilhões negativos para o cenário de robustez, referência requerida pela
Sistemática Corporativa, e (b) US$ 2,33 bilhões negativos para o cenário de referência.
Considerava ainda o início da operação do primeiro trem de refino em julho de 2012 e
do segundo em dezembro do mesmo ano, previsão bastante distinta daquela aprovada
consoante o PAR, que estabelecia o começo da operação para o mês de agosto de 2010.
165.
Os pareceres técnicos anexos ao DIP alertavam que a avaliação do VPL
deveria ter considerado o efeito das “refinarias premium”, projeto de construção de
outras refinarias previsto no plano de investimentos da Petrobras que, por concorrer
com a RNEST, reduzia ainda mais a atratividade do projeto (VPL de US$ 6,13 bilhões
negativos). Também destacavam a incerteza quanto à parceria com a PDVSA.
Examinado o assunto, a diretoria determinou “a reapresentação da matéria com os
ajustes necessários”, conforme constou da ata da reunião (fls. 4.208 a 4.311).
166.
No retorno da matéria, em 25.11.2009, o DIP elaborado pela diretoria de
abastecimento destacava que “várias ações foram tomadas a fim de aprimorar os
critérios de avaliação econômica do projeto”. Essas ações diziam respeito à inclusão de
(i) parcela referente à perpetuidade31; (ii) desonerações tributárias; e (iii) impacto da
perda de mercado para terceiros, os quais somados tornavam o VPL do projeto RNEST
positivo em US$ 76 milhões, no cenário de referência. A documentação relativa ao
assunto trazia gráfico demonstrando as variações de valor unitário decorrentes da
inserção da perpetuidade, desonerações tributárias e perda de mercado, ou seja, as ações

31 Valor residual do ativo ao final do período de análise econômica.

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tomadas pela diretoria de abastecimento para fins de melhorar a avaliação do
investimento na RNEST, cuja reprodução está a seguir descrita (fls. 1.580 a 1.581):

167.
Os pareceres técnicos contidos no DIP alertavam, mais uma vez, que a
avaliação do VPL deveria ter considerado o efeito das “refinarias premium” e traziam
alertas relevantes sobre as premissas recém adotadas: (i) o cenário não seria favorável à
concessão das desonerações mencionadas na nova avaliação, sendo necessária a
aprovação de lei federal para a concessão de parte dos benefícios; (ii) o conceito de
perpetuidade não era tradicionalmente utilizado em projetos de refino, existindo
diversos riscos associados a esta utilização; e (iii) o impacto da perda de mercado foi
objeto de diversas ressalvas que tornavam o seu efeito bastante improvável.
168.
Sobre os alertas contidos nos pareceres técnicos anexos ao DIP, cabe
reproduzir, primeiramente, a manifestação do setor tributário da Petrobras sobre as
desonerações previstas na nova avaliação da RNEST (fls. 1.510):
Efetuamos uma avaliação preliminar de alternativas de desoneração
tributária adicionais e os respectivos impactos na avaliação econômica
do projeto da RNEST. Ressaltamos que os valores apresentados foram
estimados considerando os números globais do investimento e para uma
futura negociação com o Governo Federal será necessário um
detalhamento dos bens a serem abrangidos por tais incentivos.
Avaliamos:
1)
a redução da alíquota do [....] IPI, de 5% (média) para 0%, sobre o
fornecimento de todos os equipamentos, partes e componentes
para construção da refinaria, o que representa cerca de US$ 147
milhões em VPL. Esse benefício poderia ser concedido por
Decreto do Poder Executivo, porém ressaltamos que
provavelmente será necessário negociar com os empreiteiros
contratados a cessão dos direitos de fornecimento para que os
fabricantes dos bens façam os fornecimentos diretamente para
a RNEST.

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2)
redução das alíquotas das contribuições PIS e COFINS a zero
sobre todos os fornecimentos de bens e serviços para a construção
da refinaria, o que representaria cerca de US$ 291 milhões em
VPL. Neste caso, seria necessária a aprovação de lei federal
para a concessão do benefício.
3)
tributação do petróleo adquirido pelos novos empreendimentos
com alíquota de 5,6% de PIS/COFINS com possibilidade de
creditamento pelo adquirente em 9,25%, gerando um ganho de
3,65% sobre as compras. Este incentivo se encontra em fase de
negociação com o Ministério da Fazenda, entretanto o cenário
não é muito favorável para essa concessão. A estimativa deste
benefício é de aproximadamente US$ 780 milhões em VPL.
[grifou-se]
169.
A área de estratégia e desempenho empresarial da Petrobras igualmente
ressalvou as novas premissas inseridas no EVTE da RNEST, cabendo destacar os
comentários referentes à perpetuidade (fls. 521):
PERPETUIDADE
Tradicionalmente, o conceito de Perpetuidade não é utilizado em
projetos de investimentos. [...]
De forma geral, o valor da perpetuidade carrega um maior grau de
incerteza quando com o fluxo de caixa explícito (para os anos iniciais
do projeto). Existem alguns riscos que merecem ser destacados
quando da utilização da perpetuidade nas avaliações. São eles:
Risco de estimativas – a estimativa de parâmetros (preços, mercado,
necessidade de investimento, dentre outros) para períodos muito
distantes no tempo conta com um menor grau de precisão. Utilizá-las na
avaliação eleva a incerteza do valor final encontrado.
Risco tecnológico – este é, talvez, o risco mais relevante. Como a
previsão da perpetuidade é considerada para um período muito distante
no tempo (a partir de 2038), a [....] manutenção da competitividade do
energético naquela data é de elevada incerteza. Neste período, outras
tecnologias podem surgir, novas rotas de produção podem ser
descobertas, etc. Enfim, as expectativas para o negócio podem ser
totalmente
alteradas
num
horizonte
de
tempo
tão
grande.
Principalmente quando tratamos de combustíveis e energéticos, onde
existe uma gama de estudos e projetos para desenvolver fontes
alternativas ao petróleo. [...]
Conceitualmente, em mercados competitivos, a perpetuidade deve
ser nula, uma vez que novos entrantes serão atraídos até o limite
onde não houver mais VPL a ser capturado.
Vale ainda registrar um comentário final: o período utilizado pela
Petrobras para avaliar projetos de refino é de 25 anos. Projetos que se
tornam economicamente viáveis dentro deste período conferem maior
segurança ao planejamento da Cia. Contar com períodos maiores para

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viabilização do projeto implica em maiores riscos, uma vez que são
registradas maiores incertezas nas variáveis chave da projeção. [grifou-
se]
170.
A área de planejamento financeiro emitiu parecer com ressalvas sobre a
nova avaliação da RNEST, das quais reproduzo as seguintes (fls. 1539):
É importante frisar que as avaliações do PLANINV para este projeto
não incluíram no Caso Base as refinarias Premium I e II do Sistema
Petrobras, ou seja, não foram considerados nos indicadores deste
projeto os efeitos das duas refinarias no pool da Petrobras.
[....] a inclusão das refinarias Premium no EVTE degrada
consideravelmente o VPL diferencial, que passa a ser de US$ 4.322
milhões negativos. O Caso Base do projeto deveria considerar a
visão integrada dos projetos incluindo a perspectiva de ampliação
do parque de refino. [....]
Considerando o projeto isoladamente, entendemos que o VPL
negativo apresentado frente ao expressivo investimento requerido
representa um ponto de atenção para a Companhia. Desta forma,
sugerimos uma análise integrada (Portfólio Petrobras) do projeto para
avaliar sua capacidade de geração de valor frente a outras alternativas.
Conforme determina a Sistemática Corporativa de Projetos de
Investimento, recomendamos a realização de análise de risco
econômico-financeiro do projeto para que sejam fornecidas mais
informações para a tomada de decisão. [grifou-se]
171.
A estratégia e desempenho empresarial também trouxe recomendações
importantes para o exame da passagem de fase do projeto RNEST, algumas semelhantes
às que trouxera na primeira reunião de diretoria (fls. 1.518):
RECOMENDAÇÕES
Avaliar a pertinência de aprovação do Projeto, neste momento,
considerando os seguintes aspectos:
- A rentabilidade apresentada nos diversos cenários e casos analisados;
- A existência, ou não, de alternativas mais rentáveis para a
produção no País de derivados com o padrão de qualidade a ser
colocado pelo projeto (Diesel padrão Europeu);
- A existência, [sic] de alternativas mais rentáveis que promovam o
balanceamento entre a Capacidade de Processamento e de
Produção de Petróleo da Petrobras;
- O nível do investimento já compromissado;
- A possibilidade, ou não, de implantação de novos projetos de refino
no País sem impacto na Refinaria do Nordeste.
Considerar, ainda, a pertinência de reavaliar o Projeto após conclusão
das negociações com a PDVSA; [....]

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Avaliar a postergação da entrada da segunda unidade de destilação
atmosférica, considerando a incerteza em relação à oferta do petróleo
venezuelano. Caso a postergação não seja viável, buscar a colocação do
petróleo pesado brasileiro na segunda unidade na ocasião de
indisponibilidade do petróleo venezuelano. [grifou-se]
172.
Diante de tantos elementos que colocavam em xeque a confiabilidade do
novo EVTE e, por consequência, a viabilidade da Refinaria, bem como a existência de
recomendações para que alternativas fossem avaliadas, cabia à diretoria o dever de
buscar esclarecimentos adicionais sobre essas questões até que estivesse segura de que
estava lidando com a situação corretamente. O dever de diligência impõe aos
administradores dever de cuidado que deveria ter ensejado maior escrutínio sobre as
informações que lhes foram submetidas e sobre o prejuízo que possivelmente estava
sendo imposto à Companhia, devendo, por isso, tomar providências necessárias para
afastar tal risco.
173.
Contudo, a formalização da reunião de 25.11.2009 não demonstrou ter
havido reflexão sobre o assunto, tendo a ata da reunião registrado apenas que a
“Diretoria Executiva aprovou as proposições formuladas” (fl. 1.580 a 1.581).
174.
Nessas circunstâncias, incide sobre o administrador o dever de adotar
providências a fim de verificar a validade daquelas informações fornecidas pela
diretoria de abastecimento, responsável pelo projeto de investimento, de sorte a permitir
uma avaliação confiável sobre as premissas que foram objeto de críticas pelas áreas
corporativas da Petrobras. Importa destacar que os pareceres se constituíam em
avaliação objetiva, confiável e independente do EVTE, merecendo, por isso, maior
atenção dos administradores, que, simplesmente ignoraram as inconsistências técnicas
ali descritas.
175.
Não se está afirmando que os diretores deveriam desconfiar de antemão das
proposições feitas pela diretoria de abastecimento, pois, como se sabe, os
administradores podem confiar em informações recebidas pelos demais diretores e
funcionários da companhia. Porém, esse direito de confiar deixa de prevalecer ante um
sinal de alerta que desacredite a informação recebida, como se deu no presente caso.
Nessa hipótese, não pode preponderar uma confiança absoluta na opinião dos seus
pares, conforme alegado pelos acusados de que haveria muita confiança nas equipes que
patrocinavam os projetos, devendo o administrador, nestas circunstâncias, adotar
providências a fim de verificar a veracidade e exatidão da informação à luz dos
questionamentos e críticas contidas nos já mencionados pareceres.
176.
Neste passo, cabe afastar o argumento uníssono das defesas de que se estaria
equivocadamente avaliando, em sede de julgamento, a observância do cumprimento do
dever de diligência relativamente ao mérito da decisão negocial de investir recursos na
construção da RNEST, pois o que está em exame não é a revisão sobre a decisão de

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passar à fase de execução do projeto da RNEST e os resultados obtidos pela Companhia
a partir da decisão tomada, mas o padrão de conduta adotado pelos administradores no
procedimento que amparou a deliberação. E, neste particular, restou evidenciado que os
diretores não agiram com diligência porquanto conduziram avaliação de investimento
baseada em informações que se mostravam objetivamente duvidosas, cuja credibilidade
restou bastante afetada pelos pareceres técnicos.
177.
Em relação ao argumento dos acusados de que teria havido amplo debate
sobre o assunto, inclusive com a retirada de pauta e posterior reapresentação da matéria,
tendo faltado apenas o registro das discussões, importa consignar, uma vez mais, que
uma simples ata de reunião resumida informando que tal decisão foi tomada por
unanimidade não é suficiente para provar diligência. Deve-se avaliar se o dever de
diligência está sendo cumprido em relação ao que objetivamente existe no processo
decisório.
178.
Ou seja, é preciso que haja documentação mínima comprovando as
discussões e justificando a decisão especialmente quando se trata de uma companhia do
porte da Petrobras, a maior companhia de capital aberto do país, discutindo se investe
ou não mais de uma dezena de bilhões de dólares num empreendimento de elevados
riscos. E, diante das ressalvas contidas nos pareceres técnicos e da ausência de
justificativas para a tomada de decisão, não restou demonstrado que o processo de
aprovação da mudança de fase do projeto RNEST foi hígido à luz do dever de
diligência.
179.
A esse respeito, cabe destacar que, conforme diversos depoimentos colhidos
na fase investigativa do presente processo, as decisões da diretoria eram consensuais,
não havendo registro de voto discordante. A regra era que, se houvesse oposição de um
ou mais diretores em relação a um tema, o proponente retirava o assunto da pauta sem
que houvesse o registro da ressalva ou descontentamento. As atas das reuniões, por sua
vez, não eram descritivas, limitando-se a registrar somente as conclusões da
deliberação. Sobre o tema, a presidente Graça Foster declarou que os registros das
reuniões de diretoria eram insuficientes, dando a impressão de que seriam realizados
desta forma para, nas suas palavras, “não dizer nada mesmo” (fls. 3.036 a 3.037 arquivo
03.09.15.117000.wmv, 19m45s).
180.
Com efeito, a decisão foi tomada sem explicitar os motivos pelos quais se
acreditava, apesar dos alertas, ser aquela a melhor decisão para suprir o mercado
nacional com derivados de petróleo em relação a outras alternativas. Do mesmo modo,
não havia registro das razões de não ter sido considerado o impacto das “refinarias
premium” na avaliação do projeto, nem a razão de ter sido dispensada a análise de risco
econômico-financeiro requerida pela Sistemática Corporativa. Tudo isso foi, como

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visto, devidamente ressalvado nos pareceres técnicos encaminhados para suportar a
decisão da diretoria.
181.
Neste passo, é necessário receber com distanciamento os argumentos das
defesas sobre: (i) os motivos pelos quais não foram incluídas as “refinarias premium” no
cálculo do EVTE, (ii) a avaliação do custo afundado do projeto; (iii) a possibilidade de
utilizar a perpetuidade; (iv) a probabilidade das desonerações tributárias; (v) a
razoabilidade de se considerar a “perda de mercado” na avaliação da RNEST; ou (vi) o
suposto avanço das tratativas com a PDVSA; pois não é possível verificar das provas
constantes dos autos que a excepcionalidade dessas questões foi sequer considerada
para a formação de convicção da diretoria na decisão do dia 25.11.2009. Além disso, os
pareceres técnicos apresentados à diretoria suscitam fundadas dúvidas quanto à
confiabilidade do uso dessas premissas no EVTE da RNEST.
182.
No âmbito do exame de cumprimento do dever de diligência, a avaliação
deve ser pautada de modo a verificar se os fundamentos expostos pelos administradores
para a decisão tomada conseguem ser justificados, razoavelmente, pelas informações
disponíveis e necessárias para a formação da convicção. E o processo de decisão ora em
exame não possui qualquer documento que evidencie o uso pelos diretores dessas
razões, motivo pela qual elas não podem ser levadas em consideração para avaliar a
conduta dos acusados.
183.
Cabe também afastar o argumento de Graça Foster de que determinados
administradores teriam manipulado dados e documentos técnicos e, devido à falta de
conhecimento técnico específico dos demais sobre o tema, conseguiram aprovar
algumas pautas. Ocorre que as não-conformidades do EVTE da RNEST descritas nos
pareceres e amiúdes mencionadas saltam aos olhos de um leitor minimamente atento e
foram expressamente apontadas pelos técnicos, não exigindo a alegada especialização
do administrador a fim de gerar um alerta.
184.
Além disso, a própria acusada afirmou na fase investigativa do presente
processo não ter acreditado no valor do “impacto da perda de mercado para terceiros”,
cujo efeito montava mais de R$700 milhões no EVTE, a demonstrar que ela não foi
induzida a erro por dados falseados, mas aprovou, sem ressalva ou objeção, premissa
que entedia irreal. A rigor, diante da passividade intencional da acusada, poder-se-ia
eventualmente concluir inclusive pela omissão dolosa dela no presente caso. Nada
obstante, tendo a Acusação preferido se restringir a apontar a omissão culposa de Graça
Foster, tenho por amplamente demonstrada a violação ao art. 153 da Lei n° 6.404/76.
185.
A bem da verdade, o que se verifica das provas dos autos é que os acusados
aprovaram a passagem de fase do projeto RNEST com EVTE claramente em desacordo
com os procedimentos da Companhia, ignorando todos os alertas das áreas corporativas
da Petrobras, sem apresentar qualquer justificativa para que o tratamento de

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excepcionalidade fosse concedido no presente caso, a demonstrar que eles não tomaram
os cuidados que caracterizam o dever de diligência.
186.
Por outro lado, concordo com o argumento das defesas de que a Sistemática
Corporativa não seria de observância obrigatória, de forma que o não seguimento de
seus preceitos não implicaria automaticamente na falta de diligência por parte dos
diretores. Contudo, ao excepcionar políticas ou procedimentos desenvolvidos
justamente para promover a eficiência operacional e reduzir riscos patrimoniais à
companhia, o administrador deve justificar o tratamento diferenciado conferido às
circunstâncias.
187.
Nesta hipótese, deve-se demonstrar que as regras estabelecidas não foram
simplesmente olvidadas ou afastadas para encobrir um ato ilícito, mas, sim, por uma
razão de interesse da própria companhia, sob pena de se aceitar decisões prejudiciais aos
interesses da companhia por desídia ou má fé. E a diretoria não apresentou justificativas
para o tratamento de excepcionalidade que foi conferido ao EVTE da RNEST,
decidindo a mudança de fase contrariamente à Sistemática Corporativa, que servia
justamente para dar suporte à administração no processo decisório de sorte a reduzir
incertezas e custos dos projetos de investimento.
188.
Melhor sorte não merece o argumento de Sérgio Gabrielli de que seria
impossível exigir a leitura de cada documento produzido pela Petrobras e a
compreensão em profundidade dos diversos assuntos discutidos na diretoria, tendo em
vista que haveria reuniões com mais de trinta assuntos em uma pauta, porquanto, ao
invés de conduzir à conclusão que ele teria sido diligente no presente caso, revela a
existência de procedimentos inadequados e insuficientes para o exercício ordinário das
atribuições da diretoria da qual era presidente.
189.
A esse respeito, ressalta-se que a Acusação demonstrou a existência de
diversas falhas no processo decisório da Petrobras, tal como o encaminhamento de
assuntos relevantes pouco tempo antes ou no mesmo dia da reunião e a existência de
pautas semanais com dezenas de assuntos que, incluindo seus anexos, podiam chegar a
até quinhentas ou mais páginas cada um. Tudo isso devidamente comprovado nos autos
do presente processo é mais um indício da pouca atenção destacada pelos diretores às
matérias relevantes da Companhia.
190.
Ainda sobre o tema, cabe registrar que o dever de diligência do
administrador deve ser avaliado notadamente em relação às decisões de maior relevo da
companhia, pois elas têm potencial de causar maiores impactos nos resultados da
sociedade. A construção de uma refinaria de mais de uma dezena de bilhões de dólares,
após mais de 20 anos desde a construção da última, com o emprego de complexa
tecnologia para processar grande volume de óleo pesado, dificuldade amplamente
reconhecida pelos administradores neste processo, enquadra-se integralmente na

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conceituação de decisão merecedora de especial cuidado por parte dos administradores.
Contudo, não foi isso que restou comprovado no presente caso.
191.
Por tais razões, os diretores Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Ildo Sauer,
Jorge Zelada, Sérgio Gabrielli, Graça Foster e Nestor Cerveró não empregaram, na
aprovação da mudança de fase da RNEST, o cuidado e a diligência que um homem
ativo e probo deve empregar na administração de seus próprios negócios, nos termos do
art. 153 da Lei de Sociedades Anônimas.
III.2.2.2.
PROCESSO DECISÓRIO NO ÂMBITO DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO
192.
Os membros do conselho de administração Guido Mantega, Fábio Barbosa,
Francisco de Albuquerque, Jorge Gerdau, Luciano Coutinho, Sérgio Quintella, Sergio
Gabrielli e Silas Rondeau foram acusados pela SPS de terem faltado com o dever de
diligência no processo decisório que autorizou a fase de execução do projeto RNEST.
193.
Segundo a Acusação, após a aprovação pela diretoria da fase de execução
do projeto, o status do projeto foi apresentado, em 17.12.2009, aos referidos membros
do conselho de administração. Na oportunidade, o destacado aumento dos custos e as
projeções do EVTE com VPL negativo da RNEST teriam sido mostrados aos
conselheiros, que, apesar disso, emitiram orientação para a diretoria continuar as
negociações para buscar melhorar o VPL e, após encerradas essas tentativas, retornar o
assunto ao colegiado.
194.
Diante disso, a Acusação concluiu que o conselho de administração não
teria discutido a matéria à luz dos sinais de alerta relativos à inviabilidade da RNEST,
ratificando a decisão da diretoria sem maiores discussões, o que caracterizaria violação
ao dever de diligência previsto no art. 153 da Lei n° 6.404/76.
195.
Os acusados, em síntese, alegam que não haveria que falar em ratificação da
passagem à fase de execução do projeto RNEST, pois o conselho de administração não
teria competência para deliberar avaliações ou passagens de fase de projetos de
investimentos. O estatuto social da Companhia teria previsto funções distintas para o
conselho de administração e para a diretoria, de sorte que o projeto de investimento
seria de atribuição da diretoria, responsável pelo seu planejamento, aprovação, execução
e acompanhamento.
196.
A apresentação feita ao conselho de administração em 17.12.2009 teria sido
apenas uma explanação do investimento na RNEST, na qual não teria sido tomada
nenhuma decisão, mas apenas emitida orientações gerais ao corpo de diretores para a
condução do negócio.

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197.
Acrescentaram que não haveria naquela ocasião sinais de alerta ou motivo
suficiente para ensejar a interrupção do empreendimento, o qual seria de fundamental
relevância para o parque de refino nacional. Apesar da ausência de sinais de alertas e de
indícios de irregularidades dentro da Companhia, os acusados destacaram que, depois
de discutido o projeto, solicitaram que a matéria retornasse para análise posterior, o que
demonstraria a diligência do conselho.
198.
Em que pese a relevância dos argumentos apresentados, eles não são
capazes de afastar a caracterização da infração imputada aos acusados.
199.
Primeiramente, cabe destacar que é incontroversa a competência dos
diretores para planejar e executar os projetos de investimentos, em consonância com as
orientações gerais definidas pelo conselho de administração no plano de negócios da
Petrobras. Do mesmo modo, não é objeto de discussão que cabia à diretoria colegiada
aprovar as etapas dos projetos de investimentos da Companhia, assim como suas
correspondentes exigências e condições, de acordo com as regras previamente
estabelecidas na Sistemática Corporativa.
200.
O que se discute é a responsabilidade do conselho de administração por
orientar o direcionamento estratégico das atividades empresariais da Companhia e
fiscalizar a gestão dos negócios realizada pela diretoria, pois, além de decidir os rumos
estratégicos da companhia, o conselho de administração é responsável por monitorar a
diretoria para que ela siga, na gestão do dia a dia da companhia, o caminho estratégico
previamente definido, a teor do que dispõe o art. 142 da Lei no 6.404/7632.
201.
Neste
sentido,
compete
ao
órgão
máximo
da
administração
a
responsabilidade para discutir, aprovar e monitorar a: (i) estratégia de atuação da
diretoria; (ii) estrutura de capital; (iii) aquisições e processo de reestruturação societária;
(iv) contratação, avaliação e dispensa de diretores; (v) e estabelecimento de controles
internos, incluindo políticas e limites de alçada, dentre outras responsabilidades33.
202.
A par disso, e diante da evidente relevância estratégica do projeto RNEST,
não se pode afastar, de um lado, a iniciativa da diretoria de levar o assunto para o
conhecimento e eventual orientação do conselho de administração, e, de outro, a
competência do órgão máximo de administração para emitir orientações sobre o
assunto.

32 Art. 142. Compete ao conselho de administração: I - fixar a orientação geral dos negócios da
companhia; II - eleger e destituir os diretores da companhia e fixar-lhes as atribuições, observado o que a
respeito dispuser o estatuto; III - fiscalizar a gestão dos diretores, examinar, a qualquer tempo, os livros e
papéis da companhia, solicitar informações sobre contratos celebrados ou em via de celebração, e
quaisquer outros atos; [...]
33 EIZIRIK, Nelson. A Lei das S/A Comentada. 2a ed. Vol. II. São Paulo: Quartier Latin, 2015, p. 290.

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203.
Não obstante, a Acusação destacou que, em janeiro daquele ano (2009), o
conselho de administração da Petrobras havia revisado o plano estratégico e aprovado o
plano de negócios com a decisão de diminuir a alocação de recursos para o programa de
investimentos, reduzindo proporcionalmente custos com investimentos. De acordo com
a ata do conselho de administração no 1.313, pauta 02, a redução deveria ser de, no
mínimo, 20% nos projetos em fase I e II e 10% nos projetos em fase III e IV (fls.
5.160).
204.
Deste modo, a aprovação pela diretoria da fase IV (execução) do projeto
RNEST deveria seguir a nova diretriz de redução de custos emitida pelo conselho de
administração. No entanto, verificou-se que a evolução do custo da refinaria tinha
triplicado desde a previsão feita na aprovação da fase III, passando de US$4,1 bilhões
para US$13,3 bilhões, não constando da deliberação feita pela diretoria referência à
redução de custos determinada pelo conselho de administração (fls. 5.612).
205.
A toda evidência, a aprovação pela diretoria da fase IV (execução) do
projeto RNEST não se coadunava com a novel orientação emitida pelo conselho de
administração. Deste modo, caso o assunto não fosse levado ao órgão máximo da
administração da Petrobras, poder-se-ia cogitar que a diretoria estaria atuando em
desacordo com as orientações emitidas pelo conselho de administração.
206.
Sobre o tema, importa registrar que o presidente da Petrobras Sérgio
Gabrielli declarou que a discussão sobre o projeto RNEST somente foi objeto de
reunião com o conselho de administração a partir do momento que foi identificado o
elevado custo para prosseguir na construção da refinaria (fls. 3.033 a 3.035).
207.
Neste contexto, o status do projeto RNEST foi apresentado ao conselho de
administração na reunião, de 17.12.2009, para detalhar a evolução do custo da Refinaria
e as variações do EVTE segundo algumas premissas, cujos cenários, mesmo
evidenciando a ausência das “refinarias premium”, apresentaram VPL negativos.
Também foram destacadas as modificações realizadas no EVTE do projeto que o
tornava marginalmente atrativo economicamente, ou seja, os acréscimos no VPL
decorrentes da inclusão da perpetuidade, desonerações tributárias e perda de mercado
descritas amiúdes no item anterior deste voto (fls. 3.839-3.846v).
208.
Na apresentação feita ao conselho havia ainda uma lâmina específica para
relatar importantes dificuldades de execução do projeto que “coloca[va]m pressão
adicional em prazos e investimentos”. Por fim, a última folha da apresentação solicitava
a aprovação da passagem da fase III para a fase IV e indicava que a diretoria iria buscar
outros benefícios tributários ao projeto.
209.
Após a apresentação, o conselho de administração fez registrar na ata que:
“visando elevar a rentabilidade do projeto, o Conselho de Administração emitiu

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orientações para a continuidade das negociações e determinou que o projeto retorne ao
Colegiado para conhecimento, após a conclusão das negociações.”
210.
Diante disso, não há como acolher a alegação de que os acusados foram
diligentes naquela ocasião.
211.
A apresentação feita pela diretoria ao conselho de administração
demonstrava, com evidência solar, que o projeto teria elevados custos e riscos
associados e, apesar disso, não traria, muito provavelmente, retorno econômico à
Companhia, sinais de alerta suficientes para exigir dos membros do conselho de
administração maiores indagações sobre o assunto. O dever de diligência impõe aos
administradores a obrigação de verificar notadamente as informações que podem
eventualmente causar prejuízos à Companhia.
212.
No entanto, a formalização34 da reunião não evidenciou a existência de
questionamentos a respeito, nem mesmo a respeito das novas premissas utilizadas para
melhorar o VPL. Também não há evidências de inquirição sobre qual poderia ser o
impacto das “refinarias premium” no EVTE do projeto RNEST. Do mesmo modo, não é
possível identificar se outras alternativas ao projeto foram debatidas pelo órgão colegial
ou se houve discussão sobre eventual impacto no fluxo de caixa da Petrobras decorrente
dos futuros desembolsos necessários para construir a Refinaria.
213.
Diante disso, não podem ser acolhidas as razões apostas nas defesas sobre a
regularidade das premissas utilizadas pela diretoria para melhorar o VPL porquanto não
é possível verificar das provas constantes dos autos que tais questões foram
minimamente consideradas naquela oportunidade. Além disso, o registro em ata da
orientação emitida à diretoria consentindo com a continuidade do projeto não explicou o
motivo por que a diretriz relacionada à redução dos custos de todos os projetos de
investimentos da Petrobras não deveria ser cumprida no caso da RNEST.
214.
Conforme já destacado neste voto, para excepcionar regras e procedimentos
previamente estabelecidos, tal como a nova política de investimentos da Petrobras
instituída em janeiro de 2009, o conselho de administração deveria justificar o motivo
pelo qual o referido projeto mereceria o tratamento diferenciado conferido às
circunstâncias. Em situações que tais, o administrador deve demonstrar que as
orientações estratégicas não foram simplesmente esquecidas ou afastadas para encobrir
um ato ilícito, mas sim por uma razão de interesse da própria Petrobras, sob pena de se
aceitar decisões prejudiciais aos interesses da Companhia por desídia ou má-fé.

34 Como se sabe, embora a ata possa ser lavrada sob a forma sumária, ela deve conter o registro de todas
as deliberações e seus correspondentes fundamentos, bem como eventuais votos divergentes.

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215.
Naquele momento em que se reduzia os investimentos com o evidente
objetivo de proteger o fluxo de caixa da Petrobras, o conselho de administração não
apresentou nenhuma justificativa para o tratamento de excepcionalidade que foi
conferido ao projeto RNEST, que, por estar passando da fase III para a fase IV, deveria
ter reduzido seu investimento em, no mínimo, 10%, conforme nova política de
investimento.
216.
Em verdade, ao invés de adequar o projeto à nova realidade financeira da
Companhia, o conselho de administração permitiu, sem qualquer justificativa, que a
diretoria pudesse gastar o triplo dos recursos previstos para o projeto RNEST quando da
passagem da fase II para a fase III, ocorrida em 2007. A par disso, resta evidente que o
conselho de administração não foi capaz de promover o alinhamento do direcionamento
estratégico previamente estabelecido com a gestão dos investimentos realizados pela
diretoria, a evidenciar falha em sua atribuição legal.
217.
Como já mencionado, o cumprimento do dever de diligência deve ser
pautado na verificação das informações disponíveis e necessárias para a formação da
convicção, bem como nos fundamentos expostos pelos administradores para justificar a
tomada de decisão.
218.
E o processo de tomada de decisão ora em exame não possui evidências de
que os conselheiros promoveram um debate mais minucioso a respeito dos eventuais
problemas que a Petrobras poderia vir a enfrentar caso prosseguisse com o projeto.
Ademais, não justificaram as razões pelas quais o investimento na RNEST não deveria
cumprir a nova política de investimentos da Companhia. Tudo isso devidamente
comprovado nestes autos revela que o processo de tomada de decisão relacionado ao
investimento na RNEST não foi hígido à luz do dever de diligência no âmbito do
conselho de administração.
219.
Por tais razões, Guido Mantega, Fabio Barbosa, Francisco de Albuquerque,
Jorge Gerdau, Sergio Gabrielli, Luciano Coutinho, Sergio Quintella e Silas Rondeau
não empregaram o cuidado e a diligência que um homem ativo e probo deve empregar
na administração de seus próprios negócios, nos termos do art. 153 da Lei de
Sociedades Anônimas.
III.2.3.
PROCESSO DE SUPERVISÃO DOS CONTROLES INTERNOS
220.
Os membros do conselho de administração Dilma Roussef, Guido Mantega,
Fábio Barbosa, Francisco de Albuquerque, Jorge Gerdau, Luciano Coutinho, Sergio
Gabrielli e Silas Rondeau são acusados de não terem supervisionado devidamente os
controles internos da Companhia, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.

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221.
Neste sentido, a Acusação apontou que, na reunião do conselho de
administração de 20.10.2009, o comitê de auditoria relatou falhas recorrentes na
contratação de serviços da Petrobras, recomendando a adoção de um plano de ação. Tal
providência não teria sido adotada nos meses que se seguiram e, na reunião seguinte
com pauta específica sobre as atividades de auditoria, o conselho de administração não
teria feito cobranças sobre o assunto, permanecendo, no sentir da SPS, omissa frente aos
apontamentos.
222.
As defesas alegam, em resumo, que a adequação dos controles internos de
uma Companhia envolveria uma evolução contínua e gradual, de modo que o espaço
delimitado pela Acusação seria insuficiente para averiguar se as irregularidades estariam
sendo aprimoradas ou não. O tempo delimitado pela Acusação não seria suficiente para
verificar o êxito da política de controles internos, haja vista que sua aprovação teria
ocorrido apenas em 13.04.2009. No caso, alegaram que a evolução e melhoria dos
controles internos, em uma companhia do porte da Petrobras, envolvem grandes
esforços, como a disseminação de princípios e regras aos funcionários e a alteração de
novos sistemas de autorizações e aprovações.
223.
Em seguida, afirmaram ter tomado outras medidas efetivas para a correção
do problema, qual seja: (i) na reunião de 20.10.2009, teriam solicitado à diretoria o
detalhamento, por área, das medidas destinadas ao tratamento das não-conformidades
reportadas pelo comitê de auditoria na nota de 20.10.2009; e (ii) na reunião de
30.04.2010, teriam analisado e aprovado o plano anual de auditoria interna, depois de
verificados aspectos de eficiência, eficácia e economia, bem como de conformidade às
normas e legislações aplicáveis em diversas áreas da Petrobras.
224.
Dessa maneira, os controles internos da Petrobras teriam sido
acompanhados pelos conselheiros a partir do trabalho conjunto com a auditoria interna e
com o comitê de auditoria, o qual elaborava relatórios trimestrais reportando as
deficiências e a evolução dos trabalhos de aprimoramento para o conselho.
225.
A argumentação trazida pelas defesas dos acusados não tem o condão de
eximi-los de responsabilidade no presente caso.
226.
Como já mencionado, cabe ao conselho de administração, na esfera
deliberativa superior, planejar e orientar as atividades empresariais da Companhia, ao
passo que compete à diretoria pôr em prática a gestão dos negócios sociais de modo a
seguir o direcionamento estratégico estabelecido pelo conselho. No modelo de gestão
adotado pela Lei das S/A, o conselho de administração tem também a função de
supervisionar a gestão ordinária da diretoria para melhor realizar o objeto social visando
ao interesse lucrativo da companhia.

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227.
Para cumprir suas funções legais, compete ao órgão máximo da
administração a responsabilidade para discutir, aprovar e monitorar os controles
internos, que são estabelecidos para assegurar que os objetivos estratégicos serão
alcançados. É por meio deles que se busca proteger o patrimônio da companhia, conferir
exatidão e fidedignidade às informações financeiras, promover a eficiência operacional,
e encorajar a obediência às diretrizes traçadas pela alta administração e às leis, normas e
regulamentos35.
228.
Conforme descrito no relatório, em 20.10.2009, o comitê de auditoria emitiu
nota para o conselho de administração sobre as atividades realizadas pela auditoria
interna relativamente ao primeiro e segundo trimestre de 2009, cujos trechos estão
reproduzidos a seguir (fls. 5.079 a 5.083):
[....]
Cabe destacar ao Conselho de Administração que as atividades de
contratação de serviços se constituíram, mais uma vez, no destaque
negativo
no
quadro
de
irregularidades.
Ocorreram
não-
conformidades nas atividades de suprimento de materiais, gestão de
estoques, convênios, entre outras (atividades de gestão).
Os destaques negativos das auditorias, ocorridos em atividades
tipicamente de gestão, autorizam o Comitê de Auditoria a sugerir ao
Conselho de Administração que recomende uma vez mais à
Administração da Companhia esforços no sentido de conscientizar
toda a empresa da crescente importância dessas atividades, de
promover treinamento continuado de todos os gerentes e
empregados envolvidos e supervisionar cuidadosamente a gestão
das unidades e gerências envolvidas de modo a preparar a
Companhia para os desafios de seu crescimento.
O Comitê de Auditoria sugere que a administração da Companhia avalie
permanentemente a adequação da estrutura da Auditoria Interna frente
aos planos de crescimento da empresa. [grifou-se]
229.
O assunto foi levado ao conselho de administração no mesmo dia 20,
constando o seguinte sobre o tema na ata da reunião (fls. 1.176 a 1.179):
[....] Na parte destinada aos assuntos do Comitê de Auditoria, o
Conselheiro Fabio Colleti Barbosa, Presidente do Comitê de Auditoria,
distribuiu aos Conselheiros presentes a Nota no 31/2009 desse comitê,
anexada à esta ata, que trata dos Relatórios de Atividades de Auditoria
Interna do 1o e do 2o trimestres de 2009, e destacou a recorrência das
não-conformidades
na
área
de
contratação
de
serviços,

35 Financial Reporting Council (FRC) (2014). Guidance on Risk Management, Internal Control and
Related
Financial
and
Business
Reporting.
Disponível
em
<https://www.frc.org.uk/getattachment/d672c107-b1fb-4051-84b0-f5b83a1b93f6/Guidance-on-Risk-
Management-Internal-Control-and-Related-Reporting.pdf> Acessado em 02/06/2020.

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recomendando a elaboração de um plano de ação. O Conselheiro e
Presidente da Petrobras José Sergio Gabrielli de Azevedo
esclareceu que a Companhia já vem atuando no reforço dos
controles, no treinamento dos Gerentes de contratos, no
redimensionamento do quadro de Auditores e na redefinição dos
processos e, por solicitação do Conselho de Administração, ficou de
apresentar as medidas tomadas nas diferentes áreas, por Diretoria,
contra as não-conformidades. [grifou-se]
230.
Como se vê, embora o presidente do comitê de auditoria e também
conselheiro Fábio Barbosa tenha solicitado a adoção de um plano de ação para reduzir a
recorrência das não-conformidades, tal ação mais concentrada de combate ao problema
não foi acatada, ficando o presidente da Petrobras incumbido de apresentar, por
solicitação do conselho de administração, as medidas que segundo ele já estariam sendo
tomadas contra as indigitadas não-conformidades.
231.
Contudo, não foi possível identificar registro de nova discussão a respeito
do tema por parte dos integrantes do conselho de administração, nem questionamento
sobre as medidas supostamente tomadas, pela diretoria, para corrigir falha grave e
recorrente nos controles internos da Petrobras. A Acusação bem andou em verificar que,
em 30.04.2010, quando o conselho aprovou o “Plano Anual de Atividades de Auditoria
– Exercício 2010”, tal questão não foi sequer abordada (fls. 5.074 a 5.077).
232.
Diante disso, e da alegação de Sérgio Gabrielli de que um relato das
atividades desenvolvidas por cada diretoria a respeito das atividades de controles
internos não seria possível, dada a pauta estrita do conselho de administração, restou
demonstrado que o assunto não retornou à discussão pelos conselheiros.
233.
À luz do caso concreto, é forçoso reconhecer que fazia parte do dever de
diligência dos membros do conselho de administração monitorar a qualidade e
efetividade dos controles internos, notadamente quando alertados repetidas vezes sobre
a inadequação das atividades de suprimento de materiais, gestão de estoques, entre
outras atividades de gestão da Petrobras, os quais foram objeto de destacada ressalva
pelo comitê de auditoria. Entretanto, o que se verifica dos autos é justamente o
contrário: a falta de monitoramento da adequação dos controles internos relativamente
ao tema.
234.
Não se tratava, como visto, de uma falha pontual em um item da auditoria
interna passível de ser rapidamente corrigido, mas de falha continuada e relevante em
atividades tipicamente de gestão que envolvia todas as áreas da Petrobras, a demandar,
como mencionado na nota emitida pelo comitê, elevado esforço de toda a Companhia.
Nessas condições, a omissão completa do conselho de administração em verificar as
medidas que estariam sendo tomadas pelas diretorias para evitar aquelas não-
conformidades e, assim, buscar assegurar a eficiência operacional da Companhia e

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reduzir o risco de expropriação demonstra que os conselheiros não agiram de acordo
com a diligência esperadas nas circunstâncias.
235.
Cabe ressaltar que a referida falha não decorria da ausência de uma política
formal de controles internos, como parecem crer as defesas, mas da falta de empenho do
conselho de administração de manter uma vigilância sistematizada sobre os atos de
gestão que estavam mais vulneráveis a irregularidades, de modo a manter um ambiente
de controles que pudesse promover a eficiência operacional e encorajar a obediência às
leis, normas e regulamentos.
236.
É certo que os membros do conselho de administração não eram
responsáveis pela correção dos apontamentos feitos pela auditoria interna, muito menos
pela elaboração de medidas para reduzir o problema, mas cabia a eles monitorar
adequadamente o sistema de controles internos para que ações contra aquelas não-
conformidades fossem realizadas, bem como apresentassem resultados satisfatórios para
minimizar o problema, o que não restou demonstrado.
237.
Ao procederem conforme apurado, os acusados contribuíram para que a má
qualidade dos controles internos da Petrobras continuasse a permitir a ocorrência de
irregularidades nas atividades de gestão, causando, assim, riscos para a integridade do
patrimônio da Companhia, pois os controles internos buscam essencialmente assegurar
que as operações da companhia sigam determinado padrão de modo a mitigar a
ocorrência de possíveis desvios.
238.
Nesta toada, ainda que os diretores da Petrobras tenham cometido fraudes,
com a cooptação de funcionários e abuso de confiança, e que não fosse possível, em
tese, identificá-las no momento de sua ocorrência, como alegam os acusados, é evidente
que um sistema de controles internos inadequado para garantir a conformidade das
atividades de gestão não somente permite um ambiente de descontrole e leniência com a
ocorrência de descumprimento de regras, como também dificulta a sua detecção e
posterior correção.
239.
Diante disso, não pode prosperar a alegação feita pelas defesas de que teria
havido responsabilização objetiva do conselho de administração por atos da diretoria,
pois o referido órgão não está sendo acusado de ter praticado os atos de corrupção, mas
de ter falhado em seu processo de vigilância geral sobre os atos de gestão praticados
pelas diretorias, pois faz parte do dever de cuidado atribuído aos membros do conselho
de administração assegurar o eficaz funcionamento dos sistemas de controles internos,
pois, sem isso, a obrigação legal de fiscalizar a gestão dos diretores fica bastante
enfraquecida.
240.
E, como visto, os conselheiros não foram capazes de realizar a supervisão
adequada dos controles internos da Petrobras à luz do padrão de diligência exigido pela

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Lei no 6.404/76, pois, mesmo após serem alertados, não se certificaram das medidas que
estavam sendo tomadas e se elas eram suficientes para reduzir o impacto nas atividades
de gestão das não-conformidades relatadas pela auditoria interna.
241.
Nada obstante, registro que, diante da natureza, gravidade, amplitude e
reiteração das condutas irregulares descritas neste processo não se sustenta a tese de
que os membros do conselho de administração da Petrobras atuaram com a diligência
deles esperada na adoção e supervisão das regras de controles internos proporcionais à
maior companhia aberta brasileira.
242.
Por tais razões, os membros do conselho de administração Dilma Vana
Roussef, Fabio Colleti Barbosa, Francisco Roberto Albuquerque, Guido Mantega, Jorge
Gerdau Johannpeter, Luciano Galvão Coutinho, Silas Rondeau Cavalcante Silva e José
Sergio Gabrielli de Azevedo violaram os seus deveres de cuidado previstos no art. 153
da Lei n° 6.404/76.
III.3
DESVIO DE PODER
243.
Por fim, cabe examinar se a então presidente da Petrobras Graça Foster teria
interferido indevidamente nos trabalhos da comissão interna responsável por apurar
possíveis irregularidades nos procedimentos de contratação da construção da RNEST,
em infração ao art. 154 da Lei no 6.404/76. Segundo a SPS, a acusada teria, por meio de
seus assessores, alterado o resultado final da apuração da comissão para retirar achados
da auditoria relacionados à aprovação pela diretoria da fase IV do projeto RNEST, de
cuja deliberação Graça Foster teria participado.
244.
Em defesa, Graça Foster sustenta que a Acusação não poderia presumir,
com base em uma simples conjectura, que a defendente quisesse alterar o resultado de
investigações que ela própria teria solicitado a instauração. Destacou que a minuta
comentada por ela não teria alterado os trabalhos da CIA RNEST, pois seria apenas um
apontamento de que o trabalho não deveria fugir de seu escopo inicial. Acrescenta que
inexiste, nos autos, qualquer demonstração de sua ingerência para que determinadas
conclusões da investigação tivessem sido retiradas da minuta.
245.
Examinando as provas dos autos, tenho que a SPS não conseguiu comprovar
a sua tese acusatória.
246.
O primeiro indício trazido pela Acusação para demonstrar a ingerência
indevida da acusada é a indicação de uma pessoa ligada à Graça Foster, sua assessora
L.M.S., para participar da CIA RNEST. Ocorre, entretanto, que esse fato, por si só, não
pode ser considerado evidência suficiente de que a acusada estaria querendo influenciar
os trabalhos de apuração.

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247.
Como relatado, a comissão interna de apuração instaurada em 25.04.2014
tinha por objetivo avaliar os procedimentos de contratação da construção da RNEST
(3.049 e 3.050), de modo que as investigações a serem iniciadas não envolviam, a toda
evidência, atos praticados pela acusada, mas sim executados no âmbito da diretoria de
abastecimento e da diretoria de serviços da Petrobras. Ou seja, não havia naquele
momento incompatibilidade entre o objeto da investigação e a atuação de Graça Foster
como administradora da Petrobras que pudesse macular a indicação de sua assessora
para compor a CIA, consoante normatização que disciplinava as comissões da
Companhia (fls. 3.038-348).
248.
Aliás, ainda sobre a participação de L.M.S. na CIA, a declaração de Graça
Foster (fls. 3.036-3.037) de que a indicação de pessoas ligadas à presidência, ao
contrário de prejudicar a independência, daria poder à comissão para inquirir diretores e
presidentes de subsidiárias (05mm10ss) foi na mesma direção do depoimento do
integrante da comissão P.F. (fls. 2.922), ao declarar que o papel da L.M.S. “foi muito
colaborativo para que se tivesse acesso irrestrito à documentação” (47mm20ss).
249.
Com efeito, de acordo com os depoimentos tomados pela SPS, os
integrantes da comissão declararam terem tido acesso a todos os documentos
solicitados, sem que houvesse embaraço de suas atividades de apuração.
250.
Ademais, considerando a gravidade dos acontecimentos revelados pela
“Operação Lava Jato”, com grande repercussão na imprensa, cabe reconhecer os
argumentos da defesa de que seria esperado que a presidente da Petrobras
acompanhasse de perto as apurações da CIA, para tomar ciência dos fatos investigados e
certificar-se do progresso efetivo dos trabalhos.
251.
Neste sentido foi também a declaração da assessora da presidente L.M.S. ao
afirmar que reportava a Graça Foster o que entendia relevante, tal como a convocação
de um gerente executivo diretamente envolvido nos atos de corrupção. No momento em
que relatou fatos apurados relacionados aos aditivos dos contratos e ao EVTE da
RNEST, Graça Foster teria, segundo a assessora, queixado-se da ampliação do escopo,
dizendo que daquele jeito o trabalho não terminaria, orientando-a a “manter o escopo, o
escopo é até o contrato”. Disse ainda que Graça Foster fez comentários no relatório
relativamente a sua compreensão, pois ela iria explicá-lo ao conselho de administração
(fls. 3.003- 3.004).
252.
Graça Foster (fls. 3.036-3.037) não negou ter procurado saber das apurações
e que teria orientado seus assessores a se aterem ao escopo das investigações, uma vez
que, no seu sentir, a “Operação Lava Jato” não estaria interessada no EVTE da
Refinaria (19mm00ss e seguintes).

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253.
Neste ponto, cabe destacar que é incontroverso que Graça Foster
acompanhou o desenrolar das apurações, orientou para que os membros da comissão
mantivessem o escopo da investigação, bem como fez comentários em uma minuta de
relatório da comissão, cujo teor foi objeto de discussão no âmbito da CIA. Do mesmo
modo, é inegável que o fato de a presidente ter feito comentários na minuta gerou
desconforto entre os membros da comissão, conforme os integrantes declararam em
seus respectivos depoimentos.
254.
Contudo, a partir desses fatos, não restou evidenciado que ela “agiu
deliberadamente para alterar o resultado final da CIA ao impor, por meio de seus
assessores, seu entendimento do que era o ‘escopo’ do trabalho”, exorbitando suas
prerrogativas de presidente da Petrobras, conforme concluiu a Acusação.
255.
Isto porque, com relação ao escopo, o integrante da comissão P.F. declarou
que a discussão era compreensível, pois o objeto da CIA não era, de fato, verificar o
processo decisório da Companhia (27mm35ss). Do mesmo modo, ele afirmou que não
seria claro se os aditivos faziam parte ou não do escopo da CIA e que certamente a
comissão não deveria investigar assuntos não incluídos em seus objetivos. Desse modo,
prossegue P.F., os integrantes da comissão teriam acordado em colocar os aditivos em
anexo ao relatório, pois os aditivos estariam, segundo suas palavras, em um “limiar de
interpretação” (39mm40ss).
256.
Na mesma direção foi o depoimento do integrante da comissão G.L.G. (fls.
3.001-3.002) ao declarar que a decisão de retirar os aditivos do corpo do relatório e
colocá-los em anexo foi tomada em consenso pelos membros da CIA (6mm20ss e
seguintes) e que tal decisão não diminuiu o valor do trabalho da comissão (42mm00ss e
seguintes). Também declarou que não houve interferência da presidente Graça Foster
nos trabalhos da comissão (04mm33ss).
257.
Isso demonstra que havia fundadas dúvidas entre os integrantes da comissão
de qual seria a abrangência das investigações e o que deveria constar, ao final, do
relatório da CIA. Além disso, apesar do possível desconforto que a posição defendida
pela assessora da presidente pudesse causar nos demais integrantes da comissão, a
decisão final foi tomada, segundo os depoimentos colhidos, em consenso por seus
membros.
258.
Nesta toada, embora não se possa negar o caráter inconveniente da acusada
Graça Foster ter feito comentários na minuta do relatório da comissão, não é possível
afirmar, com a convicção necessária para uma condenação, que esses comentários
tenham tido efeito modificativo nas conclusões da comissão. Também não restou
demonstrado que Graça Foster tenha ferido a independência da CIA, obstaculizado as
investigações ou frustrado os objetivos da referida comissão, de modo a ser possível
caracterizar o desvio de poder de que trata o art. 154 da Lei das S/A.

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259.
A propósito, cabe reconhecer que o relatório produzido pela CIA apenso às
fls. 1.243 e seguintes do presente processo é destacado elemento de prova pelo qual foi
possível evidenciar a falta de justificativa para amparar a deliberação que aprovou o
PAR da RNEST, assim como identificar suas consequências deletérias para a
Companhia, colaborando sobremaneira para a elucidação dos fatos irregulares
relacionados à construção da Refinaria.
260.
Por todo exposto, tenho que os elementos de prova colacionados pela SPS
não são suficientes para demonstrar que a acusada logrou obstaculizar a investigação da
CIA para satisfazer o seu interesse pessoal, em detrimento dos interesses da Petrobras,
não restando, por isso, configurados os requisitos de dolo e culpa necessários para a
caracterização do ilícito.
IV.
CONCLUSÃO
261.
Por todo o exposto, com fundamento no art. 11 da Lei no 6.385/76,
considerando a gravidade das infrações, os antecedentes dos Acusados, os princípios da
proporcionalidade e da razoabilidade e a capacidade econômica dos infratores, assim
como a alta dispersão acionária da Companhia e grande volume de negócios, além dos
danos à imagem da Petrobras e do mercado de valores mobiliários, voto pela
condenação de:
a. Almir Guilherme Barbassa36, Guilherme de Oliveira Estrella, Ildo
Luís Sauer, José Sérgio Gabrielli de Azevedo, Nestor Cuñat
Cerveró37 e Renato de Souza Duque, na qualidade de diretores
estatutários da Petrobras, à penalidade de multa pecuniária
individual no valor de R$400.000,00 (quatrocentos mil reais), por
terem faltado com o seu dever de diligência, ao aprovar o Plano de
Antecipação da Refinaria, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.
b. Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella, Maria
das Graças da Silva Foster, José Sérgio Gabrielli de Azevedo e
Jorge Luíz Zelada38, na qualidade de diretores estatutários da

36 O acusado Almir Guilherme Barbassa foi condenado ao pagamento de multa de R$300 mil no
âmbito do PAS no RJ2014/03402, julgado pelo Colegiado da CVM em 13.12.2018. O recurso interposto
pelo acusado contra essa decisão encontra-se pendente de julgamento no CRSFN.
37 O acusado Nestor Cuñat Cerveró foi condenado à inabilitação temporária por 15 anos para o
exercício de cargo de administrador ou de conselheiro fiscal de companhia aberta, assim como ao
pagamento de multas que somam R$1,2 milhão no âmbito do PAS no 08/2016, julgado em 16.12.2019.
38 O acusado Jorge Luiz Zelada foi condenado à inabilitação temporária por 18 anos para o exercício de
cargo de administrador ou de conselheiro fiscal de companhia aberta e ao pagamento de multa de R$500

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Petrobras, à penalidade de multa pecuniária individual no valor de
R$400.000,00 (quatrocentos mil reais), por terem faltado com o seu
dever de diligência, ao aprovar a passagem do projeto RNEST à fase
IV, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.
c. José Sérgio Gabrielli de Azevedo, Fabio Colletti Barbosa, Francisco
Roberto
de Albuquerque, Guido Mantega, Jorge Gerdau
Johannpeter, Luciano Galvão Coutinho, Sergio Franklin Quintella
e Silas Rondeau Cavalcante Silva, na qualidade de membros do
conselho de administração da Petrobras, à penalidade de multa
pecuniária individual no valor de R$400.000,00 (quatrocentos mil
reais), por terem faltado com o seu dever de diligência, ao participarem
do processo de decisão que aprovou a passagem do projeto RNEST à
fase IV, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.
d. Dilma Vana Roussef, José Sérgio Gabrielli de Azevedo, Fabio
Colletti Barbosa, Francisco Roberto de Albuquerque, Guido
Mantega, Jorge Gerdau Johannpeter, Luciano Galvão Coutinho e
Silas Rondeau Cavalcante Silva, na qualidade de membros do
conselho de administração da Petrobras, à penalidade de multa
pecuniária individual no valor de R$300.000,00 (trezentos mil
reais), por terem faltado com o seu dever de diligência na supervisão
dos controles internos da Petrobras, em infração ao art. 153 da Lei no
6.404/76.
e. Renato de Souza Duque, na qualidade de diretor de engenharia e
serviços da Petrobras, à penalidade de inabilitação temporária pelo
prazo de 15 (quinze) anos, para o exercício do cargo de administrador
ou conselheiro fiscal de companhia aberta, por ter violado o seu dever
de lealdade, ao votar favoravelmente pela aprovação da passagem do
projeto RNEST à fase IV, em troca de vantagens indevidas, em infração
ao art. 154, §2o, c) da Lei no 6.404/76 c/c art. 155, caput da Lei no
6.404/76.
f. Paulo Roberto Costa, na qualidade de diretor de abastecimento da
Petrobras:
i. à penalidade de inabilitação temporária pelo prazo de 15
(quinze) anos, para o exercício do cargo de administrador ou
conselheiro fiscal de companhia aberta, por ter violado o seu dever

mil, no âmbito do PAS no 09/2016, julgado em 16.12.2019. O recurso interposto pelo acusado contra essa
decisão encontra-se pendente de julgamento no CRSFN.

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de lealdade, ao propor e votar favoravelmente pela aprovação do
Plano de Antecipação da Refinaria, em troca de vantagens indevidas,
em infração ao art. 154, §2o, c) da Lei no 6.404/76 c/c art. 155, caput
da Lei no 6.404/76.
ii. à penalidade de multa pecuniária no valor de R$500.000,00
(quinhentos mil reais), por ter violado o seu dever de lealdade, ao
propor e votar favoravelmente pela aprovação da passagem do
projeto RNEST à fase IV, em troca de vantagens indevidas, em
infração ao art. 154, §2o, c) da Lei no 6.404/76 c/c art. 155, caput da
Lei no 6.404/76.
262.
Voto também pela absolvição de Maria das Graças Silva Foster, na
qualidade de presidente da Petrobras, da acusação de desvio de poder que lhe foi
formulada neste processo.
É como voto.
Rio de Janeiro, 24 de agosto de 2020.

HENRIQUE BALDUINO MACHADO MOREIRA
DIRETOR RELATOR
HENRIQUE BALDUINO MACHADO
MOREIRA:83569138100
Assinado de forma digital por HENRIQUE BALDUINO MACHADO
MOREIRA:83569138100
DN: c=BR, o=ICP-Brasil, ou=Autoridade Certificadora Raiz Brasileira v2,
ou=AC SOLUTI, ou=AC SOLUTI Multipla, ou=Certificado PF A3,
cn=HENRIQUE BALDUINO MACHADO MOREIRA:83569138100
Dados: 2020.08.28 10:16:29 -03'00'

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Processo Administrativo Sancionador CVM no 05/2016 – Voto DGG – Página 1 de 48

PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CVM No 05/2016
(Processo Eletrônico SEI no 19957.010647/2019-97)
Reg. Col. no 1404/2019

Inteiro teor:
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Processo Administrativo Sancionador CVM no 05/2016 – Relatório – Página 1 de 84
PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CVM No 05/2016
Reg. Col. no 1404/2019

Acusados:

Almir Guilherme Barbassa
Dilma Vana Rousseff
Fábio Colletti Barbosa
Francisco Roberto de Albuquerque
Guido Mantega

Guilherme de Oliveira Estrella

Ildo Luís Sauer

Jorge Gerdau Johannpeter

Jorge Luiz Zelada

José Sérgio Gabrielli de Azevedo

Luciano Galvão Coutinho

Maria das Graças Silva Foster

Nestor Cuñat Cerveró

Paulo Roberto Costa

Renato de Souza Duque

Sergio Franklin Quintella

Silas Rondeau Cavalcante Silva

Assunto:
Apurar possível inobservância de deveres fiduciários de
administradores da Petrobras na construção da Refinaria Abreu e
Lima. Infração aos artigos 153, 154, §2o, “c”, 155, e 163, I, da Lei
n° 6.404/76.

Diretor Relator:
Henrique Machado

RELATÓRIO

I.
OBJETO E ORIGEM
1.
Trata-se
de
processo
administrativo
sancionador
instaurado
pela
Superintendência de Processos Sancionadores (“SPS” ou “Acusação”) para apurar a
responsabilidade de administradores da Petróleo Brasileiro S.A. - Petrobras (“Petrobras”
ou “Companhia”) pelo possível descumprimento de deveres fiduciários na construção
da Refinaria Abreu e Lima (“RNEST” ou “Refinaria”).
2.
O presente processo originou-se a partir do desmembramento do inquérito
administrativo
(“IA”)
CVM
n°
04/2014,
instaurado
por
intermédio
da

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Processo Administrativo Sancionador CVM no 05/2016 – Relatório – Página 2 de 84
PORTARIA/CVM/SGE/No 376 (fls. 10), para apurar a possível inobservância de
deveres fiduciários de administradores da Petrobras decorrentes dos fatos revelados pela
investigação do Ministério Público Federal denominada de “Operação Lava Jato”.
3.
Em virtude da multiplicidade de pessoas e assuntos investigados, a SPS
optou por desmembrar a apuração em diferentes procedimentos de modo a separá-los
em função do tema investigado, buscando, com isso, obter celeridade e racionalidade
nas diversas investigações em curso.
4.
Em 24.03.2016, o IA CVM no 5/2016 foi instaurado1 para apurar a possível
ocorrência de irregularidades nos procedimentos relativos à construção da RNEST,
objeto do presente processo.
II.
DA PRESCRIÇÃO
5.
Antes de iniciar os procedimentos ordinários de investigação, a SPS
analisou quais fatos poderiam ser objeto de ação punitiva por esta Autarquia, à luz dos
prazos prescricionais estabelecidos pela Lei n° 9.873 de 23 de novembro de 1999.Sobre
o tema, destaca inicialmente que os fatos do presente processo teriam violado, ao
mesmo tempo, a legislação penal e societária, aplicando-se, por isso, o prazo
prescricional da lei da penal2, consoante o art. 1°, §2o, da mencionada Lei n° 9.873/99.
6.
Nesse sentido, argumenta que o pagamento de propina a agentes públicos
administradores da Petrobras por empresas fornecedoras de serviços seria conduta ilícita
à luz do art. 317 do Código Penal de 19403, o qual define a corrupção passiva, e
também dos arts. 153 e seguintes da Lei no 6.404/764, os quais estabelecem deveres

1 PORTARIA/CVM/SGE/No72 (fls.1).
2 Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no
exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da
prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
§ 2o Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição
reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.
3 Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função
ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem: Pena
– reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa.
4 Art. 153. O administrador da companhia deve empregar, no exercício de suas funções, o cuidado e
diligência que todo homem ativo e probo costuma empregar na administração dos seus próprios negócios.
Art. 154. O administrador deve exercer as atribuições que a lei e o estatuto lhe conferem para lograr os
fins e no interesse da companhia, satisfeitas as exigências do bem público e da função social da empresa.
(...)
§ 2° É vedado ao administrador:

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fiduciários aos administradores de companhias abertas. Concluiu a área técnica, nesse
passo, que o prazo de prescrição dos fatos objeto do presente caso deve ser o de 16
anos, conforme previsto no inciso II, do art. 109, do Código Penal de 19405.
7.
Como a conduta irregular dos administradores teria se iniciado em fevereiro
de 2005 (fls. 477 a 479), com a assinatura do memorando de entendimento para a
construção da RNEST, e as apurações no âmbito desta Autarquia teriam começado em
20.10.2014, com a instauração do Processo RJ-2014/12184 (origem do IA no 14/2014),
a Acusação asseverou que essa instauração teria interrompido o prazo prescricional.
8.
Quanto à utilização do prazo prescricional penal àqueles administradores
que não foram objeto da persecução penal, a SPS sustenta que a prescrição é fenômeno
relacionado a fatos submetidos à investigação e, não, às pessoas, motivo pelo qual
entede que o prazo prescricional da lei penal a estes também seria aplicável (fls. 5.599).
III.
DOS FATOS E DA ACUSAÇÃO
III.1.
PROCESSO DECISÓRIO NO ÂMBITO DA DIRETORIA
9.
Segundo apurado pela SPS, as decisões da diretoria executiva ocorriam
semanalmente, às quintas-feiras, de modo colegiado. Em regra, os projetos de cada
diretor eram enviados até a sexta-feira da semana anterior, sob a forma de documento
interno da Petrobras (“DIP”), à secretaria geral da Companhia. A secretaria propunha os
assuntos da reunião para o presidente.
10.
A SPS relata que a pauta era enviada, em algumas ocasiões, na mesma
semana da reunião de diretoria. Outra situação narrada na peça acusatória diz respeito
ao encaminhamento da pauta pelo diretor responsável pelo projeto no mesmo dia da
reunião. Questionados, os administradores admitiram ambas as situações. De acordo
com os administradores ouvidos pela área técnica, havia também a pauta “extra” por
meio da qual eram encaminhadas, entre segunda e quarta-feira da semana da
deliberação, questões supostamente urgentes e inadiáveis. E havia ainda a pauta

(...)
c) receber de terceiros, sem autorização estatutária ou da assembléia-geral, qualquer modalidade de
vantagem pessoal, direta ou indireta, em razão do exercício de seu cargo.
Art. 155. O administrador deve servir com lealdade à companhia e manter reserva sobre os seus negócios,
sendo-lhe vedado: (...)
5 Art. 109. A prescrição, antes de transitar em julgado a sentença final, salvo o disposto no § 1o do art.
110 deste Código, regula-se pelo máximo da pena privativa de liberdade cominada ao crime, verificando-
se: II - em dezesseis anos, se o máximo da pena é superior a oito anos e não excede a doze;

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“axilar”, por meio da qual assuntos eram inseridos no próprio dia da reunião,
normalmente por questões de alegado sigilo.
11.
Narra a Acusação que dificilmente as pautas eram recusadas, pois
significaria a inépcia de sua elaboração, de modo que, mesmo com objeções, pautas
eram mantidas e retiradas na própria reunião para eventuais ajustes e complementos.
Após os ajustes, o assunto retornava para a deliberação dos diretores. Em algumas
ocasiões, a pauta poderia não mais retornar para deliberação.
12.
Noutro ponto, relata a SPS que a Sistemática Corporativa de Projetos de
Investimentos do Sistema Petrobras (“Sistemática Corporativa”)6, aprovada em
28.03.2011, era o documento interno que fornecia as diretrizes para o planejamento,
aprovação e monitoramento dos projetos de investimento, com o objetivo de padronizar
os procedimentos e conceitos a serem seguidos por todas áreas do Sistema Petrobrás.
13.
Consoante as diretrizes, os projetos de investimento deveriam apresentar
estudo de viabilidade técnico-econômica (“EVTE”) e seguir padrões internacionais de
gerenciamento de projetos. A utilização de padrões internacionais ocorria a partir da
aplicação da metodologia front-end loading (“FEL”), com cinco fases de
desenvolvimento, conforme revela a figura a seguir:

6 Fls. 1083 a 1160.

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14.
De acordo com referida metodologia, as etapas iniciais do projeto serviriam
para planejá-lo da forma adequada aos interesses finais do investimento. Em caso de
alterações no projeto, as mudanças poderiam ser executadas nas etapas iniciais sem
acarretar aumento excessivo nos custos. Com o avançar do projeto, menores seriam as
possibilidades de alterações não impactarem fortemente os custos do projeto7.
15.
Prossegue a SPS descrevendo que, de acordo com os controles criados para
avaliar e monitorar os projetos de investimentos da Petrobras, a passagem de fase
demandaria pareceres técnicos das áreas corporativas da Companhia (fls. 4.816 a
4.871.) Além disso, todos os projetos de investimento deveriam apresentar valor
presente líquido (“VPL”)8 positivo para aprovação da mudança de fase. E os projetos
acima de 3% do total da carteira de uma área específica da Companhia precisariam
também, para avançar, da aprovação pela diretoria, com avaliação prévia do comitê de
investimentos da Petrobras.
III.2.
PROJETO RNEST
III.2.1.
O INÍCIO DO PROJETO RNEST
16.
Destaca a Acusação que a Petrobras começou, em 2005, o projeto para
construir uma nova refinaria no Brasil e que a construção da última refinaria pela
Companhia teria ocorrido na década de 1980 (fls. 970). Acrescenta que, segundo
estudos da Petrobras, com a demanda por petróleo crescendo 2% ao ano até 2020 e a

7 As decisões tomadas nas Fases iniciais têm grande influência nos resultados do projeto, apesar do
pequeno percentual de investimento alocado. Já nas Fases subsequentes, o grau de investimento é
reduzido, enquanto o nível de investimento se eleva. Sendo assim, devem ser aprofundados os estudos
para escolha das melhores alternativas de concepção do projeto durante as Fases I e II. A postergação de
decisões e a introdução de modificações relevantes nas Fases mais avançadas, quando é alta a realização
de investimentos, implicarão em altos custos e numa menor flexibilidade para atuação nas suas
consequências. [...] A Sistemática Corporativa de Projetos de Investimento adota abordagem na qual a
tomada de decisão final para a execução do investimento é lastreada em um processo de sucessivas
análises e aprovações. Esta concepção permite obter estimativas mais precisas de seus indicadores ao
longo do ciclo de vida do projeto. A diferenciação e a recomendação de planejar o projeto em três Fases,
Identificação de Oportunidade, Projeto Conceitual e Projeto Básico deve-se à: 1. Busca de um maior grau
de definição do projeto, de maturidade suficiente para mitigar os riscos envolvidos, evitar retrabalhos e
custos adicionais em Fases posteriores; 2. Padronização dos requisitos mínimos necessários a serem
apresentados ao decisor ao final de cada uma das Fases, de modo a auxiliá-lo nas análises e decisões a
serem tomadas em cada portão correspondente.”
8 O VPL consiste na diferença entre as receitas obtidas e despesas incorridas em um projeto. Nesse
sentido, funciona como um indicador de geração de riqueza: agrega valor ao negócio quando positivo e
consome valor quando negativo.

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produção de petróleo excedendo a capacidade de refino na América Latina (fls. 480 a
500), o Brasil precisaria de 2,345 MBD9 em 2020.
17.
Em 14.02.2005, a Petrobras assinou memorando de entendimentos com a
Petroleos de Venezuela S.A. (“PDVSA”) para o desenvolvimento de negócios e
atividades de cooperação no setor de refino, visando a atender a estratégia de
processamento de petróleos pesados e extrapesados do Brasil e da Venezuela (fls. 477-
479). De acordo com o memorando, cada empresa teria 50% de participação na futura
refinaria (fls. 471), pois elas teriam interesse comum no processamento de óleo pesado e
extrapesado.
18.
Naquele primeiro momento, a Petrobras previu que o valor total do
investimento seria de US$2,3 bilhões, com VPL de US$209,9 milhões. Aduz a área
técnica que estes valores foram produzidos pela própria Companhia sem contratação de
consultoria específica.
19.
A diretoria aprovou, em 29.9.2005, a passagem do projeto para a segunda
fase, também denominada de conceitual10 (fls. 468). Com a conclusão da etapa
conceitual (fase II) no final de 2006 (fls. 1.203 a 1.223), a administração estabeleceu
que a refinaria teria uma unidade de destilação atmosférica (“UDA”) de 200 MBPD e
dois trens de conversão e hidrotratamento. A SPS apurou que o projeto inicial teria
previsto apenas uma UDA, mas, em 2007, a Petrobras concluiu ser incompatível o
processamento do óleo venezuelano com o brasileiro, forçando nova alteração no
projeto para calcular a existência de duas UDA.
20.
Em outra frente, a estrutura societária a ser formada entre a Companhia e a
PDVSA foi delineada com a constituição da RNEST S.A., subsidiária da Petrobras, com
o intuito, segundo informações obtidas pela área técnica, de isolar os custos do projeto.
Neste ponto, a Acusação registra a ausência de formalização da pretendida parceria ao
mesmo tempo em que o projeto tampouco prescindia da existência dela.
21.
Sobre o tema, a SPS destaca que, em dezembro de 2016, o planejamento
financeiro da diretoria financeira e da estratégia e desempenho empresarial (“PLAFIN”)
emitiu parecer apontando o seguinte (fls. 3.861, CD- arquivo __Pauta_DE_1319-
2006.pdf, pg. 35):
Está previsto o desenvolvimento do projeto na forma de parceria com
a PDVSA, mas não há definição sobre a mesma até o momento. Um

9 A unidade MDB significa thousand barrels oil ou milhares de barris de petróleo. MDB foi utilizado nos
documentos da Petrobras significando a taxa diária de milhares de barris de petróleo por dia.
10 Sobre a sistemática de projetos da Petrobras, vide seção Erro! Fonte de referência não
encontrada. deste Relatório.

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Memorando de Entendimentos, firmado entre Petrobras e a PDVSA,
prevê a elaboração, em conjunto, de estudos para implantação da
refinaria, sem, no entanto, firmar compromisso de investimentos,
definir
participações
societárias
ou
estabelecer
critérios
de
comercialização. [....]
22.
Sustenta a Acusação que a perspectiva de parceria foi considerada por anos
no projeto apesar da ausência de compromisso formal da PDVSA, tendo sido
desconsiderada apenas em 2013, 8 anos depois, com a incorporação pela Petrobras da
RNEST S/A. A falta de concretude da parceria não poderia, no sentir da SPS, ter sido
negligenciada pelos administradores ao longo da condução e fiscalização do projeto, em
razão de sua relevância tanto na concepção quanto na execução da construção da
refinaria.
III.2.2.
PLANO DE ANTECIPAÇÃO DO PROJETO RNEST
23.
Em 21.12.2006, a diretoria da Petrobras aprovou o cronograma da obra da
refinaria prevendo iniciar a pré-operação (“Partida Original”) no segundo semestre de
2011 (fls. 1.219 a 1.220). Para cumprir a meta, os gerentes executivos responsáveis pelo
projeto apontaram a necessidade de antecipar medidas que, segundo a Sistemática
Corporativa, só deveriam ser tomadas na fase de execução (fase IV). À época, o projeto
se encontrava na fase de planejamento (fase III).
24.
Segundo a SPS, a execução de obras durante a fase de planejamento seria
contrária ao procedimento preconizado na Sistemática Corporativa, tendo em vista que
ainda estava em curso fase de planejamento (Projeto Básico – Fase III). Pela sistemática
correta, as obras só poderiam ser iniciadas a partir da fase IV (execução).
25.
Em anexo ao DIP relativo ao tema, o PLAFIN (fls. 3.861) indicou que
algumas atividades anteriormente previstas para a fase de execução (fase IV) deveriam
ser antecipadas para a fase de planejamento, com o objetivo de obedecer à data prevista
para a Partida Original. Sugeriu que a diretoria executiva não assumisse compromissos
antes da aprovação do projeto básico e alertou sobre a indefinição da parceria com a
PDVSA. Apontou que a não concretização do acordo entre as companhias implicaria
diferença significativa no valor a ser investido pela Petrobras. Transcreve-se a seguir
trechos do documento reproduzidos no relatório de inquérito:
Está previsto o desenvolvimento do projeto na forma de parceria com
a PDVSA, mas não há definição sobre a mesma até o momento. Um
Memorando de Entendimentos, firmado entre Petrobras e a PDVSA,
prevê a elaboração, em conjunto, de estudos para implantação da
refinaria, sem, no entanto, firmar compromisso de investimentos,

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definir
participações
societárias
ou
estabelecer
critérios
de
comercialização. [....]
Recomendamos que a aprovação de recursos físicos, de pessoal e
financeiros, propostos para a fase FEL 3, esteja condicionada à
definição do parceiro no empreendimento, bem como da criação da
empresa que constituirá a refinaria, ou da criação de um mecanismo
que garanta o ressarcimento desses gastos, no caso de antecipação por
parte da Petrobras.[...]
As análises de sensibilidade realizadas indicaram que o resultado do
empreendimento é extremamente sensível à atuação da PDVSA como
off taker no mercado do entorno da Nova Refinaria. [....]
[Recomendava-se] Não assumir compromissos que tragam alguma
irreversibilidade em relação a [sic] implantação do projeto antes da
aprovação do projeto básico. Em especial, apenas realizar a aquisição
antecipada dos equipamentos críticos e os gastos de terraplanagem
após a conclusão do projeto básico de Engenharia. [....]
Conforme pode ser constatado, a refinaria será composta de uma
destilação atmosférica [UDA] e dois conjuntos (trens) independentes
das demais unidades. Tais trens separados objetivam aumentar a
confiabilidade, o fator operacional e a facilidade de manutenção da
refinaria.
26.
Pouco tempo depois daquela deliberação, a diretoria da Petrobras aprovou11,
em 08.03.2007, a implementação do Plano de Antecipação da Refinaria (”PAR”), o qual
propunha o mês de agosto de 2010 para o início das atividades da RNEST. Estavam
presentes nesta deliberação José Gabrielli, Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Ildo
Sauer, Nestor Cerveró, Paulo Roberto Costa e Renato Duque (fls. 1237).
27.
Na documentação que amparou a reunião, a gerente executiva corporativa
da área de abastecimento, V.V.F., consignou que o cronograma apresentado “não
possui[ria] margem de segurança, exigindo para sua implantação priorização pelas
áreas envolvidas, em especial Abastecimento, CENPES, Engenharia e Materiais.” (fls.
3.866).
28.
No sentir da Acusação, a diretoria antecipou a data de início da operação da
refinaria em um ano sem ter respaldo técnico suficiente para tal empreitada, dada as
incertezas que ainda permeavam a fase de planejamento do projeto. A SPS reforça sua
conclusão ressaltando que o cronograma inicialmente proposto e aprovado já teria sido

11 Segundo o DIP da reunião, o PAR foi solicitado por Paulo Roberto Costa e demandou priorização do
projeto pelas áreas de abastecimento, centro de pesquisa e desenvolvimento, engenharia e materiais para
que sua implementação se desse conforme desejado.

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objeto de alerta das áreas técnicas da Petrobras para não assumir compromissos
irreversíveis, antes da aprovação do projeto básico. Do mesmo modo, os
administradores teriam sido advertidos por técnicos das destacadas diferenças de
investimento decorrentes da construção com e sem a parceira da PDVSA
(US$ 588 milhões versus US$ 2,6 bilhões).
29.
Ainda sobre a decisão de antecipar a operação da RNEST, a SPS trouxe à
luz investigação conduzida pela comissão interna de apuração da RNEST (“CIA
RNEST”), instaurada pela Petrobras, a partir das denúncias de corrupção evidenciadas
pela Operação Lava Jato, para analisar os procedimentos de contratação realizados
durante o projeto. Essa comissão constatou que (fls. 1.243/1.260):
5.4.4 Como consequência da aprovação do PAR pela Diretoria
Executiva em 08/03/2007 [....], foi determinado ao Abastecimento,
CENPES, MATERIAIS e ENGENHARIA, a elaboração de estratégia
de contratação de equipamentos e serviços para viabilizar a
implementação do PAR, dentre outros, que deveria ter retornado à
Diretoria Executiva em até 45 dias, com a proposta definitiva, a partir
de 08/03/2007. A Comissão não obteve evidência de que o assunto
tenha retornado à Diretoria Executiva. [....]
A Comissão não evidenciou justificativa adequada para a elaboração
do PAR, uma vez que a contratação e/ou elaboração dos projetos
básicos das unidades, condições necessárias para a definição
consistente do cronograma de antecipação, somente foram iniciadas a
partir de março/2007, quando da aprovação do PAR [....].
A Diretoria Executiva aprovou o PAR ciente de que “o cronograma
apresentado não possuía margem de segurança, exigindo para sua
implementação priorização pelas áreas envolvidas” [....]
5.4.6 O desenvolvimento do projeto básico da RNEST foi realizado
considerando o processamento, em uma única UDA, do óleo
venezuelano (Carabobo) e do nacional (Marlin Sul 6-MLS-3B).
Entretanto, apenas em dezembro/2007, foram finalizados os testes
com o óleo venezuelano [....], que demonstraram a incompatibilidade
do
processamento
desses
óleos
numa
única
UDA.
Como
consequência, em dezembro/2007 foi definido que a RNEST passaria
a contar com duas unidades de destilação atmosférica (UDA)
separadas. Ou seja, a Comissão observou que tal decisão (realizar o
projeto com duas unidades de destilação, o que não estava previsto
originalmente no PAR) tornou difícil o alcance dos objetivos do PAR,
uma vez que o projeto básico não estava suficientemente definido.[....]
5.4.14 Sobre tais alterações de projetos o Sr. D.C., então Gerente
Setorial de Equipamentos e Serviços da RNEST [....], declarou a [sic]
Comissão que “no momento da elaboração do PAR não existiam as
especificações dos equipamentos, projeto básico e FEED, tendo sido
utilizadas as informações que estavam disponíveis na época (projeto
conceitual das principais unidades). ” 5.4.15 O Sr. M.A.R.R., Gerente

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Executivo de MATERIAIS, afirmou à Comissão “que o documento
que encaminhou o PAR considerava a realização de processos de
aquisição críticos em 14 meses e que considera esse prazo um
equívoco. Que estrategicamente foram tentadas antecipações de
prazos junto aos fornecedores visando o PAR. Que houve alterações
nas especificações dos equipamentos durante e após a deflagração do
processo licitatório.” 5.4.16 O Sr. M.G., então Diretor-Presidente da
Refinaria Abreu e Lima S.A. [....], declarou à Comissão que “o PAR
causou a quebra do conceito geral de EPC e a antecipação das
contratações sem que o projeto tivesse um nível de maturidade
suficiente, gerando aditivos e elevação dos custos.”. O Sr. W.G.R.,
então Gerente Geral de Implantação da RNEST [....], alegou “que o
projeto básico não estava em um nível de maturidade suficiente para
iniciar a fase de implantação do empreendimento.” [....]
7.1 A Comissão não obteve evidência de justificativa técnica ou
empresarial para a elaboração do PAR [....]
7.3 Uma vez que os projetos não estavam suficientemente
desenvolvidos, ocorreram questionamentos de licitantes quanto ao
escopo dos objetos a serem contratados, necessidade de ajustes de
quantitativos e de especificações técnicas durante as licitações [....]
7.4 Na execução do empreendimento, de julho/2007 a julho/2014, em
decorrência de alterações no projeto e problemas decorrentes de
interfaces entre os contratos, houve necessidade de aditivos
contratuais para acréscimo de prazos e alterações de escopo, com
consequente aumento de valores (da ordem de R$ 3,979 bilhões, até
julho/2014) [....]
30.
Diante disso, a Acusação assevera que o grau de maturidade do projeto, à
época da deliberação, não aconselharia a antecipação decidida pelos administradores.
As consequências da antecipação do projeto teriam sido contratações atabalhoadas, com
licitações de obras acontecendo concomitantemente à elaboração dos respectivos
projetos básicos, e, por isso, mal especificadas, resultando em aditivos contratuais e
aumento dos custos da obra.
31.
Questionados sobre a decisão de antecipar o funcionamento da RNEST, os
administradores declararam, em resumo, o que se segue:
a) Paulo Roberto Costa (fls. 2.886 a 2.888): Informou que estaria de acordo
com a parte técnica do projeto e que a antecipação da refinaria teria sido
uma solicitação da Petrobras.
b) Maria das Graças Foster (fls. 3.036 a 3.048): Informou que a antecipação
teria modificado todo o planejamento do projeto.
c) Sérgio Gabrielli (fls. 3.033 a 3.035): Salientou que, a despeito de não se
recordar da autoria do PAR, a antecipação de um projeto seria positiva
porque teria o condão de aumentar o VPL.

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d) Almir Barbassa (fls. 3023-3025): Disse não se recordar da reunião de
aprovação do PAR, a despeito de presumir que o plano tivesse anuência dos
diretores das área de abastecimento e serviços.
e) Guilherme Estrella (fls. 3011-3012): Afirmou não se recordar da reunião
de deliberação do PAR, mas que acredita que a aprovação do projeto teria
respaldo das áreas técnicas. Sustentou que a antecipação seria positiva por
antecipar receitas.
f) Ildo Sauer (fls. 3075-3076): Informou que votou a favor da realização de
estudo de antecipação e não da antecipação do projeto.
g) Nestor Cuñat Cerveró (fls. 5007 a 5009): Declarou não ter participado do
projeto RNEST, embora sua assinatura constasse da ata da reunião que
tratou do tema.
h) Renato Duque (fl. 4172): Afirmou que o plano teria sido considerado
adequado pela diretoria por se tratar de empreendimento de alto porte. A
antecipação do projeto poderia otimizar o processo de construção da
refinaria.
III.2.2.1
ANÁLISE DA CONDUTA DE PAULO ROBERTO COSTA
32.
Destaca a Acusação que Paulo Roberto Costa é réu confesso no âmbito da
Operação Lava Jato12, onde teria admitido o recebimento de vantagens indevidas de
sociedades cartelizadas contratadas para as obras de construção da RNEST (fls. 4.774 a
4.791). Referido diretor teria confirmado perante esta Autarquia que as trocas de favores
teriam iniciado logo que assumiu o cargo e que as empresas cartelizadas teriam exigido
da Petrobras mais investimentos a partir de 2006 (fls. 2.887 a 2.888).
33.
Diante disso, a Acusação entendeu que Paulo Roberto Costa agiu de forma
desleal e em desvio de poder, valendo-se do cargo para receber vantagens indevidas, em

12 A Acusação traz, na peça acusatória, fatos revelados na Operação Lava Jato considerados por ela
importantes para a análise da conduta dos diretores da Petrobras. Neste sentido, narra que Paulo Roberto
Costa e Renato Duque teriam sido denunciados pelo MPF por corrupção passiva devido à celebração de
contratos superfaturados por empresas cartelizadas e aditivos a estes com o intuito de obter vantagens
indevidas. Segundo salienta, o MPF apresentou provas que demonstrariam a efetiva transferência de
recursos entre sociedades prestadoras de serviços e contas offshore controladas pelos referidos diretores
da Petrobras. Nesse processo, Paulo Roberto Costa e Renato Duque teriam sido condenados por lavagem
de dinheiro e corrupção passiva pelo recebimento de vantagens indevidas em contratos relativos também
ao projeto de construção da RNEST (fls. 4.583 a 4.699). A SPS acrescenta que Paulo Roberto teria
confessado em juízo o recebimento de propina ao celebrar acordo de colaboração homologado pelo
Supremo Tribunal Federal.

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infração ao art. 154, § 2o, “c”, da Lei no 6.404/76, combinado com o art. 155, caput, do
mesmo diploma legal.
III.2.2.2
ANÁLISE DA CONDUTA DOS DEMAIS DIRETORES
34.
A SPS registra que Nestor Cerveró e Renato Duque também teriam recebido
vantagens indevidas em razão do exercício do cargo, na forma descrita pela apuração
criminal, à semelhança de Paulo Roberto Costa. Contudo, a área técnica não teria
logrado obter evidências do recebimento indevido deles quando da aprovação do
PAR13. Desse modo, a conduta destes investigados foi examinada, assim como dos
demais diretores, sob a ótica do dever de diligência.
35.
Para a Acusação, diversos aspectos relacionados à aprovação do PAR
conduziriam a conclusão que os diretores não teriam sido diligentes no exame da
matéria.
36.
Neste sentido, a SPS destacou que a proposta anterior à deliberação do PAR
já teria previsto antecipações bastante arriscadas, contrárias aos procedimentos
preconizados pela Sistemática Corporativa. Pondera, por outro lado, que a diretoria
poderia desconsiderar aspectos da referida sistemática, desde que amparada por
documentação idônea, o que não teria acontecido, vez que os critérios objetivos da
referida sistemática teriam sido simplesmente ignorados.
37.
A diretoria da Petrobras deliberou antecipação de etapas do projeto ainda
mais desafiadoras ao aprovar o PAR, sob a justificativa de apressar o início das
atividades da RNEST em um ano. A SPS ressalta que a construção teria destacada
complexidade e importância para a Petrobras, a recomendar especial zelo dos
administradores na condução do projeto, o que não teria sido demonstrado, vez que eles
teriam ignorando os alertas das áreas técnicas.
38.
Quanto ao argumento de que a antecipação seria positiva à medida que
adiantaria o recebimento de receitas, com aumento do VPL, a Acusação entende que tal
benefício não poderia ser esperado num contexto no qual o adiantamento do prazo não
seria factível. No sentir da área técnica, o PAR tornou-se um “programa de aumento de
custo”14, dada a baixa especificação das contratações necessárias à antecipação do
projeto, obrigando a Petrobras a assinar, mais adiante, diversos aditivos contratuais que

13 A Acusação chegou a sinalizar para a possibilidade de provas virem a surgir no curso do processo,
posto que Renato Duque teria assinado acordo de colaboração com o MPF.
14 Em alusão à declaração proferida por P.B.

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encareceram a construção em mais de R$ 4 bilhões. E tudo isso sem lograr antecipar as
operações da RNEST.
39.
Para ilustrar o grau de imaturidade do projeto naquele momento, a SPS
acrescenta que a antecipação das obras, com seus respectivos custos, teria ocorrido
mesmo sem a concretização ou, ao menos, as garantias da participação da PDVSA no
empreendimento. Neste particular, salienta que a segunda UDA teria sido incluída no
projeto em 2007 justamente para refinar petróleo venezuelano.
40.
A falta de cuidado da diretoria com relação à RNEST seria ressaltada pelo
fato de não ter sido cobrada a apresentação sobre as contratações, cuja exibição deveria
ter ocorrido 45 dias após a aprovação do PAR.
41.
Diante disso, a SPS concluiu que, ao aprovar o PAR da RNEST em
08.03.2007, José Gabrielli, Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Ildo Sauer, Nestor
Cerveró e Renato Duque faltaram com a diligência deles esperada às circunstâncias.
III.2.3.
APROVAÇÃO DA FASE DE EXECUÇÃO DO PROJETO RNEST

42.
A passagem da fase de planejamento (fase III) para a fase de execução (fase
IV) ocorreu no segundo semestre de 2009. A previsão de custo para a construção da
refinaria foi modificada de US$4,1 bilhões para US$13,3 bilhões. Essa atualização de
valores foi julgada relevante pela administração da Petrobras, que a publicou, em
26.08.2009, na forma de aviso de fato relevante (fls. 5.175 a 5.176). O mercado então
foi informado que o orçamento estimado para a construção da RNEST seria de US$ 12
bilhões, com variação de -10% a +20%.
43.
Destaca a área técnica que a Sistemática Corporativa prescrevia que as
mudanças de fase dos projetos de investimento deveriam ocorrer amparadas em EVTE
com VPL positivo, a fim de preservar o patrimônio investido pela Petrobras.
44.
Sobre o tema, a gerente executiva da diretoria de abastecimento, V.V.F.,
declarou (fl. 462) que, a partir do final do ano de 2008, já seria possível constatar que o
custo da RNEST ficaria acima do apresentado na passagem da fase II para a fase III.
Informou que na contratação da obra da “casa de força”, em dezembro de 2008, o VPL
do empreendimento já estaria negativo, tendo reportado a situação a Paulo Roberto
Costa. Por este motivo, a cada nova aquisição, o EVTE da RNEST era atualizado e o
novo VPL incluído nos DIP suporte das solicitações para novas aquisições.
45.
Disse ainda que, após apresentar o VPL negativo, teria sido exonerada do
cargo e que o novo gerente executivo teria apresentado, em menos de um mês, estudo
pelo qual o VPL da refinaria teria se tornado positivo em US$76 milhões. Por fim,
declarou que a diretoria e o conselho de administração da Petrobras sempre foram

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informados sobre os problemas na RNEST, e que a decisão de continuar a obra teria
sido política, vez que sempre era dito que o Presidente da República queria que fosse
realizada a obra15.
46.
Em 10.02.2009, a diretoria de abastecimento apresentou DIP com pedido de
autorização para contratar a construção de estação de tratamento de água da RNEST,
estimada em R$774 milhões. Transcreve-se a seguir os trechos do documento
destacados pela SPS (fls. 3.917):
Análise Preliminar (FEL 3)
14. Com relação às contratações e licitações relacionadas ao Projeto
de Implantação da Refinaria do Nordeste, até o momento temos a
seguinte situação:
14.1. Investimentos realizados até dez/08: US$0,234 bilhão;
14.2. Compromissos
assumidos
(processos
de
aquisição
de
equipamentos críticos, contratos em andamento com serviços já
realizados, convênios e demais custos da administração e apoio):
US$1,697 bilhão;
14.3. Pacotes com processo licitatório concluído e em fase de
encaminhamento para apreciação da Diretoria Executiva (valor
referente aos resultados dos processos licitatórios para a construção da
ETA, dos Tanques – lotes 1 e 2, e das Edificações): US$1,489 bilhão;
14.4. Pacotes de Esferas, Dutos, Obras Civis, CGE, CGA, cujas
licitações encontram-se em processo de avaliação final US$0,577
bilhão;
14.5. Pacote de processo (ETDI, UDA, UCR, Hidrorefino e
Interligações), obtidas propostas que totalizam US$9,083 bilhões.
Estão sendo tomadas as providências necessárias para proceder à
relicitação, uma vez que os preços obtidos do mercado superam os
limites estabelecidos pela Engenharia no cálculo de suas estimativas;
14.6. Os demais pacotes e serviços que complementam o escopo para
plena
implantação
da
Refinaria
do
Nordeste,
ainda
não
compromissados, representam US$1,009 bilhão;
14.7. No momento, Abastecimento e Engenharia estão analisando
aspectos contratuais, especificações de equipamentos e de materiais, e
prazos intermediários com intuito de conseguir reduzir os custos do
empreendimento.
14.8. Vale salientar também que é esperada redução de preços de
vários insumos em função da atual situação do mercado e que, a partir

15 Quanto a esta suspeita, a SPS não obteve evidências de influência direta do então Presidente da
República, chefe do Poder Executivo da União Federal, acionista controladora da Petrobras, na
continuação do projeto.

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desse novo cenário, os preços de materiais, equipamentos e serviços
sofram impactos.
14.9. Diante das ações acima descritas, bem como da perspectiva de
mudança de patamares de preços de mercado, estabelecemos como
meta que o valor do investimento fique situado na faixa de US$ 7,949
a US$ 10,543 bilhões, que são, respectivamente, os valores que
tornam o VPL nulo para o cenário da refinaria como empresa S.A. e
para o caso da refinaria assumir condição de unidade de negócio da
área de Abastecimento.
47.
Destaca a área técnica que os valores descritos teriam somado mais de
US$14 bilhões, muito superior ao total informado como necessário (na faixa entre
US$8,0 e US$10,5 bilhões) para o projeto ter VPL igual a zero. Para a Acusação, em
fevereiro de 2009, já seria possível, por isso, perceber que o projeto da RNEST traria
prejuízo para a Petrobras. A contratação da estação de tratamento de água foi aprovada,
em 12.02.2009, sem qualquer questionamento quanto às projeções apresentadas, a
demonstrar, no sentir da SPS, falta de diligência dos diretores no trato da matéria.
48.
Em 03.09.2009, Paulo Roberto Costa apresentou DIP à diretoria executiva
propondo a mudança de fase do projeto RNEST (fls. 4.208 a 4.311), o qual, em resumo,
informava o seguinte:
Em 16/07/2009, o AB-CR/PP apresentou uma atualização dos
resultados do projeto à Diretoria Executiva, o qual mostrou que, para
o
cenário
em
que
o
investimento
esperado
totalizava
US$ 13,328 bilhões, considerando a ratificação da parceria societária
com a PDVSA e desconsiderando os efeitos concorrentes das
refinarias PREMIUM, o VPL [....] era de: (a) US$ 3,06 bilhões
negativos para o cenário de robustez do Abastecimento, e
(b) US$ 2,33 bilhões negativos para o cenário de referência.
7. Até Julho de 2009, do investimento estimado para o Projeto de
Implantação da Refinaria do Nordeste, já foram realizados
US$ 0,454 bilhão. Os compromissos assumidos, referentes aos
processos de aquisição de equipamentos críticos, contratos em
andamento, convênios e demais custos de administração e apoio,
somam US$ 3,371 bilhões. [....]
9.2.1. Para o modelo de negócio considerando a implantação do
empreendimento através de uma empresa independente, foram
consideradas as participações de 60% para Petrobras e 40% para a
PDVSA, contudo esta premissa ainda permanece em negociação entre
os governos do Brasil e Venezuela.
49.
A Acusação salienta que o relatório executivo anexo ao DIP (fls. 4.250) teria
registrado que as UDA iriam funcionar a partir de julho e dezembro de 2012
respectivamente, ignorando o fato de o PAR aprovado pela diretoria ter considerado o
segundo semestre de 2010 como o início das atividades da RNEST.

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50.
O parecer do PLAFIN sobre o tema anexo ao DIP destacou que (fls. 4.260-
4.268):
Está previsto o desenvolvimento do projeto na forma de parceria com
a PDVSA, mas não há formalização desta parceria até o momento.
Um Memorando de Entendimentos, firmado entre Petrobras e a
PDVSA, prevê que a Refinaria será abastecida por 50% de petróleo
venezuelano e 50% de petróleo nacional. É esperado também que a
participação dos sócios no projeto será de 60% para a Petrobras e 40%
para a PDVSA. [....]
CONCLUSÕES
Analisando o projeto de forma integral, este não apresenta viabilidade
econômica, pois, no Cenário de Referência, obteve-se um VPL
negativo de US$ 3.067 milhões e TIR de 5,8% a.a. no Cenário de
Robustez, o VPL diferencial foi negativo em US$ 3.700 milhões com
uma TIR de 4,7% a.a.
Considerando somente a participação da Petrobras no projeto (60%), a
análise econômica indica um VPL negativo de US$ 1.840 milhões no
cenário de referência e um VPL negativo de US$ 2.220 milhões pelo
critério de robustez.
Na análise de sensibilidade sobre o resultado integral do projeto,
identificou-se que uma redução de aproximadamente 36% do
investimento previsto torna o VPL diferencial igual a zero. Além
disso, a inclusão das refinarias Premium no EVTE degrada
consideravelmente o VPL diferencial, que passa a ser de
US$ 6.137 milhões negativos, ou 100% menor em relação ao original.
No nosso entendimento, o Caso Base do projeto deveria considerar a
visão integrada dos projetos incluindo a perspectiva de ampliação do
parque de refino. [....]
Considerando o projeto isoladamente, entendemos que o VPL
negativo apresentado frente ao expressivo investimento requerido
representa um ponto de atenção para a Companhia. Desta forma,
sugerimos uma análise integrada (Portfólio Petrobras) do projeto para
avaliar sua capacidade de geração de valor frente a outras alternativas.
51.
Para a SPS, esses documentos teriam demonstrado que o projeto RNEST
seria economicamente inviável.
52.
Na reunião que examinou a questão, em 03.09.2009, os diretores José
Gabrielli, Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Maria das Graças Foster, Paulo Roberto
Costa e Renato Duque determinaram “a reapresentação da matéria com os ajustes
necessários.”
53.
Em 25.11.2009, o projeto retornou à deliberação da diretoria (fls. 1.450 a
1.564), com documentação elaborada pela diretoria de abastecimento que, em resumo,
afirmava:

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9.3. A análise de atratividade do projeto foi feita considerando a
implantação de uma empresa independente em sociedade com a
PDVSA, com participações de 60% para Petrobras e 40% para a
PDVSA. Este acordo está em fase final de negociação entre os
governos do Brasil e da Venezuela, com previsão de conclusão até
dezembro do corrente ano, [...]:
9.4. Dessa forma o resultado inicial projetado para o VPL do projeto
no cenário de Referência é de US$ 3,067 bilhões negativos,
considerando a Refinaria como Empresa Independente e taxa mínima
de atratividade (TMA) de 10,3% a.a..
9.5. Entretanto, várias ações foram tomadas a fim de aprimorar os
critérios de avaliação econômica do projeto, considerando a
manutenção do ativo após 25 anos de operação, o desempenho
operacional da refinaria em função de sua atualização tecnológica e as
condições em que foram fechadas no acordo de acionistas que
permitem à Petrobras ter o controle em quase todas as decisões da
sociedade.
9.6. A partir disso, em conjunto com a Estratégia e Desempenho
Empresarial, Planejamento Financeiro e Risco (PLAFIN), estudos
incluindo a perpetuidade (valor residual do ativo ao final do período
de análise econômica, descontando o investimento), o aumento do
Fator de Utilização (FUT) para 96%, bem como da TMA de 10,3%
para 9,6% foram realizados. O resultado desses estudos contribuiu
para a melhoria do valor do VPL em US$ 1,169 bilhão, passando o
VPL para US$ 1,898 bilhão negativo no cenário de referência.
9.7. Adicionalmente aos estudos acima, foram adotados dois fatores
para a análise de sensibilidade: desonerações tributárias e impacto da
perda de mercado para terceiros [....]
9.7.1. Possíveis incentivos fiscais identificados em conjunto com o
TRIBUTÁRIO e nas negociações junto a diversos Órgãos do Governo
Federal e Estadual para contrapartidas tributárias, ainda em
andamento, foram consideradas na Análise de Sensibilidade utilizada
para o cálculo do EVTE. O total de desonerações permitiria um
potencial ganho de VPL estimado em até US$ 1,3 bilhão, onde se
incluem reduções ou isenções em IPI, PIS, COFINS de bens e
Serviços e Petróleo [....]
9.7.2. A Estratégia e Desempenho Empresarial realizou análise sobre
o potencial impacto da perda de mercado nacional de derivados caso
um terceiro construa uma refinaria semelhante nesta mesma
localização. Esta análise indicou que o valor de mercado perdido, no
caso da Refinaria ser implantada por um concorrente, é de US$ 722
milhões.
9.8. Por conseguinte, considerando estes dois fatores o VPL passa a
ser de US$ 76 milhões no cenário de referência.[....]
Proposição

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14. Diante do exposto, caso V.S.a esteja de acordo, solicitamos
submeter à Diretoria Executiva as seguintes proposições:
14.1. Autorizar a fase de execução (Fase IV) do empreendimento de
implantação da Refinaria Abreu e Lima, nos termos dispostos no
presente DIP;
54.
Registra a SPS que a diretoria de abastecimento teria realizado outro EVTE
de modo a elevar o VPL de US$3 bilhões negativos para US$76 milhões. Para tanto,
teria incluído fluxos relacionados a isenções fiscais, perda de mercado com terceiros,
perpetuidade, entre outros, conforme ilustra o quadro a seguir reproduzido do relatório
da Acusação:

55.
Por outro lado, os pareceres corporativos anexos ao DIP teriam feito
destacados alertas sobre a pretensa viabilidade do projeto. Sobre os incentivos fiscais
adicionados ao projeto, o setor tributário da Petrobras assim se manifestou (fls. 1.510)
4. INCENTIVOS FISCAIS ADICIONAIS
Efetuamos uma avaliação preliminar de alternativas de desoneração
tributária adicionais e os respectivos impactos na avaliação econômica
do projeto da RNEST. Ressaltamos que os valores apresentados foram
estimados considerando os números globais do investimento e para
uma futura negociação com o Governo Federal será necessário um
detalhamento dos bens a serem abrangidos por tais incentivos.
Avaliamos:
1. a redução da alíquota do [.... ] IPI, de 5% (média) para 0%,
sobre o fornecimento de todos os equipamentos, partes e
componentes para construção da refinaria, o que representa
cerca de US$ 147 milhões em VPL. Esse benefício poderia ser
concedido por Decreto do Poder Executivo, porém ressaltamos
que
provavelmente
será
necessário
negociar
com
os
empreiteiros contratados a cessão dos direitos de fornecimento

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para que os fabricantes dos bens façam os fornecimentos
diretamente para a RNEST.
2. redução das alíquotas das contribuições PIS e COFINS a zero
sobre todos os fornecimentos de bens e serviços para a
construção da refinaria, o que representaria cerca de US$291
milhões em VPL. Neste caso, seria necessária a aprovação de
lei federal para a concessão do benefício.
3. tributação do petróleo adquirido pelos novos empreendimentos
com alíquota de 5,6% de PIS/COFINS com possibilidade de
creditamento pelo adquirente em 9,25%, gerando um ganho de
3,65% sobre as compras. Este incentivo se encontra em fase de
negociação com o Ministério da Fazenda, entretanto o cenário
não é muito favorável para essa concessão. A estimativa deste
benefício é de aproximadamente US$ 780 milhões em VPL.
56.
Do mesmo modo, a área de estratégia e desempenho empresarial alertou
para as seguintes questões (fls. 1517):
Sob a ótica empresarial, sem considerar as análises complementares, o
Projeto não apresenta atratividade econômica. O valor do
investimento que torna o VPL nulo é de US$ 10,4 bilhões,
aproximadamente 22% menor do que o previsto. Considerando
perpetuidade, as análises complementares de desoneração tributária e
de perda de mercado evitada o Projeto apresenta VPL positivo. [....]
Considerando a concepção do Planejamento Estratégico Vigente para
as Refinarias Premium, o Projeto sofre grande impacto negativo em
seus indicadores econômicos com a entrada em operação destas
refinarias, uma vez que estas são fortes competidoras em demanda por
petróleo e atendimento de mercado de derivados.[....]
Quanto ao modelo de negócio, ainda sob o ponto de vista econômico,
a implementação do Projeto por meio de uma parceria mostra-se
desfavorável para a Petrobras.
A análise econômica considerou a compra do óleo venezuelano a
preços de mercado internacional. Caso o petróleo venezuelano seja
comprado
a
preços
diferentes
dos
praticados
no
mercado
internacional, o resultado econômico do Projeto poderá ser impactado.
A disponibilidade do óleo venezuelano (Mejorado ) dependerá da
implementação de refinarias “melhoradoras” e do desenvolvimento da
produção do petróleo extra-pesado da faixa do Rio Orinoco, na
Venezuela.
RECOMENDAÇÕES
Avaliar a pertinência de aprovação do Projeto, neste momento,
considerando os seguintes aspectos:
- A rentabilidade apresentada nos diversos cenários e casos
analisados;

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- A existência, ou não, de alternativas mais rentáveis para a produção
no País de derivados com o padrão de qualidade a ser colocado pelo
projeto (Diesel padrão Europeu);
- A existência, [sic] de alternativas mais rentáveis que promovam o
balanceamento entre a Capacidade de Processamento e de Produção
de Petróleo da Petrobras;
- O nível do investimento já compromissado;
- A possibilidade, ou não, de implantação de novos projetos de refino
no País sem impacto na Refinaria do Nordeste.
Considerar, ainda, a pertinência de reavaliar o Projeto após conclusão
das negociações com a PDVSA; [....]
Avaliar a postergação da entrada da segunda unidade de destilação
atmosférica, considerando a incerteza em relação à oferta do petróleo
venezuelano. Caso a postergação não seja viável, buscar a colocação
do petróleo pesado brasileiro na segunda unidade na ocasião de
indisponibilidade do petróleo venezuelano.
57.
Quanto às novas premissas incluídas no EVTE, a estratégia e desempenho
empresarial da Petrobrás manifestou-se, resumidamente, da seguinte maneira (fls. 521):
ANÁLISES COMPLEMENTARES
Foram elaboradas algumas análises complementares ao caso base do
Projeto Básico da Refinaria do Nordeste, as quais são apresentadas a
seguir:
1) ANÁLISE DA INCLUSÃO DE PERPETUIDADE
1.1) O CONCEITO DE PERPETUIDADE
Considerar perpetuidade ao final de um fluxo de caixa significa, em
outras palavras, dizer que o negócio não terá fim, ou ainda, operará até
o “infinito”. Em termos práticos, significa estender indefinidamente o
fluxo de caixa do projeto além dos 25 anos considerado [sic]
tradicionalmente nas avaliações do Refino. [...]
Tradicionalmente, o conceito de Perpetuidade não é utilizado em
projetos de investimentos. Os projetos normalmente contam com vida
limitada, devido, dentre outros, a: i) vida útil finita dos equipamentos;
ii) riscos tecnológicos; iii) dificuldade de previsão de futuro muito
distante. [...]
11.3)
RISCOS
ASSOCIADO
[sic]
À
UTILIZAÇÃO
DA
PERPETUIDADE
De forma geral, o valor da perpetuidade carrega um maior grau de
incerteza quando com o fluxo de caixa explícito (para os anos iniciais
do projeto). [...]
Conceitualmente, em mercados competitivos, a perpetuidade deve ser
nula, uma vez que novos entrantes serão atraídos até o limite onde não
houver mais VPL a ser capturado.

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Vale ainda registrar um comentário final: o período utilizado pela
Petrobras para avaliar projetos de refino é de 25 anos. Projetos que se
tornam economicamente viáveis dentro deste período conferem maior
segurança ao planejamento da Cia. Contar com períodos maiores para
viabilização do projeto implica em maiores riscos, uma vez que são
registradas maiores incertezas nas variáveis chave da projeção. [...]
6) IMPACTO DA PERDA DE MERCADO PARA TERCEIROS
(PLANINV)
A análise se fundamenta na possibilidade de, caso a Petrobras não
construísse a Refinaria Abreu Lima, um terceiro poderia construir e a
Petrobras perderia parte de sua participação no mercado nacional de
derivados. O objetivo desta análise á quantificar o impacto da entrada
deste terceiro.
Para isto, assumiram-se algumas hipóteses.
- A refinaria construída por este terceiro seria idêntica à atual
configuração da RNE, e este terceiro teria acesso a petróleos pesados
para utilizar como carga, capturando maiores margens de refino.
- Foram eliminadas as integrações atualmente vislumbradas da RNE
com outras unidades da Petrobras, como tratamento em HDTs do
Diesel ATE produzido na Refinaria Clara Camarão (Guamaré).
- Admitiram-se duas datas de partida para esta refinaria, uma
considerando a mesma data da RNE e outra considerando a partida
desta refinaria em janeiro de 2016, data considerada viável para um
terceiro que inicia este projeto em 2010.
- Admitiu-se que este terceiro teria acesso à carteira de clientes da
Petrobras, desprezando-se eventuais restrições contratuais de curto
prazo.
- Admitiu-se que o terceiro teria acesso à logística da Petrobras e
incorreria nos mesmos custos que esta (apenas custo operacional de
dutos e terminais, por exemplo, e não uma tarifa) – esta premissa
tende a aumentar o valor do mercado perdido, já que aumenta a
competitividade do concorrente e amplia sua área de atuação (volume
do mercado atendido).
- Valorou-se este mercado utilizando paridade importação para Diesel,
que seria um limite superior para estes preços – esta premissa tende a
aumentar o valor do mercado perdido, já que aumenta o valor unitário
do principal produto produzido por esta refinaria.
58.
Em acréscimo, o PLAFIN também teria advertido sobre a utilização de tais
premissas, conforme restou consignado em seu parecer a seguir reproduzido (fls. 1.539):
É importante frisar que as avaliações do PLANINV para este projeto
não incluíram no Caso Base as refinarias Premium I e II do Sistema
Petrobras, ou seja, não foram considerados nos indicadores deste
projeto os efeitos das duas refinarias no pool da Petrobras. [....]

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foi elaborado o fluxo de caixa diferencial do projeto, onde se inclui
impostos, depreciação, retorno do ICMS, valor residual nulo e uma
perpetuidade, ao final do prazo de vida útil inicial do projeto, que está
sendo respaldada por reinvestimentos de US$ 67 milhões anualmente
feitos a partir do 11o ano de operação. Neste caso o VPL diferencial
obtido, no Cenário Referencial, foi negativo e, US$ 1.898 milhões
com TIR de 7,4% a.a. No Cenário de Robustez o VPL diferencial foi
negativo em US$ 2.711 milhões e foi obtida uma TIR de 6,3% a.a.
[....]
Considerando somente a participação de Petrobras no projeto (60%), a
análise econômica indica um VPL negativo de US$ 1.139 milhões no
cenário de referência e um VPL negativo de US$ 1.627 milhões pelo
critério de robustez. [....]
Cabe mencionar que, conforme informado na reunião de apresentação
do projeto, já foi captado, junto ao Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, um montante de
US$ 5,2 bilhões a uma taxa de remuneração de 7,428% a.a, garantidos
pela Petrobras, existindo o risco desta [sic] captação tornar-se mais
cara com a entrada do parceiro no negócio.[....]
A consideração de benefícios fiscais para a refinaria, no montante de
US$ 1.252 milhões, está sob avaliação do TRIBUTARIO da
companhia existindo, até o momento, uma incerteza quanto a sua
materialização. Cabe ressaltar, que já foram incorporados ao VPL do
Caso Base benefícios tributários no montante aproximado de
US$ 1.897 milhões.
Na sensibilidade Perda de Mercado para Terceiros, o valor mensurado
de para o mercado de US$ 722 milhões,
calculado pela
ESTRATEGIA, pode ser considerado uma perda máxima, que não
contempla medidas mitigadoras que poderiam ser tomadas por parte
da Petrobras para evitar perda de market share. [....]
[....] para garantir o fluxo da perpetuidade, estão sendo aprovados
também os valores de Capex associados a este fluxo.
Cabe ressaltar, [sic] que a utilização de perpetuidade também traz para
o projeto fatores de incerteza associados ao fluxo de caixa após o ano
de 2037, tais como: as estimativas de preço para os insumos e
derivados; as previsões do mercado consumidor; alterações de
legislação, alterações tributárias etc. [....]
a
inclusão
das
refinarias
Premium
no
EVTE
degrada
consideravelmente o VPL diferencial, que passa a ser de US$ 4.322
milhões negativos. O Caso Base do projeto deveria considerar a visão
integrada dos projetos incluindo a perspectiva de ampliação do parque
de refino. [....]
na análise de sensibilidade foi considerado o efeito conjunto dos
benefícios tributários e [da perda] do valor de mercado, gerando um
VPL para o projeto de US$ 76 milhões. [....]

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Considerando o projeto isoladamente, entendemos que o VPL
negativo apresentado frente ao expressivo investimento requerido
representa um ponto de atenção para a Companhia. Desta forma,
sugerimos uma análise integrada (Portfólio Petrobras) do projeto para
avaliar sua capacidade de geração de valor frente a outras alternativas.
Conforme determina a Sistemática Corporativa de Projetos de
Investimento, recomendamos a realização de análise de risco
econômico-financeiro do projeto para que sejam fornecidas mais
informações para a tomada de decisão.
59.
A Acusação destaca que esses documentos teriam demonstrado o ceticismo
dos técnicos da Petrobras com as alterações do EVTE, motivo pelo qual teriam feito
recomendações expressas como “avaliar a pertinência de aprovação do Projeto” e
“avaliar sua capacidade de geração de valor frente a outras alternativas”.
60.
Em 25.11.2009, a diretoria aprovou as proposições formuladas por Paulo
Roberto Costa, tendo participado da deliberação da mudança de fase do projeto RNEST
José Gabrielli, Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Maria das Graças Foster, Paulo
Roberto Costa e Renato Duque (fls. 1.580 e 1.581).
61.
Indagados a respeito dos fatos investigados, a SPS recolheu as informações
adiante resumidas:
a) José Gabrielli (fls. 3.033 a 3.035): "fizemos retornar o projeto à fase
anterior para fazer uma revisão do projeto de tal maneira a fazer uma
reavaliação do VPL. Não foi ‘aprimorar os números do VPL’”. Quanto
às variáveis incluídas, alegou que a perpetuidade poderia ser aplicada a
refinarias, a perda de mercado estaria relacionada ao monopólio da
Petrobras e o incentivo fiscal teria alta probabilidade de ter sucesso,
dado ao bom momento econômico.
b) Maria das Graças Foster (fls. 3.036 a 3.037): aduziu que “é algo
incomum em relação aos atos da própria diretoria”; “foi muito
polêmico”, “esse era o trabalho incessante e permanente da equipe da
refinaria: era produzir elementos que reduziam gradativamente esse
VPL, aproximando esse VPL de zero”. Declarou que nunca acreditou na
perda de mercado como premissa.
c) Almir Guilherme Barbassa (fls. 3.023 a 3.025): disse não se recordar de
detalhes sobre a questão.
d) Guilherme Estrella (fls. 3.011 a 3.012): informou que o uso de
perpetuidade em projetos de investimentos não era comum e que a perda
de mercado se referia à quebra do monopólio para empresas
estrangeiras.

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e) Jorge Zelada (fls. 4181 a 4186 e 4384 a 4397): declarou que não haveria
nenhum parecer contrário à continuidade do empreendimento e que o
VPL negativo não seria garantia de prejuízo, mas apenas expectativa.
f) Paulo Roberto Costa (fls. 2886 a 2888): afirmou não se recordar da
discussão do VPL negativo da RNEST.
g) Renato Duque (fls. 4172 a 4180): Informou que as premissas seriam
factíveis.
h) B.G.B, gerente de análise e acompanhamento de projetos de
investimentos do setor de estratégia e desempenho empresarial (fls. 455e
456): Aduziu que o projeto da RNEST não teria viabilidade econômica e
que análises complementares (perpetuidade, desoneração tributária e
perda de mercado) teriam sido solicitadas pela diretoria e conselho de
administração.
i) H.G.S.F, gerente de avaliação de oportunidades de investimentos do
setor de estratégia e desempenho empresarial (fls. 457 a 458): Alegou
que a perpetuidade não seria comum em projetos de investimento da
Petrobras.
III.2.3.1
ANÁLISE DA CONDUTA DE PAULO ROBERTO COSTA E RENATO DUQUE
62.
A Acusação afirmou que diferentemente da deliberação do PAR, quando
não se teria comprovação da participação de Renato Duque no recebimento de
vantagens indevidas, tal ilícito já seria passível de comprovação no momento da
aprovação da fase IV do projeto da RNEST.
63.
Sobre o tema, a peça acusatória discorre a respeito da ação penal16 pela qual
Renato Duque e Paulo Roberto Costa teriam sido acusados pelo crime de corrupção
passiva, assim definido no art. 317, caput e §1o, do Código Penal (fls. 3.544-3.831).
64.
De acordo com o Parquet, os dois ex-diretores, diante da oferta e promessa de
vantagens indevidas feitas por agentes de empresas cartelizadas, “não só aceitaram tais
promessas e vantagens indevidas, em razão da função, como efetivamente deixaram de
praticar atos de ofício com infração de deveres funcionais, e praticaram atos de ofício
nas mesmas circunstâncias, tendo recebido vantagens indevidas para tanto”. E assim
“lograram frustrar o caráter competitivo de licitações de grandes obras realizadas pela
Petrobras, obtendo vantagens consistentes em impor preços maiores aos que seriam

16 Ação Penal No 5036528-23.2015.4.04.7000/PR.

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obtidos em um ambiente de livre concorrência, tornar certa a contratação em um
volume determinado de obras e escolher as obras que lhes eram mais adequadas
conforme a região ou por conhecimento técnico, entre outras vantagens”.
65.
Em sede criminal, Paulo Roberto Costa e Renato Duque foram condenados
por lavagem de dinheiro e corrupção passiva pelo recebimento de vantagens indevidas
em razão de contratos firmados por construtoras com a Petrobras na construção da
RNEST e em outros projetos de investimento da Companhia (fls. 4.583 a 4.699, itens
1.053 e 1.055).
66.
Neste contexto, a SPS ressaltou que nas reuniões de diretoria de 24.09.2009
(fls. 4.974 a 4.984) e 22.10.2009 (fls. 4.985 a 4.997), nove contratos do projeto RNEST
firmados com empresas do esquema fraudulento teriam sido levados à deliberação da
diretoria por Renato Duque17, beneficiado pelo pagamento de propinas.
67.
Quanto a Paulo Roberto Costa, a SPS ressaltou que o Acusado teria
recebido vantagens indevidas de sociedades cartelizadas contratadas pela Petrobras,
inclusive na construção da RNEST. Contratos autorizados nesse período, notadamente
após a determinação de retorno para ajustes no EVTE e antes da deliberação que
aprovou a fase de execução do projeto, teriam beneficiado construtoras do esquema e
alimentado o esquema de propinas a agentes públicos.
68.
Diante disso, a Acusação concluiu que os acusados deveriam ser
responsabilizados por desvio de poder e falta de lealdade, condutas ilícitas previstas no
art. 154, § 2o, “c”, e no art. 155, caput, da Lei 6.404/76.
III.2.3.2
ANÁLISE DA CONDUTA DOS DEMAIS DIRETORES
69.
Em relação à conduta dos demais diretores, a Acusação frisou os diversos
elementos18 anteriormente narrados que teriam demonstrado à diretoria a inviabilidade
da construção da RNEST. Segundo a SPS, os documentos anexos ao DIP teriam
contraindicado a empreitada, vez que teriam expressamente manifestado que a diretoria
reavaliasse a pertinência do projeto à luz do VPL negativo e do destacado investimento
requerido pelo projeto, assim como das premissas que teriam tornado a construção da
refinaria marginalmente lucrativa.

17 Questionado por esta Autarquia quando teria recebido vantagem indevida nos contratos da Petrobras,
Renato Duque respondeu que estaria “impossibilitado de tecer qualquer comentário [....] tendo em vista
que isso violaria uma cláusula de confidencialidade imposta pelo MPF” (fls. 4.178).
18 Conforme conteúdo dos pareceres anexos ao DIP AB-CR 327/2009, tratados na seção III.3.2 deste
Relatório.

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70.
Quanto aos argumentos apresentados na fase investigativa pelos diretores da
Petrobras, a SPS consignou que a alegação de Jorge Zelada de que as áreas técnicas da
Companhia teriam sido favoráveis ao projeto não seria verdadeira. Essa declaração só
poderia ter sido feita por quem não tivesse lido os documentos submetidos à reunião, o
que seria, no sentir da Acusação, indício de falta de diligência.
71.
A área técnica concordou que o VPL negativo não seria contraindicação
absoluta para a realização do projeto, conforme alegado pelos investigados. No caso do
projeto apresentar VPL negativo no Cenário de Robustez, destaca a SPS, a Sistemática
Corporativa exigiria complementarmente a realização de uma análise de risco
quantitativa do projeto, o que tampouco teria sido feita ou exigida pela diretoria, a
evidenciar mais um indício da falta de cuidado dos diretores no exercício de suas
funções.
72.
Pelo exposto, a SPS entendeu que José Gabrielli, Almir Barbassa,
Guilherme Estrella, Maria das Graças Foster e Jorge Zelada teriam infringido o art. 153
da Lei no 6.404/76.
III.2.3.3
ANÁLISE DA CONDUTA DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO
73.
A peça acusatória aduz que o conselho de administração aprovou, em
19.12.2008 e 06.03.2009, aportes de R$473 milhões e R$192 milhões, respectivamente,
na CIA RNEST (fls. 3.919 a 3.922), para suportar os gastos do projeto. Desse modo, no
entender da área técnica, ainda que não deliberasse contratações ou condições
específicas, o conselho teria informações sobre o desenvolvimento do projeto RNEST
S.A., bem como de seu custo, à época, de pelo menos US$ 4,05 bilhões19.
74.
Menciona ainda que, em 23.01.2009, por ocasião da revisão anual do Plano
estratégico Petrobras 2020 e aprovação do Plano de Negócios 2009-2013, o conselho
solicitou a adoção de medidas no âmbito de todas as áreas da empresa, objetivando
reduzir os custos do programa de investimentos. Tal medida deveria ser implementada
no âmbito da Sistemática Corporativa da seguinte maneira: reduzir, no mínimo, 20%
nos projetos em Fase I (Avaliação de Oportunidade) e Fase II (Conceitual) e de 10%
para os projetos das demais fases (Fase III – Projeto Básico e Fase IV – Aprovados para
Implantação) (ata CA no. 1.313, pauta 02, fls. 5.160).

19 A Acusação sugere que o conselho de administração saberia, ao menos, desse valor em razão do
registro havido nas notas explicativas divulgadas em 06.03.2009 (fls. 3.117 a 3.184), embora o valor para
a conclusão do projeto fosse bastante superior.

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75.
Em 17.12.2009, prossegue a Acusação, com a aprovação da mudança de
fase pela diretoria, a situação da construção da RNEST foi apresentada aos conselheiros
da Petrobras. De acordo com o material discutido na reunião, o conselho de
administração teria tido ciência sobre: (i) a incerteza da parceria com a PDVSA; (ii) o
aumento de custo do projeto desde julho de 200720, totalizando R$7 bilhões; (iii) a não
inclusão das refinarias premium no cálculo dos VPL e as modificações realizadas para
incrementar o valor do VPL, de modo a melhorar a atratividade do projeto. Ao final da
apresentação, havia solicitação à aprovação da passagem de fase do projeto.
76.
A ata da reunião registrou que “visando elevar a rentabilidade do projeto, o
Conselho de Administração emitiu orientações para a continuidade das negociações e
determinou que o projeto retorne ao Colegiado para conhecimento, após a conclusão
das negociações.” (fls. 4.398 a 4.400).
77.
Questionados sobre o tema, os membros do conselho de administração
declararam, resumidamente, o que se segue:
(a) Fábio Barbosa (fls. 3.077 a 3.078): o projeto não poderia continuar caso o
VPL fosse negativo e seria razoável o uso de sensibilidades tais como
perpetuidade, perda de mercado e desonerações.
(b) Guido Mantega (fls. 3.090 a 3.091): o VPL negativo teria sido muito
discutido no conselho de administração e que se buscava uma solução para
torná-lo positivo. O custo do projeto teria aumentado por conta do aumento
da capacidade de refino da RNEST.
(c) Jorge Gerdau Johannpeter (fls. 3115 a 3116): declarou não se recordar do
debate sobre o VPL.
(d) Sérgio Franklin Quintella (fls. 4107 a 4140): afirmou que Brasil e
Venezuela teriam um acordo que não poderia ser ignorado pela Companhia
e que os trabalhos relacionados à RNEST estariam limitados a
terraplanagem, conforme informado pela diretoria. Acrescentou que a
RNEST seria a primeira refinaria construída pela Petrobras em décadas, o
que dificultaria orçar o projeto, mas as alterações teriam sido justificadas.
Em função do elevado endividamento da Petrobras e do aumento de
investimentos na RNEST, teria ficado claro que as refinarias premium
(Maranhão e Ceará) não seriam executadas.

20 Sobre a questão, a Acusação apontou, ainda, que a informação dada nas notas explicativas das
demonstrações financeiras de 2008 estavam incorretas e que o conselho de administração não tomou
qualquer atitude de modo a sanar a irregularidade.

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(e) Francisco de Albuquerque (fls. 4.092 a 4.106): afirmou que, no momento da
deliberação, não haveria sinais de alerta que levantassem suspeitas sobre os
funcionários da Companhia e que presumia serem verdadeiras as
informações prestadas pela diretoria. Informou que o conselho teria
analisado as premissas de perda de mercado e desoneração tributária “com
sensibilidade”.
(f) Silas Rondeau (fls. 4.141 a 4.151): reiterou os argumentos antes descritos.
(g) Luciano Coutinho (fls. 4.152 a 4.157): Respaldou o uso da desoneração
tributária como premissa justamente por ainda não ser concreta.
Acrescentou que tal desoneração teria se concretizado em 2010, com a
aprovação e regulamentação do REPENEC – Regime Especial de Incentivos
para o desenvolvimento de Infraestrutura da Indústria Petrolífera nas
Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, isentando de tributos federais as
atividades e os investimentos em refino naquelas regiões.
(h) Sérgio Gabrielli (fls. 3.033 a 3.035): declarou não ser de competência do
conselho de administração acompanhar a execução dos projetos e que a
discussão só teria chegado ao conselho quando se passou a identificar o
problema de custo. Afirmou que teria sido discutido que a refinaria seria
necessária, pois o refino tinha que aumentar, mas com o melhor custo
possível.
78.
Com relação à afirmação dos acusados de que o projeto das refinarias
premium não seria desenvolvido, a SPS argumentou que não teriam sido encontradas
referências sobre o assunto nas reuniões da diretoria e do conselho de administração.
Pelo contrário, a área técnica apurou que o projeto das refinarias premium só teria sido
suspenso em 2014, ou seja, cinco anos após a referida deliberação, quando teria sido
reconhecido prejuízo de RS 2,8 bilhões relativamente ao projeto das refinarias premium
(fls. 5123).
79.
Quanto ao REPENEC, a Acusação entendeu indevida a justificativa
apresentada pelos administradores na medida em que a própria área tributária da
Companhia teria considerado tais desonerações uma premissa incerta.
80.
Diante disso, a Acusação concluiu que seria esperada uma postura crítica
dos conselheiros sobre as novas premissas do EVTE, notadamente em função de elas
terem sido inseridas somente para acrescentar valores à avaliação, sem alterar a sua
estrutura, o que seria mais um alerta. Tal descaso seria agravado pelo conhecimento do
destacado custo do projeto, em contradição com a requisição de corte nos investimentos
da Petrobras deliberado pelo conselho. Do mesmo modo, a incerteza sobre a parceria
com PDVSA parece não ter despertado nos conselheiros a preocupação que o tema

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exigiria, dada a repercussão nos custos do projeto, a evidenciar, no sentir da SPS, mais
um indício da falta de cuidado no trato do assunto.
81.
Pelo exposto, concluiu a SPS que os conselheiros Guido Mantega, Fabio
Barbosa, Francisco de Albuquerque, Jorge Gerdau, Sergio Gabrielli, Luciano Coutinho,
Sergio Quintella e Silas Rondeau, ao ratificarem a aprovação da passagem de fase do
projeto RNEST em 17.12.2009 ignorando os sinais de alerta a eles apresentados, teriam
faltado com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.
III.3.
CONTROLES INTERNOS
82.
No decorrer da investigação, a Acusação apontou possíveis deficiências nos
controles internos da Companhia.
83.
A Petrobras tinha comitê permanente de auditoria responsável por elaborar
relatório trimestral a partir das auditorias internas e encaminhá-lo ao conselho de
administração, onde as discussões e providências eventualmente tomadas eram
registradas em ata. Ressalvou a área técnica que o comitê de auditoria da Petrobras
somente teria se tornado órgão estatutário em julho de 2015 (fls. 5.078).
84.
Sobre os achados de auditoria, destaca a SPS que, desde 2006, o comitê de
auditoria registraria sua preocupação com os controles internos da Companhia,
conforme relato da peça acusatória resumido a seguir:
a) Em 03.02.2006, o presidente do comitê de auditoria e membro do
conselho de administração revelou aos demais conselheiros a necessidade de
aperfeiçoamento dos mecanismos que visem coibir atos lesivos ao
patrimônio da Companhia. Neste particular, destacou o baixo índice de
respostas das diversas áreas da Companhia para as deficiências nos
controles internos e respectivos planos de remediação (fls. 1.171 a 1.172).
b) Em 03.07.2008, a ata do comitê de auditoria consignou a ocorrência de
erros recorrentes em atividades de contratação de serviços e indicou as
principais falhas detectadas. Além disso, solicitou que o tema fosse
encaminhado ao conselho de administração, a fim de tornar os
administradores cientes das deficiências encontradas e para que estes
pudessem aperfeiçoar o processo de contratação (fls. 5061 a 5069). O
assunto foi apresentado ao conselho de administração e, em 11.08.2008,

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quando o conselho teria determinado21 que “a diretoria executiva
apresentasse proposta de Plano de Ação com relação ao aumento de não-
conformidades na contratação na Companhia”. (fls. 1588 a 1592)
c) Em 13.04.2009, a ata do conselho de administração assinalou que os
conselheiros presentes22 na sessão aprovaram a Política e Diretrizes de
Controles Internos da Petrobras. Ademais, notou-se que o presidente do
comitê de auditoria recomendou a centralização da área de compliance nas
diretorias, que se encontrava dispersa (fls. 5070 a 5071).
d) Em 20.10.2009, a ata do comitê de auditoria apontou, novamente, a
ocorrência de falhas nas contratações de serviços, especificamente nas
atividades típicas de gestão, e ratificou as orientações previamente
concedidas.
Sugeriu,
também,
que
a
administração
avaliasse
permanentemente a adequação da estrutura da auditoria interna frente aos
planos de crescimento da empresa (fls. 5.079 a 5.083). Na mesma data, o
tema foi apresentado ao conselho de administração23, oportunidade em que
o presidente da Petrobras, Sergio Gabrielli, informou que a Companhia já
estaria atuando no reforço dos controles internos, ficando de apresentar ao
conselho as medidas que vinham sendo adotadas (fls. 1.176 a 1.179).
85.
A Acusação consignou, em 30.04.2010, que o conselho de administração
teria aprovado “Plano Anual de Atividades de Auditoria – Exercício 2010” sem abordar
os últimos achados de auditoria destacados pelo comitê (fls. 5.074 a 5.077).
86.
Sobre o tema, a SPS colheu as declarações que se seguem:
a) Fábio Barbosa (3.077 a 3.078): declarou que o comitê de auditoria fazia
extrato ao conselho de administração reportando ínfima parte do que seria
detectado pela auditoria.
b) Guido Mantega (fls. 3.090 a 3.091): afirmou não se recordar dos extratos
de ata do comitê de auditoria, tampouco se a diretoria executiva teria
tomado alguma medida de modo a melhorar os controles internos. Também

21 Presentes na reunião os seguintes conselheiros: Dilma Vana Roussef, Arthur Antonio Sendas, Fabio
Colleti Barbosa, Francisco Roberto Albuquerque, Guido Mantega, Jorge Gerdau Johannpeter, Luciano
Galvão Coutinho, Silas Rondeau Cavalcante Silva e José Sérgio Gabrielli de Azevedo.
22 Dilma Vana Roussef, Fabio Colleti Barbosa, Francisco Roberto Albuquerque, Guido Mantega, Jorge
Gerdau Johannpeter, Luciano Galvão Coutinho, Silas Rondeau Cavalcante Silva e José Sergio Gabrielli
de Azevedo.
23 Presentes na reunião os seguintes conselheiros: Dilma Vana Roussef, Fabio Colleti Barbosa, Francisco
Roberto Albuquerque, Guido Mantega, Jorge Gerdau Johannpeter, Luciano Galvão Coutinho, Silas
Rondeau Cavalcante Silva e José Sergio Gabrielli de Azevedo.

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afirmou que os controles internos eram falhos, mas que essa constatação só
pôde ser feita posteriormente, e que teria havido grande melhoria a partir de
2012.
c) Jorge Gerdau (fls. 3.115 a 3.116): disse que o conselho de administração
ratificava a posição do comitê de auditoria.
d) Dilma Roussef (fls. 3.246 a 3.247): declarou que compliance seria mais
importante que auditoria e que havia conselheiros que acompanhavam
diretamente o tema. Informou que o comitê de auditoria e o conselho de
administração teriam interação sistemática.
e) Francisco Albuquerque (fls. 4.092 a 4.106): declarou que os controles
internos da Companhia seriam suficientes e que teria sido criada a diretoria
de Compliance na Petrobras.
f) Silas Rondeau (fls. 4.141 a 4.151): afirmou que os controles internos da
Petrobras seriam adequados e que não haveria necessidade de auditoria em
projetos de investimentos.
g) Luciano Coutinho (fls. 4.152 a 4.157): declarou que os controles internos
da Petrobras eram satisfatórios. Mencionou, também, a criação da diretoria
de Compliance.
h) Sérgio Quintella (fls. 4.107 a 4.140): afirmou que os controles internos
da Petrobras seriam suficientes, ainda que passíveis de melhoria e que não
haveria auditoria de projetos de investimento da Petrobras, pois esta seria
realizada pelo Tribunal de Contas da União (“TCU”).
87.
Ao examinar tais fatos, a Acusação concluiu que seria papel do conselho de
administração, para além de exigir a implementação da política de controles internos,
certificar-se de que ela estaria sendo seguida. Segundo a SPS, seria patente que as
deficiências nos controles internos não teriam sido consequência da falta de política,
mas sim de uma execução dispersa e inadequada, como trazido à luz pelo comitê de
auditoria.
88.
A área técnica rechaça o argumento que tudo teria melhorado a partir de
2012, pois uma melhoria três anos depois seria insuficiente para eximir os
administradores de seus deveres fiduciários. Isto só confirmaria a inépcia da “Política e
Diretrizes de Controles Internos da Petrobras” de que tratou a apresentação ao conselho
em 13.04.2009.
89.
No entender da SPS, diante do problema, o conselho teria adotado postura
reativa, e por vezes passiva, omitindo-se em se certificarem de que as falhas de

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controles internos haviam sido sanadas, a demonstrar falta de cuidado no exercício de
suas funções.
90.
Pontua a SPS que, devido tal apuração não se relacionar diretamente com as
contratações e condução do projeto RNEST, não se poderia aplicar a prescrição penal,
motivo pelo qual somente os fatos havidos a partir de 20.10.2009 poderiam ser passíveis
da ação punitiva desta Autarquia, em razão de terem ocorrido cinco anos antes do início
das apurações.
91.
Essa seria justamente a data da reunião do conselho em que o comitê de
auditoria teria apontado, mais uma vez, o problema. Na oportunidade, o presidente e
conselheiro Sérgio Gabrielli teria ficado responsável por apresentar medidas para sanar
as não-conformidades, o que, segundo a Acusação, não teria ocorrido nem sido
posteriormente cobrado. A omissão do conselho teria se mantido no período abarcado
pela pretensão punitiva, uma vez que não teria havido cobrança pelo conselho nos
meses que se seguiram e até a reunião específica sobre as atividades de auditoria,
92.
Por tais razões, a Acusação concluiu que, entre outubro de 2009 e março de
2010, Dilma Roussef, Fabio Barbosa, Francisco Albuquerque, Guido Mantega, Jorge
Gerdau, Luciano Coutinho, Silas Rondeau e Sergio Gabrielli teriam sido omissos na
fiscalização dos controles internos da Petrobras, em infração ao art. 153 da Lei no
6.404/76.
III.4.
COMISSÃO INTERNA DE APURAÇÃO
93.
A Acusação teria verificado indícios de interferência externa quando das
apurações da comissão interna de apuração para “avaliar os procedimentos de
contratação para implantação da Refinaria Abreu e Lima, desde a especificação dos
serviços até a assinatura dos instrumentos contratuais” (fls. 3.049 a 3.050), pois,
segundo verificou, teria sido encontrada minuta mais extensa do que o relatório
apresentado ao fim da apuração (63 páginas versus 28), inclusive com abordagem
distinta (fls. 4.312 a 4.374).
94.
De acordo com a SPS, trechos relativos ao EVTE da RNEST utilizado na
aprovação da fase de execução do projeto e aos aditivos contratuais constantes de duas
seções, (5.3) e (5.5), da minuta elaborada teriam sido suprimidos, não constando do
relatório final da comissão interna.
95.
A área técnica questionou os participantes da comissão, que declararam, em
resumo, o que se segue:
a) Os integrantes da CIA RNEST (fls. 2.972, 2.984 e 3.001 a 3.002)
confirmaram que teria havido interferência externa no relatório, com a

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retirada de informações referentes aos aditivos dos contratos celebrados e à
mudança de valor do VPL. Segundo alegam, a justificativa apresentada para
essa omissão seria de que tais comentários fugiam do escopo do relatório.
Ainda de acordo com os depoimentos prestados, os assessores da presidente
da Companhia à época dos fatos, Graça Foster, teriam intervindo nas
reuniões da CIA RNEST, apresentando minutas de relatórios comentados
por ela e insinuando mudanças a serem feitas.
b) L.M.S., assessora de Graça Foster, afirmou que a presidente gostava de
se inteirar dos assuntos e que, portanto, queria estar a par do que ocorria na
CIA RNEST. Nesse sentido, orientou a delimitação do escopo da comissão,
que tinha como objeto final a celebração dos contratos. Sendo assim, teria
sugerido que os aditivos fossem deixados como anexo para, posteriormente,
a continuação do trabalho de investigação pela diretoria de abastecimento.
Quando questionada, a assessora afirmou não saber informar se teria havido
apuração posterior das questões retiradas da minuta (fls. 3.003 a 3.004).
c) Graça Foster declarou que a participação de seus assessores na comissão
seria importante, visto que daria poder aos membros de interrogar quem
fosse necessário para a apuração do caso. Afirmou que, ao ler o material,
encontrou diversas informações que não seriam do escopo da comissão e
teceu alguns comentários na minuta, mas que não teria participado
determinando ordens. Quanto às apurações posteriores, informou que saiu
da Companhia logo após ao acontecimento e que, portanto, não sabia dizer
se chegaram a ser realizadas (fls. 3.036 a 3.037).
96.
A SPS salientou que não teriam sido encontradas menções aos aditivos, nem
à questão do VPL nos anexos do relatório final da CIA RNEST (fls. 48 a 75). Além
disso, ressaltou que seria de orientação interna da Petrobras a criação de uma nova
comissão caso se constatassem novas questões passíveis de serem investigadas, fato que
também não teria sido verificado até a saída de Graça Foster da Companhia em
fevereiro de 2015 (fls. 418 a 422).
97.
Diante disso, a Acusação destacou que a interferência nas comissões
instauradas vai de encontro ao propósito de investigar supostas irregularidades internas
e ao próprio regulamento das Comissões Internas de Apuração, o qual dispõe que:
Deve ser verificada a existência de impedimentos, suspeições ou
incompatibilidade insanáveis relativamente aos integrantes da
Comissão ou da Autoridade Constituinte, em qualquer tempo, com a
substituição de quem lhe der causa, tais como: [...]
c) Suspeição de que os trabalhos estejam sendo influenciados.

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98.
A indicação da assessora de Graça Foster para participar da comissão já
seria, no sentir da SPS, evidência da falta de independência pretendida pela comissão.
Não obstante, a declaração da presidente de que tal nomeação conferiria mais
autonomia aos membros da CIA RNEST não restou demonstrada. A comissão, de
acordo com seu regulamento, tinha como objeto a apuração da contratação de serviços e
da assinatura dos instrumentos contratuais, o que não implica afirmar que somente a
primeira assinatura dos contratos deveria ser analisada. Na realidade, foi justamente o
processo decisório de contratações que acarretou a celebração dos diversos aditivos e
causou o aumento de custo do projeto.
99.
Para a SPS, a intromissão externa se torna ainda mais grave devido ao fato
de que Graça Foster participou, como diretora, da aprovação da passagem do projeto
RNEST à fase IV, participação essa que poderia ser objeto de investigação.
100.
Desse modo, a Acusação entendeu que a intervenção de Graça Foster na
comissão exorbitou suas prerrogativas de diretora presidente e extrapolou sua
ascendência hierárquica sobre empregados da Companhia, indo contra os interesses da
Petrobras, em violação ao art. 154 da Lei 6.404/76.
IV.
DAS COLABORAÇÕES DE PAULO ROBERTO COSTA E NESTOR CERVERÓ
101.
A Acusação registra que Paulo Roberto Costa e Nestor Cerveró celebraram
acordo de colaboração premiada com o Ministério Público Federal, judicialmente
homologado, envolvendo os processos resultantes da Operação Lava Jato. A partir desse
acordo, teria sido possível obter informações sobre o recebimento de vantagens
indevidas por funcionários da Petrobras, o que possibilitou a instauração de novos
processos, tais como a Ação Penal 5083376-05.2014.4.04.7000/PR, que trata das
contratações do projeto RNEST, e o presente processo.
102.
Diante disso, a Acusação sugeriu ao Colegiado, sob a ótica da Lei no
6.385/76, ponderar as circunstâncias fáticas na dosimetria na pena, conforme dispõe o
§9° do artigo 11 da referida norma, pois a colaboração dos referidos acusados para com
a Justiça Federal e os esclarecimentos prestados em atitude de cooperação invocariam a
aplicação do dispositivo.
V.
DAS RESPONSABILIDADES
103.
Por todo o exposto, a Acusação propôs a responsabilização de:
a) Almir Guilherme Barbassa, na qualidade de Diretor Financeiro e de
Relações com Investidores da Petrobras à época, por:

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i.
ter votado pela aprovação do Plano de Antecipação da Refinaria,
faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da
Lei no 6.404/76; e
ii.
ter votado pela aprovação da passagem do projeto RNEST à Fase
4, faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da
Lei no 6.404/76.
b) Guilherme de Oliveira Estrella, na qualidade de Diretor de Exploração
e Produção da Petrobras à época, por:
i.
ter votado pela aprovação do Plano de Antecipação da Refinaria,
faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da
Lei no 6.404/76; e
ii.
ter votado pela aprovação da passagem do projeto RNEST à Fase
4, faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da
Lei no 6.404/76.
c) Ildo Luís Sauer, na qualidade de Diretor de Gás e Energia da Petrobras à
época, por ter votado pela aprovação do Plano de Antecipação da Refinaria,
faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no
6.404/76.
d) Jorge Luiz Zelada, na qualidade de Diretor Internacional da Petrobras à
época, por ter votado pela aprovação da passagem do Projeto RNEST à Fase
4, faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no
6.404/76.
e) Jorge Sérgio Gabrielli de Azevedo,
e-a) na qualidade de Diretor Presidente da Petrobras à época, por:
i.
ter votado pela aprovação do Plano de Antecipação da Refinaria,
faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da
Lei no 6.404/76; e
ii.
ter votado pela aprovação da passagem do projeto RNEST à Fase
4, faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da
Lei no 6.404/76.
e-b) na qualidade de membro do conselho de administração da Petrobras à
época, por:
iii.
ter ignorado os sinais de alertas apresentados ao conselho de
administração e ratificado a passagem do Projeto RNEST à Fase4

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4, faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da
Lei no 6.404/76.
iv.
ter deixado de se certificar que as correções necessárias às
deficiências nos controles internos da Companhia estavam sendo
de fato implementadas, a despeito das reiteradas manifestações do
comitê de auditoria, faltando com o dever de diligência, em
infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.
f) Maria das Graças da Silva Foster,
f-a) na qualidade de Diretora de Gás e Energia da Petrobras à época, por:
i.
ter votado pela aprovação da passagem do projeto RNEST à Fase
4, faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da
Lei no 6.404/76.
f-b) na qualidade de Diretora Presidente da Petrobras à época, por:
i.
ter interferido indevidamente no relatório final da Comissão
Interna de Apuração da RNEST, atuando em desvio de poder, em
infração ao art. 154, caput, da Lei no 6.404/76.
g) Nestor Cuñat Ceveró, na qualidade de Diretor Internacional da
Petrobras à época, por ter votado pela aprovação do Plano de
Antecipação da Refinaria, faltando com o dever de diligência, em
infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.
h) Paulo Roberto Costa, na qualidade de Diretor de Abastecimento da
Petrobras à época, por:
i.
ter patrocinado e votado pela aprovação do Plano de Antecipação
da Refinaria, em troca de vantagens indevidas, atuando com
desvio de poder e em falta com dever de lealdade para com a
Companhia, em infração ao art. 154, §2o, c) da Lei no 6.404/76
c/c art. 155, caput da Lei no 6.404/76.
ii.
ter patrocinado e votado pela aprovação da passagem do projeto
RNEST à Fase 4, em troca de vantagens indevidas, atuando com
desvio de poder e em falta com dever de lealdade para com a
Companhia, em infração ao art. 154, §2o, c) da Lei no 6.404/76
c/c art. 155, caput da Lei no 6.404/76.
i) Renato de Souza Duque, na qualidade de Diretor de Engenharia e
Serviços da Petrobras à época, por:

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i.
ter votado pela aprovação do Plano de Antecipação da Refinaria,
faltando com dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei
no 6.404/76.
ii.
ter patrocinado, perante à diretoria executiva, propostas de
contratação cuja contratada era sociedade que lhe pagava
vantagens indevidas, e votado pela aprovação da passagem do
projeto RNEST à Fase 4, atuando com desvio de poder e em falta
com dever de lealdade para com a Companhia, em infração ao
art. 154, §2o, c) da Lei no 6.404/76, c/c art. 155, caput da Lei no
6.404/76.
j) Dilma Vana Roussef, na qualidade de membro do conselho de
administração da Petrobras, por ter deixado de se certificar que as
correções necessárias às deficiências nos controles internos da
Companhia estavam sendo de fato implementadas, a despeito das
reiteradas manifestações do comitê de auditoria, faltando com dever de
diligência, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.
k) Fabio Colletti Barbosa, na qualidade de membro do conselho de
administração da Petrobras por, por:
i.
ter ignorado os sinais de alertas apresentados ao conselho de
administração e ratificado a passagem do Projeto RNEST à
Fase4 4, faltando com o dever de diligência, em infração ao art.
153 da Lei no 6.404/76.
ii.
ter deixado de se certificar que as correções necessárias às
deficiências nos controles internos da Companhia estavam sendo
de fato implementadas, a despeito das reiteradas manifestações
do comitê de auditoria, faltando com o dever de diligência, em
infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.
l) Francisco Roberto de Albuquerque, na qualidade de membro do
conselho de administração da Petrobras à época, por:
i.
ter ignorado os sinais de alertas apresentados ao conselho de
administração e ratificado a passagem do Projeto RNEST à
Fase4 4, faltando com o dever de diligência, em infração ao art.
153 da Lei no 6.404/76.
ii.
ter deixado de se certificar que as correções necessárias às
deficiências nos controles internos da Companhia estavam sendo
de fato implementadas, a despeito das reiteradas manifestações

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do comitê de auditoria, faltando com o dever de diligência, em
infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.
m) Guido Mantega, na qualidade de membro do conselho de administração
da Petrobras à época, por:
i.
ter ignorado os sinais de alertas apresentados ao conselho de
administração e ratificado a passagem do Projeto RNEST à Fase4
4, faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da
Lei no 6.404/76.
ii.
ter deixado de se certificar que as correções necessárias às
deficiências nos controles internos da Companhia estavam sendo
de fato implementadas, a despeito das reiteradas manifestações do
comitê de auditoria, faltando com o dever de diligência, em
infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.
n) Jorge Gerdau Johannpeter, na qualidade de membro do conselho de
administração da Petrobras, por:
i.
ter ignorado os sinais de alertas apresentados ao conselho de
administração e ratificado a passagem do Projeto RNEST à
Fase4 4, faltando com o dever de diligência, em infração ao art.
153 da Lei no 6.404/76.
ii.
ter deixado de se certificar que as correções necessárias às
deficiências nos controles internos da Companhia estavam sendo
de fato implementadas, a despeito das reiteradas manifestações
do comitê de auditoria, faltando com o dever de diligência, em
infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.
o) Luciano Galvão Coutinho, na qualidade de membro do conselho de
administração da Petrobras à época, por:
i.
ter ignorado os sinais de alertas apresentados ao conselho de
administração e ratificado a passagem do Projeto RNEST à
Fase4 4, faltando com o dever de diligência, em infração ao art.
153 da Lei no 6.404/76.
ii.
ter deixado de se certificar que as correções necessárias às
deficiências nos controles internos da Companhia estavam sendo
de fato implementadas, a despeito das reiteradas manifestações
do comitê de auditoria, faltando com o dever de diligência, em
infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.

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p) Sergio Franklin Quintella, na qualidade de membro do conselho de
administração da Petrobras à época, por ter ignorado os sinais de alerta
apresentados ao conselho de administração e ratificado a passagem do
Projeto RNEST à Fase 4, faltando com o dever de diligência, em
infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.
q) Silas Rondeau Cavalcante Silva, na qualidade de membro do conselho
de administração da Petrobras à época, por:
i.
ter ignorado os sinais de alertas apresentados ao conselho de
administração e ratificado a passagem do Projeto RNEST à
Fase4 4, faltando com o dever de diligência, em infração ao art.
153 da Lei no 6.404/76.
ii.
ter deixado de se certificar que as correções necessárias às
deficiências nos controles internos da Companhia estavam sendo
de fato implementadas, a despeito das reiteradas manifestações
do comitê de auditoria, faltando com o dever de diligência, em
infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.
VI.
DAS DEFESAS
VI.1.
MEMBROS DA DIRETORIA EXECUTIVA
VI.1.1
NESTOR CERVERÓ
VI.1.1.1
PRELIMINARES
Prescrição da pretensão punitiva
104.
Preliminarmente, o defendente suscitou a prescrição da pretensão punitiva
em relação a seus atos, visto que a investigação teria se iniciado em 27.10.2014 e o
processo administrativo sancionador teria sido instaurado somente em março de 2016,
isto é, quase dez anos depois do começo das irregularidades datadas de 2005.
105.
O defendente afastou o fundamento utilizado pela Acusação de que o prazo
prescricional a ser aplicado no presente processo administrativo sancionador deveria ser
o prazo prescricional penal, nos termos do §2o do artigo 1o da Lei no 9.873/1999, uma
vez que lhe é imputado apenas a falta com dever de diligência, fato que não constituiria
crime. Nesse sentido, seria improcedente a utilização do crime de corrupção passiva,
previsto no artigo 317 do Código Penal, como fundamento para a aplicação da
prescrição penal.

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106.
A esse respeito, alegou, inclusive, que o artigo 287, II, “b”, 2, da Lei no
6.404/76, prevê prazo prescricional de 3 (três) anos para a ação contra administradores
quando constatado danos decorrentes de fatos culposos ou dolosos de administradores,
sendo o início de contagem desse prazo a data de publicação da ata da assembleia geral
que aprovou o balanço referente ao exercício concomitante à infração. No caso vertente,
a publicação teria ocorrido no ano de 2006, logo, segundo o defendente, teria havido o
transcurso do prazo de três anos previsto para o exercício da pretensão punitiva.
107.
Em seguida, arguiu que, caso se entendesse pela aplicação da prescrição
administrativa regulada pelo artigo 1o da Lei no 9.873/1999, esta também motivaria o
arquivamento do processo, em razão da clara prescrição da pretensão punitiva, tendo em
vista o decurso de tempo de mais de 5 (cinco) anos previsto no mencionado dispositivo
legal.
108.
Finalizando o tema concernente à prescrição, salientou, a título
argumentativo, que a observância do prazo prescricional penal só seria possível depois
de instaurada a ação penal. Nesse sentido, a defesa alegou a impossibilidade de sua
aplicação, visto que o defendente não teria figurado como réu em nenhuma ação penal
referente à contratação da RNEST, objeto do presente processo.
109.
Com efeito, tal acusação nem poderia ser feita sob pena de descumprir
princípios constitucionais. A violação que é tema do processo vertente se referiria à falta
de dever de diligência, a qual não possuiria correspondência no tipo penal nos exatos
termos da lei societária. Para que fosse proposta uma ação penal frente ao defendente,
haver-se-ia de existir tipicidade correspondente, o que alegadamente não existe.
110.
Além disso, o defendente ressaltou o caráter personalíssimo do instituto da
prescrição. Nesses termos, utilizar-se do prazo prescricional aplicável aos demais
acusados para o defendente como forma de possibilitar o exercício da pretensão punitiva
da CVM constituiria uma ilegalidade, em consonância com jurisprudência do STJ.
Ausência de parecer individualizado
111.
O defendente suscitou a nulidade do presente processo, haja vista não ter
sido emitido parecer sobre o termo de acusação pela PFE antes da intimação dos
acusados, conforme determina o artigo 9o da Deliberação no 538/2008.
Ausência da devida individualização da conduta
112.
Outra preliminar levantada pelo defendente se refere à ausência de
individualização de conduta, conforme garantida tanto na Constituição Federal, quanto
no artigo 6° da Deliberação CVM no 538/2008. A acusação restou fundamentada apenas

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no fato de o defendente ter votado a favor da aprovação do PAR e não ter cobrado a
devida apresentação da estratégia especial de contratação, sem qualquer detalhamento
da conduta tida como irregular, e impediria o exercício pleno do contraditório e da
ampla defesa.
113.
Para o defendente, não bastaria indicar que o ilícito decorre de uma conduta
colegiada, devendo, também, individualizar cada conduta. Por tais razões, o defendente
afirmou que o presente processo estaria maculado por nulidade.
Princípio da culpabilidade e a impossibilidade de responsabilização objetiva
114.
Por fim, sustentou que a peça acusatória não apresenta qualquer elemento
capaz de demonstrar sua culpa, o que é imprescindível no presente caso, uma vez que a
responsabilidade pelo ilícito administrativo é sempre subjetiva. Desse modo, requereu-
se a exclusão do defendente do rol dos investigados no presente processo administrativo
sem a aplicação de qualquer sanção, visto inexistir fato específico que lhe atribua
responsabilidade.
VI.1.1.2
MÉRITO
115.
O defendente salientou que as decisões que são objeto deste processo foram
tomadas com base nas informações que possuía a época dos fatos. Assim, não seria
prudente exigir deliberação de forma compatível com os dados que só se tornaram
conhecidos com o decorrer do tempo.
116.
No caso, o corpo técnico submetia à diretoria executiva documentos com
estudos embasados e qualificados, que possuiriam presunção de veracidade e precisão.
Segundo o defendente, haveria um clima de confiança interna entre as áreas da
Companhia, de modo que a desconfiança de um projeto poderia causar nítido
desconforto.
117.
Ainda assim, afirmou ter analisado com a devida diligência os DIPs que
tratavam do assunto, os quais, por sua vez, pareciam precisos e bem fundamentados em
pesquisas. Por conseguinte, não haveria razão para questionamento dos dados que eram
apresentados, tampouco haveria indicativos que expusessem os riscos da aprovação do
PAR.
118.
Não só a verificação de condições mínimas teria motivado a aprovação do
projeto, como também o fato de que seu avanço permitiria acelerar a obtenção de
resultados, em linha com o previsto pela Sistemática de Aprovação de Investimentos e
com a necessidade de aumento da capacidade de refino no país. Assim, sendo a
Petrobras uma sociedade de economia mista, a aprovação do PAR estaria diretamente

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relacionada à consecução de sua função social, disposta no artigo 27, §1o, I do Estatuto
das Estatais.
119.
Concluindo a esse respeito, o defendente aduziu que os diretores não
poderiam ser responsabilizados por falhas em funções que não seriam de sua atribuição,
como a observância do cumprimento das etapas do projeto.
120.
O defendente alegou ter agido, inclusive, de acordo com o business
judgement rule, pautado sempre na boa-fé e nos interesses da Companhia. A aprovação
unânime do projeto pela diretoria executiva indicaria que não teria havido indícios
capazes de levantar suspeitas quanto à viabilidade de aprovação do projeto, até mesmo
pelo fato de o VPL apresentado no estudo ser positivo.
121.
Por fim, afirmou que sua atuação não causou qualquer dano à Petrobras. Os
valores aportados no investimento, ainda que depois tenham se revelado maiores do que
o originalmente previsto, teriam passado a integrar o ativo imobilizado da Companhia,
de modo que não haveria de se falar em dilapidação e perda de patrimônio, mas sim em
um aumento de seu valor e do valor de suas ações.
122.
Com efeito, a diretoria executiva não precisaria de uma autorização
específica para cada negociação, o que poderia tornar mais burocrático o andamento da
Companhia. Dessa forma, tendo em vista à ausência de óbice no projeto, teriam
aprovado a passagem de fase.
VI.1.2.
GRAÇA FOSTER
VI.1.2.1
PRELIMINARES
Prescrição da pretensão punitiva
123.
Foi arguida pela defendente a prescrição da pretensão punitiva pela CVM,
em razão de o fato supostamente irregular, qual seja a aprovação da passagem à Fase
IV, ter ocorrido em 25.11.2009, ao passo que o processo administrativo sancionador
somente teria sido instaurado em março de 2016. Nesse sentido, o prazo prescricional
de cinco anos para o exercício da pretensão punitiva da administração pública, previsto
na Lei no 9.873/99, ter-se-ia consumado.
124.
A defendente afastou a tese levantada pela Acusação para justificar o
exercício da pretensão punitivo pela Autarquia. Para a SPS, a aplicação do prazo
prescricional penal de 16 (dezesseis) anos, sob o fundamento de que o ilícito
administrativo configuraria também o ilícito penal de corrupção passiva previsto no

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artigo 317 do Código Penal, deveria ser aplicada a todos os acusados do presente
processo, visto que a prescrição se conecta a fatos e não a pessoas.
125.
A esse respeito, a defendente alegou, primeiramente, que o fato a ela
imputado não configuraria crime, visto que o tipo penal de corrupção passiva não se
enquadra no tipo administrativo referente à falta de dever de diligência e do dever de
lealdade. Na verdade, a própria SPS teria indicado que somente a conduta de Paulo
Roberto Costa e Renato de Souza Duque eram enquadradas como corrupção passiva.
Com isso, o prazo prescricional penal, dado a falta de paralelismo entre as infrações,
não poderia incidir no presente processo.
126.
Adicionalmente, aduziu a defendente que os próprios precedentes indicados
pela Acusação de modo a fundamentar sua tese afastariam a aplicação do prazo
prescricional penal, uma vez que (i) o MS no 24.013 imputou o recebimento de
vantagem pessoal ao servidor acusado, o que configura crime, (ii) o RMS n° 16.387
decidiu pela aplicação do prazo prescricional apenas se procedimento penal tiver sido
instaurado, o que, no caso ora em análise, não ocorreu e (iii) o Processo BCB n°
0101148656 firmou o entendimento de que o prazo prescricional se refere ao fato e não
a pessoa quando se tratar de pessoas jurídicas relacionadas diretamente com os atos
criminosos e delas beneficiadas ilicitamente.
127.
Por fim, afirmou que o STJ possui sólida jurisprudência no sentido de que a
observância dos prazos prescricionais penais nos processos administrativos somente é
possível quando for constatado que o ilícito disciplinar também configura crime. A
título de exemplificação: AgIns no RMS 38680/BA, RMS 46780/RS e RMS 35325/PE.
VI.1.2.2
MÉRITO
128.
Inicialmente, a defendente teceu alguns comentários sobre a Operação Lava-
Jato, a qual motivou a instauração do presente processo administrativo. Embora tenha
ressaltado a importância da operação para o cenário nacional devido às denúncias do
maior esquema de corrupção e lavagem de dinheiro do Brasil, salientou que, até sua
deflagração em março de 2014, havia uma grande confiança interna e externa quanto
aos funcionários da Companhia, inclusive àqueles que foram condenados no âmbito
penal.
129.
Ademais, à época dos fatos, não haveria qualquer indicação da ocorrência
de irregularidades na Petrobras, de modo que não se levantavam suspeitas acerca dos
projetos e informações que eram apresentadas. Nesse cenário, a defendente salientou
que nem mesmo os órgãos fiscalizadores, como empresas de auditoria independente e a
própria CVM, teriam questionado as condutas de diretores e administradores da
Companhia.

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130.
A defendente aduziu que teria atuado em conformidade com os cargos que
ocupou e com o nível de autonomia que lhe era concedido em cada um deles. A esse
respeito, destacou algumas medidas e providências tomadas em sua gestão como
diretora executiva de gás e energia e como diretora presidente.
131.
A título de exemplificação, destacou que, durante sua atuação como diretora
de gás e energia, teria determinado que toda alteração em projetos que fosse de seu setor
passasse à sua análise, de modo a evitar aditivos desnecessários. Com efeito, alegou que
o mesmo não poderia ser esperado a respeito de projetos que não fossem de sua área de
conhecimento, tendo em vista que não teria liberdade para tal, bem como pelo fato de
haver uma confiança interna muito grande entre os diretores da Companhia, sendo
aplicável a estes a inexigibilidade de conduta diversa.
132.
Quanto à sua atuação como diretora presidente, algumas medidas teriam
sido tomadas pela defendente que comprovariam a sua atuação proba, tais como: (i) a
elaboração de uma nova referência de medição da performance do planejamento,
controle e acompanhamento dos empreendimentos da Companhia apenas um mês
depois de sua posse na nova função, (ii) expressiva reforma de governança a partir da
adoção de medidas destinadas ao reforço dos mecanismos de controle de governança,
(iii) criação de novos critérios e procedimentos para a migração de projetos da carteira
em avaliação para carteira em implementação. A defendente ressaltou, ainda, a
importância do item (iii), visto se relacionar diretamente com o objeto do presente
processo.
133.
Arguiu a defendente que teria paralisado projetos que possuíam preços
excessivos ou inviabilidade econômica, como a unidade de fertilizantes III, o segundo
trem de refino da RNEST e o empreendimento COMPERJ, além de ter afastado os
diretores responsáveis pela execução desses projetos dois meses após sua posse como
diretora presidente. Nessa toada, estaria demonstrada sua atuação zelosa e em interesse
da Companhia, antes mesmo do vazamento de informações referentes à corrupção no
âmbito da operação Lava-Jato.
134.
Para a defendente, sua conduta teria sido pautada nos preceitos da business
judgement rule. A Acusação não teria analisado os principais aspectos necessários à
responsabilização dos administradores, quais sejam a individualização das condutas e a
análise da boa-fé. Com isso, a conduta de cada um dos acusados teria sido
superficialmente examinada, somada ao fato de não terem sido consideradas as
circunstâncias à época dos fatos.
135.
Além disso, destacou que, mesmo com atuação diligente e proba, os
administradores podem ser induzidos a erro devido aos assuntos de grande relevância e
complexidade com os quais devem lidar em um reduzido lapso de tempo. Assim, ainda
que o administrador tenha sido induzido a erro e a companhia tenha incorrido em

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perdas, não poderia ser responsabilizado caso tenha agido de boa-fé e decidido de forma
informada, refletida e desinteressada.
136.
Destarte, afirmou que a análise a ser feita deveria se restringir ao processo
decisório e ao cumprimento dos deveres fiduciários por parte dos administradores e não
ao mérito da decisão judicial, tampouco a eventuais prejuízos decorrentes de tal decisão.
Isto é: a possibilidade de revisão ex post deveria ser limitada, visto que esta aumentaria
consideravelmente a exposição dos administradores.
137.
Outro aspecto ressaltado pela defendente se refere à obrigação de vigilância
e monitoramento do administrador, pelo qual se tem o dever de investigar apenas
quando
existirem
fundamentadas
razões
para
tal.
Caso
contrário,
poucos
administradores aceitariam essa função, em razão do risco que incorreriam devido à
conduta desleal de outros membros da companhia.
138.
Segundo a defendente, seria esta a situação no presente caso: determinados
administradores teriam manipulado dados e documentos técnicos e, devido à falta de
conhecimento técnico específico dos demais sobre o tema para suspeitar das
informações, teriam conseguido aprovar algumas pautas.
139.
Nesse sentido, alegou a defendente a antijuridicidade de uma eventual
condenação que fosse fundamentada em atos criminosos de outros administradores sem
uma análise individualizada de sua conduta.
140.
A defendente aduziu que a necessidade de confiança legítima entre os
diretores de uma companhia seria reconhecida pela doutrina, sobretudo quando se trata
de uma área em que não se possui conhecimento técnico. A esse respeito, afirmou,
inclusive, ser esse o entendimento adotado por esta Autarquia.
141.
Desse modo, não havendo, à época dos fatos, quaisquer razões que
motivassem a defendente a duvidar sobre a veracidade das informações apresentadas
pelos diretores já condenados criminalmente e responsáveis pelo projeto ora em
questão, seria de se esperar que se confiasse em seus trabalhos.
142.
Para ratificar esse argumento, a defendente afirmou (i) que teria havido
diversos estudos de viabilidade, pareceres e documentos técnicos acerca do
empreendimento RNEST, os quais teriam sido, inclusive, reconhecidos pela CVM e (ii)
que os profissionais envolvidos nesses projetos eram extremamente qualificados, com
currículos exemplares e que não suscitavam qualquer dúvida a respeito de seu
conhecimento técnico.
143.
A defendente esclareceu que não teria participado da aprovação do PAR,
uma vez que ainda não era membro da diretoria executiva, tendo participado apenas de
decisões posteriores. Ainda assim, a aprovação de projetos de tamanha complexidade,

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sem qualquer contestação pelos demais diretores – seja do projeto ou seja dos estudos
elaborados -, teriam confirmado a presunção de confiança legítima existente entre os
membros da diretoria executiva.
144.
Arguiu que o dever de informar seria uma análise de possibilidade e
viabilidade, configurando-se, assim, uma obrigação de meio e não de resultado. Nessa
linha, tendo em vista as circunstâncias envolvidas na referida deliberação, não teria
havido outra decisão possível se não a tomada pela defendente.
145.
Segundo a defendente, o dever de lealdade seria um dos deveres básicos da
business judgment rule, segundo o qual a atuação do administrador deveria ser pautada
na boa-fé e na busca dos melhores interesses da companhia, controlando, assim,
possíveis conflitos de interesse entre o administrador e a companhia e impedindo a
utilização de sua posição para obter alguma vantagem em proveito próprio. A falta do
dever de lealdade de um colegiado não poderia ser considerada a partir da atitude de um
único diretor.
146.
No caso vertente, dois aspectos indicariam o cumprimento desse dever: (i) a
inexistência de elemento, nos autos do processo, capaz de indicar que a defendente teria
agido de má-fé e em benefício próprio e (ii) a atuação de má-fé de diretores
comprovadamente culpados no âmbito da Operação Lava-Jato, o que feriu o dever de
lealdade de seus pares e da Companhia. Assim, não se poderia afastar a proteção
concedida à defendente pela business judgement rule.
147.
O dever de diligência seria o segundo dever básico constituinte do business
judgement rule, em que o administrador deveria ter o padrão de diligência exigível de
um profissional de gestão, observando o grau de dever e responsabilidade dele esperado.
Em suma, os deveres anexos do dever de diligência seriam: (i) dever de informação, (ii)
dever de vigilância, (iii) dever de investigação, (iv) dever de intervenção e (v) dever de
assiduidade.
148.
A defendente afirmou ter agido de acordo com o que era esperado, na
medida em que, respectivamente, (i) teria se informado sobre as matérias que não eram
de sua expertise antes de deliberar sobre elas; (ii) teria acompanhado minuciosamente
cada etapa referente ao projeto; (iii) teria fiscalizado atos referentes ao projeto em
diversos momentos, tal como durante a Comissão Interna de Apuração, sem que
houvesse interferência; (iv) não teria intervindo, durante à passagem de fase da RNEST,
pois não teriam sido constatadas irregularidades, à época dos fatos, sobre os dados e
fatos apresentados; e (v) teria atuado de modo assíduo durante toda sua trajetória
profissional, o que seria reforçado pelo fato de não ter sido alvo de questionamentos por
qualquer empregado da Companhia ou por tribunal administrativo ou judicial.

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149.
A defesa rebateu, ainda, a tese acusatória segundo a qual a defendente teria
ignorado os sinais de alerta presentes em alguns documentos apresentados. No caso,
arguiu que a Acusação não teria logrado comprovar tal alegação, bem como não teria
analisado com afinco todas as informações produzidas pela área responsável do estudo
realizado.
150.
Além disso, aduziu que se estaria exigindo da defendente uma análise
específica e técnica que ia além de suas atribuições. No caso em tela, teria confiado nos
dados que lhe foram apresentados, acreditando, sob a premissa de que estes eram
dotados de verdade, estar informada para a tomada de decisão. Destacou que, à época
dos fatos, não haveria motivos para desconfiança do trabalho realizado pelos diretores
encarregados do projeto RNEST, os quais possuiriam reputação ilibada e competência
técnica.
151.
Outro argumento apresentado pela defendente se referiu ao atendimento à
Sistemática Corporativa. Em suma, afirmou que a Sistemática consistiria em
orientações de possíveis caminhos a serem adotados pelos dirigentes da Companhia;
contudo, não seria de observância obrigatória, de forma que o não seguimento de seus
preceitos não implicaria na falta de diligência, mas sim na adoção de medida mais
favorável em um dado contexto fático.
152.
Especificamente quanto à aprovação da passagem de fase da RNEST, a
defendente sustentou que, no DIP de 25.11.2009, (i) o VPL apresentado teria um grau
de atratividade satisfatório para o empreendimento; e (ii) diversos setores técnicos da
Companhia teriam concordado com a proposta de mudança de fase.
153.
Fundamentada em doutrinas diversas, a defendente discorreu sobre a
questão do VPL. Em termos gerais, argumentou no sentido de que tal métrica não
configuraria método absoluto frente aos demais mecanismos de avaliação e que
tampouco poderia se desconsiderar outras variáveis quando da análise de um projeto.
154.
Dito isto, aduziu que todos os indicadores constantes nos documentos
técnicos fornecidos para os diretores teriam sido considerados, de modo que não poderia
a Acusação avaliar o mérito da decisão informada e refletida tomada pela defendente na
referida ocasião.
155.
Além disso, discordou do posicionamento da Acusação a respeito da suposta
inadequação das seguintes premissas: perpetuidade, concessão de benefícios tributários
e perda de mercado por novos entrantes. De modo a comprovar a pertinência de cada
um, a defendente justificou tais premissas, conforme se verifica a seguir:
a) a utilização da perpetuidade como premissa, segundo especialistas em
avaliação de empresa, seria salutar, de modo que não caberia falar em falta do

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dever de diligência por esse uso, já que este parâmetro seria, inclusive, bastante
regular;
b) a inserção da concessão de benefícios tributários como premissa seria
completamente factível tendo em vista o histórico de política fiscal brasileira;
ainda assim, mesmo diante de tamanha expectativa, teria sido utilizadas no
cenário de sensibilidade, o que comprovaria o cuidado dos técnicos
responsáveis pela realização da projeção. Com efeito, tais incentivos teriam
sido efetivamente concedidos em 2010.
c) embora a premissa de perda de mercado por novos entrantes não tenha sido
amplamente defendida pela dependente, afirmou ter concordado com sua
utilização em razão do convencimento técnico do órgão colegiado. No caso,
seria razoável presumir que a proximidade com a Venezuela e uma política de
preços de combustíveis atrelada aos preços internacionais poderiam causar
efeitos no que tange à competição e, portanto, atrapalhar os indicadores de
viabilidade de um empreendimento.
156.
Sobre as Refinarias Premium, a defendente atribuiu a desconsideração de
sua concorrência para cálculo do VPL ao estágio que este projeto se encontrava, qual
seja, a fase I. No caso, o cálculo de EVTE de projetos de refino consideraria apenas
unidades de refino em operação ou projetos a partir da fase II.
157.
Em seguida, salientou que, sendo a Petrobras uma companhia que visa à
obtenção e maximização de lucro, a desistência do projeto em vez de sua continuidade
para a fase IV importaria na perda de um grande investimento que já teria sido feito,
haja vista que o custo afundado do empreendimento giraria em torno de US$1,5 bilhão.
Além disso, o projeto seria de fundamental importância para o país, conforme destacado
em alguns DIPs sobre o assunto.
158.
Arguiu, ainda, que, embora alguns pareceres de órgãos técnicos tivessem
indicado determinados riscos e incertezas quanto ao projeto, não teria sido
recomendada, em momento algum, sua desistência. Com isso, não se poderia falar em
temeridade da decisão, pois não só o parecer não possuiria força cogente para com a
diretoria executiva, como também teria apontado tão somente sinais de alerta inerentes à
própria atividade.
159.
Quanto à suposta omissão em não ter determinado a revisão do projeto em
consonância com o estabelecido pela Sistemática Corporativa, reiterou a defendente que
esta não seria de observância obrigatória. Ademais, afirmou que (i) não teria
responsabilidade com relação a instauração do processo de reavaliação e (ii) teria
adotado medidas no que concerne ao andamento do projeto.
160.
Sobre o primeiro ponto, aduziu que a Sistemática Corporativa teria disposto
que os procedimentos de revisão seriam de natureza facultativa. Ainda assim, a

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competência para sua implementação seria da área de negócio, ou seja, da diretoria de
abastecimento e não da defendente. Por sua vez, com relação ao segundo ponto, alegou
ter iniciado, durante sua atuação como presidente da Petrobras, estudos de revisão das
curvas físicas e financeiras do projeto RNEST para melhor avaliação de seu panorama,
bem como teria alertado ao mercado, em junho de 2012, no que tange ao aumento de
custos e prazos para a implantação da refinaria.
161.
A defesa rebateu, também, a suposta omissão no acompanhamento da
efetivação da parceria comercial com a PDVSA. Esclareceu, nesse contexto, que (i)
conforme apontado pela SPS, não haveria provas de que a inclusão do segundo trem de
refino se destinaria ao atendimento de necessidades encontradas no processamento do
petróleo venezuelano, pois, ainda que a parceria não se concretizasse, o projeto seria
viável para a Petrobras; (ii) considerando a natureza estatal da PDVSA e o sistema
político venezuelano centralizado e instável, a exigência de formalização das tratativas
poderia engessar a fluidez das negociações; e (iii) a parceria entre as companhias teria
sido tratada não como uma relação comercial, mas sim como relação diplomática entre
Brasil e Venezuela.
162.
Em que pese as circunstâncias acima, arguiu a defendente que, ainda assim,
a diretoria executiva teria emitido diversos documentos e cartas exigindo
posicionamento por parte da empresa venezuelana, tendo destacado trechos de DIPs e e-
mails que comprovariam essa diligência.
163.
Com efeito, não poderia se exigir da defendente conduta diversa da
deliberada quando da aprovação da passagem de fase, visto que os atos referentes à
parceria entre a Companhia e a PDVSA não seriam de sua competência. Situação
diversa teria sido verificada a partir de sua posse como diretora presidente em 2012,
momento a partir do qual teria acompanhado ativamente as tratativas e incentivado uma
conclusão definitiva para o assunto. Entre diversos feitos apontados pela defendente,
pode-se mencionar que, em apenas 6 (seis) meses de mandato, teria feito a PDVSA (i)
assinar 2 (dois) termos aditivos; (ii) ser constituída em mora; (iii) aceitar a inserção de
cláusulas de encerramento antecipado com a estipulação jurídica de inexistência de
indenização por parte da Petrobras em caso de término da relação.
164.
Por último, a defesa rebateu a tese acusatória de que teria atuado em desvio
de poder por suposta interferência no relatório da CIA RNEST, sustentando que não
poderia a Acusação presumir, com base em uma simples conjectura, que a defendente
quisesse alterar o resultado de investigações que ela própria teria solicitado a
instauração.
165.
Como argumento adicional, salientou que os membros integrantes da
comissão de apuração seriam profissionais qualificados, autônomos e de grande
responsabilidade, os quais deveriam ter reportado, portanto, o desconforto e as

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interferências que a investigação estivesse tendo. Não obstante, a defendente arguiu
inexistir, nos autos, qualquer demonstração de ingerência que não passasse de mera
especulação, notadamente porque não se teria logrado êxito em comprovar que
determinadas conclusões da investigação tivessem sido retiradas da minuta.
166.
Destacou que a minuta comentada por ela não teria sido elemento
modificativo dos trabalhos da CIA RNEST, mas somente um apontamento de que o
trabalho não deveria fugir de seu escopo inicial. Os depoimentos prestados a esta CVM
reforçariam, inclusive, que não houve qualquer intervenção por parte da defendente, em
razão de terem se limitado a indicar um “desconforto” com os comentários, sem
qualquer indício de que estes efetivamente modificaram a verdade dos fatos.
167.
Com relação às alegações de que sua assessora teria assumido uma posição
hierárquica na comissão, a defendente afirmou que aquela teria tal conduta em nome
próprio e sem sua ciência, inclusive porque em momento algum teria outorgado
mandato especial à sua auxiliar. Ademais, a comissão seria dotada de independência e,
embora não tenha feito, poderia ter afastado sua assessora sob a alegação de
impedimento.
V.1.3
JOSÉ SÉRGIO GABRIELLI
V.1.3.1
PRELIMINAR
Prescrição da pretensão punitiva
168.
Primeiramente, o defendente atentou para a diferença de duas competências
atribuídas à CVM: a competência de velar pelas informações relativas ao mercado e a
competência de apurar práticas ilícitas. Valendo-se desta última, membros
independentes do conselho de administração da Petrobras teriam solicitado a apuração
de irregularidades referentes à correção de um comunicado ao mercado de 27.09.2014.
Em dezembro do mesmo ano, teria sido instaurado o Inquérito Administrativo no
14/2014, com vistas a apurar se as irregularidades constatadas pelas investigações
internas enviadas pela Petrobras caracterizariam infrações à Lei no 6.404/76.
169.
A esse respeito, afirmou o defendente que, no que se refere ao projeto
RNEST, referido Inquérito Administrativo teria como objeto apenas a conduta dos ex-
diretores Paulo Roberto Costa e Renato Duque, os quais teriam sido os únicos membros
considerados responsáveis no Relatório Final da Comissão Interna de Apuração sobre a
RNEST. Nessa perspectiva, não teria como escopo a análise de qualquer questão

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referente às decisões da diretoria sobre a construção da RNEST, inclusive o Programa
de Antecipação da Refinaria.
170.
Com isso, aduziu o defendente que a instauração do Inquérito
Administrativo no 14/2014 não configuraria ato inequívoco capaz de interromper a
prescrição de eventuais irregularidades praticadas pela diretoria executiva no âmbito da
construção da RNEST. O primeiro ato inequívoco acerca de tais fatos teria se dado com
a intimação do defendente para apresentar defesa, a partir da instauração do Inquérito
Administrativo no 5/2016.
171.
Sobre o tema, indicou jurisprudência do STJ que estabeleceria que (i) a
interrupção somente ocorre com a instauração de inquérito administrativo voltado
especificamente a apurar os fatos que são imputados ao acusado e (ii) a interrupção da
prescrição não corre por meio de simples pedidos de informações e esclarecimentos em
processos administrativos que não são especificamente voltados à apuração dos fatos
imputados a um acusado.
172.
Adicionalmente, o defendente arguiu que, quando da instauração do
inquérito, o prazo prescricional para a pretensão punitiva já havia sido consumado.
Embora o argumento para sua instauração fosse de que as investigações poderiam
identificar atos qualificados como crimes e que, portanto, seriam regidos pelo prazo
prescricional definido na legislação penal, o defendente afirmou que tais atos não foram
identificados pelos técnicos que solicitaram a abertura do inquérito.
173.
Contrapondo-se ao fundamento utilizado pela Acusação - a existência de
alguns fatos criminosos alteraria o prazo prescricional de todos os atos que foram
apurados nas investigações -, o defendente alegou que o prazo prescricional da
legislação penal deveria ser aplicado apenas em casos em que se acusa o indivíduo da
prática de um crime. Contudo, não teria sido imputado ao defendente, no caso vertente,
qualquer tipo penal que se amolde à acusação que lhe é feita, isto é, falta de dever de
diligência. A argumentação construída para contornar a prescrição seria insubsistente.
174.
O defendente afirmou, ainda, que os julgados apresentados pela Acusação
de modo a embasar sua tese possuiriam molduras fáticas completamente distintas do
caso dos autos, de forma que se justificaria, mais uma vez, a aplicação do prazo
prescricional quinquenal. Isso porque (i) no julgado do Supremo Tribunal Federal, o
impetrante teria sido acusado pelo crime tipificado no art. 317 do Código Penal, de
modo que importaria a aplicação do prazo prescricional penal no processo disciplinar,
(ii) no julgado do Superior Tribunal de Justiça, entendeu-se que o ilícito administrativo
que também configurar como crime será regido pela prescrição penal apenas se for
instaurado procedimento penal visando à apuração de tais fatos e, por fim, (iii) no
recurso n° 11.969, o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional concluiu
que a prescrição penal é aplicada quando tiver havido comunicação de crime ao

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Ministério Público Federal e não houver notícia de arquivamento ou absolvição
decorrente de fato que possa impactar nessa esfera administrativa.
V.1.3.2
MÉRITO
175.
O defendente aduziu, primeiramente, que teria sido sempre diligente em sua
atuação. A saber: teria atuado de modo refletido, pois todas as questões aprovadas
teriam sido amplamente debatidas pelos órgãos colegiados; de modo informado, pois os
projetos deliberados teriam contado com documentação extensa apresentada pelas
respectivas diretorias especializadas; e de modo desinteressado, pois teria pautado sua
conduta em favor da companhia.
176.
Salientou o defendente que a análise a ser feita pela Acusação deveria se
pautar na licitude de sua conduta e não em seu mérito. Isso porque, em uma empresa
como a Petrobras, seria impossível exigir de um administrador a leitura de cada
documento produzido pela área técnica e a compreensão em profundidade dos diversos
assuntos envolvidos, tendo em vista, inclusive, que haveria reuniões com mais de trinta
assuntos em uma pauta.
177.
A estrutura administrativa da Companhia, por conseguinte, teria sido
pensada de modo a permitir uma administração célere e informada, tendo por base a
impessoalidade e confiança nas propostas apresentadas pela diretoria especializada.
Com isso, não seria necessário refazer o trabalho das áreas técnicas, mas tão somente
avaliar a viabilidade de execução de um projeto.
178.
Nessa perspectiva, a sistemática decisória da Companhia não teria sido
negligente. Com efeito, a diretoria executiva decidiria a partir de estudos e análises
técnicas elaboradas por órgãos especializados e a partir de manifestações de outras
diretorias com conhecimento sobre o tema. O diretor de cada área deveria ter expertise
para avaliar as propostas elaboradas pela sua gerência e capacidade de apresentar aos
membros da diretoria executiva o projeto de modo preciso e compreensível.
179.
Dessa maneira, concluiu que a confiança depositada nas informações sobre
um determinado tema fornecidas pelo diretor da área não configuraria negligência e,
sim, uma estratégia desenvolvida de modo a compatibilizar a tecnicidade das decisões
com a eficiência.
180.
Especificamente quanto à aprovação do PAR, o defendente afirmou que a
peça acusatória não seria fundamentada nas informações disponíveis à diretoria
executiva no momento da deliberação, mas sim em alertas genéricos constantes no
cronograma original da obra, que, por sua vez, não seria objeto de análise no presente
processo.

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181.
No caso, alegou o defendente que alterações excepcionais no curso do
projeto eram permitidas devido às peculiaridades do empreendimento, desde que
previamente aprovadas pela diretoria executiva. Tal excepcionalidade não se
configuraria uma irregularidade e, sim, o exercício da competência da diretoria em fixar
padrões de contratação e, em casos de necessidade, autorizar exceções à sistemática
estabelecida.
182.
Com efeito, a aprovação do PAR teria ocorrido de modo refletido, em razão
de a diretoria executiva ter exigido um planejamento que viabilizasse a execução regular
e tempestiva das contratações. Assim, não teria sido aprovada a realização de qualquer
contratação irregular e sim uma antecipação do projeto condicionada à realização de
estudos e de planejamentos.
183.
Quanto às regras de avaliação dos negócios, arguiu o defendente que a
diretoria executiva teria autonomia para definir essas regras, bem como para modificá-
las discricionariamente. Nesse sentido, seriam diretrizes para as diretorias
especializadas, as quais deveriam seguir tais comandos para que os trabalhos técnicos
fossem padronizados e coordenados e, também, para que alcançassem um grau de
maturidade para quando da análise pelos órgãos colegiados.
184.
Da mesma forma que um decreto do Presidente da República não pode ser
anulado sob o argumento de que esse decreto viola um anterior, aduziu o defendente
que as decisões da diretoria executiva não poderiam ser anuladas caso destoante de
critérios anteriormente definidos. Na verdade, isso sequer teria ocorrido, tendo em vista
que as decisões questionadas no presente processo teriam sido tomadas de acordo com
interpretações razoáveis e compatíveis com as regras definidas pela própria diretoria
executiva.
185.
Ainda assim, mesmo que a diretoria executiva tivesse extrapolado os limites
de sua atuação, a responsabilização pessoal do defendente encontraria óbice na própria
legislação, em razão desta reconhecer a necessidade de ter havido violação da lei ou do
estatuto. A mera violação de termos estabelecidos pela sua própria autoridade não seria
passível de condenação.
186.
Outro argumento apresentado pelo defendente foi de que a Acusação teria
fundamentado seus questionamentos em uma investigação interna da Companhia, a
qual, por seu turno, teria concluído apenas pela irregularidade da conduta de dois
diretores durante a execução do PAR e não pela irregularidade da decisão concernente à
antecipação. As questões levantadas na peça acusatória não seriam conclusões da
auditoria realizada, mas afirmações isoladas de depoentes que não constituíram
qualquer tipo de prova.

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187.
Ademais, refutou o argumento de que o grau de maturidade do projeto à
época contraindicava a tomada de postura mais ousada. Segundo o defendente, os riscos
são parte da atividade empresarial, notadamente no setor de petróleo, de modo que não
caberia ao campo de atuação desta Autarquia tecer comentários sobre o mérito da
decisão.
188.
Arguiu o defendente quanto à conveniência de uma análise da decisão mais
adequada depois de transcorrido dez anos da deliberação. No caso, caberia à Acusação
apenas a verificação referente à prática de ato ilícito e de gestão negligente, fato que não
teria logrado alcançar.
189.
No que concerne à aprovação do projeto RNEST à fase IV, o defendente
iniciou alegando a fragilidade da peça acusatória, em razão desta se fundamentar
majoritariamente no testemunho de V.V. Segundo o defendente, a depoente, também
acusada por essa irregularidade na auditoria interna da Petrobras, teria buscado atribuir
responsabilidade a seus superiores, ainda que as provas dos autos, conforme
reconhecido pela própria Acusação, indicassem fatos contrários aos declarados.
190.
Quanto ao elemento VPL, afirmou consistir em uma projeção de valor, feita
em determinado momento, sob a suposição de que, no futuro, as mesmas condições
seriam mantidas. Nesse sentido, embora esse valor fosse importante, não deveria ser
analisado em absoluto. A partir disso, decorreriam alguns aspectos, como: (i) a decisão
sobre um empreendimento deveria considerar outros fatores para além do próprio VPL;
(ii) o resultado do VPL seria consequência de uma metodologia pré-definida, e (iii) o
VPL teria uma margem de erro razoável quando se tratasse de prever a lucratividade de
um empreendimento.
191.
Além disso, aduziu que a Petrobras, sendo uma sociedade de economia
mista, teria outros objetivos além da maximização de lucros, sendo o VPL a medida
comparativa entre o rendimento esperado de um empreendimento e o rendimento que
seria plausível obter com a aplicação do capital em investimentos de baixo risco no
mercado financeiro. Nessa perspectiva, o VPL negativo indicaria maiores ganhos com o
investimento no mercado financeiro do que na construção de uma refinaria, de modo
que não seria, necessariamente, previsão de prejuízo.
192.
Afirmou, também, que um dos elementos utilizados para a definição do
VPL consistiria na projeção dos gastos futuros para manter o empreendimento, os quais,
decerto, poderiam ser alterados devido às taxas de câmbio e de juros, bem como devido
às projeções dos preços futuros do petróleo e dos lucros ligados às margens de refino.
Por conseguinte, não seria estranho o VPL calculado ser diferente em anos diversos.
193.
Especificamente quanto à questão da perpetuidade, sustentou que o prazo de
25 anos, frequentemente utilizado para o retorno de lucratividade dos investimentos,

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seria inviável para refinarias, posto que estas possuiriam vida útil muito maior. Soma-se
a isso, ainda, o fato de que uma refinaria somente seria lucrativa a partir da
incorporação de inovações desenvolvidas ao longo do tempo, tornando o investimento
necessário para a manutenção da refinaria muito alto.
194.
No caso, salientou que, para calcular o VPL de uma refinaria, seria preciso
escolher entre um bem cujo valor se extinguiria em 25 anos com menores custos de
manutenção ou um bem perpétuo, com expectativa de vida acima de 25 anos. A escolha
pela perpetuidade, para o defendente, teria sido a mais adequada por conta da
peculiaridade desses empreendimentos.
195.
Concluiu, a esse respeito, que o que se estaria em análise seria a assunção
dos riscos do negócio em razão da lucratividade esperada, sendo imprescindível,
portanto, o exame conjunto de outros fatores, como a importância estratégica de longo
prazo do ativo.
196.
Outro argumento apresentado pelo defendente foi de que a peça acusatória
não teria mencionado a existência de cerca de US$ 1,5 bilhão de custos afundados no
projeto. O VPL apresentado, na primeira apreciação de solicitação de passagem para a
fase IV, era positivo, o que teria justificado a continuidade do empreendimento.
197.
Embora o VPL não estivesse tão atrativo na reunião que aprovou a
passagem de fase, o defendente afirmou que o abandono do projeto causaria grandes
prejuízos, de forma que seria mais proveitoso dar continuidade ao projeto que poderia
acarretar a obtenção de lucros.
198.
Para o defendente, a posição da diretoria executiva de solicitar, na reunião
de 03.09.2009, a reapresentação da matéria concernente à passagem para a fase IV
revelaria a sua diligência, posto que teria concluído pela necessidade de
desenvolvimento da proposta. Além das análises constantes no DIP não terem sido
convincentes, teria havido um conflito entre o parecer do PLAFIN e a proposta da
diretoria de abastecimento, o que teria inviabilizado a passagem de fase.
199.
Na reunião realizada em 25.11.2009, tendo sido superada as problemáticas
apontadas na reunião anterior, a diretoria executiva teria aprovado à passagem para a
fase IV. No caso, o PLAFIN, em conjunto com a diretoria de abastecimento, teria
incorporado alguns cenários que englobavam elementos que afetavam o VPL da
RNEST, o que teria tornado o projeto menos arriscado.
200.
Nessa perspectiva, o defendente afirmou que seu voto teria sido informado,
refletido e desinteressado, pois teria, respectivamente, promovido um debate entre as
áreas técnicas da Companhia na busca de construir critérios mais adequados, analisado
os posicionamentos técnicos, os riscos e as metodologias adequadas para o cálculo do
VPL e agido em prol dos interesses da Companhia.

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201.
Em relação à suposta falta de diligência por ter ratificado, como membro do
conselho de administração da Petrobras, a passagem do projeto RNEST à fase IV,
reafirmou os argumentos supracitados, pleiteando pela improcedência da acusação de
descumprimento do dever de diligência nesse tópico.
202.
No que tange à suposta falta de diligência por não ter se certificado, na
qualidade de membro do conselho de administração, de que as correções necessárias às
deficiências nos controles internos estavam sendo implementadas, salientou, em um
primeiro momento, o distanciamento dessa acusação ao objeto tratado no presente
processo. Consequentemente, a peça acusatória não poderia considerar a interrupção do
prazo prescricional como sendo a solicitação de esclarecimentos à Companhia quando
da deflagração da operação Lava Jato, tampouco a instauração dos inquéritos
administrativos 12/2014 e 5/2016. O comportamento do conselho de administração
referente às auditorias internas estaria, portanto, prescrito.
203.
Superada essa questão, defendeu a inconsistência do mérito acusatório. Para
o defendente, não seria racional a peça acusatória alegar a fragilidade de controle
interno da Companhia ao mesmo tempo em que baseia sua acusação em auditorias
internas da Petrobras.
204.
Sustentou o defendente de que o sistema de controle interno existente teria
sido eficaz a ponto de identificar a existência de não-conformidades e da necessidade de
um compliance melhor. Com isso, a acusação não se trataria de falta de diligência, mas
sim de uma falta de eficiência, pois o conselho de administração não teria conseguido
coibir as irregularidades identificadas.
205.
Além disso, a peça acusatória teria mencionado que o comitê de auditoria,
em “reiteradas manifestações”, apontou a necessidade de aprimoramento dos controles
internos, quando, na verdade, isso só teria ocorrido em três relatórios trimestrais
enviados ao conselho de administração: (i) em fevereiro de 2006; (ii) em agosto de 2008
e (iii) outubro de 2009. Nessas ocasiões, o comitê de auditoria teria indicado
irregularidades na execução de contratos e sugerido o aprimoramento de gestão. Não
teria sido indicado qualquer conduta corrupta.
206.
Ao contrário do que sustenta a Acusação, o conselho de administração teria
envidado esforços para atender aos pedidos do conselho de administração, tendo,
inclusive, aprovado a Política e Diretrizes de Controles Internos da Petrobras em
13.04.2009.
207.
Em seguida, argumentou no sentido de que a Acusação teria esperado um
relato das atividades desenvolvidas por cada diretoria no que toca às atividades de
auditoria e controle interno, fato este que não seria possível visto que o conselho de
administração possuiria pauta estrita e não extensiva.

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208.
Por fim, concluiu afirmando que o compliance não foi centralizado de
imediato, tendo em vista que órgãos adequados estariam avaliando a proposta e
tratando-a no âmbito mais geral dos sistemas de gestão da Companhia.
V.1.4.
JORGE ZELADA
V.1.4.1.
PRELIMINAR
209.
O defendente suscitou a ocorrência da prescrição quinquenal da pretensão
punitiva da CVM, visto que transcorridos mais de cinco anos entre os fatos objetos do
processo e a instauração do inquérito administrativo. No caso, os fatos teriam ocorrido
entre 03.09.2009, ocasião em que a diretoria executiva teria determinado a
reapresentação da matéria, e 25.11.2009, ao passo que o Inquérito Administrativo no
05/2016 só teria sido instaurado em 24.03.2016, transpassado, portanto, seis anos.
210.
Sustentou, também, que a prescrição estaria de igual modo consumada caso
se considerasse como causa interruptiva do prazo prescricional o Inquérito
Administrativo no 14/2014, posto que este teria sido instaurado em 26.12.2014, ou seja,
cinco anos após a prática do ato.
211.
Quanto ao prazo prescricional penal, o defendente, em sentido contrário ao
da Acusação, argumentou pela sua inaplicabilidade, tendo em vista que não configuraria
como réu nas ações penais no 5083376-05.2014.4.04.7000/PR e no 5012331-
04.2015.4.04.7000/PR, ações estas utilizadas para fundamentar a atração da prescrição
penal para o presente processo. Com efeito, não haveria nenhuma imputação, tampouco
investigação de corrupção passiva envolvendo o defendente, sendo sua imputação
referente somente à violação ao dever de diligência.
212.
O defendente afastou, ainda, o argumento utilizado na peça acusatória de
que “a prescrição é fenômeno que se conecta com fatos e não com pessoas”. Salientou
que (i) esse entendimento seria aplicável apenas aos acusados cujas imputações
configurem como corrupção passiva; e (ii) o julgado colacionado pela Acusação teria
como objeto situação fática completamente distinta, posto que os fatos imputados à
pessoa jurídica constituiriam crimes.
213.
Além disso, o defendente sustentou, com base em jurisprudência do STJ,
que a aplicação do prazo prescricional penal dependeria, também, da instauração de
ação penal em face do defendente, fato que não teria sido verificado.
V.1.4.2
MÉRITO

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214.
Inicialmente, o defendente teceu comentários sobre a business judgement
rule, ressaltando que, por essa regra, os administradores não poderiam ser
responsabilizados por prejuízos, caso tenham agido de boa-fé dentro de suas atribuições
e em conformidade com a lei e com o estatuto social.
215.
Também ressaltou que riscos seriam inerentes à atividade empresarial e,
tratando-se da Petrobras, o contexto fático impediria uma análise acurada de cada uma
das pautas a serem analisadas pela diretoria executiva.
216.
Ademais, aduziu que as obrigações que vinculam os gestores de sociedades
anônimas seriam obrigações de meio e de resultado, citando, para embasar sua
afirmação, julgado do Superior Tribunal de Justiça. Dessa maneira, não haveria
obrigatoriedade de atingir determinados resultados, afastando-se, por consectário lógico,
a responsabilidade pessoal daqueles que tenham agido dentro de suas atribuições.
217.
Dito isto, o defendente arguiu não ter sido demonstrada qualquer conduta
em que tenha agido fora de suas atribuições ou em violação à lei ou ao estatuto social da
Petrobras. No caso, teria sido acusado tão somente por integrar a diretoria executiva da
Companhia, já que não teria havido sequer demonstração de desvio nas decisões ou de
erro inescusável.
218.
Com efeito, teria decidido sempre com base no material e pareceres
fornecidos pelos diretores responsáveis pelas áreas às quais estava vinculado o projeto
RNEST. Salientou, ainda, a especificidade das questões deliberadas pela diretoria
executiva, as quais teriam um nível de tecnicidade muito alto e, por isso, uma análise
pormenorizada inviabilizaria o dia a dia e eficiência da Companhia.
219.
Além disso, à época dos fatos, não haveria desconfiança interna quanto aos
trabalhos realizados pelos demais diretores, de modo que a licitude e a capacidade
técnica dos diretores eram presumidas por todos. Nesse aspecto, a interpretação feita
pelo defendente no momento da deliberação teria sido razoável, em razão de pareceres
dos diretores encarregados do projeto apontarem para a continuidade do projeto, bem
como pela reputação ilibada de seus responsáveis.
220.
O defendente destacou o reconhecido direito de confiar garantido aos
administradores, citando doutrina que estabelece que “os administradores têm o direito
de confiar nas informações e nos relatórios e estudos elaborados pelo corpo executivo,
por empregados, auditores (...)”.
221.
Soma-se a isso o fato de que os estudos técnicos apresentados indicariam
que o desenvolvimento do projeto estava em conformidade com os objetivos da
empresa, tendo mencionado como exemplo o DIP AB-CR no 327/2009.

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222.
Ademais, o defendente pontuou a ausência de previsão, na Lei no 6.404/76,
de responsabilidade objetiva, visto que o artigo 158 da referida lei seria translúcido ao
impor a obrigatoriedade do elemento volitivo para fins de responsabilidade pessoal dos
administradores. No caso vertente, não haveria qualquer indicativo de atuação dolosa
por parte do defendente, tendo a própria peça acusatória reconhecido que “não [poderia]
atribuir atos ilícitos intencionais referentes à Refinaria do Nordeste.”
223.
De modo a reforçar a necessidade de comprovação do elemento subjetivo
para responsabilização dos administradores de recursos públicos, citou doutrina
administrativista, bem como jurisprudência do Tribunal de Contas da União.
224.
A tentativa de imputar responsabilidade ao defendente por descumprimento
do dever de diligência pautando-se no fato de que o projeto teve um custo maior do que
o planejado inicialmente seria realizar uma interpretação anacrônica dos fatos. Naquele
momento, o ambiente político-econômico, a valorização da demanda e o valor de
mercado do petróleo teriam superado os riscos do projeto existentes.
225.
Nesse sentido, argumentou, ainda, ser o presente caso hipótese de
inexigibilidade de conduta diversa, pois, tendo em vista as circunstâncias da época, não
seria possível esperar entendimento contrário por parte do defendente.
226.
Outro argumento suscitado pelo defendente se refere à impossibilidade de
sua responsabilização por ato praticado por terceiro. Sobre o tema, o artigo 158, §1o, da
Lei no 6.404/76, estabelece que o administrador não é responsável por atos ilícitos de
outros administradores, salvo quando comprovada sua ciência sobre tais condutas.
227.
No caso em tela, o defendente alegou não ter tido conhecimento sobre os
desvios, reforçando que a própria Acusação teria reconhecido que o projeto RNEST
estava vinculado unicamente às diretorias de serviços e de abastecimento.
228.
Especificamente quanto à aprovação do projeto à fase IV, o defendente
considerou equivocada a desconsideração, por parte da Acusação, dos pareceres e
relatórios dos órgãos técnicos. Afirmou que teriam sido, ou deveriam ter sido,
observados e analisados pelos responsáveis pela formulação do DIP AB-CR no
327/2009, os quais, por sua vez, teriam entendido que os benefícios do projeto seriam
suficientes para justificar a exposição aos riscos.
229.
Além disso, o referido DIP teria apresentado ponderações que indicavam
que o corpo técnico teria tomado medidas necessárias para a readequação do projeto.
Com efeito, o documento teria sido, inclusive, referendado pela gerência executiva de
abastecimento corporativo e pelas áreas de planejamento financeiro, de estratégia e
tributário.

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230.
Ressaltou o defendente que nenhum dos pareceres emitidos teriam sugerido
a suspensão do empreendimento ou a desaprovação da execução da fase IV do projeto.
231.
Quanto ao parecer emitido pela PLAFIN em que se dispunha que “o VPL
[Valor Presente Líquido] negativo apresentado frente ao expressivo investimento
requerido representa um ponto de atenção para a companhia”, o defendente afirmou que
a área técnica teria sanado essa questão, pois o DIP AB-CR no 327/2009 teria
apresentado VPL de US$ 76.000.000,00 (setenta e seis milhões de dólares) positivos no
cenário de referência.
232.
Ainda assim, argumentou que o Tribunal de Contas da União entende que o
VPL negativo não configura obrigatoriamente dano à companhia, o que teria sido,
inclusive, reconhecido na peça acusatória e suficiente para afastar a responsabilização
do defendente. Dessa maneira, mesmo que se considerasse o VPL como negativo, isso
não implicaria necessariamente a ocorrência de prejuízo.
233.
Assim, requereu pela improcedência do presente processo quanto à sua
atuação, em razão de não ter sido demonstrada sua participação em quaisquer
irregularidades, tendo atuado nos estritos ditames legais.
V.1.5.
ALMIR BARBASSA E GUILHERME ESTRELLA
V.1.5.1.
PRELIMINAR
234.
Em defesa conjunta, os defendentes alegaram a ocorrência da prescrição
quinquenal aplicável à pretensão punitiva da CVM, visto que o processo de construção
da RNEST teria se iniciado em 14.02.2005, ao passo que o Processo CVM no
RJ2014/12184, do qual se originou o Inquérito Administrativo no 14/2014, que, por sua
vez, originou o presente processo, somente teria sido instaurado em 20.10.2014.
235.
Além disso, discordaram quanto ao fato ensejador do cômputo do referido
prazo, visto que as infrações imputadas aos defendentes, quais sejam, a falta do dever de
diligência quando das deliberações referentes à aprovação do PAR e à aprovação da
passagem do projeto à fase IV, teriam ocorrido, respectivamente, em 08.03.2007 e
25.11.2009.
236.
Quanto à primeira infração, afirmaram os defendentes ser inequívoca a
consumação da prescrição quinquenal, visto que o primeiro processo administrativo
concernente as supostas irregularidades somente teria sido instaurado cerca de 7 (sete)
anos depois. Quanto à segunda infração, informaram que o simples início da
investigação não seria suficiente para interromper o prazo prescricional, visto ser

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exigida a ciência do acusado sobre sua investigação, a qual somente teria ocorrido em
fevereiro de 2017.
237.
Afastaram a atração do prazo prescricional penal de 16 (dezesseis) anos
defendido pela Acusação sob o argumento de que, para tal, é preciso que o agente
responda pelo mesmo ato na esfera penal e administrativa, bem como que a suposta
infração administrativa configure “crime em tese”. A esse respeito, apresentaram
excertos jurisprudenciais do STJ, CRSFN e da CVM que confirmariam o alegado.
238.
Considerando que os defendentes não teriam sido denunciados nem
investigados criminalmente e que suas condutas analisadas no presente processo não
poderiam ser enquadradas em qualquer tipo penal, a aplicação da prescrição penal
implicaria em grave sanção por um crime em que sequer teriam tido relação.
239.
Com efeito, as infrações imputadas aos defendentes - referentes à falta do
dever de diligência – consistiriam em mera análise de como ocorreu o processo
decisório na diretoria executiva, enquanto as ações penais utilizadas pela Acusação
como fundamento de coincidência fática teriam como objeto a prática de corrupção na
contratação das obras relativas ao empreendimento.
240.
Como argumento adicional, aduziram que a prescrição seria aplicável
individualmente a cada um dos acusados. A doutrina entenderia que, sendo um direito
de punir, a pretensão punitiva deveria se conectar aos atos praticados por pessoas e não
aos fatos, devendo, portanto, fazer uma análise subjetiva para a determinação e
contagem dos prazos prescricionais.
241.
Os defendentes arguiram, ainda, pela incompatibilidade do precedente
apresentado pela Acusação para justificar a prescrição penal, visto que, naquele
processo, o ato de relevância administrativa e criminal teria sido praticado pela mesma
pessoa a quem foi estendido o prazo prescricional penal, circunstância não verificável
neste.
242.
Por fim, salientaram a impossibilidade de interpretação extensiva dos
Direitos Penal e Processual Penal, de modo que não se admitiria a aplicação de
prescrição penal a quem não tenha cometido o crime.
V.1.5.2.
MÉRITO
243.
De início, os defendentes apontaram para a flexibilidade do conceito de
diligência, indicando que a análise de conduta dos administradores deveria ser pautada
pela teoria do business judgement rule, ou seja, deveria se verificar se a decisão tomada
foi informada, refletida e desinteressada. Em outros termos: mesmo que a decisão
deliberada tenha trazido prejuízos para a Companhia, não há de se falar em

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responsabilização caso os administradores tenham atuado de boa-fé e no interesse da
Companhia.
244.
Antes de adentrar especificamente nas deliberações dos defendentes, a
defesa ressaltou a necessidade de se atentar para o contexto fático da época, visto que
não caberia os julgadores emitir juízo com base em resultados que só foram conhecidos
a posteriori. Nesse sentido, ressaltaram os defendentes que não teriam tido ciência da
corrupção institucionalizada dentro da Companhia, já que os diretores envolvidos no
esquema de desvio de recursos encobriam bem suas ações para não serem descobertos,
de modo que nem mesmo as instâncias de controle teriam sido capazes de identificar
tais irregularidades.
245.
A fim de ilustrar o caráter informado, refletido e desinteressado das decisões
tomadas pelos defendentes nas reuniões de 08.03.2007 e 25.11.2009, a defesa
desmembrou os acontecimentos de cada momento do projeto. Dessa maneira,
destacaram os defendentes que a escolha pela construção de uma nova refinaria no
Brasil teria sido motivada por motivos de relevância nacional e de necessidade de
independência frente ao mercado exterior.
246.
Com relação à aprovação do Plano de Antecipação da Refinaria em
08.03.2007, o DIP apresentado pelo diretor de abastecimento teria apontado
dificuldades na implantação da refinaria, de modo que a antecipação de determinados
aspectos – como a compra de equipamentos críticos e a licitação de determinados
serviços -, tal qual a contratação antecipada de projeto executivo de engenharia
agilizariam o projeto.
247.
Além disso, análises teriam concluído pela possibilidade de inauguração da
refinaria em agosto de 2010, ainda que o novo cronograma carecesse de uma margem
de segurança, desde que as áreas envolvidas priorizassem o projeto. No caso, o diretor
executivo da área de abastecimento, responsável pelo empreendimento, teria ratificado
categoricamente a possibilidade de antecipação da partida da refinaria.
248.
Considerando que não havia qualquer fator que desaconselhasse o plano de
antecipação, tendo, inclusive, a gerência de abastecimento corporativo concordado com
tais providências, a diretoria executiva teria aprovado a proposta. Afirmaram os
defendentes que as alterações realizadas no projeto e o aumento na estimativa de
investimento seriam condições normais em empreendimentos de tamanha magnitude,
inclusive porque, conforme preconiza a Sistemática Corporativa, o projeto vai sendo
gradualmente detalhado.
249.
Pontuaram os defendentes que os argumentos utilizados constantes na peça
acusatória para questionar a tomada de decisão foram retirados da CIA RNEST,
instalada cerca de 7 (sete) anos após a deliberação. Dessa maneira, a Acusação estaria se

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utilizando de fatos e de condições desconhecidos naquela época para fundamentar a
imputação de falta do dever de diligência.
250.
Outro ponto rebatido refere-se à suposta falta de “justificativa adequada”
para a antecipação, visto que a elaboração do projeto básico somente se iniciou em
março de 2007, após a aprovação do PAR. Sustentaram os defendentes que, em razão
do início recente da fase III, a ausência de um projeto básico seria evidente, pois, caso
contrário, não teria sido necessário um plano de antecipação.
251.
Aduziram, também, que a antecipação seria, naquele momento, considerada
positiva, em razão de o projeto ser relevante tanto para a Companhia, quanto para o
país. Além disso, a antecipação do projeto implicaria também na antecipação de receita,
o que refletiria nos resultados da Petrobras.
252.
Quanto ao estudo sobre o plano solicitado pela diretoria executiva para
retorno em 45 dias, os defendentes destacaram depoimento de V.V., em que se confirma
que a proposta foi reapresentada, tendo, inclusive, sido feitas apresentações sobre as
medidas adotadas por cada área envolvida no projeto. A ausência de evidência dessa
hipótese não poderia significar que ela não ocorreu, pois, como destacado pela própria
peça acusatória, as atas das reuniões não eram descritivas e, sim, conclusivas.
253.
Concluíram, portanto, que foram diligentes quando da aprovação do PAR,
tendo em vista que pautaram sua decisão com base (i) nas informações técnicas
apresentadas, bem como (ii) na confiança existente nos diretores responsáveis pelo
projeto. Nesse contexto, destacaram o direito de confiar (right to rely on others) nas
informações e nos estudos técnicos apresentados, já que se tratava de um assunto
específico no qual não teriam conhecimento aprofundado, bem como não haveria
motivo de desconfiança dos dados fornecidos.
254.
Sobre o suposto não questionamento por partes dos defendentes quanto à
escalada de preços e aos indícios de que o empreendimento daria prejuízo à Companhia,
os defendentes aduziram que grande parte dos valores indicados pela Acusação
consistiria, na verdade, em valores referentes a ações que ainda estavam sendo
avaliadas, além de terem reiterado que a ausência de registro de questionamentos não
significaria que estes não foram feitos.
255.
Destacaram, ainda, que o aumento de custos da RNEST não teria sido
ocasionado somente pelo PAR e dos aditivos contratuais dele resultantes, mas também
por diversos outros fatores não mencionados na peça acusatória, como (i) o incremento
na capacidade da refinaria; (ii) introdução de novos sistemas que melhorariam a
qualidade dos derivados; (iii) o aquecimento do setor, que teria ocasionado significativo
aumento de preços; e (iv) valorização do real frente ao dólar norte-americano,

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impactando o custo da refinaria em dólares. Alguns desses fatores teriam sido,
inclusive, elencados no fato relevante divulgado pela Companhia em 26.08.2009.
256.
No que se refere à reunião de 03.09.2009 sobre a passagem à fase IV, os
defendentes buscaram desconstruir os supostos indícios quanto à inviabilidade do
projeto. Em primeiro lugar, afirmaram que um novo pacto teria sido firmado entre a
Petrobras e a PDVSA, conforme fato relevante divulgado em 26.03.2008 e informações
constantes no DIP no 212/2009. Sendo assim, a formalização da parceria entre as
companhias estaria avançando, diferentemente do que faria crer a Acusação.
257.
Ainda assim, mesmo que a parceria não se concretizasse, o referido DIP
teria contemplado um modelo de negócio alternativo, no qual a refinaria seria uma
unidade de negócios “interna” ao Sistema Petrobras. Nesse cenário, o VPL seria,
inclusive, mais atrativo tanto no cenário de referência, quanto no cenário de robustez.
Dessa maneira, tratar-se-ia de um indicativo para a continuidade do projeto e não o
contrário.
258.
Em segundo lugar, a não consideração das refinarias Premium na avaliação
do EVTE da RNEST teria sido motivada pela sua condição ainda embrionária, de modo
que um projeto ainda imaturo não poderia obstar o prosseguimento de um que já estava
em andamento. Com efeito, o parecer da Estratégia, bem como depoimentos de técnicos
da Companhia corroborariam tal circunstância.
259.
Os defendentes apontaram, ainda, que, mesmo diante dessas explanações,
optaram pela reapresentação da matéria com os ajustes necessários. Tal fato seria mais
um indicativo de sua conduta diligente, posto que, ao não aprovarem a passagem do
projeto à fase IV naquela ocasião, teriam demonstrado comprometimento com seus
deveres fiduciários para com a Companhia.
260.
Em relação aos contratos autorizados a serem celebrados antes da efetiva
passagem de fase, os defendentes destacaram só ter participado da reunião do dia
24.09.2009, tendo sido substituídos por suplentes na reunião de 22.10.2009.
261.
Nada obstante, contrapuseram-se ao argumento da Acusação de que “essa
precipitação, ainda que dependente de deliberação posterior, [indicaria] que, no
colegiado de diretores, não se pensava em rever estruturalmente o projeto, mas dar-lhe
seguimento a qualquer custo.” Afirmaram ser equivocada a conclusão da SPS, posto
que os contratos teriam sido aprovados justamente pelo fato de se ter estabelecido a
pendência destes frente à deliberação a ser feita.
262.
Antes de discorrer sobre os motivos que levaram à efetiva aprovação da
passagem do projeto RNEST à fase IV, a defesa teceu alguns comentários sobre o
estudo de viabilidade técnica e econômica (“EVTE”). O EVTE teria como finalidade

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aferir o sucesso ou fracasso de determinado empreendimento a partir de determinados
fatores, os quais resultariam em um VPL, que poderia ser negativo ou positivo.
263.
Nessa perspectiva, o VPL projetado poderia não se concretizar, já que
consistiria em uma estimativa fundada em premissas - a razoabilidade quanto à escolha
das premissas seria a única exigência que se fazia. Com o intuito de comprovar a
adequação das premissas utilizadas no novo estudo realizado e apresentado na reunião
do dia 25.11.2009, em que o VPL passou a ser de US$76 milhões, os defendentes
abordaram cada uma individualmente, conforme se observa a seguir:
a) A perpetuidade seria uma metodologia utilizada na análise de empreendimentos
em que há ativos cujos rendimentos se entendem indefinidamente ao longo do
tempo. Em que pese sua utilização não ser usual em grande parte dos projetos da
Companhia, sua inclusão no presente caso teria sido apropriada, tendo em vista
que (a) uma refinaria, desde que periodicamente modernizada, teria prazo de
duração indeterminado e (b) o setor petroquímico seria oligopolista. Essa
premissa teria sido, inclusive, validada pela Estratégia e por técnicos da área. Os
riscos existentes sobre os fluxos de caixas futuros, possível alerta destacado pela
Acusação, seriam inerentes a qualquer atividade da Companhia, notadamente as
do setor petrolífero.
b) O fator de utilização seria uma metodologia indicativa da capacidade de
processamento de determinada planta. No caso, teria sido aumentado com o
intuito de refletir a média das melhores unidades do referido parque, visto se
tratar de uma refinaria nova com tecnologia de ponta.
c) A taxa mínima de atratividade seria uma taxa de desconto que representaria o
retorno mínimo exigido pelo investidor para determinado empreendimento. Sua
redução estaria relacionada à redução da participação da PDVSA na RNEST,
uma vez que a presença da parceira venezuelana importaria maiores riscos para
o projeto.
d) As desonerações tributárias consistiriam em premissa completamente razoável se
considerado que (i) a construção de uma nova refinaria no Nordeste atendia a
relevantes interesses estratégicos do país, (ii) diferentemente do que alegou a área
técnica, a Companhia mantinha negociações frequentes com o Ministério da Fazenda,
e (iii) o Ministério da Fazenda era comandado por Guido Mantega, então presidente
do conselho de administração da Companhia. Com efeito, esse último requisito não
significaria, necessariamente, que os benefícios seriam concedidos, mas sim que os
diretores, por terem participado de reuniões com o então Ministro, teriam mais
conhecimento sobre as reais possibilidades de isenção do que o Tributário ou a
Estratégia. Inclusive, diversos benefícios fiscais foram, de fato, concedidos
posteriormente.

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e) A perda de mercado se relacionaria à possibilidade de um terceiro se apropriar da
oportunidade de investimento que está sendo estudada e/ou desenvolvida, ou seja,
seria a hipótese de a Petrobras não construir a RNEST e um terceiro construir uma
outra refinaria em seu lugar. Não obstante a área técnica não ter considerado essa
premissa factível, a quebra do monopólio estatal sobre o refino, a crescente demanda
mundial por produtos derivados e a localização estratégica da região teriam sido
fatores capazes de justificar essa consideração.
264.
Com relação à deliberação tomada na reunião de 25.11.2009, os defendentes
reiteraram os argumentos mencionados anteriormente quanto ao fato de não ter sido
considerado o impacto concorrencial das Refinarias Premium e a indefinição
relativamente à parceria com a PDVSA, quais sejam, o elevado grau de incerteza com
relação ao prosseguimento daquele projeto e a negociação já em fase final dessa
parceria.
265.
Sobre as Refinarias Premium, a Acusação teria ignorado o conhecimento de
determinadas informações por parte dos diretores da Companhia, conhecimento esse
que lhes permitiria a avaliação de pertinência de determinadas premissas. Por sua vez, a
assinatura de diversos instrumentos teriam indicado a proximidade de concretização da
parceria entre Petrobras e PDVSA, tais como o acordo de acionistas, o estatuto social da
RNEST S.A., o plano de negócios e o contrato de fornecimento de petróleo.
266.
Como argumento adicional, destacaram que as negociações, no âmbito do
presente projeto, eram feitas pelos governos dos dois países, pelos presidentes das
companhias e pelo diretor de abastecimento, de modo que só teriam tido acesso a
informações que lhes eram fornecidas. Contudo, como já exposto, a não concretização
do acordo seria ainda melhor para a Petrobras do ponto de visto econômico.
267.
Segundo os defendentes, a não realização de análise de risco quantitativa em
casos em que o VPL era negativo no cenário de robustez, análise prevista pela
Sistemática Corporativa, teria sido prescindível, em razão de terem sido apresentadas
análises de sensibilidade considerando diversas variáveis, logo já teriam identificado os
principais riscos do empreendimento e seus possíveis impactos numéricos sobre o VPL.
268.
A defesa esclareceu, ainda, a afirmação de que seria parte do processo
decisório da diretoria executiva “interferir no sentido de melhorar a análise [do EVTE
ou do VPL]”. Diferentemente do alegado pela Acusação de que se trataria de uma
distorção de um quadro desfavorável, arguiu se tratar de um incentivo às áreas técnicas
para redução de custos, a fim de aprimorar os indicadores do projeto e, portanto, torná-
lo mais viável. A esse respeito, foram transcritos trechos de depoimentos de ex-diretores
para confirmar essa alegação.

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269.
Por conseguinte, concluíram os defendentes terem, mais uma vez, atuado de
maneira diligente, posto que, ainda que existissem alertas e recomendações em
determinados trechos do DIP concernente à passagem à fase IV e dos pareceres
técnicos, a leitura integral dos documentos teriam apontado para a continuidade da
viabilidade econômica e importância estratégica da RNEST.
270.
Ainda de modo a comprovar o cumprimento de seu dever de diligência, os
defendentes destacaram que, em depoimento, Graça Foster e V. V. F, teriam
reconhecido suas contribuições para as discussões da diretoria executiva, tendo
participado ativamente de cada aspecto relevante do projeto, não obstante a quantidade
de matérias em que teriam que analisar em uma única reunião.
271.
Por fim, solicitaram a admissão de provas produzidas nos autos do Inquérito
Administrativo CVM no 06/2016, bem como reservaram-se, ainda, o direito de
apresentar proposta de termo de compromisso.
V.1.6.
ILDO LUÍS SAUER
V.1.6.1.
PRELIMINAR
272.
Preliminarmente, o defendente suscitou a ocorrência da prescrição
quinquenal da pretensão punitiva da CVM, visto que transcorridos mais de 5 (cinco)
anos entre os fatos objeto do presente processo – datado de 08.03.2007 – e a instauração
do inquérito administrativo – datado de 24.03.2016.
273.
O defendente afastou, ainda, a aplicabilidade do prazo prescricional penal,
posto que os fatos a ele imputados corresponderiam à suposta falta do dever de
diligência enquanto administrador de companhia aberta, não se relacionando com o
crime de corrupção passiva analisadas no âmbito das ações penais mencionadas pela
Acusação.
274.
A esse respeito, destacou que os fatos supostamente irregulares que teria
praticado consistiriam na aprovação pela diretoria executiva, em 08.03.2007, do PAR e
na não cobrança da estratégia de contratação que deveriam ter voltado à diretoria
executiva em até 45 dias depois, de modo que tais condutas não teriam correspondência
penal. Com efeito, o defendente não teria sido sequer citado nas ações penais
mencionadas pela Acusação.
275.
Além disso, os precedentes utilizados como fundamentação não teriam
correlação com o caso em tela. O Recurso no 11.969 do CRSFN teria como objeto um
mesmo conjunto de fatos que representariam ilícito penal e administrativo, ou seja, os
fatos analisados seriam os mesmos, ao passo que o que se estaria em questão neste

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processo seria a possibilidade de estender o prazo prescricional a pessoas que não
teriam participado de qualquer fato que ensejasse responsabilidade penal.
276.
Como argumento adicional, destacou que o STJ possuiria jurisprudência
pacífica no sentido de que a pretensão punitiva administrativa apenas se sujeitaria ao
prazo prescricional criminal quando instaurada a respectiva ação penal.
V.1.6.2.
MÉRITO
277.
De início, o defendente salientou a importância de se atentar aos fatos que
eram conhecidos e presentes à época dos acontecimentos, ou seja, sem o olhar
enviesado e retrospectivo trazido pelas descobertas da Lava-Jato.
278.
Além disso, esclareceu sobre a organização esquematizada pela Petrobras:
os diretores seriam escolhidos com base em formação, conhecimento e experiência que
se coadunassem com as áreas da companhia. No caso, o defendente seria um
especialista da área de energia, de modo que sua expertise não compreenderia as demais
áreas de atuação da Companhia e suas diretorias.
279.
Ainda assim, ao receber as pautas das reuniões da diretoria executiva, a
primeira providência seria a de examinar os DIPs anexos e se estes possuíam os
elementos necessários para a tomada de uma decisão informada e refletida. Em seguida,
verificaria se a proposta e justificativa seriam aderentes ao plano estratégico e de
negócios da Petrobras, ao disposto no estatuto social e às normas vigentes aplicáveis.
280.
Afirmou, também, que o dever de diligência seria um standard aplicável aos
administradores, no qual estes deveriam observar os negócios da companhia da forma
que todo homem ativo e probo emprega na administração de seu próprio negócio. A
atividade de administração, contudo, constituiria em obrigação de meio e não de fim, de
modo que o administrador não asseguraria resultado.
281.
A defesa analisou três dos subdeveres relacionados ao dever de diligência
por motivos de pertinência, quais sejam o dever de se informar, o dever de investigar e o
dever de vigiar. O primeiro consistiria na obtenção de informações disponíveis no
momento da prática de determinado ato negocial, de acordo com as circunstâncias de
cada caso: o tempo disponível para a efetiva tomada de decisão e os custos demandados
por uma eventual investigação mais profunda e detalhada; o segundo configuraria a
imposição ao administrador do dever de pesquisar mais profundamente as informações
disponibilizadas mediante a existência de “sinais de alerta”; por fim, o terceiro não diria
respeito a atos específicos, mas a uma vigilância geral acerca do andamento dos
negócios e a execução das deliberações e decisões tomadas, sob pena de criar-se um
nível de responsabilidade incompatível com a atividade de administrador.

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282.
De modo a comprovar sua diligência e empenho no exercício de suas
funções, o defendente destacou trechos de livros e cartas que indicariam que ele não só
não se beneficiava de qualquer esquema de propina, como também não aceitaria fazer
parte de um por ter uma postura extremamente profissional e comprometida.
283.
Em seguida, o defendente aduziu que a aprovação do PAR não teria sido
uma autorização para adquirir bens e serviços, mas sim uma autorização para que se
realizassem estudos que viabilizassem sua implementação e para que se revisasse o
plano de negócios da refinaria. A esse respeito, transcreveu trechos de seu depoimento
escrito sobre a matéria, cujos argumentos principais serão resumidos a seguir:
a) A fase III, fase na qual se autoriza a contratação e compra de
equipamentos e serviços definindo as tecnologias que efetivamente serão
aplicadas, não teria sido apreciada pelo defendente.
b) Na pauta de aprovação da fase II, o DIP apresentado teria considerado as
análises de sensibilidade em um projeto como 100% da Petrobras, de
modo que a não participação da PDVSA não alteraria o resultado
positivo do projeto. Outros fatores relevantes quanto à definição da
participação da PDVSA na refinaria seriam (a) a negociação do projeto
da refinaria e a preservação dos interesses da Petrobras fariam parte de
acordo entre as companhias e não seriam de sua atribuição e sim das
áreas internacional, de abastecimento e da presidência; (b) o não
prosseguimento do projeto retardaria ainda mais o início da produção, o
que poderia ter gerado perdas para a Petrobras; (c) a concretização do
acordo com a PDVSA permitiria que o óleo “mejorado” a ser processado
na RNEST fosse produzido pela Petrobras nos campos da Venezuela.
c) Além disso, em abril de 2005, teriam sido apresentados diversos
documentos que demonstrariam o desenvolvimento de negócios e
atividades de cooperação no setor de refino entre a Petrobras e a PDVSA,
bem como teria sido firmado um memorando de entendimento e carta de
intenção para desenvolvimento de projetos comuns entre as companhias,
o que indicaria o compromisso para com a concretização da parceria.
d) A área de gás e energia não teria participado, com base nas
responsabilidades definidas no plano organizacional da empresa, das
atividades relacionadas à comercialização de petróleos e seus derivados.
Inclusive, o defendente não teria sequer elementos técnicos e
administrativos para rejeitar a passagem do projeto para a próxima fase,
uma vez que os procedimentos internos estariam todos de acordo com as
normas e os indicadores econômicos eram positivos e alinhados com a
disciplina de capital da Companhia. A esse respeito, apresentou, ainda,

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estudos que indicavam que os números estimados estariam compatíveis
com a métrica internacional.
e) Três principais pontos indicariam que as previsões feitas na fase II se
concretizariam: (a) a Petrobras teria larga capacidade tecnológica no
desenvolvimento e implementação de projetos de refino; (b) larga
experiência da Companhia e sua capacitação na expansão e implantação
de novas tecnologias em unidades de processo nas suas refinarias; e (c)
os instrumentos de gestão permitiriam o acompanhamento da
implementação de projeto. Dessa maneira, afirmou que o problema da
RNEST teria sido a má-fé e dolo dos diretores responsáveis ao violarem
as premissas e objetivos empresarias aprovados.
f) A CIA RNEST, ao indicar os responsáveis pelos problemas no projeto e
na sua implementação, não teria lhe mencionado.
g) Ao analisar retrospectivamente os fatos relevantes, concluir-se-ia de que,
após a saída do defendente da diretoria executiva, o orçamento dos custos
de construção e instalação da refinaria RNEST teria permanecido como
previsto inicialmente por um longo período, isto é, de US$4,05 bilhões.
h) A aprovação do PAR teria sido condicionada a um esforço concentrado
de diversas áreas da Companhia, notadamente o jurídico, o centro de
pesquisas, a área de compra de materiais e de engenharia, as quais
deveriam ter apresentado um estudo até 45 dias aos diretores. Até a sua
destituição, nenhum dos estudos de projeto básico e de detalhamento,
imprescindíveis para a implementação do PAR, teriam sido submetidos à
diretoria executiva, de modo que somente em 27.03.2008, seis meses
após a sua destituição, uma avaliação do PAR teria sido apresentada. Por
conseguinte, aduziu que as decisões subsequentes, relacionados com o
PAR, não teriam tido sua participação.
284.
Nesse contexto, a defesa afirmou que as ponderações e recomendações
feitas nos DIPs referentes ao PAR teriam sido absolutamente naturais, não evidenciando
qualquer situação anômala que pudesse indicar os atos ilícitos posteriormente
descobertos. Pelo contrário: os documentos teriam apontado para a importância que o
projeto RNEST teria.
V.1.7
PAULO ROBERTO COSTA
V.1.7.1.
PRELIMINAR
285.
Preliminarmente, o defendente alegou que o termo de acusação seria inepto
na medida em que a peça acusatória não teria descrito o nexo de causalidade entre o

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prejuízo causado à companhia e o ato de gestão do administrador, limitando-se a
imputar genericamente à administração os fatos em questão, o que violaria os princípios
da ampla defesa e do contraditório.
286.
O defendente suscitou, ainda, sua ilegitimidade passiva no que tange a uma
suposta irregularidade com as demonstrações financeiras da Companhia, uma vez que,
como diretor de abastecimento, nunca havia participado do acompanhamento de retorno
de investimento, testes de impairment e demonstrações financeiras, que eram feitas e
coordenadas pela diretoria financeira.
V.1.7.2.
MÉRITO
287.
O defendente afirmou que as irregularidades destacadas no presente
processo não poderiam lhe ser imputadas, tendo em vista que teria trabalhado na
empresa apenas no início da execução das obras da refinaria, tendo saído no ano de
2012. Com efeito, teria declarado, no acordo de colaboração premiada, não ter tido
ingerência sobre as contratações, que dependeriam de inúmeras etapas e concessões da
diretoria executiva, da qual não seria parte.
288.
Além disso, traçou um breve histórico profissional, destacando que, ao se
aposentar em abril de 2012, o conselho de administração teria elogiado e agradecido por
seus serviços prestados, dentre os quais citou: a ampliação do refino nacional com
aumento de carga das refinarias existentes e principalmente a colocação de unidades de
conservação para maior uso do petróleo pesado, unidades para redução de enxofre na
gasolina e no óleo diesel.
289.
Em seguida, o defendente descreveu sua função no cargo de diretor de
abastecimento. Nesse sentido, afirmou que era de sua competência dirigir as áreas de
abastecimento da Companhia, que compreendiam as áreas de marketing e
comercialização, refino, logística corporativa, petroquímica e novos empreendimentos.
A responsabilidade pelo segundo maior orçamento da Companhia seria a do diretor de
abastecimento.
290.
Explicou, ainda, que a Petrobras funcionaria com uma diretoria colegiada,
de modo que “quando os assuntos são levados a esta Diretoria, qualquer que seja o
assunto, a sua aprovação ou não é decisão de todos; todos são responsáveis por todas as
áreas”.
291.
Ademais, o defendente ressaltou seu pioneirismo em ter firmado acordo de
colaboração premiada quanto aos fatos investigados no caso da Operação Lava-Jato. O
instrumento teria sido extremamente decisivo para a identificação de inúmeros outros
coautores e partícipes da organização criminosa, bem como para a prevenção de

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infrações penais decorrentes de atividades criminosas. Outros impactos positivos
decorrentes desse acordo também foram mencionados pela defesa.
292.
Afirmou, ainda, que os procuradores incumbidos de atuar na operação Lava
Jato enviaram o acordo de colaboração premiada firmado entre o defendente e o
Ministério Público para a 5a Câmara de Coordenação e Revisão – Combate à Corrupção
por entenderem que este abarcaria eventuais repercussões no campo da improbidade
administrativa, tendo sido homologado em 05.02.2015, de modo que não mais caberia
qualquer pleito contra o defendente pautado em descumprimento do dever de probidade.
V.2.
MEMBROS DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO
V.2.1.
DILMA ROUSSEFF
V.2.1.1.
PRELIMINAR
293.
A defendente suscitou a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva da
CVM. No caso, sua conduta supostamente irregular teria cessado em 22.04.2010,
quando teria deixado de ocupar cargo no conselho de administração da Petrobras,
enquanto a investigação acerca de eventual violação a dever de diligência por
inconsistências nos controles internos da Companhia só teria iniciado em 03.06.2016,
nos autos do Inquérito Administrativo no 05/2016. Isto é: o prazo de 5 (cinco) anos para
o exercício da pretensão punitiva desta Autarquia teria transcorrido.
294.
Nessa linha, argumentou que os processos instaurados para apurar
denúncias de atos ilícitos no contexto da “Operação Lava-Jato” não poderiam ser
considerados como causas interruptivas do prazo prescricional, visto que a própria
CVM teria reconhecido que “a deficiência de controles internos não se direciona
diretamente com as contratações e condução do projeto da RNEST, ou seja, os fatos
objeto da pretensão punitiva não configuram também crime” (fls. 5.691).
295.
A defendente arguiu que o escopo inicial do Inquérito Administrativo no
14/2014, o qual tinha como objeto a possível inobservância de deveres fiduciários dos
administradores da Petrobras, não poderia ser expandido de modo a abranger toda e
qualquer infração a dever fiduciário dos administradores da Companhia, mas apenas
aquelas relacionadas à Operação Lava-Jato, visto que isso significaria interrupção até
mesmo das infrações não apuradas. O princípio da segurança jurídica restaria
prejudicado.
V.2.1.2.
MÉRITO

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Processo Administrativo Sancionador CVM no 05/2016 – Relatório – Página 73 de 84
296.
De início, a defesa de Dilma Rousseff destacou que, independente de análise
política e parcial, sua conduta sempre foi de combate à corrupção e aos atos danosos a
administração pública, tendo sido responsável pela sanção da Lei n° 12.850/13 (Lei de
Organização Criminosa) e Lei n° 12.846/13 (Lei Anticorrupção). Tais leis teriam sido
de fundamental importância para o país, visto ter diminuído a impunidade e articulado
programas de integridade às normas de ordem pública, como o compliance.
297.
A integridade de sua atuação como chefe do Poder Executiva teria sido
pautada, ainda, na moralidade e na independência da Polícia Federal, tendo os fatos do
presente processo sido descobertos apenas por conta de seu trabalho e empenho na
defesa da administração pública contra atos lesivos.
298.
Ao tratar do suposto descumprimento do dever de diligência, afirmou que
esse dever consiste em um mandamento que baliza a conduta dos administradores,
ressaltando, contudo, que não há, na lei, exigência de uso de meios excepcionais ou
extraordinários na condução dos negócios da companhia. Sendo assim, a análise por
parte do órgão julgador deveria ser restrita à verificação da forma como o administrador
desempenhou sua função, independente do resultado de sua atuação.
299.
A esse respeito, colacionou doutrinas e precedentes da CVM que
estabelecem que o cumprimento do dever de diligência deve ser observado no caso
concreto, atentando-se para a realidade fática em questão, bem como para os perigos de
uma análise realizada a posteriori. Com isso, sustentou que o dever de diligência é uma
obrigação de meio e não de resultado, na qual se considera que o administrador foi
diligente caso sua decisão tenha se dado de forma informada, refletida e desinteressada.
300.
Destacou, também, o dever de vigilância ou monitoramento que decorre do
dever de diligência. Para explicá-lo, recorreu às lições de Nelson Eizirik, o qual afirma
que o dever de vigilância não consiste em um dever de análise exaustiva de cada ato da
Companhia, mas sim em um acompanhamento geral dos negócios sociais, visto que o
exame minucioso de toda atividade desenvolvida poderia gerar mais custos do que
benefícios.
301.
Ademais, a defendente apresentou algumas considerações quanto ao
conselho de administração, ressaltando a sua função de órgão deliberativo da
companhia. Afirmou que “o conselho é colegiado e, portanto, produz decisões, atos
deliberativos que são atos da sociedade e que informam e orientam a Diretoria, que,
por sua vez, desempenha função executiva.”
302.
Destarte, o conselho de administração só poderia intervir na conduta da
diretoria diante de uma evidente red flag. De modo a reforçar essa condição, abordou o
princípio da confiança na dogmática penal, em que também se reconhece a
impossibilidade de os órgãos deliberativos revisarem todos os atos dos órgãos que

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cooperam entre si com divisão de funções, salvo se houver justificada desconfiança,
bem como citou julgado desta CVM que decidiria nessa mesma toada.
303.
A defendente afirmou existir, com base no que foi exposto, um direito do
conselho administração em confiar nas informações elaboradas pelos profissionais da
Companhia, de modo que a deliberação teria sido legítima, visto que pautada em
relatórios gerenciais providos pela diretoria executiva e pelas demais instâncias de
gestão.
304.
Quanto às políticas de controle interno, a defendente, enquanto membro do
conselho de administração, teria demonstrado seu comprometimento em diversas
ocasiões:
a) na reunião de 11.08.2008, diante do relatório de não-conformidades nos
sistemas de controle interno elaborado pelo comitê de auditoria, o conselho
de administração teria feito questionamentos ao presidente da Companhia e
determinado que a diretoria executiva apresentasse proposta de Plano de
Ação com relação ao aumento de não-conformidades na contratação na
Companhia;
b) na reunião de 13.04.2009, o conselho de administração, ao ouvir as
recomendações do comitê de auditoria em relação às necessárias melhorias
na estrutura de compliance da Companhia, teria discutido a questão, tendo o
presidente da Petrobras, em seguida, esclarecido que o assunto já era tratado
na revisão do sistema de gestão da Companhia e seria submetido ao
conselho assim que concluído;
c) ainda na reunião de 13.04.2009, o gerente geral de controles internos da
unidade financeiro-corporativo teria apresentado a política e diretrizes de
controles internos, elaborada em conformidade ao deliberado na reunião de
11.08.2008. Na ocasião, os conselheiros teriam sido informados da
implantação de ações para remediar as falhas internas e do cumprimento das
exigências de controladoria previstas na legislação norte-americana.
d) na reunião de 20.10.2009, tendo em vista que as medidas adotadas não
tinham sido suficientes para solucionar os problemas de controle interno, o
conselho de administração teria indagado o Presidente da Companhia sobre
a questão, o qual se comprometeu a apresentar as medidas tomadas nas
diferentes áreas por diretoria para sanar as não-conformidades.
305.
Nesse sentido, a defendente afirmou que, contrariamente ao que supõe a
Acusação, suas decisões foram informadas, refletidas e desinteressadas, tendo agido na
forma da lei e dentro de suas competências. Com efeito, o presidente da Companhia
teria sido instado a prestar esclarecimentos sobre a implementação das correções, posto

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que tal correção era de sua atribuição e não do conselho de administração. O conselho
de administração deveria apenas deliberar para que as correções fossem implementadas.
306.
Adicionalmente, arguiu que o prazo para a conclusão dos trabalhos pelas
diretorias também era razoável, visto se tratar de uma Companhia de grande porte, além
das dificuldades inerentes à própria implementação de regras de compliance. A
defendente teria deixado de compor o conselho de administração cerca de um semestre
depois da deliberação datada de 20.10.2009, prazo esse que impossibilitaria a
caracterização de uma possível omissão.
307.
Discordou da tese constante na peça acusatória quanto às supostas falhas
existentes na política de diretrizes de controles internos, pois, a seu ver, a notícia de
irregularidades na Petrobras após a sua implementação não implicaria, necessariamente,
na sua inépcia. Na verdade, não houve sequer alguma comprovação, por parte da
Acusação, de que a política aprovada não teria surtido efeito.
308.
Destacou que, à época dos fatos, compliance ainda seria muito embrionário
e possuiria grandes dificuldades em sua implementação. No caso, o desenvolvimento da
prática somente teria ocorrido após duas circunstâncias específicas: a Lei no 12.846/13
(Lei Anti-Corrupção) e a Operação Lava-Jato.
V.2.2.
FRANCISCO ROBERTO DE ALBUQUERQUE, GUIDO MANTEGA, JORGE GERDAU
JOHANNPETER, LUCIANO GALVÃO COUTINHO, SERGIO FRANKLIN QUINTELLA, SILAS
RONDEAU CAVALCANTE SILVA
309.
Francisco Roberto de Albuquerque, Guido Mantega, Luciano Galvão
Coutinho, Sérgio Franklin Quintella e Silas Rondeau Cavalcante Silva apresentaram
defesa conjunta que, em razão da similaridade entre os argumentos apresentados, será
tratada conjuntamente com a defesa de Jorge Gerdau Johannpeter.
V.2.2.1.
PRELIMINAR
310.
Inicialmente, os defendentes suscitaram a ocorrência da prescrição da
pretensão punitiva desta Autarquia, tendo em vista que o Processo CVM no
RJ2014/12184, instaurado em 20.10.2014, não teria consistido em ato inequívoco
quanto à apuração das supostas irregularidades a eles imputadas. A esse respeito,
destacaram o PAS CVM no 23/05, o qual se assemelharia ao presente processo, já que,
embora a investigação tenha se iniciado antes da consumação do prazo prescricional,
esta teria se dado de modo genérico, de modo que o fato específico teria sido
investigado apenas após o término desse prazo, motivo pelo qual o Colegiado teria
concluído pela prescrição.

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311.
No caso em tela, o Processo CVM no RJ2014/12184 teria sido instaurado
para apurar fatos envolvendo a Operação Lava-Jato, o que não poderia interromper o
prazo regular dos fatos específicos envolvendo a conduta dos defendentes: a suposta
ratificação da passagem à fase IV do projeto RNEST e a atuação quanto aos controles
internos da Petrobras.
312.
Outrossim, tampouco a instauração do Inquérito Administrativo no 14/2014
poderia figurar como causa interruptiva do prazo prescricional, porque tal inquérito teria
como objeto eventuais irregularidades relacionadas à possível inobservância de deveres
fiduciários da Companhia, não especificando, por conseguinte, os fatos ora em análise.
313.
Com efeito, a causa interruptiva da suposta infração relacionada à passagem
de fase teria sido a instauração do presente Inquérito Administrativo no 05/2016 em
24.03.2016, o qual se destinou à apuração de possíveis irregularidades envolvendo o
projeto RNEST. Nada obstante, nem mesmo referido inquérito poderia ensejar a
interrupção da contagem do prazo prescricional quanto à temática dos controles
internos, visto que não teria sido objeto de análise e investigação no curso de seu
andamento.
V.2.2.2.
MÉRITO
314.
Os defendentes afirmaram ter cumprido com o dever de diligência, posto
terem seguido os preceitos previstos pelo instituto: atuação pautada na boa-fé e no
interesse social e conforme suas competências definidas na lei, no estatuto social e nos
regulamentos internos da Companhia. No caso, não haveria de se falar em falta do dever
de diligência pela ratificação da passagem do projeto RNEST à fase IV, pois, como bem
reconhecido pela própria Acusação, o conselho de administração não deliberaria a
respeito de avaliações ou passagens de fase de projeto de investimento.
315.
Com efeito, o estatuto social da Companhia teria previsto funções distintas
para o conselho de administração e para a diretoria: aquele seria responsável por definir
os parâmetros de investimentos sob uma perspectiva macro, enquanto esta estabeleceria
as oportunidades comerciais a serem aproveitadas dentro de tais linhas estratégias e
comerciais pré-definidas. Nesse contexto, os projetos da Sistemática Corporativa seriam
de atribuição da diretoria, a qual ficaria responsável, também, por seu planejamento,
aprovação, execução e acompanhamento.
316.
Desse modo, considerando que o conselho de administração não teria
competência para aprovar, nem ratificar aprovações realizadas por outras esferas da
Companhia de passagens de fase dos projetos de investimento, aduziram os defendentes
que a apresentação feita do projeto RNEST ao conselho de administração em

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17.12.2009 teria sido apenas uma explanação do investimento, na qual não teria sido
tomada nenhuma decisão, mas apenas emitida orientações gerais ao corpo de diretores
para a condução do negócio.
317.
Os defendentes apresentaram, ainda, indícios que comprovariam que,
naquela ocasião, os administradores não teriam ratificado referida passagem de fase,
quais sejam: (i) a ata da reunião não teria feito qualquer alusão a uma possível
revisitação da decisão tomada pela diretoria; e (ii) as matérias que eram deliberadas pelo
conselho de administração seriam expressamente mencionadas nas atas das reuniões,
sendo o principal indicativo disso a utilização da expressão “o conselho de
administração aprovou (...)”. Além disso, o fato de as passagens às fases II e III,
aprovadas pela diretoria, não terem sido submetidas ao conselho de administração
comprovariam a desnecessidade de o conselho ratificá-las.
318.
A SPS teria, inclusive, reconhecido ter sido a diretoria executiva a
responsável pela aprovação da passagem do projeto à fase IV ao indagar a Renato
Duque, então diretor, o porquê de seu voto ter sido favorável à proposta na reunião de
25.11.2009. A própria ata desta reunião teria expressamente anotado a decisão de
autorizar a execução do empreendimento, isto é, a aprovação da fase IV.
319.
Outrossim, o também ex-diretor Paulo Roberto Costa teria confirmado, em
delação premiada, que o conselho de administração não teria ingerência sobre as
questões operacionais dos projetos de investimento da Petrobras.
320.
Superada a questão referente à suposta ratificação da passagem de fase pelo
conselho de administração, os defendentes teceram comentários sobre os possíveis
sinais de alertas existentes na citada apresentação. Destacaram, de início, o cuidado que
se deve ter ao analisar fatos depois de já conhecidos os resultados, visto que um olhar
contaminado por fatos posteriores poderia influenciar um julgamento imparcial sobre as
circunstâncias fáticas da época.
321.
Aduziram os defendentes que os pontuais problemas indicados na peça
acusatória consistiriam, naquele momento, em problemas individualizados e
circunstanciais, os quais possuiriam inclusive, planos de saneamento. Assim, não
haveria de se falar em uma sistemática de erros recorrentes.
322.
O plano estratégico 2020 e a aprovação de negócios 2009-2015 teriam
estabelecido medidas que otimizariam o projeto, reduzindo os custos do programa de
investimentos da Companhia. Ainda assim, mesmo diante de diversas ações promovidas
a fim de diminuir os gastos, uma estimativa de orçamento exata seria impossível dada a
complexidade e as dificuldades do empreendimento.
323.
Sobre as premissas supostamente irregulares utilizadas para o novo cálculo
do VPL, os defendentes afirmaram serem adequadas. Com efeito, a perpetuidade seria

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regular quando da análise de vida de um projeto de investimento; a potencial perda de
mercado teria sido objeto de estudo da Estratégia Corporativa considerando seus riscos
para a Petrobras; e a perspectiva de obtenção de novos benefícios tributários teria sido
considerada a partir de reuniões realizadas com os órgãos governamentais para negociar
sua obtenção. Ressaltaram, ainda, que essas premissas teriam sido adotadas como
fatores de sensibilidade, conforme recomendado.
324.
Em que pese a ausência de sinais de alertas e de indícios de irregularidades
dentro da Companhia, destacaram os defendentes que, depois de discutido o projeto,
solicitaram que a matéria retornasse para análise posterior. Não obstante, não teria
havido, naquela ocasião, motivo suficiente para ensejar a interrupção do
empreendimento, o qual, conforme já mencionado, seria de fundamental relevância para
o parque de refino nacional.
325.
Como argumento adicional, salientaram que o documento que possuiria as
informações relativas aos riscos do projeto teria sido elaborado pela diretoria
encarregada do empreendimento. Citando precedentes deste Colegiado e da doutrina
estrangeira, os defendentes aduziram ter direito de confiar nesses dados, pois estes não
possuiriam qualquer sinal suspeito.
326.
Considerando a tecnicidade dos estudos e a reputação profissional dos
diretores, não haveria razão para desconfiança quanto aos materiais apresentados. Na
verdade, seria de entendimento consolidado que o conselho de administração não teria
competência para fiscalizar minuciosamente cada ato de competência da diretoria.
327.
Sobre a aprovação dos aportes de capital na refinaria, afirmaram ter sido
situação completamente típica, tendo em vista que a refinaria não estaria finalizada e
operando, ou seja, não produziria receitas advindas da execução de suas atividades de
refino. Por conseguinte, o aporte de capital para o término da construção da RNEST
teria sido medida mais que razoável.
328.
Por fim, alegaram que o aporte não teria destoado da orientação do conselho
para redução dos custos dos projetos de investimento da Companhia, uma vez que a
orientação estabeleceria a redução de gastos com projetos de acordo com a fase em que
estes se encontravam, mas não o impedimento de realização de aportes.
329.
No que se refere à suposta omissão quanto aos controles internos da
Petrobras, sustentaram, em primeiro lugar, se tratar de uma acusação residual e
genérica, em razão não se ter a exata definição e identificação da conduta ilícita
cometida. No caso, a Acusação não teria especificado quando os defendentes teriam
sido passivos e omissos, limitando-se a definir um determinado período de tempo, de
modo que o exercício do direito de ampla defesa e contraditório restaria prejudicado.

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330.
Arguiram, ainda, que a sanção de uma conduta não definida claramente nos
autos implicaria na aplicação de responsabilidade objetiva, responsabilidade essa que
não encontra azo na esfera sancionadora. Sobre o tema, apresentaram dois julgados do
Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, no qual os acusados teriam sido
absolvidos pela ausência de comprovação de sua participação nos ilícitos em questão,
bem como destacaram doutrina penal que também estabelece a impossibilidade de
aplicação da pena com base na responsabilidade objetiva nos processos administrativos
punitivos.
331.
Além disso, os defendentes sustentaram que a adequação dos controles
internos de uma Companhia envolveria uma evolução contínua e gradual, de modo que
o espaço delimitado pela Acusação – qual seja, de outubro de 2009 a março de 2010 –
seria insuficiente para averiguar se as irregularidades estariam sendo aprimoradas ou
não.
332.
O tempo delimitado pela Acusação, então, não seria suficiente para verificar
o êxito da política de controles internos, haja vista que sua aprovação teria ocorrido
apenas em 13.04.2009. No caso, alegaram que a evolução e melhoria dos controles
internos, em uma companhia do porte da Petrobras, envolvem grandes esforços, como a
disseminação de princípios e regras aos funcionários e a inserção e/ou alteração de
novos sistemas de autorizações e aprovações.
333.
Em seguida, afirmaram ter tomado outras medidas efetivas para a correção
do problema, qual seja: (i) na reunião de 20.10.2009, teriam solicitado à diretoria o
detalhamento, por área, das medidas destinadas ao tratamento das não-conformidades
reportadas pelo comitê de auditoria na nota de 20.10.2009; e (ii) na reunião de
30.10.2010, teriam analisado e aprovado o plano anual de auditoria interna, depois de
verificados aspectos de eficiência, eficácia e economia, bem como de conformidade às
normas e legislações aplicáveis em diversas áreas da Petrobras.
334.
Dessa maneira, os controles internos da Petrobras teriam sido
acompanhados pelos conselheiros a partir do trabalho conjunto com a auditoria interna e
com o comitê de auditoria, o qual elaborava relatórios trimestrais reportando as
deficiências e a evolução dos trabalhos de aprimoramento para o conselho.
335.
No caso em tela, não se poderia afirmar que o reporte sobre não-
conformidades pontuais pelo comitê de auditoria caracterizaria a total ineficiência e
inaplicabilidade dos controles da Companhia, posto que os casos reportados não seriam
fulcrais e substanciais à época dos fatos.
336.
Salientaram que, entre 2007 e 2009, os trabalhos de auditoria interna teriam
sido de grande volume, inclusive reforçado pelo incremento de auditores internos, o que

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teria permitido a recuperação de valores relevantes em decorrência do tratamento de
não-conformidades.
337.
Por fim, concluíram que a prática sistemática de corrupção dentro da
Companhia não teria sido decorrência de um sistema de controle falho, mas sim de sua
manipulação por aqueles que o conheciam, de modo que nem mesmo o TCU e AGU
teriam descoberto os atos ilícitos e tampouco os auditores internos teriam apontado a
inconsistência do sistema operacional utilizado.
338.
Indicaram, ainda, interesse em apresentar proposta de termo de
compromisso, em até 30 dias da data da apresentação de sua defesa.
V.2.3.
FÁBIO COLLETTI BARBOSA
339.
Inicialmente, o defendente traçou breve histórico acadêmico e profissional,
ressaltando os prêmios e reconhecimentos que obteve por seu desempenho em suas
funções. Destacou, nesse sentido, não ter sido alvo de nenhum processo da Operação
Lava-Jato e nem mesmo envolvido nas irregularidades investigadas internamente na
Petrobras quanto ao projeto RNEST.
340.
Além disso, o defendente sustentou que, à época dos fatos, as circunstâncias
seriam distintas das atuais, de modo que, internamente, os profissionais da Companhia
não teriam ciência do modus operandi de corrupção que havia se desenvolvido.
Especificamente quanto ao projeto RNEST, este teria se demonstrado, inicialmente,
como um negócio adequado e alinhado aos interesses sociais e nacionais, tendo suas
principais inconsistências sido encobertas por aqueles que visavam a obtenção de
vantagens indevidas para não serem descobertos.
341.
Dessa maneira, citando trechos jurisprudenciais e doutrinários, atentou para
o risco de análise ex-post, de modo que o julgador, em sua análise, deveria considerar as
informações que o administrador tinha em mãos quando da tomada de decisão. Isso
porque exigir outra deliberação devido às consequências advindas, sem, contudo, ter
tido sinais de alertas contundentes para tal, seria aplicar um standard inatingível de
diligência ao administrador, podendo, ainda, prejudicar a atividade econômica de um
país ao desincentivar profissionais qualificados a esse cargo.
342.
O defendente teceu, ainda, alguns comentários a respeito do dever de
diligência a partir de diversas doutrinas, defendendo a tese de que esse dever deveria ser
observado de acordo com o tempo e com o caso concreto. Em se tratando de um
conselheiro, visto consistir em uma função de dedicação em tempo parcial, o dever de
diligência englobaria também o direito de confiar nas informações e estudos do corpo

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executivo, salvo quando existissem motivos que apontassem para uma irregularidade
(“sinais de alerta”).
343.
No caso em tela, em razão do grande porte da Petrobras, não poderia se
exigir dos administradores a revisão minuciosa de cada dado apresentado pelos diretores
a não ser que houvesse um sinal de alerta, sob pena de engessamento da atividade
econômica. Para o defendente, os supostos indícios de irregularidades indicados pela
Acusação não consistiriam em sinais de alerta consistentes, de modo que, naquelas
circunstâncias, não se poderia exigir dele conduta diversa.
344.
Ainda a esse respeito, preceituou que os julgadores deveriam observar a
business judgement rule, de modo a verificar se os administradores agiram de maneira
informada, de boa-fé e nos interesses da Companhia.
345.
Quanto ao mérito da acusação, o defendente afirmou, primeiramente, existir
um erro de premissa na peça acusatória: o conselho de administração não teria ratificado
a passagem do projeto RNEST à fase IV, tendo em vista que as avaliações ou passagens
de fase de projetos de investimento não seriam objeto de deliberação pelo conselho de
administração.
346.
Com efeito, diferentemente do alegado de que “por mais que o tema já
tivesse sido deliberado pela Diretoria Executiva, buscava-se a ratificação pelo conselho,
que foi concedida”, a apresentação do projeto RNEST teria sido realizada pela diretoria
executiva como parte de pauta informal, não tendo sido, inclusive, registrada na ata da
reunião como pauta formal, tampouco se submetido ao rito exigido às matérias a serem
deliberadas. A própria Acusação teria expressado, na peça acusatória, que o “status do
projeto RNEST” teria sido apresentado aos conselheiros.
347.
No caso, afirmou que a lâmina 15 do PowerPoint teria induzido a erro,
fazendo crer que o propósito da apresentação seria uma proposta de aprovação de
passagem de fase. Não obstante, o conselho de administração não teria ratificado a
aprovação – a ata da reunião, inclusive, nem faria menção a essa suposta ratificação -,
mas apenas emitido orientações e determinado a reapresentação do projeto ao colegiado.
348.
Arguiu o defendente que a medida tomada pelo conselho de administração
de aconselhar a diretoria quanto à continuidade do projeto teria sido a mais diligente
possível, haja vista que (i) em agosto de 2009, a Companhia teria emitido fato relevante
de que o orçamento do projeto estaria estimado em US$12 bilhões; (ii) a fase IV já teria
sido previamente deliberada pela diretoria executiva em 25.11.2009; e (iii) a diretoria
executiva já teria autorizado a celebração de contratos que montavam a quase R$10
bilhões.
349.
Sobre os supostos sinais de alerta, arguiu que estes consistiriam em
sinalização evidente, qualificada e capaz de alterar o que se espera da conduta de um

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administrador probo, que conduza sua função como se sua empresa fosse. Diferenciou,
assim, esses indícios das chamadas “sensibilidades”, as quais seriam os riscos inerentes
à prática da administração de empresas. Estas últimas configurariam, na verdade, fatores
alternativos a cenários desfavoráveis, de modo que não se poderia falar em motivos para
o cancelamento do projeto RNEST.
350.
O defendente afirmou, ainda, que a apresentação feita teria tido como
objetivo convencer o conselho de que as novas sensibilidades consideradas no estudo
potencialmente aumentariam o VPL, tendo enumerado aspectos importantes e positivos
que deveriam ser considerados para a continuidade do projeto. Reiterou, contudo, que
não teria se tratado de uma deliberação formal, mas apenas uma apresentação.
351.
Por último, a defesa rebateu um a um os fatos apontados como sinais de
alerta pela Acusação, concluindo que tais fatos não poderiam ensejar os
questionamentos considerados devidos pela SPS. Tais contrapontos podem ser assim
resumidos:
a) A parceria da Petrobras com a PDVSA teria sido tratada como uma
parceria com alta probabilidade de concretização. No caso, não sendo da
alçada do conselho de administração os detalhes sobre contratações e
parcerias específicas em projetos de investimento, os conselheiros teriam
confiado nos documentos apresentados que indicavam que as negociações
entre as companhias estariam em andamento, inclusive tendo em vista que
havia um memorando de entendimento firmado entre elas. Além disso,
caso a sociedade não se concretizasse, a rentabilidade da RNEST seria
ainda maior, de modo que não se poderia considerar a dúvida quanto à
parceria um contundente sinal de alerta.
b) A escalada de custo teria sido explicada na apresentação feita no dia
17.12.2009, cujas principais justificativas consistiriam na (a) restrição ao
mercado fornecedor, que incluiria o aumento significativo dos custos de
projeto de refino; (b) dificuldade na execução da terraplanagem, que
implicou no aditamento de novos contratos e maiores investimentos; e (c)
na complexidade na gestão de interfaces.
c) A informação falsa divulgada nas notas explicativas de 2008, publicadas
em março de 2009, não seriam de competência do conselho de
administração. Ao alegar que “os conselheiros nada fizeram”, a Acusação
estaria exigindo uma conduta dos conselheiros nada razoável, ainda mais
porque a informação teria sido apresentada sem nenhum destaque, no
corpo de uma apresentação em formato de PowerPoint, cujo foco estaria
em justificar os problemas enfrentados pelo projeto.

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d) O VPL desfavorável à Companhia em mais de US$3 bilhões teria sido
justificado pela diretoria executiva, que teria apresentado explicações e
justificativas que pareceram convincentes para a continuidade do projeto,
além de terem sido avaliados novos fatores.
e) A não consideração do impacto das Refinarias Premium no projeto
também não seria sinal de alerta, pois (a) o objetivo e foco da apresentação
não teria sido a análise aprofundada dos VPLs, mas sim uma prestação de
contas do status do projeto; e (b) a decisão de não incluir no VPL os
efeitos das Refinarias Premium teria sido iniciativa dos elaboradores da
apresentação.
f) As novas premissas teriam sido tratadas em uma análise de sensibilidade,
de forma que, caso houvesse a certeza de que elevariam de fato os VPLs,
teriam sido implementadas desde o início do projeto. No caso, o uso de
sensibilidades seria prática usual de mercado para avaliação da viabilidade
de projetos de investimento.
352.
Acerca da suposta omissão em se certificar das correções necessárias às
deficiências nos controles internos, o defendente arguiu que não poderia ser
responsabilizado por eventuais falhas visto que, conforme reconhecido na peça
acusatória, o comitê de auditoria não seria órgão estatutário da Petrobras no período em
análise.
353.
Destacou que a própria Acusação teria reconhecido seu trabalho diligente
enquanto presidente do comitê de auditoria. Com efeito, a partir das atas de reunião do
comitê de auditoria, poderia se depreender que o defendente envidou melhores esforços
para aprimorar as práticas de auditoria, tendo se reunido com os mais diversos
profissionais da área, como assessores, gerentes de auditoria interna, gerentes de
contabilidade, entre outros.
354.
Em seguida, aduziu que não seria de competência do conselho de
administração a implementação de controles internos. Não obstante, o órgão teria sido
diligente, tendo em vista que (i) teria determinado que a diretoria executiva apresentasse
proposta de plano de ação sobre o assunto; e (ii) que o presidente da Companhia
apresentasse as medidas tomadas nas diferentes áreas.
355.
O defendente argumentou, ainda, não proceder o argumento da Acusação de
que, após a reunião de 20.10.2009, na qual teria sido aprovado o plano anual de
atividades de auditoria, o conselho de administração não teria discutido novamente o
tema. A esse respeito, afirmou que (i) não existiriam elementos fáticos que permitissem
tal presunção, (ii) não teria sido indicado nexo causal entre a suposta falha de diligência
no acompanhamento das medidas tomadas para resolver as não-conformidades e os

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danos causados à Petrobras, tendo a Acusação feito uma imputação de responsabilidade
absolutamente genérica e desprovida de fundamentação.
VI.
DA DISTRIBUIÇÃO DO PROCESSO
356.
Em reunião do Colegiado, ocorrida no dia 13.8.2019, o presente processo foi
designado a mim, nos termos do art. 5o-A, § 7o, II, da Deliberação CVM no 558/08, por
conexão, considerando ter sido anteriormente sorteado para atuar na qualidade de relator
dos PAS 19957.005789/2017-71 e 19957.009227/2017-04.
VII.
DOS PEDIDOS DE PRODUÇÃO DE PROVAS (DOC. SEI 1078841)
357.
Em reunião do Colegiado, ocorrida no dia 18.8.2020, o Colegiado da CVM
apreciou os pedidos de produção de provas formulados no processo, tendo-os indeferido
por terem sido formulados de forma genérica, não fundamentada, ou por não terem o
condão de trazer aos autos elementos probatórios que contribuíssem para a instrução
processual face ao amplo conjunto fático-probatório que já o instrui.
É o relatório.

Rio de Janeiro, 24 de agosto de 2020.

HENRIQUE BALDUINO MACHADO MOREIRA
DIRETOR RELATOR

HENRIQUE BALDUINO MACHADO
MOREIRA:83569138100
Assinado de forma digital por HENRIQUE BALDUINO MACHADO
MOREIRA:83569138100
DN: c=BR, o=ICP-Brasil, ou=Autoridade Certificadora Raiz Brasileira v2, ou=AC SOLUTI,
ou=AC SOLUTI Multipla, ou=Certificado PF A3, cn=HENRIQUE BALDUINO MACHADO
MOREIRA:83569138100
Dados: 2020.08.28 10:15:30 -03'00'

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PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CVM No 05/2016
Reg. Col. no 1404/2019

Acusados:

Almir Guilherme Barbassa
Dilma Vana Rousseff
Fábio Colletti Barbosa
Francisco Roberto de Albuquerque
Guido Mantega

Guilherme de Oliveira Estrella

Ildo Luís Sauer

Jorge Gerdau Johannpeter

Jorge Luiz Zelada

José Sérgio Gabrielli de Azevedo

Luciano Galvão Coutinho

Maria das Graças Silva Foster

Nestor Cuñat Cerveró

Paulo Roberto Costa

Renato de Souza Duque

Sergio Franklin Quintella

Silas Rondeau Cavalcante Silva

Assunto:
Apurar possível inobservância de deveres fiduciários de
administradores da Petrobras na construção da Refinaria Abreu e
Lima. Infração aos artigos 153, 154, §2o, “c”, 155, e 163, I, da Lei
n° 6.404/76.

Diretor Relator:
Henrique Machado

VOTO

I.
BREVE RESUMO DAS ACUSAÇÕES
1.
Conforme relatado, este processo foi instaurado pela SPS1 para apurar a
responsabilidade dos administradores da Petrobras por supostamente descumprirem
seus deveres fiduciários nos procedimentos relativos à construção da Refinaria Abreu e
Lima - RNEST.

1 Os termos iniciados em letra maiúscula utilizados neste voto e que não estiverem aqui definidos têm o
significado que lhes foi atribuído no Relatório.

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2.
Os diretores Paulo Roberto Costa e Renato Duque foram acusados de terem
se beneficiado pessoalmente do cargo para obter vantagens pecuniárias indevidas de
sociedades contratadas para realizar serviços de engenharia na Refinaria, em infração ao
art. 154, §2o, “c”, da Lei no 6.404/76 c/c art. 155, caput, da Lei no 6.404/76.2
3.
Foram acusados também os diretores Almir Barbassa, Guilherme Estrella,
Ildo Sauer, Jorge Zelada, Sérgio Gabrielli, Graça Foster e Nestor Cerveró, por terem
faltado com o cuidado e a diligência esperados na aprovação de etapas do projeto de
construção da RNEST, em infração ao art. 1533 da Lei no 6.404/76.
4.
Guido Mantega, Fábio Barbosa, Francisco de Albuquerque, Jorge Gerdau,
Luciano Coutinho, Sérgio Quintella, Sergio Gabrielli e Silas Rondeau, membros do
conselho de administração da Petrobras, foram acusados de terem faltado com
diligência ao consentirem com a aprovação pela diretoria da etapa de execução do
projeto de construção da Refinaria, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.
5.
Os conselheiros Dilma Roussef, Guido Mantega, Fábio Barbosa, Francisco
de Albuquerque, Jorge Gerdau, Luciano Coutinho, Sergio Gabrielli e Silas Rondeau
foram acusados de não terem verificado correções necessárias para o bom
funcionamento dos controles internos da Companhia, em violação ao dever de
diligência estabelecido no art. 153 da Lei no 6.404/76.
6.
Graça Foster foi ainda acusada de desvio de poder por ter supostamente
interferido indevidamente no relatório final da comissão interna de apuração da
Petrobras, em infração ao art. 154, caput, da Lei no 6.404/76.
II.
PRELIMINARES
II.1.
PRESCRIÇÃO

2 Art. 154. O administrador deve exercer as atribuições que a lei e o estatuto lhe conferem para lograr os
fins e no interesse da companhia, satisfeitas as exigências do bem público e da função social da empresa.
(...)
§ 2° É vedado ao administrador:
(...)
c) receber de terceiros, sem autorização estatutária ou da assembléia-geral, qualquer modalidade de
vantagem pessoal, direta ou indireta, em razão do exercício de seu cargo.
Art. 155. O administrador deve servir com lealdade à companhia e manter reserva sobre os seus negócios,
sendo-lhe vedado: (...)
3 Art. 153. O administrador da companhia deve empregar, no exercício de suas funções, o cuidado e
diligência que todo homem ativo e probo costuma empregar na administração dos seus próprios negócios.

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7.
Os acusados aduzem a prescrição da pretensão punitiva desta Comissão por
entenderem que a Acusação considerou erroneamente o primeiro ato interruptivo do
prazo prescricional. Afirmam que os acusados não teriam tido prévia ciência da
investigação em curso, não podendo atos internos serem considerados suficientes para
interromper a fluência do prazo da prescrição quinquenal. Argumentam, assim, que
entre a prática dos atos reputados ilícitos pela Acusação e o primeiro ato inequívoco de
apuração apto a interromper a prescrição teria transcorrido o prazo de cinco anos.
8.
Também aduzem a impossibilidade de se utilizar a substituição do prazo
quinquenal pelo prazo penal àquelas pessoas que não teriam sido acusadas em sede
criminal,
pois
as
condutas
analisadas
individualmente
não
constituiriam
simultaneamente infração penal e administrativa. As defesas entendem que o agente
deve responder pelo mesmo ato na esfera penal e administrativa, devendo a suposta
infração administrativa configurar “crime em tese”.
9.
As defesas alegam ainda que o prazo quinquenal relativo à suposta omissão
do conselho de administração em fiscalizar os controles internos da Petrobras teria
escoado, uma vez que a emissão do Ofício no 560/2014, de 20.10.2014, marco temporal
considerado pela Acusação, não se prestaria para tal finalidade. Aduzem que o ato
bastante para interromper o prazo prescricional seria aquele praticado com objetivo de
investigar especificamente o fato objeto da ação punitiva, o que teria ocorrido somente
em 03.06.2016.
10.
Sobre o prazo de prescrição, assim dispõem os artigos 1o e 2o da Lei no
9.873, de 23 de novembro de 1999, que regula o prazo de prescrição para o exercício da
ação sancionadora no âmbito da Administração Pública Federal:
Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração
Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia,
objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da
prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia
em que tiver cessado.
§1o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por
mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos
serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte
interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional
decorrente da paralisação, se for o caso.
§2o Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também
constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.
(...)
Art. 2o Interrompe-se a prescrição da ação punitiva I – pela notificação
ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; II -
por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; III - pela
decisão condenatória recorrível; IV – por qualquer ato inequívoco que

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Processo Administrativo Sancionador CVM no 05/2016 – Voto – Página 4 de 64
importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória
no âmbito interno da administração pública federal.
II.1.1.
ATO INEQUÍVOCO DE APURAÇÃO
11.
Com relação ao termo “ato inequívoco que importe apuração do fato”
contido na mencionada legislação, cabe registrar que está pacificado neste Colegiado4
que ele não se refere somente ao ato que instaura o processo administrativo sancionador,
nem depende da prévia ciência dos acusados5.
12.
Relata a Acusação que o início do processo de construção da RNEST se deu
em fevereiro de 2005 (fls. 477 a 479), e que as aprovações do PAR e da etapa de
execução do projeto ocorreram em 08.03.2007 e 25.11.2009, respectivamente, tendo
esta última decisão sido confirmada pelo conselho em 17.12.2009.
13.
As apurações no âmbito desta Autarquia começaram em 10.10.2014 por
meio do Ofício no 529/2014, por meio do qual o Superintendente de Relações com
Empresas, Fernando Soares Vieira, reporta-se às matérias veiculadas naquela mesma
data nos jornais O Globo, O Estado de São Paulo, Valor Econômico, entre outros,

4 V. PAS CVM RJ2001/0554, julgado em 23.10.2002; PAS CVM 10/2000, julgado em 8.7.2004; PAS
CVM no 22/94, julgado em 15.04.2004; PAS CVM 02/2004, julgado em 7.12.2005; PAS CVM no
RJ2005/6924, julgado em 31.10.2006; PAS CVM 14/2003, julgado em 15.5.2007; PAS CVM
RJ2008/2570, julgado em 12.5.2009; PAS CVM 03/2006, julgado em 1.12.2010; PAS CVM 04/2009,
julgado em 11.6.2013; PAS CVM 14/2009, julgado em 11.8.2015; PAS CVM RJ2011/11073 e
RJ2010/2695, julgado em 15.12.2015; PAS CVM no RJ2015/5002 e PAS CVM RJ2014/5807, julgado em
15.3.2016; PAS CVM 12/2013, julgado em 24.5.2016; PAS CVM no 01/2011, julgado em 27.02.2018
5 Sobre o tema, o Diretor Luiz Antonio Sampaio Campos consignou, no julgamento do PAS CVM no
22/94, de 15.04.2004, que: Merece especial atenção, no meu sentir, a hipótese constante do inciso II, do
art. 2o, acima mencionado, que faz referência a ‘qualquer ato inequívoco que importe na apuração do fato’
como causa apta a ensejar a interrupção do prazo prescricional. Nesse sentido, parece-me que qualquer
ato praticado pela administração pública, quando tenha por finalidade a apuração ou o esclarecimento do
fato, objeto da ação punitiva, insere-se na hipótese prevista no inciso II, do art. 2o, da Lei n.o 9.873/99,
desde que seja inequívoco. Dentre esses fatos, por certo se enquadram as diligências, a oitiva de pessoas,
inclusive como testemunhas, indiciados ou informantes, a troca, ou a solicitação de informações a outros
órgãos ou à Bolsa de Valores, e tudo o mais que leve a apurar um fato, um ato ilícito e buscar os seus
responsáveis. Na mesma direção é excerto da decisão proferida pela MM. Juíza da 14a Vara Federal do
Rio de Janeiro ao indeferir pedido de antecipação de tutela que buscava justamente suspender, em razão
de alegada prescrição, processo sancionador instaurado por esta Comissão: O citado art. 2o, II, da Lei no
9.873/99 estabelece que se interrompe a prescrição ‘por qualquer ato inequívoco, que importe apuração
do fato’, não se exigindo o conhecimento pessoal da parte investigada. A menção ao pronome indefinido
‘qualquer’ denota a intenção do legislador em incluir como causa interruptiva da prescrição os atos,
indiscriminadamente, destinados à apuração dos fatos supostamente irregulares, independente da ciência
do interessado. Se o legislador quisesse condicionar a interrupção do prazo prescricional à prévia
comunicação ao interessado da prática de um ato de investigação, teria estabelecido redação semelhante a
do inciso ‘I’.

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acerca das denúncias de corrupção na Petrobras e solicita à Companhia manifestação
quanto (i) ao teor das informações divulgada, (ii) as medidas já adotadas e (iii) as
medidas que pretende adotar sobre o assunto. Trata-se de ato inequívoco de apuração
protagonizado pela SEP que, frise-se, o realizou no mesmo dia em que as primeiras
informações sobre as irregularidades foram divulgadas ao público.
14.
Aliás, importa destacar também que a tempestiva investigação iniciada pela
SEP ocorreu em estreita conformidade com os procedimentos ordinários de apuração
adotados por aquela superintendência no âmbito da Supervisão Baseada em Risco, que
incluem o acompanhamento das notícias divulgadas ao público. De fato, no Plano
Bienal 2013/20146 constava expressamente as ações previstas e os resultados delas
esperados:
Ações Gerais e Resultados Esperados
Para cumprir os mandatos legais de proteger os investidores
contra atos irregulares, garantir o acesso à informação adequada
e fiscalizar e punir atos irregulares, a CVM, em sua atividade de
acompanhamento e fiscalização de empresas, realiza duas
grandes ações gerais, descritas abaixo juntamente com os
resultados esperados:
a) Acompanhamento das informações periódicas e eventuais
divulgadas
ao
mercado
pelas
companhias,
verificando
sua
disponibilização oportuna e sua qualidade, de modo a possibilitar a
tomada de decisão pelo investidor de forma refletida.
b) Acompanhamento da atuação dos administradores e acionistas
controladores das companhias, verificando a observância do
respeito às leis e normas societárias e aos direitos dos acionistas,
de modo a fortalecer a confiança dos investidores no mercado.
(...)
O resultado esperado para a segunda ação geral está sujeito ao
evento de risco:
4. Existência de irregularidades nas propostas e decisões da
administração, nas deliberações em assembleias gerais e na
condução dos negócios por parte dos controladores e órgãos de
administração.
15.
As diligências da área técnica evoluíram para, em 20.10.2014, a instauração
do Processo RJ-2014/12184, origem do inquérito administrativo no 14/2014,
posteriormente desmembrado em outros inquéritos, a bem da eficiência administrativa e
da duração razoável do processo, e a emissão também em 20.10.2014 do Ofício no
560/2014, pelo qual a SEP requereu da Petrobras esclarecimentos sobre atos de
corrupção envolvendo o diretor de abastecimento da Petrobras Paulo Roberto Costa e

6 Acessível em: http://www.cvm.gov.br/menu/acesso_informacao/planos/sbr/bienio_2013_2014.html.

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um doleiro (fls. 32-45). Mais do que isso, considerando as apurações internas realizadas
pela Petrobras para investigar os fatos revelados pela imprensa, a área técnica requereu,
por meio do referido ofício, cópia do relatório final daquelas apurações.
16.
Em 13.11.2014, a Petrobras encaminhou relatório sobre os procedimentos
de contratação de serviços da RNEST elaborado pela comissão interna de apuração (fls.
46 e seguintes), trazendo à luz diversas não-conformidades. Assim manifestou-se a
companhia em seu ofício capeador:
Em atendimento ao ofício em epígrafe, a PETROBRAS, companhia
de capital aberto com sede na Avenida República do Chile n° 65, Rio
de Janeiro/RJ, vem, por intermédio de seu Diretor Financeiro e de
Relações com Investidores, encaminhar os seguintes relatórios:
1 - Processo de aquisição da Refinaria de Pasadena; 2 – contratos
celebrados com a Astromarítima Navegação S.A.; 3 – contratos
celebrados com a Ecoglobal Ambiental Comércio e Serviços Ltda.; 4
– Irregularidade no cadastro junto à Petrobras da empresa Sanko-Sider
Comércio, Importação e Exportação de Produtos Siderúrgicos Ltda.; 5
– procedimentos de contratação para a implantação da RNEST; e
6 – procedimentos de contratação para a implantação do COMPERJ.
Tão logo as demais Comissões forem concluindo seus trabalhos,
enviaremos cópias dos relatórios finais.
17.
A documentação enviada pela Companhia, a partir dos ofícios enviados pela
CVM, é subsídio direto das diligências complementares e das acusações tratadas neste
processo administrativo sancionador, conforme facilmente se percebe dos autos deste
processo e do relatório de inquérito.
18.
Assim, como se observa, desde a sua atuação pró-ativa no âmbito da
Supervisão Baseada em Risco, atos inequívocos de apuração foram realizado com a
emissão de ofícios pela área técnica, em 10.10.2014 e 20.10.2014, que deflagraram as
investigações e iniciaram a obtenção de informações relevantes, que, ao final, deram
causa à instauração do presente processo sancionador. Ambos os ofícios, portanto,
representam atos praticados com o evidente intuito de investigar as irregularidades
reveladas pela Operação Lava Jato, aptos, assim, a interromper o prazo prescricional, na
forma da legislação de regência.
II.1.2.
PRAZO DE PRESCRIÇÃO QUINQUENAL
19.
Noutro ponto, tem-se que a aprovação do PAR pela diretoria (08.03.2007)
deu-se em prazo superior ao prazo quinquenal ordinariamente estabelecido na Lei no
9.873/99, que regula o prazo de prescrição para o exercício da ação sancionadora no

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âmbito da Administração Pública Federal. Como visto, a Lei no 9.873/99 estabelece,
como regra geral, que prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração
Pública Federal no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à
legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração
permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado (art. 1o).
20.
O comando legal, entretanto, não foi olvidado pela Acusação. A peça
acusatória cita que, se o fato objeto da pretensão punitiva da Administração também
configurar crime, o prazo prescricional será regulado pela lei penal, consoante
expressamente disposto no §2o do art. 1o da Lei referida. Entende a Acusação que essa
seria a hipótese dos autos, pois os fatos ora apurados constituiriam, a um só tempo,
infração à legislação que regula as sociedades anônimas abertas, sujeitas à fiscalização
da CVM, e às normas penais, atraindo, em consequência, o prazo prescricional previsto
na lei penal.
21.
Argumenta que o processo de contratação de serviços para a construção da
RNEST mediante notório favorecimento de sociedades de engenharia e prestadoras de
serviços diversos, além de caracterizar a conduta penalmente tipificada pelo art. 3177 do
Código Penal, em exame nos autos da Ação Penal n° 5036528-23.2015.4.04.7000/PR,
também configura violação aos deveres impostos pela lei societária aos administradores
de companhias abertas.
22.
Neste passo, e considerando que o prazo prescricional penal é de 16
(dezesseis) anos, a teor do que dispõe o inciso II do art. 1098 do Código Penal, seria
perfeitamente possível o exercício da pretensão sancionadora também na via
administrativa. Destaca ainda que a atração do prazo prescricional penal para a seara
administrativa se daria, inclusive, em relação àqueles que não foram acusados na esfera
penal, porquanto a prescrição de que trata a Lei n° 9.873/99 seria fenômeno que se
conecta com fatos, e não com pessoas, motivo pelo qual se autoriza sua interrupção no
momento em que é iniciada a apuração do fato, independentemente do conhecimento,
ou não, de sua autoria.
23.
A controvérsia jurídica que permeia esta questão foi tratada com
profundidade e ineditismo no julgamento dos PAS CVM no 19957.009805/2019-66 e no
19957.009824/2019-92, em 16.12.2019, nos quais se apurou irregularidades relativas às

7 Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função
ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem: Pena
– reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa.
8 Art. 109. A prescrição, antes de transitar em julgado a sentença final, salvo o disposto no § 1o do art.
110 deste Código, regula-se pelo máximo da pena privativa de liberdade cominada ao crime, verificando-
se: (...) II - em dezesseis anos, se o máximo da pena é superior a oito anos e não excede a doze;

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contratações de navios-sonda pela Petrobras. Nesta oportunidade, trago aos autos as
razões do voto que proferi naquela assentada.
II.1.2.1.
A REGRA GERAL DO PRAZO DA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA (ART. 1°,
CAPUT, DA LEI N° 9.873/99)
24.
Sobre o assunto, destaco inicialmente que a Lei n° 9.873/99, fruto da
conversão de uma série de medidas provisórias editadas em sequência à Medida
Provisória n° 1.708, de 30 de junho de 1998, é um importante marco na regulamentação
da prescrição da ação punitiva e do exercício do poder de polícia no âmbito da
Administração Pública Federal. A par da imprescritibilidade não ser a regra no
ordenamento jurídico brasileiro, a ausência de expressa regulamentação ensejava ampla
discussão em sede doutrinária e jurisprudencial, em detrimento do princípio da
segurança jurídica que deve reger as relações jurídicas, dentre as quais aquelas entre a
Administração Pública e o cidadão.
25.
Após a promulgação da Lei n° 9.873/99, a regra geral do prazo de
prescrição para o exercício da ação punitiva pela Administração Pública Federal restou
expressamente prevista em seu art. 1°, caput, que estabeleceu prazo como sendo de
cinco anos contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou
continuada, do dia em que tiver cessado a infração. Assim, a lacuna normativa foi
superada por regra geral que apresenta dois elementos objetivos que guiam o decurso
temporal para o exercício da pretensão punitiva, a saber, o prazo prescricional (cinco
anos) e o termo inicial de sua contagem (data da prática do ilícito).
26.
Percebe-se, ainda, que a regra de prescrição não autoriza outros elementos
informadores para a sua caracterização. Não autoriza, por exemplo, que o
reconhecimento da prescrição dependa da existência de processo judicial ou das pessoas
envolvidas na apuração e tampouco estabelece qualquer gradação em razão da
gravidade em tese dos ilícitos apurados. Aliás, no âmbito de atuação desta Comissão de
Valores Mobiliários, tanto as infrações de natureza grave quanto as de menor gravidade,
tanto as infrações de natureza dolosa quanto as culposas, submetem-se ao mesmo prazo
quinquenal. A pretensão punitiva sobre infrações decorrentes de abuso de poder de
controle, por exemplo, submete-se ao mesmo prazo de infrações decorrentes da não
divulgação de informações periódicas9.

9 O juízo da CVM quanto à diferença entre a gravidade em abstrato dessas condutas orientou o Anexo 63
da Instrução CVM n° 607, de 17 de junho de 2019, de forma que o valor máximo da pena-base pecuniária
para a infração por não divulgação de informações periódicas (Grupo I) é R$ 300.000,00 e a para a
infração de abuso de poder de controle (Grupo V) é R$ 20.000.000,00.

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II.1.2.2.
DA SUBSTITUIÇÃO DO PRAZO QUINQUENAL
27.
A Lei no 9.873/99 trouxe relevante exceção ao prazo quinquenal. Nos
termos de seu art. 1°, §2°, o prazo de cinco anos deve ser substituído pelo prazo previsto
na lei penal. Transcreve-se:
Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração
Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia,
objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da
prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do
dia em que tiver cessado.
(...)
§ 2o Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também
constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei
penal.
28.
Por um lado, a racionalidade dessa previsão justifica-se em função de que,
se o fato investigado no âmbito da Administração Pública também tem repercussão em
sede penal, demonstrando, por isso, que sua ocorrência é considerada de tamanha
gravidade que mereça a reprimenda criminal, há interesse da sociedade em prolongar o
prazo durante o qual a administração deve buscar a punição dos infratores. Aplica-se,
em certa medida, a própria teoria da prescrição em matéria penal.
29.
Por outro lado, a substituição do prazo quinquenal é justificada pelo fato de
que a persecução penal é comumente subsidiada pelos esforços investigativos realizados
pelos diversos órgãos administrativos. No âmbito do mercado de valores mobiliários,
considerando a especificidade e a complexidade dos atos e negócios realizados, a
atuação do Ministério Público Federal e da Polícia Federal é amplamente fomentada
pelas áreas técnicas da CVM, seja por meio da comunicação de crime, seja pela atuação
coordenada em operações específicas. Nesse contexto, a padronização dos prazos
prescricionais em sede administrativa e criminal permite que os esforços investigativos
conjuntos perdurem enquanto persistir a pretensão punitiva estatal.
30.
No mesmo sentido, ao analisar o dever legal do Banco Central do Brasil
(“BCB”) de comunicar a existência de crimes ao Ministério Público, assim me
manifestei10 na primeira edição da revista jurídica da Procuradoria-geral do Banco
Central (“PGBCB”):
Uma vez que os dados obtidos pela área de fiscalização do BC muito
frequentemente comprovam ou auxiliam a comprovação de crimes no
âmbito do SFN e diante do crescente prejuízo que esses ilícitos

10 Revista da Procuradoria-Geral do Banco Central. – Vol. 1, n. 1 (dez. 2007), pg.185/212. O Dever Legal
do Banco Central de Informar a Ocorrência de Crimes e o Poder Requisitório do Ministério Público.
Brasília: BCB, 2007.

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infligem à sociedade brasileira, dentre as hipóteses de transferência do
sigilo bancário previstas pela LC 105/2001 está a comunicação entre o
Banco Central e o Ministério Público, na forma descrita pelo artigo 9o
dessa norma complementar.
O Banco Central deve, portanto, transferir ao Ministério Público as
informações sigilosas que já detém em razão de suas atribuições,
quando verificar a ocorrência de crime, ou indício de crime, sujeito à
ação penal pública. Isso para cooperar com o ente público responsável
pela persecução penal e titular da ação penal pública no combate a
crimes como lavagem de dinheiro, gestão temerária, evasão de divisas
etc.
Dados do Banco Central demonstram sua significativa colaboração
com o Ministério Público, principalmente nos últimos dez anos,
período em que foram realizadas aproximadamente novecentas
comunicações por ano. A principal incidência é de crimes conhecidos
por “crimes do colarinho branco”, como desvio de recursos e evasão
de divisas.
31.
O Relatório de Atividade Sancionadora desta Comissão de Valores
Mobiliários também destaca que o art. 9° da Lei Complementar n° 105/01 e o art. 13, I,
da ICVM n° 607/19 estabelecem que a CVM deve comunicar o Ministério Público
quando, no exercício de suas atribuições, verificar a ocorrência de crime definido em lei
como de ação pública, ou indícios da prática de tais crimes. A CVM também mantém,
desde 2008, Termo de Cooperação com o Ministério Público Federal para prevenção e
combate a ilícitos no mercado de capitais e intercâmbio de informações.
32.
Dentre os crimes ordinariamente comunicados estão aqueles tipificados na
Lei n° 6.385/76, quais sejam a manipulação de mercado (art. 27-C), o insider trading
(art. 27-D) e o exercício irregular de cargo, profissão, atividade ou função (art. 27-E),
bem como a oferta pública de valores mobiliários sem registro na CVM (art. 7°, II, da
Lei n° 7.492/86), crimes contra a economia popular (esquemas de pirâmide) e o
estelionato (art. 171 do Código Penal).
33.
Quanto à constitucionalidade da substituição do prazo quinquenal, a
jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal reconhece a aplicação do
prazo prescricional penal, em processo administrativo, quando o fato for tido como
crime. Cite-se, como exemplo, o julgamento de Recurso Ordinário em Mandado de
Segurança no 33.858, de relatoria da Ministra Carmen Lúcia, DJe no 255/2015:
Ementa. Recurso Ordinário em Mandado de Segurança. Processo
Administrativo Disciplinar. Pena de demissão. Fato capitulado como
crime. Prescrição punitiva estatal. Prazo fixado a partir da lei penal
(art. 142, § 2o, da Lei no 8.112/1990). Precedentes. Recurso ordinário
em mandado de segurança ao qual se nega provimento.

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34.
Em outra decisão sobre a matéria, de relatoria do Ministro Alexandre de
Moraes, no Mandado de Segurança no 35631, DJe no 248/2018, o Pretório Excelso
assim assentou o seu entendimento:
Embargos de declaração recebido como agravo interno. Impugnação
específica
evidenciada.
Desnecessidade
de
intimação
para
complementar as razões. Inteligência do art. 1.024, § 3o, do CPC.
Mandado de Segurança impetrado contra ato do CNMP. Conduta que
caracteriza infração administrativa e penal. Legitimidade da aplicação
do prazo prescricional da lei penal, independentemente de instauração
de procedimento na esfera criminal. Observância ao art. 244,
parágrafo único, da LC 75/93. Precedentes. Alegada atipicidade da
conduta. Necessidade de reexame fático-probatório. Impossibilidade
na via mandamental. Ilegalidade ou abuso de poder não
caracterizados. Embargos de declaração recebidos como agravo
interno, ao qual se nega provimento.
II.1.2.3.
DA INDEPENDÊNCIA FACE AO PROCEDIMENTO NA ESFERA CRIMINAL
35.
Como já destacado anteriormente, a Lei n° 9.873/99 não traz qualquer
requisito de prévio ajuizamento de ação judicial para a caracterização do prazo
prescricional, nem na regra geral nem no dispositivo que trata da substituição do prazo
quinquenal. Estabeleceu-se, entretanto, pertinente discussão quanto a quem competiria
definir que os fatos objetos de apuração administrativa constituiriam crime: à autoridade
administrativa, ao Ministério Público ou ao Judiciário.
36.
O Ministério Público por meio da investigação e da coleta de dados, quando
vislumbrar a prática de conduta penalmente tipificada por norma, deverá apresentar ao
Poder Judiciário a competente ação penal pública, buscando a repressão da
criminalidade pela condenação judicial. O MP exerce, pois, por expressa determinação
constitucional, a convicção sobre a existência de justa causa para a propositura da ação
penal pública (opinio delicti). É ele quem averigua a pertinência e a relevância das
provas obtidas para o ajuizamento ou não da ação. Ao Judiciário, por seu turno, caberá a
decisão final quanto à ocorrência de crime após o devido processo legal.
37.
Nada obstante, prevalece salutarmente o entendimento de que cabe à própria
Administração Pública avaliar a ocorrência de crime e aplicar autonomamente a
substituição do prazo quinquenal. Com efeito, da análise lógico-sistemática dos diversos
dispositivos que consagram a autonomia das instâncias administrativa e penal, impende
concluir que cabe à própria administração qualificar os atos sob sua investigação e
concluir quanto à existência de indícios de crime e, consequentemente, pela aplicação
da regra de substituição do prazo quinquenal.

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38.
A rigor, cabendo às autoridades administrativas o poder-dever de verificar a
existência de indícios de crime e de comunicar ao Ministério Público fatos que lhe
pareçam configuradores de ilícitos criminais, não se compreenderia a interpretação
jurídica que concluísse pela necessidade de ajuizamento de ação judicial pelo MP ou
manifestação final do Poder Judiciário. No primeiro caso, a própria ação judicial
poderia deixar de ser ajuizada pela ausência de investigação prévia pelo órgão
administrativo. No segundo, mais grave, todo o processo penal não se beneficiaria da
atuação especializada de diversos órgãos, além do evidente risco de que eventual
demora na prestação jurisdicional impedisse materialmente a eficácia de um novo
processo administrativo sobre os mesmos fatos.
39.
Ademais, exigir correlação prévia e direta entre a investigação
administrativa e o ajuizamento de processo penal violaria princípio geral de direito que
guarnece a segurança jurídica das relações entre a Administração Pública e os cidadãos,
pois ambos têm interesse na previsibilidade e estabilidade da atuação administrativa.
Nesse contexto, a prescrição administrativa não pode depender de evento futuro e
incerto, qual seja, o ajuizamento de ação penal (ou o recebimento da denúncia e até
mesmo a condenação criminal).
40.
Nesse sentido, é ampla a jurisprudência11 do Supremo Tribunal Federal,
valendo destaca o seguinte julgado:
EMENTA: I. – Processo administrativo disciplinar: renovação.
Anulado integralmente o processo anterior dada a composição ilegal
da comissão que o conduziu – não, apenas, a sanção disciplinar nele
aplicada -, não está a instauração do novo processo administrativo
vinculado aos termos da portaria inaugural do primitivo. II. – Infração
disciplinar: irrelevância, para o cálculo da prescrição, da capitulação
da infração disciplinar imputada no art. 132, XIII – conforme a
portaria de instauração do processo administrativo anulado -, ou no
art. 132, I – conforme a do que, em consequência se veio a renovar -,
se, em ambos, o fato imputado ao servidor público – recebimento, em
razão da função de vultosa importância em moeda estrangeira -
caracteriza o crime de corrupção passiva, em razão de cuja cominação
penal se há de calcular a prescrição da sanção disciplinar
administrativa, independentemente da instauração, ou não, de
processo penal a respeito. (Mandado de Segurança n. 24.013/DF,
Redator para o acórdão o Ministro Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ
1.7.2005)

11 Mandado de Segurança n° 23.242/SP, Rel. Ministro Carlos Velloso, j. em 10/4/2002; Recurso
Ordinário em Mandado de Segurança n° 30.965/DF, Rel. Ministra Carmem Lúcia, Segunda Turma, DJe
26.10.2012; Agravo Regimental no Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n° 31.506/DF, Rel.
Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 26.3.2015.

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41.
No mesmo diapasão, o Superior Tribunal de Justiça consolidou o seu
entendimento em recente decisão exarada pela Primeira Seção daquele egrégio tribunal:
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. CONDUTA TAMBÉM
TIPIFICADA COMO CRIME. PRESCRIÇÃO. CÓDIGO PENAL.
PENA EM ABSTRATO. OBSERVÂNCIA.
1. A contagem prescricional da ação de improbidade administrativa,
quando o fato traduzir crime submetido a persecução penal, deve ser
pautada pela regra do Código Penal, em face do disposto no inciso II
do art. 23 da Lei n. 8.429/1992 e no § 2o do art. 142 da Lei n.
8.112/1990.
2. Se a Lei de Improbidade Administrativa (art. 23, II), para fins de
avaliação do prazo prescricional, faz remissão ao Estatuto dos
Servidores Públicos Federais (art. 142, § 2o) que, por sua vez, no caso
de infrações disciplinares também capituladas como crime, submete-
se à disciplina da lei penal, não há dúvida de que "a prescrição, antes
de transitar em julgado a sentença final, [...] regula-se pelo máximo da
pena privativa de liberdade cominada ao crime", conforme expressa
disposição do art. 109, caput, do Estatuto Repressor.
3. Deve ser considerada a pena in abstrato para o cálculo do prazo
prescricional, "a um porque o ajuizamento da ação civil pública por
improbidade administrativa não está legalmente condicionado à
apresentação de demanda penal. Não é possível, desta forma, construir
uma teoria processual da improbidade administrativa ou interpretar
dispositivos processuais da Lei n. 8.429/92 de maneira a atrelá-las a
institutos processuais penais, pois existe rigorosa independência das
esferas no ponto... A dois (e levando em consideração a assertiva
acima) porque o lapso prescricional não pode variar ao talante da
existência ou não de ação penal, justamente pelo fato de a prescrição
estar
relacionada
ao
vetor
da
segurança
jurídica."
(REsp
1.106.657/SC, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda
Turma, DJe 20/09/2010).
4. Embargos de divergência desprovidos.
(EDv nos EREsp 1656383/SC, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA,
PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 27/06/2018, DJe 05/09/2018)
42.
O Tribunal Regional Federal da 2° Região também se manifesta sobre a
matéria no mesmo sentido do STF e do STJ, valendo citar o seguinte julgado:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE.
RECEITA
FEDERAL.
FAVORECIMENTO
ILÍCITO.
RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. FUNDAMENTAÇÃO.
PRESCRIÇÃO NÃO CONFIGURADA.
(...)
5. No tocante à alegada prescrição, considerando que as condutas
narradas pelo MPF, imputadas à agravante, também são tipificadas
como ilícito criminal, é aplicável à espécie o comando contido no art.

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142, I, §2o da Lei no 8.112/90 e art. 109, II do Código Penal, haja vista
que, conforme apontou o Juízo a quo, "os fatos narrados pelo MPF
também se encontram tipificados no Código Penal, artigos 288, 317 e
333", que apresentam pena máxima, em abstrato, de 12 (doze) anos de
reclusão.
6. Dessa forma, segundo as regras do art. 109, caput, do Código Penal,
embora tenha sido prolatada sentença absolutória nos autos da
ação penal, por ausência de provas, aplica-se, ao caso, a pena máxima
prevista para o crime enquanto não houver sentença final transitada
em julgado.
(...)
8. Agravo de instrumento desprovido.
(Agravo de Instrumento 0003078-77-2018.4.02.0000, Rel. ALCIDES
MARTINS, 5a TURMA ESPECIALIZADA, julgado em 12/07/2018,
DJe 16/07/2018)
43.
Por fim, considerando a similaridade das atribuições em sede sancionadora,
trago a colação o entendimento do Conselho Administrativo de Defesa Econômica
(“CADE”) no julgamento do processo administrativo no 08012.004674/2006-50, na
forma do voto vogal do Presidente Alexandre Barreto de Souza:
Entendo que, em uma interpretação literal da lei de prescrição
administrativa, realmente não há essa exigência posta pelo legislador.
Não quer dizer que a Autoridade Administrativa é quem vá definir o
que é crime ou não, extrapolando sua competência, mas a
interpretação do texto da lei é clara: cartel é crime. Até que o
Judiciário apresente entendimento contrário, por exemplo, julgando
inconstitucional referida norma, não vejo porque complicar toda a
análise da prescrição, incluindo uma série de variáveis, para, ao final,
chegar a uma conclusão que, para mim, vai diretamente contra a
vontade do legislador.
Por fim, entendo que a jurisprudência não é algo irretocável, mas
certamente que deve ser considerada, a fim de não gerar insegurança
jurídica, o que normalmente causa efeitos muito negativos para a
sociedade. Assim, um entendimento do Conselho que vise a alterações
na sua jurisprudência deve ser sopesado pelos seus efeitos negativos,
e, se realmente entender necessário, que se faça essa alteração. Sobre
esse tema, não vislumbro justificativa, em termos de benefícios para a
sociedade, que justifique o custo de uma mudança de entendimento
jurisprudencial dessa magnitude. Muito pelo contrário.
Concluindo, entendo que tanto por uma interpretação literal quanto
por uma interpretação sistemática do art. 1o, §2o, da Lei no 9.873/99,
bem como pela importância de se observar a jurisprudência desse
Conselho, voto pela rejeição da prejudicial de mérito referente ao
prazo prescricional.

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44.
Assim, entendo que o artigo 1o, §2°, da Lei no 9.873/99, somente exige que
o fato apurado constitua crime e não impõe que haja persecução criminal quanto ao
mesmo fato que enseja a responsabilização administrativa. É, portanto, prescindível,
para fins de substituição do prazo quinquenal a propositura de ação penal ou decisão do
Poder Judiciário.
II.1.2.4.
DA PRESCRIÇÃO EM RELAÇÃO AOS FATOS E, NÃO, AOS SUJEITOS.
45.
Perquire-se neste ponto se o prazo prescricional de que trata o artigo 1o, §2°,
da Lei no 9.873/99, se refere aos fatos apurados em sede administrativa ou aos sujeitos
que praticam o tipo criminal. Em outras palavras, perquire-se se a substituição do prazo
quinquenal seria aplicável tão somente aos sujeitos que praticam o crime ou se seria
aplicável aos fatos objetos de apuração e, portanto, a todos que incorrerem em infração
administrativa relativa àqueles fatos.
46.
Para o deslinde desse ponto, recorrerei a algumas regras de interpretação
jurídica12. A primeira é que o intérprete, na busca da extração do sentido do conteúdo da
norma jurídica, deve afastar a exegese que conduz ao vago e ao inexplicável. Outra
regra hermenêutica de amplo conhecimento diz que onde a lei não distingue não deve o
intérprete distinguir. Por fim, não menos conhecida é a máxima de que a lei não contém
palavras inúteis (verba cum effectu sunt accipienda). Conforme pontua Carlos
Maximiliano13:
Não se presumem, na lei, palavras inúteis. (...) Devem-se compreender
as palavras como tendo alguma eficácia. As expressões do Direito
interpretam-se de modo que não resultem frases sem significação real,
vocábulos supérfluos, ociosos, inúteis (...) porém a verdade é que
sempre se deve atribuir a cada uma a sua razão de ser, o seu papel, o
seu significado, a sua contribuição para precisar o alcance da regra
positiva. (...) Dá-se valor a todos os vocábulos e, principalmente, a
todas as frases, para achar o verdadeiro sentido de um texto; porque
este deve ser entendido de modo que tenham efeito todas as suas
provisões, nenhuma parte resulte inoperativa ou supérflua, nula ou
sem significação alguma.
(...) Não se presume a existência de expressões supérfluas; em regra,
supõe-se que leis e contratos foram redigidos com atenção e esmero;
de sorte que traduzam o objetivo dos seus autores. Todavia é possível,
e não muito raro, suceder o contrário; e na dúvida entre a letra e o
espírito, prevalece o último. Quando, porém, o texto é preciso, claro o
sentido e o inverso se não deduz, indiscutivelmente, de outros

12 MONTEIRO, Washington B. “Curso de Direito Civil. Vol. I.” SP: ed. Saraiva, 2012, p. 43.
13 MAXIMILIANO, Carlos. “Hermenêutica e Aplicação do Direito. RJ: Forense, 20a ed., 2011, p.
204/205.

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elementos de Hermenêutica, seria um erro postergar expressões,
anular palavras ou frases, a fim de tornar um dispositivo aplicável a
determinada espécie jurídica: interpretatio in quacum que dispositione
ne sic facienda ut verba non sint superflua, et sine virtute operandi:
Interpretem-se as disposições de modo que não pareça haver palavras
supérfluas e sem força operativa.
47.
É necessário reconhecer que a expressa redação do dispositivo legal em
comento não apresenta qualquer termo que permita analisar a incidência da prescrição
com base nos sujeitos infratores e, não, nos fatos apurados. Novamente, onde a lei não
distingue não deve o intérprete distinguir.
48.
Ao contrário, o artigo 1o, §2°, da Lei no 9.873/99, é ainda mais claro em sua
intenção de delimitar a prescrição aos fatos e, não, aos sujeitos infratores. Assim, é que
a mencionada norma faz referência ao fato objeto de apuração administrativa e, não, à
que as infrações administrativas tenham idêntica capitulação legal. Ao contrário, por
exemplo, da Lei no 8.112/90 que expressamente estabelece que as infrações
disciplinares sejam também capituladas como crime.
Lei no 9.873/99
Art. 1° Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração
Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia,
objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da
prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do
dia em que tiver cessado.
(...)
§ 2° Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também
constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei
penal.

Lei n° 8112/90
Art. 142. A ação disciplinar prescreverá:
(...)
§ 2° Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às
infrações disciplinares capituladas também como crime.
49.
Mais do que isso, ainda me reportando às regras de hermenêutica, não pode
o intérprete alegar imprecisão da norma de modo a concluir que ela quis dizer aquilo
que efetivamente não disse. Tampouco pode o intérprete, sob os auspícios do princípio
jurídico da proporcionalidade, “completar” a norma a fim de reparar-lhe o “erro”. O
famoso brocardo (“a lei não contém palavras inúteis”) é corolário do princípio da
legalidade.

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50.
Assim,
independentemente
do
juízo
do
intérprete
quanto
à
proporcionalidade do prazo prescricional, não posso abonar a interpretação segundo a
qual o legislador ao dizer “o fato objeto” quis dizer “o fato típico, antijurídico e
culpável”. Data maxima venia, a interpretação correta do dispositivo deve guardar
maior robustez do liame entre a interpretação e o texto legal.
51.
Com efeito, a interpretação do disposto no §2° do 1o da Lei no 9.873/99 no
sentido de que a substituição do prazo quinquenal seria aplicável apenas ao autor da
conduta descrita no tipo criminal não se coaduna com as regras de hermenêutica
jurídica, tendo, por isso, consequências deletérias e indesejadas pelo legislador.
52.
Perceba-se, por exemplo, que o prazo para o exercício da pretensão punitiva
em relação às infrações administrativas de manipulação de mercado, insider trading,
exercício irregular de atividade, oferta pública de valores mobiliários sem registro na
CVM, crimes contra a economia popular (esquemas de pirâmide), estelionato, entre
outros, seria drasticamente reduzido quando praticadas por pessoa jurídica. Afinal,
pessoas jurídicas não praticam crime14.
53.
Nesse mesmo exemplo, tal interpretação levaria ao resultado de que os
prazos prescricionais aplicáveis às pessoas físicas e jurídicas, na investigação e punição
administrativas no âmbito do mercado de valores mobiliários, seriam injustificadamente
diferentes e contrários à lógica do enforcement conduzido por esta Autarquia,
destacadamente nos casos em que as infrações são praticadas por pessoa jurídica
interposta. Além disso, afigura-se ameaça à segurança jurídica na medida em que
investigações e julgamentos poderiam ocorrer em momentos distintos apesar da
inevitável conexão fática.
54.
Noutro ponto, verifica-se ainda que a circunscrição da substituição do prazo
quinquenal aos autores do tipo criminal acarretaria ineficiência administrativa e redução
da disciplina no mercado de valores mobiliários. Isto porque, mesmo após a utilização
de recursos humanos e orçamentários voltados à apuração dos fatos, com a consequente
identificação de diversos ilícitos administrativos a eles relativos, a autoridade do
mercado de capitais estaria impedida de punir os agentes que não executassem a
conduta descrita no tipo criminal, ainda que as infrações restassem sobejamente
demonstradas.
55.
É exatamente o que ocorre no presente caso. Tendo a área técnica da CVM
analisado o contexto fático em que se perpetrou o crime de corrupção passiva, deparou-
se com robusto conjunto probatório da ocorrência de violação do dever de diligência
dos administradores da Petrobras. Mais do que isso, é possível inclusive questionar se as
aprovações e omissões em exame nestes autos teriam ocorrido em detrimento da

14 Exceto as condutas lesivas ao meio ambiente, nos termos do art. 225, §3°, da Constituição Federal.

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Companhia se os acusados tivessem sido diligentes, não apenas no ato das respectivas
deliberações, mas também na adoção de regras de governança do colegiado
proporcionais à maior companhia aberta brasileira.
56.
Por oportuno, considerando a minha experiência como supervisor do
sistema financeiro e do mercado de capitais, reporto a minha incredulidade quanto à
premissa implícita na tese de que as áreas técnicas dos órgãos administrativos estejam,
ou mesmo devam estar, aptas a realizar juízo quanto às excludentes de antijuridicidade
penal a fim de avaliar a ocorrência ou não da prescrição administrativa. É evidente que
aquelas áreas devem ter concluído pela existência de indícios de crime, e inclusive
reportá-los ao Ministério Público, mas não se deveria impor sofisticação jurídica mais
compatível com o juízo exauriente a cargo dos órgãos que compõem a justiça criminal.
Entendo ser devida certa modulação na transposição de institutos de Direito Penal.
57.
Sobre o assunto, verifico que a doutrina e a jurisprudência ainda não se
manifestaram especificamente sobre o ponto em discussão. Entendo, nada obstante, que
os julgados sobre a matéria percutam a questão em exame e efetivamente se prestam a
demonstrar a adequada interpretação jurídica.
58.
Em linha com o entendimento esposado neste voto, é a sentença do Juízo da
15a Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal no julgamento do Mandado de
Segurança no 49189-15.2010.4.01.3400, cujo excerto pertinente ao tema em discussão
segue reproduzido abaixo:

Em primeiro lugar, o texto legal apenas exige que o fato objeto da
ação punitiva da Administração também constitua crime. Não
menciona nem a necessidade de procedimento criminal já instaurado,
nem a necessidade de que o sancionado administrativamente seja
também passível de sanção penal.
Ao contrário, apenas exige que o fato que configura infração
administrativa seja também tipificado penalmente. Como essa
tipificação penal indica que se trata de bem jurídico de especial
importância, há necessidade de maior proteção não só na esfera penal,
mas também na administrativa.
A não aplicação à pessoa jurídica dessa regra, salvo quando se tratar
de infração ao meio ambiente, pois somente nesse caso essa poderia
cometer crime (ser sujeito ativo), tiraria toda a carga axiológica do
disposto no parágrafo segundo do artigo 1o da Lei no 9.873/99,
passando a punição administrativa a representar nesses casos mero
adereço da sanção penal.
De outro lado, a determinação contida no parágrafo 5o do artigo 173
da Constituição também afasta o argumento trazido pelo impetrante:

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“A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da
pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às
punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a
ordem econômica e financeira e contra a economia popular”.
Também a propositura de ação penal ou a existência de inquérito
penal são prescindíveis para que a regra do parágrafo segundo do
artigo 1o da Lei no 9.873/99 seja aplicada. Como as esferas criminal e
administrativa são independentes, para tanto basta uma análise (e a
devida fundamentação) da autoridade sancionadora de que o fato
objeto da ação punitiva da Administração também constitui crime.
59.
O Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional no âmbito do
Recurso no 11.969, j. em 21.10.2014, já manifestou seu entendimento de que a
prescrição da pretensão punitiva é fenômeno que se vincula aos fatos e, não, aos sujeitos
autores do crime.
A questão aqui não gira em torno da possibilidade de ser a pessoa
jurídica punida criminalmente, limitando-se a lei a prever a utilização
do prazo prescricional do direito penal quando o fato também
constituir crime. Não se faz, portanto, análise subjetiva, mas sim
objetiva quanto ao fato. E não poderia ser diferente, já que, ao meu
ver, a prescrição refere-se ao fato e não a pessoas. (...) Dessa forma,
considerando que, pelo meu entendimento, a prescrição refere-se, ao
fato, e não à pessoa, ainda que eventualmente adote-se o entendimento
de que pessoa jurídica não possa responder criminalmente por seus
atos, o prazo a lhe ser aplicado deverá ser o mesmo daquele previsto
para o fato criminoso, de forma objetiva. Por esse motivo, entendo não
estar prescrita a pretensão punitiva em relação à pessoa jurídica” (371a
Sessão, Processo BCB 0101148656, julgado em 21.10.2014).
60.
Também o CADE, por oportunidade da análise da prescrição em relação às
pessoas jurídicas participantes de cartel, realizou análise semelhante quanto ao assunto,
como se percebe do voto vogal proferido pelo Conselheiro Paulo Burnier da Silveira, no
julgamento do Processo Administrativo n° 08700.001859/2010-31, in verbis:
Objeto de apuração vs. autoria do ilícito
Percebe-se que o 2o requisito mencionado – apuração na esfera penal –
se refere ao objeto da apuração, e não a sua autoria. E aqui reside
talvez a principal divergência em relação à tese que sustenta a
prescrição quinquenal.
No caso ora em exame, a Conselheira-Relatora entendeu que o prazo
prescricional de 12 (doze) anos para ilícitos administrativos de cartéis
só se aplicaria in casu às pessoas físicas, já que, para as pessoas
jurídicas, não haveria crime passível de apuração.
No entanto, a jurisprudência do STJ se refere ao objeto, isto é, à
materialidade
dos
ilícitos
que
podem
ser
perquiridos

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concomitantemente nas esferas administrativa e penal – e não
propriamente à autoria. A própria redação do §2o do art. 1o da Lei no
9.873/99 deixa claro que a aplicação do prazo prescricional da lei
penal se dá quando há coincidência em relação ao “fato objeto da
ação punitiva da Administração”.
O telos da norma é evitar que haja processos paralelos de apuração de
ilicitude – nas esferas administrativa e penal – com prazos
prescricionais distintos.
É por esse motivo que não se exige identicidade exata nos polos
passivos do processo administrativo e do processo criminal. De fato,
não faria sentido considerar a prescrição de 5 anos para pessoas físicas
que eventualmente constassem no polo passivo do processo do CADE,
mas não constassem, por qualquer motivo que seja, no polo passivo do
processo criminal. A Lei no 9.873/99 e a jurisprudência do STJ não
exigem exame de autoria para fins de aferição da prescrição, bastando
a mera apuração da sua materialidade.

Prescrição de 12 (doze) anos para pessoas jurídicas
Além disso, sustentou-se que a inexistência de previsão criminal
quanto às pessoas jurídicas obstaria a incidência do prazo de
prescrição de 12 (doze) anos. Respeitosamente, permito-me também
registrar minha divergência deste entendimento.
Mais uma vez, destaca-se que o elemento central é o “fato objeto da
ação punitiva da Administração” (Lei no 9.873/99, art. 1o, §2o). Nesse
sentido, parece-me irrelevante o fato das pessoas jurídicas não serem
passíveis de responsabilização penal, para fins de contagem da
prescrição.
61.
Aliás, este Colegiado já se manifestou mais de uma vez no sentido de que o
conteúdo jurídico do termo “fato” na Lei n° 9.873/99 não é idêntico à “conduta” ou
“infração”. Ou seja, na verificação da incidência ou não da prescrição da pretensão
punitiva devem ser considerados os fatos objetos de apuração e, não, as condutas ou
infrações praticadas pelos sujeitos. Esse é expressamente o entendimento15 que externei
no voto proferido por oportunidade do julgamento do PAS n° 13/2014, de 5 de
novembro de 2019, aprovado por unanimidade:
Cumpre destacar ainda que o ato inequívoco, descrito no inciso II do
art. 2o da Lei no 9.873/99, refere-se à apuração de fatos e não de
pessoas, na medida em que, somente após os esforços de apuração, é

15 Esse foi também meu entendimento ao acompanhar o voto condutor do julgamento do PAS n°
RJ2015/9443, de 4 de junho de 2019, segundo o qual a apuração de determinados fatos é suficiente para
interromper a prescrição de todas as infrações a eles relacionadas, pois “com base nos fatos investigados
são então identificadas as infrações cometidas e a participação das pessoas nas infrações apuradas, para
que, então, identificadas materialidade e autoria, se promova a acusação”. A interrupção da prescrição
atingiria inclusive condutas autônomas, desde que praticadas no mesmo contexto fático.

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possível à área técnica firmar sua convicção a respeito da existência
da irregularidade e de seus autores, bem como da precisa definição do
ilícito à luz da legislação de regência.
62.
Assim, em ambos os julgamentos acima mencionados, o entendimento é de
que o termo “fato” contido no art. 2°, II, da Lei n° 9.873/99 não pode ser compreendido
como “conduta”, “infração” ou “fato típico, antijurídico e culpável” e não se vincula aos
sujeitos. Essa é exatamente a mesma conclusão a que se deve chegar a partir da
interpretação lógico-sistemática do art. 1°, §2°, da Lei n° 9.873/99. Transcrevo os
dispositivos:
Lei no 9.873/99
Art. 1° Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração
Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia,
objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da
prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do
dia em que tiver cessado.
(...)
§ 2° Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também
constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei
penal.

Art. 2° Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:
I - pela citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;
I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por
meio de edital;
II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;
63.
Entendo, assim, que a jurisprudência desta comissão compreende o termo
fato contido na Lei n° 9.873/99 como o contexto fático no qual se realiza a apuração das
infrações administrativas e, não, como o fato jurídico objeto do Direito Penal.
64.
Noutro ponto, impende também ter presente que a proporcionalidade do
prazo prescricional é juízo de competência do legislador, que o define nos termos da
Lei. A própria premissa de que o prazo prescricional deve ser proporcional à gravidade
do ilícito, conquanto válida, é dirigida ao legislador e, não, ao intérprete, cabendo
àquele a sua positivação em norma.
65.
No Direito Positivo, são inúmeros os exemplos de que a gravidade e o prazo
prescricional não obedecem a uma correlação automática ou necessária. No âmbito de
atuação desta Comissão de Valores Mobiliários, como já destacado, tanto as infrações
de natureza grave quanto as de menor gravidade, tanto as infrações de natureza dolosa
quanto as culposas, submetem-se ao mesmo prazo quinquenal. Infrações administrativas

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relativamente singelas, como o atraso na entrega de informações periódicas, têm prazo
prescricional superior a crimes, como o peculato culposo.
66.
Assim, independentemente do meu juízo pessoal quanto à proporcionalidade
ou não do prazo prescricional previsto na Lei n° 9.873/99, compete-me analisar a
incidência ou não da hipótese legal, razão pela qual também não acolho os argumentos
de que o prazo previsto na lei penal seria desproporcional às infrações em exame no
presente processo.
67.
Por tais razões, entendo que a substituição do prazo quinquenal pelo prazo
da lei penal, de que trata o artigo 1o, §2°, da Lei no 9.873/19, aplica-se a todas as
infrações administrativas que simultaneamente decorram dos fatos apurados e dos quais
verifica-se a ocorrência de crime, porquanto à prescrição da pretensão punitiva
administrativa é fenômeno que se vincula aos fatos e não aos sujeitos da conduta
criminosa.
II.1.2.5.
ANÁLISE DA PRESCRIÇÃO NO CASO CONCRETO
68.
Por tais razões, a substituição do prazo quinquenal pelo prazo da lei penal é
aplicável às infrações administrativas decorrentes do fato singular consistente na
aprovação do PAR, pela qual se materializaram as contratações espúrias objeto da
mencionada ação penal, motivo por que tem repercussão penal e administrativa. E com
base na sanção penal em abstrato, nos termos do artigo 109, II, c/c artigo 317, ambos do
Código Penal, o prazo prescricional da pretensão punitiva administrativa no presente
caso é de 16 anos.
69.
Do mesmo modo, a substituição do prazo quinquenal pelo prazo de 16 anos
também se aplica às aprovações da mudança de fase da RNEST realizadas pela
diretoria, em 25.11.2009, e pelo conselho de administração, em 17.12.2009, a despeito
de não ter transcorrido sequer o prazo superior ao prazo quinquenal ordinariamente
estabelecido na Lei no 9.873/99. Isso ocorre, pois, é a partir dessas deliberações que as
contratações previamente acertadas puderam se concretizar, permitindo, por
consequência, o pagamento adrede combinado de propinas a administradores da
Petrobras e a outros agentes públicos. E, como visto, a presença de fato que pode
constituir, em tese, infração penal e administrativa ao mesmo tempo, impõe-se a
aplicação do prazo prescricional penal, por força do art. 1o, §2°, da Lei no 9.873/99.
70.
Não merece melhor sorte a tese das defesas de que a emissão do Ofício no
560/2014, de 20.10.2014, pela SEP não seria ato de investigação apto a interromper a
prescrição da suposta omissão do conselho em fiscalizar os controles internos da
Petrobras, cuja reunião destacada pela SPS para respaldar a sua tese acusatória ocorreu
em 20.10.2009, pelas razões já destacadas neste Voto. Entre as informações contidas na

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resposta da Companhia àquela diligência estão as inúmeras não-conformidades nas
contratações da RNEST que foram relatadas nos achados de auditoria reportados ao
conselho de administração.
71.
Deste modo, forçoso reconhecer que a conduta autônoma e distinta do
conselho de administração no exame do assunto se deu no mesmo contexto fático das
apurações relativas à contratação de serviços mediante fraude na RNEST, motivo pelo
qual aquela primeira diligência é suficiente para interromper a prescrição das infrações
dela derivadas.
72.
Após a expedição desse ofício inaugural pela SEP, sobrevieram outros atos
interruptivos da prescrição punitiva desta CVM, conforme prevê o art. 2o da Lei no
9.873/19, a demonstrar que a investigação seguiu seu regular curso. Neste sentido, cabe
consignar, em resumo, os seguintes atos de apuração: (i) a emissão do
MEMO/CVM/SEP/GEA-3/No018/2014, de 18.12.2014, propondo a abertura de
inquérito administrativo para aprofundar as investigações (fls. 12-30); (ii) o despacho de
instauração do inquérito administrativo, de 26.12.2014 (fls. 10); (iii) a emissão do
Ofício CVM/SPS/No 046/2015, em 23.01.2015, autorizando inspeção na sede da
Petrobras (fls. 273); (iv) a intimação de diversas pessoas da Companhia para prestar
informações em 22.11.2016 (fls. 2.921-2.930); (v) a oitiva de vários dos acusados em
27.01.2017 (fls. 2.991-3.000); e (vi) apresentação do relatório de inquérito
administrativo em 07.12.2018 (fls. 5.595-5.716). Já na fase sancionadora16, os Acusados
foram citados para apresentarem defesa em 21.12.2018 (fls. 5.736 a 5.752).
73.
Todos esses atos inequívocos de investigação interromperam o prazo
prescricional, sendo que, em nenhum momento entre eles, transcorreu intervalo superior
a cinco anos. Rejeito, portanto, os argumentos das defesas e voto pelo não acolhimento
da preliminar de prescrição da pretensão punitiva desta CVM.
II.1.3.
PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE
74.
Também não verifico no presente processo a ocorrência da prescrição
intercorrente, cujo prazo é de três anos, nos termos do §1o do art. 1o da Lei no
9.873/1999. Conforme entendimento consolidado deste Colegiado17, a prescrição

16 Nos termos do art. 21 da Instrução CVM no 607, de 17 de junho de 2019, “[c]onsidera-se instaurado o
processo administrativo sancionador com a citação dos acusados para apresentação de defesa”.
17 V. PAS CVM no 22/1994, Diretor-Relator Luiz Antonio de Sampaio Campos, j. 15.04.2004; PAS
CVM no 11/2002, Diretora-Relatora Luciana Dias, j. 26.02.2013; PAS CVM no 08/2012, Diretora-
Relatora Ana Novaes, j. 16.12.2014; PAS CVM no 23/2010, Diretor-Relator Roberto Tadeu Antunes
Fernandes, j. 04.11.2014; PAS CVM no RJ2010/3695, Diretor-Relator Pablo Renteria, j. 15.12.2015; PAS
CVM no 11/2013, Diretor-Relator Gustavo Machado Gonzalez, j. 30.01.2018; PAS CVM no

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intercorrente somente é aplicável a partir do momento em que estiver instaurado o
processo administrativo sancionador, isto é, depois da intimação dos acusados para
apresentação de defesa. Nesses julgados, também se consolidou o entendimento de que
atos que impulsionam o processo têm o condão de interromper o prazo prescricional de
três anos, inclusive os de mero expediente, consoante entendimento igualmente
ratificado pelo Tribunal Regional Federal da 2a Região18.
75.
O processo administrativo sancionador começou em 21.12.2018, quando os
acusados foram intimados a apresentar defesa, iniciando-se a partir daí a fluência do
prazo de três anos da prescrição intercorrente. Esse prazo, contudo, foi interrompido
pela distribuição dos autos, por meio de despacho emitido em 13.08.2019 pela
Secretaria Executiva da Presidência (fls. 6.155), para minha relatoria, a demonstrar a
existência de ato expedido para impulsionar o processo administrativo em direção à sua
conclusão, apto a interromper, por isso, a prescrição intercorrente.
76.
Assim, não se observa a fluência de prazo superior a três anos desde o
referido despacho e a realização do presente julgamento. Afasto, portanto, a incidência
da prescrição intercorrente no presente processo.
II.2.
AUSÊNCIA DE PARECER DA PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA
77.
O acusado Nestor Cerveró alega a nulidade do presente processo em razão
de a Procuradora Federal Especializada junto à CVM – PFE não ter emitido, antes da
intimação dos acusados para apresentação de defesa, opinião a respeito da regularidade

RJ2003/2759, Diretor-Relator Henrique Balduino Machado Moreira, j. 20.02.2018; PAS CVM no
18/2013, Diretor-Relator Henrique Balduino Machado Moreira, j. 08.05.2018.
18 Vale transcrever o acórdão na íntegra: “Processo Administrativo. ANP. Prescrição Intercorrente. Art.
1o, §1o, Lei 9.873/99. inocorrente. I - Inicialmente, cumpre trazer à colação o teor do art. 1o, § 1o, da Lei
n.o 9.873/99, o qual dispõe que ‘incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais
de três anos, pendente de julgamento ou despacho1. II - Em sendo assim, instaurado o procedimento
administrativo, caso a Administração deixe o mesmo pendente de julgamento ou despacho por mais de
três anos, forçoso será reconhecer a prescrição da pretensão punitiva. III - In casu, pela análise dos
documentos acostados aos autos, não se depreende que o procedimento administrativo ora em análise
ficou paralisado desde a autuação, pendendo de julgamento ou despacho por mais de três anos. IV -
Destarte, cumpre destacar que, quando a Administração pratica atos que impulsionam o processo, ainda
que seja despacho de mero expediente, não estará caracterizada a inércia da mesma, não havendo,
portanto, que se falar em prescrição intercorrente a que se refere o artigo 1o, § 1o, da Lei no 9.873/99 V -
Remessa Necessária e Apelação da ANP providas” (TRF da 2a Região, Sétima Turma Especializada,
Processo n. 2004.5101.0140181, Rel. Des. Reis Friede, j. 02.03.2011).

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formal da peça acusatória, conforme determina o artigo 9o da Deliberação CVM no
538/200819.
78.
Ocorre, entretanto, que presente processo sancionador foi precedido de
inquérito administrativo, fase investigativa na qual participam da instrução do feito a
SPS e a PFE, conforme regras previstas nos arts. 5o e 6o da mencionada Deliberação,
vigente à época dos fatos. Diferentemente do procedimento estabelecido para os termos
de acusação, quando a PFE emite parecer sobre a regularidade dos requisitos formais da
peça acusatória elaborada pelas superintendências dessa CVM, o inquérito
administrativo prescinde de tal opinião jurídica, porquanto a PFE participa diretamente
da elaboração da própria peça acusatória.
79.
Por tal razão, não acolho a preliminar.
II.3.
INÉPCIA
DA
ACUSAÇÃO, NÃO
INDIVIDUALIZAÇÃO
DAS
CONDUTAS
E
ILEGITIMIDADE PASSIVA
80.
Vários acusados alegam que a Acusação não demonstrou a participação de
cada qual nos atos considerados ilícitos ou não comprovou alguma falha em seus
deveres de fiscalização. Segundo afirmam, não constaria da peça acusatória a necessária
individualização de suas condutas nem a demonstração de qualquer omissão intencional
por parte deles sobre as supostas irregularidades.
81.
As alegações não merecem acolhida.
82.
O relatório de inquérito é inequívoco ao identificar todos os fatos atribuídos
aos acusados, especificando notadamente as deliberações da diretoria e do conselho de
administração em que cada acusado teria praticado as supostas condutas comissivas ou
omissivas sobre as quais foi formulada acusação. Robusteceu sua narrativa com o
resumo das oitivas tomadas dos acusados e de outros funcionários da Petrobras, para,
assim, analisar em seções especificas do relatório de inquérito as diversas condutas
consideradas ilícitas, com esteio em extenso conjunto probatório colacionado ao
processo.
83.
Concluo, portanto, que a SPS se desincumbiu de caracterizar as possíveis
infrações e identificar seus possíveis autores, tendo individualizado devidamente a
conduta dos acusados. Estão presentes na peça acusatória todos os elementos
necessários à compreensão dos ilícitos imputados aos acusados e, por conseguinte, ao

19 Art. 9o Antes da intimação dos acusados para apresentação de defesa, a PFE emitirá parecer sobre o
termo de acusação, no prazo de 30 (trinta) dias contados da data do termo de acusação, analisando
objetivamente a observância dos requisitos do art. 6o e o cumprimento do art. 11.

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exercício do seu direito de defesa, não havendo que se falar, também, em inépcia da
acusação.
84.
Em relação à preliminar de ilegitimidade passiva arguida por Paulo Roberto
Costa, com a alegação de que nunca teria participado, como diretor de abastecimento,
do acompanhamento de retorno de investimentos, cuja competência seria da diretoria
financeira, entendo tratar-se de questão de mérito cujo deslinde não pode se dar em sede
preliminar.
85.
Portanto, pelos motivos expostos, afasto as preliminares de inépcia da
acusação, não individualização das condutas e ilegitimidade passiva.
II.4.
EFEITOS DOS ACORDOS DE COLABORAÇÃO PREMIADA NA COMPETÊNCIA DA
CVM
86.
Paulo Roberto Costa afirma que os procuradores incumbidos de atuar na
operação Lava Jato enviaram o acordo de colaboração premiada firmado entre o
defendente e o Ministério Público para a 5a Câmara de Coordenação e Revisão –
Combate à Corrupção por entenderem que este abarcaria eventuais repercussões no
campo da improbidade administrativa, tendo sido homologado em 05.02.2015, de modo
que não mais caberia qualquer pleito contra o defendente pautado em descumprimento
do dever de probidade.
87.
Paulo Roberto Costa declara que a 5a Câmara de Coordenação e Revisão do
Ministério Público Federal (“5a CCR-MPF”), em sua 852a reunião, de 5.2.2015, teria
homologado, no campo da improbidade administrativa, o Acordo de Colaboração
Premiada que firmou com o Ministério Público Federal envolvendo os fatos
investigados na Operação “Lava Jato”, de modo que não caberia qualquer pleito contra
o defendente em razão do descumprimento do dever de probidade.
88.
De fato, consta da ata da referida reunião o recebimento de ofício
encaminhado por Procurador da República para análise e homologação de acordos
firmados no âmbito da Operação "Lava Jato", embora a ata não traga as partes
envolvidas em tais acordos. A ata registra “que as disposições da nova Lei 12.846, de
2013, compõem um microssistema sancionatório estabelecendo o acordo de leniência
como ferramenta de solução extrajudicial no campo da responsabilização de índole
civil, na linha do que já prevê a Lei 12.850, de agosto de 2013, na esfera penal”, e que,
em função disso, a Câmara resolveu homologar, no campo da improbidade
administrativa, os acordos encaminhados por meio do mencionado ofício.
89.
Em vista disso, Paulo Roberto Costa aduz que seria incabível qualquer
pleito contra ele no presente PAS, pois as imputações a que responde – artigos 153, 176

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e 177, §3o, da Lei no 6.404/76, e artigos 14 e 26, I, da Instrução CVM no 480/2009 –
estariam inseridas no âmbito da improbidade administrativa.
90.
Não procede, no entanto, a argumentação do acusado.
91.
Sobre esse ponto, destaco inicialmente o voto da Procuradora Mônica
Nicida Garcia, exarado em 1.9.2016, ao apreciar, na própria 5a CCR-MPF, o Acordo de
Leniência envolvendo ilícitos na contratação de navios-sonda para a Petrobras. A
procuradora, citando a decisão tomada na supramencionada 852a reunião da Câmara,
reconheceu em seu voto que o MPF vinha admitindo a celebração de acordos que
envolviam a atenuação ou mesmo a não aplicação das sanções previstas na Lei no
8.429/1992, conhecida como Lei da Improbidade Administrativa.
92.
Nos termos do mencionado voto, “[n]ão faria, mesmo, sentido que o
Ministério Público, titular da ação penal e da ação de improbidade, pudesse celebrar
acordos em uma seara e não em outra.”
93.
Acrescento, nesse aspecto, que, em vista da necessidade de não
comprometer a efetividade dos acordos de colaboração ali apreciados, a 5a CCR-MPF,
em sua decisão 5.2.2015, delimitou os termos pelos quais a homologação aprovada
naquela data passaria a repercutir seus efeitos no âmbito da improbidade administrativa:
a) formulação de pedidos declaratórios de sujeição das condutas
praticadas às hipóteses normativas da Lei no 8429/92; b) abstenção de
pleito judicial no tocante às sanções previstas no art. 12 do citado
diploma legal, considerando as cominações e as consequências na
esfera penal, decorrentes dos acordos de colaboração premiada e das
ações penais propostas; c) em caso de quebra do acordo firmado, o MPF
pleiteará a aplicação das sanções correspondentes aos atos de
improbidade praticados.
94.
A par da expressa previsão no acordo de que a colaboração premiada
produziria efeitos inclusive sobre a propositura pelo MPF de ação de improbidade
administrativa relativa aos fatos descritos na transação, não é possível extrair dessa
constatação qualquer repercussão quanto ao trâmite do presente processo
administrativo. Primeiro porque o acordo de delação premiada não foi celebrado com a
Comissão de Valores Mobiliário, mas com o Ministério Público Federal, que
estabeleceu restrições a sua própria competência legal para o ajuizamento de ações de
natureza criminal ou civil, não havendo qualquer decisão que expressamente alcance ou
restrinja o dever desta comissão de investigar e punir em sede administrativa as
infrações que tiver conhecimento no âmbito do mercado de valores mobiliários.
95.
Os efeitos da colaboração premiada devem respeitar as balizas do acordo
homologado em juízo. No caso vertente, além desta autarquia não ter sido alcançada
pelos efeitos da transação, verifica-se que uma eventual condenação pelas infrações de

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que é acusado – ao art. 154, §2o, c) c/c art. 155, caput, da Lei no 6.404/76 –, não
prejudicam nem infirmam as cláusulas do acordo de delação premiada. Ao contrário,
independentemente da convicção que seja alcançada por esta comissão, as repercussões
criminais e em sede de ação de improbidade administrativa, continuarão sendo
restringidas pela transação realizada com o parquet e homologada em juízo.
96.
Além disso, no caso concreto, examina-se o reflexo dos fatos tratados no
acordo de delação premiada no âmbito meramente administrativo e à luz dos deveres
fiduciários impostos aos administradores de companhias, em especial o dever de
lealdade, pela Lei n° 6.404/76, o que não representa caracterização da prática de
improbidade administrativa, reservada ao Poder Judiciário.
97.
De tudo o exposto, concluo que a decisão da 5a CCR-MPF, em sua 852a
reunião, no que tange ao Acordo de Colaboração Premiada firmado pelo acusado com o
Ministério Público Federal, não atinge as infrações administrativas aqui apuradas e não
elide a competência legal da CVM para impor a ele, nos termos do art. 1120 da Lei no
6.385/76 sanções contra a eventual infração aos art. 154, §2o, c) c/c art. 155, caput, da
Lei no 6.404/76.
98.
Rejeito, portanto, a preliminar arguida.
III.
MÉRITO
99.
A RNEST surgiu, em 14.02.2005, como projeto conjunto da Petrobras e da
companhia de petróleo venezuelana PDVSA, a partir da assinatura de um memorando
de entendimentos para o desenvolvimento de negócios e atividades de cooperação no
setor de refino, que tinha por objetivo atender a estratégia de processamento de petróleo
do Brasil e da Venezuela (fls. 477-479). De acordo com o memorando, cada empresa
teria 50% de participação na futura refinaria (fls. 471), pois elas teriam interesse comum
no processamento de óleo pesado e extrapesado disponíveis em seus territórios. Naquele
primeiro momento, a Petrobras previu que o valor total do investimento seria de US$2,3
bilhões, com VPL de US$209,9 milhões.
100.
Em 29.9.2005, a diretoria aprovou a passagem do projeto para a segunda
fase, também denominada de conceitual (fls. 468). Com a conclusão da etapa conceitual
(fase II) no final de 2006 (fls. 1.203 a 1.223), a administração estabeleceu que a
refinaria teria uma unidade de destilação atmosférica de 200 MBPD e dois trens de

20 Art. 11. A Comissão de Valores Mobiliários poderá impor aos infratores das normas desta Lei, da Lei
no 6.404, de 15 de dezembro de 76 (Lei de Sociedades por Ações), de suas resoluções e de outras normas
legais cujo cumprimento lhe caiba fiscalizar as seguintes penalidades, isoladas ou cumulativamente:

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conversão e hidrotratamento: um para o processamento de petróleo brasileiro e outro
para o petróleo venezuelano.
101.
Em 21.12.2006, a diretoria da Petrobras aprovou o cronograma da obra da
refinaria prevendo iniciar a pré-operação no segundo semestre de 2011 (fls. 1.219 a
1.220). Para cumprir essa meta, os gerentes executivos responsáveis pelo projeto
apontaram a necessidade de antecipar medidas que, segundo a Sistemática Corporativa,
só deveriam ser tomadas na fase de execução (fase IV). À época, o projeto se
encontrava na fase de planejamento (fase III).
102.
Pouco tempo depois, em 08.03.2007, a diretoria da Petrobras aprovou a
implementação do Plano de Antecipação da Refinaria pela qual tomava medidas para
antecipar o início das atividades da RNEST para o mês de agosto de 2010. Houve, a
partir desse momento, a necessidade de acelerar as diversas contratações que somente
deveriam ocorrer na fase de execução do projeto.
103.
Após a fase de planejamento, em 25.11.2009, a diretoria autorizou o início
da fase de execução do projeto, nos termos do documento interno DIP 327/2009, com a
previsão de custo modificada de US$4,1 bilhões para US$13,3 bilhões. Anteriormente a
essa aprovação, o DIP 212/2009, de 3.9.2009, trazia para o empreendimento, um VPL
negativo em US$3,067 bilhões, o que motivou a alteração de determinadas premissas,
consignadas no DIP 327/2009, que elevaram o VPL para um valor positivo de US$76
milhões, quando o projeto teve sua execução aprovada pela diretoria.
104.
Feito este relato conciso dos principais eventos do projeto RNEST,
analisarei, primeiro, as acusações de descumprimento dos deveres de lealdade
formuladas pela SPS em desfavor de Paulo Roberto Costa e Renato Duque, por
supostamente terem recebido vantagens indevidas em razão do cargo de diretor da
Petrobras.
105.
Na sequência, tratarei das acusações relativas à falta de diligência da
diretoria e do conselho de administração nas aprovações do projeto RNEST. Ainda
nesse item sobre a diligência dos administradores, abordarei a suposta omissão do
conselho de administração na supervisão dos controles internos da Companhia.
106.
Por fim, examinarei a acusação de desvio de poder imputada a Graça Foster
por ter interferido nos trabalhos da comissão interna de apuração da Petrobras,
instaurada para investigar as contratações da Refinaria.
III.1
VIOLAÇÃO AO DEVER DE LEALDADE
107.
Paulo Roberto Costa, diretor de abastecimento de 14.05.2004 a 29.04.2012,
e Renato Duque, diretor de serviços de 31.01.2003 a 29.04.2013, foram acusados de

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terem se beneficiado pessoalmente de seus cargos para obter vantagens pecuniárias
indevidas de sociedades contratadas para prestar serviços de engenharia na Refinaria,
em infração ao art. 154, §2o, “c”, da Lei no 6.404/76 c/c art. 155, caput, da Lei no
6.404/76.
108.
No âmbito da Operação Lava Jato, o Ministério Público Federal demonstrou
que os dois administradores lograram frustrar o caráter competitivo de licitações de
grandes obras realizadas pela Petrobras, obtendo, com isso, vantagens pecuniárias
indevidas. Paulo Roberto Costa e Renato Duque praticaram atos de ofício para que
contratos superfaturados fossem firmados pela Petrobras com as empresas pertencentes
ao “cartel da propina” (fls. 3.648). Destaco, por oportuno, os contratos e seus
correspondentes montantes no tocante à construção da RNEST:
Contrato n. 0800.008.76002.13.2 (fls. 3.699)
Objeto: UCR – Unidade de Coqueamento Retardado
Valor: R$3.411.000.000,00
Consórcio CNEC – Construções e Comércio Camargo Correa
S.A. e CNEC Engenharia S.A.
Contratos n. 0800.0087262.13.2 e n. 8500.0000080.10.2 (fls.
3.785)
Objeto: serviços de interligações elétricas
Valor: R$498.047.383,64
Galvão Engenharia
Contrato n. 0800.0055148.09.2 (fls. 3.592)
Objeto: UHDTs e UGHs
Valor: R$3.190.646.503,15
Consórcio CONEST – Odebrecht, OAS
Contrato n. 8500.0000057.09.2 (fls. 3.594)
Objeto: UDAs
Valor: R$1.485.103.583,21
Consórcio CONEST – Odebrecht, OAS
109.
Na ação penal no 5036528-23.2015.4.04.7000/PR, Paulo Roberto Costa e
Renato Duque foram condenados por lavagem de dinheiro e corrupção passiva pelo
recebimento de vantagens indevidas em razão de seus cargos na diretoria da Petrobras,
em contratos obtidos pela Construtora Norberto Odebrecht S.A. (“Odebrecht”) na
RNEST, entre outros projetos de investimento (fls. 4.583 a 4.699, itens 1.053 e 1.055).
Reproduz-se a seguir trecho da sentença proferida explicando o esquema criminoso e as
diversas transações utilizadas para efetuar os pagamentos ilícitos aos administradores da
Petrobras21:

21 Tanto a sentença quanto provas nela mencionadas foram obtidas no site do Tribunal Regional Federal
da 4a Região (https://www.jfpr.jus.br/), na seção do Paraná, mediante a inclusão do número e da chave do
processo, constantes da página da Operação Lava Jato do MPF (http://www.mpf.mp.br/para-o-
cidadao/caso-lava-jato/atuacao-na-1a-instancia/parana/denuncias-do-mpf).

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Então, pode-se concluir que, somente pela conta da off-shore
Constructora
International
Del
Sur,
foram
transferidos,
entre
03/04/2009 a 27/11/2009, em dezesseis operações, USD 3.014.127,00
aos agentes da Petrobras Paulo Roberto Costa (cinco operações no
total de USD 1.118.023,00), Pedro José Barusco Filho (nove operações
no total de USD 1.020.672,00) e Renato de Souza Duque (duas
operações no total de USD 875.432,00). Os recursos que foram
repassados pela conta em nome da Constructora Internacional Del Sur
vieram, por outro lado, das contas em nome das off-shores da Smith &
Nash (USD 8.368.700,00) e da Golac Projects (USD 38.867.071,00),
que, como visto, tem [sic] por beneficiário proprietária a Construtora
Norberto Odebrecht, com sede no Brasil, [....].
Então, pode-se concluir que, somente pela conta da off-shore Klienfeld
Services, foram transferidos, entre 11/06/2007 a 04/06/2010, em treze
operações, USD 2.618.171,87 aos agentes da Petrobras Paulo Roberto
Costa (quatro operações no total de USD 909.322,70), Pedro José
Barusco Filho (sete operações no total de USD 874.386,17) e Renato
de Souza Duque (duas operações no total de USD 834.463,00). Os
recursos que foram repassados pela conta em nome da Klienfeld
Services vieram, por outro lado, das contas em nome das off-shores da
Smith & Nash (USD 3.403.000,00), da Golac Projects (USD
31.200.000,00) e da Sherkson International (USD 82.696.500,00), que,
como visto, tem [sic] por beneficiário proprietária a Construtora
Norberto Odebrecht, com sede no Brasil, [...].
Tem-se, em resumo, que através de três contas em nome de off-shores
que têm como beneficiária controladora a Odebrecht, conforme
informações constantes nos cadastros documentais das contas, a Smith
& Nash, Arcadex Corporation e Havinsur S/A, foram realizadas
transferências milionárias, entre 03/2010 a 08/2011, de USD
4.462.480,00 mais 1.925.100 francos suíços, para contas secretas no
exterior em nome de off-shores que eram controladas por agentes da
Petrobrás, especificamente para Paulo Roberto Costa (Sagar Holdings)
e para Renato de Souza Duque (Milzart Overseas Holdings). [....]
Como os repasses foram efetuados a Paulo Roberto Costa, Pedro José
Barusco Filho e Renato de Souza Duque durante o período em que
eram dirigentes da Petrobrás e como a Odebrecht mantinha contratos
com a Petrobrás a esse tempo, forçoso concluir que se trata de vantagem
indevida, ou seja, propina, paga pelo referido grupo empresarial aos
referidos agentes da Petrobrás, máxime porque não foi identificada
qualquer causa lícita para essas transferências, tampouco as Defesas dos
executivos da Odebrecht se preocuparam em esclarecê-las. [...]
110.
Paulo Roberto não negou ter praticado tais atos espúrios, tendo confessado,
após celebrar notório acordo de colaboração em juízo, os recebimentos indevidos.
Também reconheceu em depoimento prestado a esta Autarquia que a prática desses atos
teve início em seguida a sua posse no cargo de diretor de abastecimento da Petrobras (fl.
2.887 a 2.888, arquivo 00.03.48.421000). Declarou ainda que, a partir de 2006, houve

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solicitação por partes das empresas pertencentes ao esquema de corrupção para
aumentar o volume de obras da Petrobras (fl. 2.887 a 2.888, arquivo 01.00.08.008000,
1mm45ss).
111.
Renato Duque foi intimado a comparecer a esta CVM para prestar
esclarecimentos, no entanto, reservou-se o direito de nada declarar para discutir o
assunto apenas em sede criminal. Já na fase sancionadora deste processo, o acusado,
embora devidamente citado, não apresentou suas razões de defesa.
112.
Os fatos narrados neste processo administrativo sancionador revelam
situação extremamente grave sob a perspectiva dos deveres fiduciários dos
administradores de companhias abertas: a utilização do cargo de administrador para
negociar o recebimento de vantagens indevidas de sociedades contratadas.
113.
A Lei no 6.404/76 estabelece deveres fiduciários aos administradores de
maneira abstrata, fixando padrões gerais de conduta a fim de acomodar diversas
circunstâncias e peculiaridades da vida social, pois é praticamente impossível enumerar
todos os possíveis comportamentos indesejados praticados pelo administrador em
desfavor dos interesses da companhia.
114.
O caput do art. 155 da Lei no 6.404/76 dispõe genericamente que o
administrador deve servir com lealdade à companhia e manter reserva sobre os seus
negócios, sendo-lhe vedada a prática dos atos descritos em seus dispositivos, os quais
compõem rol meramente exemplificativo de condutas sabidamente contrárias à lealdade
que se espera de um administrador.
115.
Como se sabe, os administradores recebem poderes dos acionistas para
serem utilizados no interesse da sociedade, de modo que ela possa se desenvolver,
florescer e dar frutos a serem partilhados entre os acionistas. Deste modo, não se pode
cogitar, em hipótese alguma, que o administrador pode apropriar-se indevidamente do
patrimônio social para satisfazer anseios pessoais. A atuação em benefício próprio
configura grave violação ao dever de lealdade22.
116.
Do mesmo modo, o art. 154 da Lei no 6.404/76, ao estabelecer que os
administradores devem exercer suas atribuições para lograr os fins e no interesse da
companhia, explicita de forma aparentemente singela um dos princípios fundamentais
da lei societária, a prevalência do interesse da companhia. Em relação à atuação dos
administradores, o dispositivo consagra, nesses termos, o interesse da companhia como
pressuposto e, concomitantemente, um orientador de suas atividades.

22 Conselho de Administração e Diretoria. In: Direito das Companhias. LAMY FILHO, Alfredo;
PEDREIRA, José Luiz Bulhões (Coord.). Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 1.129.

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117.
Os fatos devidamente comprovados neste processo demonstram que Paulo
Roberto Costa atuou deliberadamente em 2007 para apressar a construção da RNEST,
ciente de que receberia, também adiantadamente, vantagens indevidas decorrentes das
contratações que se seguiriam à aprovação do PAR.
118.
Ao empreender diversas etapas da construção da Refinaria antes da
suficiente especificação das obras, contrariamente ao que preconizava a Sistemática
Corporativa da Petrobras, o Acusado deu causa a constantes aditamentos e alterações
contratuais que encareceram sobremaneira o projeto. E mais, sem lograr antecipar o
início da produção dos derivados de petróleo, subterfúgio argumentativo utilizado para
amparar a aprovação das precipitadas contratações.
119.
Paulo Roberto Costa praticou tais atos sabedor de que as contratações
seriam francamente mais custosas à Petrobras, conforme admitiu em depoimento ao
declarar que se tivesse o projeto detalhado “com certeza seria mais barato”, a
demonstrar o dolo de sua conduta desleal com a Companhia.
120.
Do mesmo modo, restou comprovado que Paulo Roberto Costa continuou a
valer-se do caráter fiduciário de suas atribuições para satisfazer seus interesses pessoais
ao conduzir as obras de construção da RNEST fora dos padrões recomendados pela
política de gestão de projetos da Petrobras, e, ao mesmo tempo, receber pagamentos
indevidos das sociedades contratadas para prestar serviços de engenharia ao
empreendimento.
121.
Como bem apurado pela SPS, a passagem da fase de planejamento (fase III)
para a fase de execução (fase IV) ocorreu no segundo semestre de 2009, quando a
previsão de custo da RNEST já havia saltado, em pouco mais de dois anos, de US$4,1
bilhões para US$13,3 bilhões. Naquele momento, o projeto RNEST já se encontrava
muito mais atrasado do que a previsão anterior à própria aprovação do PAR. Esse
contexto de constante atraso na construção da Refinaria servia de pretexto para a
realização de outras contratações açodadas e mal especificadas, submetidas, por isso, a
aditamentos e sobrepreços.
122.
Assim, Paulo Roberto Costa atuou decisivamente para implantar um ciclo
vicioso de pagamentos indevidos fundado em contratos superfaturados, tendo, por
consequência, o aumento desenfreado dos custos do projeto RNEST, que totalizaram
mais de US$ 18 bilhões em 2014.
123.
No caso concreto, restou evidenciado que Paulo Roberto Costa buscou, em
primeiro lugar, o seu interesse pessoal em detrimento do interesse da Petrobras,
companhia da qual era diretor, tendo agido no sentido de violar, conscientemente, a
obrigação de perseguir o interesse social, em infração ao art. 154, § 2o, “c”, c/c art. 155,
caput, da Lei no 6.404/76.

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124.
Com relação à atuação de Renato Duque, ressaltou a SPS que o acusado
levou a deliberação da diretoria, em 24.09 e 22.10.2009, nove contratos do projeto
RNEST no total de R$9,9 bilhões, dos quais R$8,0 bilhões foram celebrados mediante
objeto superfaturado a fim de permitir o pagamento de propinas, conforme consta da
investigação criminal. Em outras palavras, mais de 80% do valor objeto daquelas
deliberações serviram para manter ativa a máquina de corrupção que permeava a alta
administração da Petrobras.
125.
As provas dos autos revelam, ainda, que as datas dessas deliberações pela
diretoria são próximas às datas da abertura da conta bancária no ING Bank (Monaco) da
Milzart Overseas Holdings Inc., de titularidade de Renato Duque, ocorrida em
11.09.2009 (fls. 4.700 a 4.704), e da primeira transferência de recursos realizada, em
17.11.2009, pela Constructora Internacional Del Sur S.A., controlada indireta da
Odebrecht (fls. 4.721, verso e 4.722).
126.
Ainda sobre os pagamentos ilícitos ao referido diretor, importa mencionar
que o gerente executivo da Petrobras subordinado a Renato Duque assumiu ter
repassado dinheiro em espécie proveniente de vantagens indevidas a ele, de modo a
dificultar o rastreamento dos valores arrecadados do crime de corrupção. Tal
circunstância não passou despercebida pela sentença da ação penal antes mencionada:
Forçoso reconhecer que não foi possível rastrear a maior parte dos
valores, o que é, porém, compreensível considerando as estratégias
sofisticadas de dissimulação utilizadas, que envolviam não só as contas
secretas no exterior, das quais não se tem aliás todos os documentos,
mas também vultosas transações estruturadas em espécie no Brasil.
127.
Deste modo, em relação à conduta apontada a Renato Duque, restou
configurada a participação direta do Acusado na negociação e celebração de contratos
superfaturados que serviram para abastecer o sistema de pagamentos ilícitos a
administradores e outros agentes públicos.
128.
Por tais razões, Renato Duque também agiu conscientemente divorciado dos
interesses da Petrobras, em flagrante violação ao art. 154, § 2o, “c”, c/c art. 155, caput,
da Lei no 6.404/76.
III.2
VIOLAÇÃO AO DEVER DE DILIGÊNCIA
129.
Neste
momento,
cabe
examinar
as
acusações
formuladas
aos
administradores da Petrobras por não terem sido diligentes no processo decisório por
meio do qual foram deliberadas as passagens de etapa da construção da RNEST. Sob
essa perspectiva, foram acusados de violar o art. 153 da Lei n° 6.404/76 os diretores
Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Ildo Sauer, Jorge Zelada, Sérgio Gabrielli, Graça

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Foster e Nestor Cerveró, assim como os membros do conselho de administração Guido
Mantega, Fábio Barbosa, Francisco de Albuquerque, Jorge Gerdau, Luciano Coutinho,
Sérgio Quintella, Sergio Gabrielli e Silas Rondeau.
130.
Mais adiante, será examinada à luz do padrão de conduta previsto no art.
153 da Lei no 6.404/76 a atuação dos membros do conselho de administração Dilma
Roussef, Guido Mantega, Fábio Barbosa, Francisco de Albuquerque, Jorge Gerdau,
Luciano Coutinho, Sergio Gabrielli e Silas Rondeau, por não terem verificado correções
consideradas necessárias para o bom funcionamento dos controles internos da Petrobras.
131.
Antes de examinar o mérito dessas questões envolvendo o dever de
diligência, entendo relevante destacar que a lei societária estabeleceu no seu art. 153
padrão de conduta com conceitos jurídicos indeterminados mediante modelo abstrato de
conduta, a fim de ser possível aplicá-lo às mais diversas situações do cotidiano
empresarial, independentemente do tamanho das companhias – pequenas, médias ou
grandes – e dos negócios a elas relacionados – simples ou complexos23.
132.
Em seu conteúdo específico, o dever de diligência impõe aos
administradores de companhia aberta o emprego do cuidado que todo homem ativo e
probo costuma empregar na administração dos seus próprios negócios, exigindo-se, com
isso, capacidade profissional com caráter técnico24. Por esta razão, ao utilizar os
recursos entregues pelos acionistas à companhia, o administrador deve deles dispor de
maneira racional e justificada, tomando decisões técnicas respaldadas em informações
relevantes disponíveis.
133.
Para avaliar esse processo decisório e instrumentalizar os comportamentos
esperados, a doutrina decompôs o dever de diligência em múltiplos aspectos25. Desse
modo, a aplicação da norma pressupõe estabelecer qual comportamento se poderia,
razoavelmente, esperar do administrador em situações semelhantes26, cuja concretude se
reflete, entre outros aspectos, na busca por informações necessárias e relevantes para
respaldar uma decisão instruída, refletida, justificada e tomada no melhor interesse da
companhia.

23 LAMY FILHO, Alfredo e BULHÕES PEDREIRA, José Luiz (coord.), Direito das Companhias, Rio de
Janeiro: Forense, 2017, 2a edição, p. 800.
24 PARENTE, Flávia. O Dever de Diligência dos Administradores de Sociedades Anônimas. 1. ed. Rio
de Janeiro: Renovar, 2005. p. 102-107.
25 Neste sentido, Flávia Parente cita cinco deveres específicos que se desdobram do dever de diligência: o
dever de se qualificar para o cargo, o dever de bem administrar, o deve de se informar, o dever de investigar e o
dever de vigiar. PARENTE, Flávia. O Dever de Diligência dos Administradores de Sociedades Anônimas. 1.
ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. p. 102-107.
26 Adamek, Marcelo Vieira von. “Responsabilidade Civil dos Administradores de S/A e as Ações
Correlatas”. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 125-126.

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134.
A fim de avaliar decisões negociais tomadas por administradores de
companhias, adota-se, conforme jurisprudência desta Comissão27, o padrão de revisão
da business judgment rule segundo a qual, ante a inexistência de pressupostos que
demonstrem má fé, fraude, interesse ou conflito do administrador, e ante a adequação
procedimental do respectivo processo decisório, as decisões de um administrador
devem, em princípio, ser consideradas regulares28. Isto é, tais decisões gozam da
presunção de que foram tomadas buscando o melhor interesse social.
135.
Nessa análise, deverá o julgador examinar as circunstâncias e peculiaridades
do caso concreto para asseverar a regularidade ou não da conduta adotada pelo
administrador, considerando o porte da companhia e seu objeto social, as funções
genéricas e específicas de cada administrador estabelecidas no estatuto social, a
complexidade das operações e das transações realizadas, a relevância da decisão no
contexto da companhia, bem como quaisquer outras informações capazes de influenciar
concretamente a condução dos negócios sociais pelo administrador.
136.
Dito isso, passo ao exame das acusações de violação ao dever de diligência
na ordem descrita pelo relatório de inquérito, como se segue.
III.2.1
PROCESSO DECISÓRIO QUE DELIBEROU O PAR
137.
Como bem detalhado no relatório, a Acusação questiona a diretoria por ter
aprovado, em 08.03.2007, a antecipação das contratações para a construção da
Refinaria. Segundo afirma, os diretores teriam ignorado a Sistemática Corporativa e os
alertas das áreas técnicas quanto à falta de definição da parceria com a PDVSA e à
reduzida margem de segurança do cronograma de construção da Refinaria, para decidir
o início das atividades operacionais da RNEST.
138.
Com essa visão, a SPS atribuiu responsabilidade aos diretores Almir
Barbassa, Guilherme Estrella, Ildo Sauer, Jorge Zelada, Sérgio Gabrielli e Nestor
Cerveró, por violação ao dever de diligência previsto no art. 153 da Lei n° 6.404/76.

27 PAS CVM no 03/02, Rel. Norma Jonssen Parente, j. em 12.02.2004; PAS CVM no RJ2008/9574, Rel.
Ana Novaes, j. em 27.11.2012; e PAS CVM no RJ2005/1443, Rel. Pedro Oliva Marcilio, j. em
10.05.2006.
28 Na mesma linha, é o voto do Diretor Gustavo Borba no PAS CVM no RJ2013/11703, de 05 de
setembro de 2017, segundo o qual: “Ao se aplicar a business judgment rule, restringe-se a esfera de
atuação do julgador, a quem caberá analisar tão somente se o comportamento do administrador ao longo
do processo decisório demonstra que ele atuou de maneira informada, refletida e desinteressada, ainda
que, posteriormente, considerando os resultados obtidos, venha a se verificar que a decisão tomada não
foi a mais benéfica para a companhia”.

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139.
Em contraponto às conclusões da área técnica, os acusados alegam, em
resumo, que os documentos que cuidavam da antecipação da RNEST teriam sido
analisados com a devida diligência, não havendo neles qualquer indicativo de risco à
Petrobras decorrente da aprovação do PAR. Além disso, afirmam que o avanço do
projeto permitiria acelerar a obtenção de resultados e aumentar a capacidade de refino
no país, a demonstrar atuação de boa-fé e no melhor interesse da Companhia.
140.
Em que pesem os argumentos apresentados, eles não são capazes de afastar
a caracterização da infração.
141.
Com efeito, três meses antes, a diretoria da Petrobras aprovou, em
21.12.2006, o cronograma de construção da RNEST, cuja pré-operação da Refinaria
estava prevista para começar em janeiro de 2012. A documentação suporte da reunião já
apresentava diversos fatores que tinham impacto direto no cumprimento do cronograma
então estabelecido e propunha recomendações à diretoria. Neste particular, cabe
destacar os seguintes trechos da referida documentação (fls. 3.861, CD- arquivo):
Está previsto o desenvolvimento do projeto na forma de parceria com a
PDVSA, mas não há definição sobre a mesma até o momento. Um
Memorando de Entendimentos, firmado entre Petrobras e a PDVSA,
prevê a elaboração, em conjunto, de estudos para implantação da
refinaria, sem, no entanto, firmar compromisso de investimentos,
definir
participações
societárias
ou
estabelecer
critérios
de
comercialização. [....]
Recomendamos que a aprovação de recursos físicos, de pessoal e
financeiros, propostos para a fase FEL 3, esteja condicionada à
definição do parceiro no empreendimento, bem como da criação da
empresa que constituirá a refinaria, ou da criação de um
mecanismo que garanta o ressarcimento desses gastos, no caso de
antecipação por parte da Petrobras. [...]
[Recomendamos] Não assumir compromissos que tragam alguma
irreversibilidade em relação a [sic] implantação do projeto antes da
aprovação do projeto básico. Em especial, apenas realizar a aquisição
antecipada dos equipamentos críticos e os gastos de terraplanagem após
a conclusão do projeto básico de Engenharia. [....] [grifou-se]
142.
Esse contexto muito bem reconstruído pela SPS de que o cronograma
completo da RNEST fora aprovado pouco tempo antes da deliberação do PAR é
relevante para compreender a realidade da época e, com isso, afastar o argumento de
que se estaria examinando, em sede de julgamento, fatos descontextualizados em função
da passagem do tempo. A análise da matéria será feita aqui à luz dos fatos que
permeavam a decisão à época, das informações disponíveis para os diretores e do
conhecimento prévio que tinham sobre o assunto.

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143.
A toda evidência, após a aprovação do projeto conceitual da RNEST, não
houve nenhuma alteração naquele cenário que pudesse justificar minimamente a
antecipação do começo das atividades operacionais da Refinaria. Tampouco as
recomendações sugeridas pelos técnicos foram atendidas naquele módico intervalo de
modo a reduzir as incertezas que cercavam o projeto naquele momento. Em outras
palavras, não havia progresso no projeto ou melhora nas circunstâncias que pudesse
justificar minimamente o início das atividades de refino antes do prazo aprovado no
projeto conceitual. E mais, a leitura do DIP submetido à diretoria demonstra que
constou textualmente que “o cronograma apresentado não possuí[a] margem de
segurança” (fls. 3.862 e seguintes).
144.
Mais do que isso, existiam fundamentos e circunstâncias claramente
sensíveis ao objeto da deliberação do PAR, os quais requeriam cautela por parte dos
administradores na tomada de decisão. Nada obstante, Almir Barbassa, Guilherme
Estrella, Ildo Sauer, Jorge Zelada, Sérgio Gabrielli e Nestor Cerveró aprovaram a
antecipação do projeto sem qualquer questionamento.
145.
Diante da existência de contradição material nos fundamentos e nas
recomendações dos pareceres técnicos, seria esperado que os diretores tivessem
demandado esclarecimentos adicionais sobre as razões daquela inopinada deliberação
sobre a antecipação da RNEST. A inexistência de questionamentos com relação ao DIP
e às circunstâncias que envolviam a deliberação, notadamente devido à recente
discussão sobre o assunto, demonstra que os acusados não examinaram o assunto com a
atenção exigida pelo padrão de diligência estabelecido pela Lei no 6.404/76.
146.
Não se quer com isso dizer que a diretoria não pudesse afastar aspectos da
Sistemática Corporativa para tomar a decisão que lhe parecesse a mais adequada. Na
realidade, o que se afirma com convicção é que a decisão precisa expressar uma
reflexão sobre tais aspectos e apresentar justificativa razoável para afastar
procedimentos da Sistemática Corporativa, de modo a demonstrar que eles não foram
simplesmente desconsiderados no processo de tomada de decisão, assegurando, com
isso, que a decisão, ao final, foi hígida à luz do padrão de diligência exigido pela Lei no
6.404/76.
147.
Evidentemente que não se está exigindo que os diretores verificassem
pessoalmente a veracidade de todas as informações existentes no DIP, nem
investigassem todos os atos praticados por seus pares, como parecem crer as defesas.
No entanto, seria deles esperado o questionamento das informações que claramente
estavam desalinhadas com o objeto da deliberação.
148.
Também não se está atribuindo responsabilidade aos diretores por
meramente fazerem parte da diretoria colegiada da Petrobras, mas em função do
comportamento negligente demonstrado diante da evidente incompatibilidade existente

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entre o objeto da decisão e as incertezas apontadas nos pareceres técnicos constantes do
DIP.
149.
Quanto ao argumento de que teria havido ampla discussão sobre o assunto e
que teria faltado apenas o correspondente registro, cabe destacar que a análise do
cumprimento do dever de diligência deve ser verificável em concreto. Como não existe
nos autos documentação relativa às alegadas discussões, não é possível considerá-las na
avaliação da conduta dos administradores. Do mesmo modo, não há evidências de que o
estudo solicitado pela diretoria no momento da deliberação do PAR tenha retornado ao
colegiado29. A rigor, a ausência de formalização de discussões, pedidos adicionais de
informações ou divergências permite inferir o seguinte no presente caso: ou os diretores
não examinaram a documentação com o grau de atenção suficiente para perceber
aquelas considerações técnicas ou sentiram-se capazes, a despeito delas, para tomar a
decisão. E, em ambas as situações, resta evidenciado o descumprimento do dever legal
de diligência.
150.
Cabe afastar também o argumento trazido pelos acusados Almir Barbassa e
Guilherme Estrella de que o aumento de custos da RNEST não teria sido ocasionado
somente pelo PAR e dos aditivos contratuais dele resultantes, mas também por diversos
outros fatores, tais como: (i) o incremento na capacidade da Refinaria; (ii) introdução de
novos sistemas que melhorariam a qualidade dos derivados; (iii) o aquecimento do
setor, que teria ocasionado significativo aumento de preços; e (iv) valorização do real
frente ao dólar norte-americano, impactando o custo da Refinaria em dólares, pois o que
está em exame não é a decisão em si nem os resultados dela decorrentes, mas o processo
que amparou a tomada de decisão30. E, neste particular, restou evidenciado que os
diretores não agiram com diligência porquanto decidiram aprovar o PAR mesmo diante
de informações que se mostravam objetivamente incoerentes com a antecipação
proposta.
151.
Sobre a ausência de justificativa para amparar a deliberação, cabe reproduzir
trechos dos achados da comissão interna de apuração da Petrobras (fls. 1.243):
A Comissão não evidenciou justificativa adequada para a
elaboração do PAR, uma vez que a contratação e/ou elaboração dos

29 Em sua defesa, Ildo Sauer alega que até a sua destituição, nenhum dos estudos de projeto básico e de
detalhamento, imprescindíveis para a implementação do PAR, teriam sido submetidos à diretoria
executiva, de modo que somente em 27.03.2008, seis meses após a sua destituição, uma avaliação do
PAR teria sido apresentada.
30 Apesar disso, cabe mencionar que o gerente executivo responsável por executar as contratações
decorrentes do PAR afirmou que “achou uma burrice” a aprovação da antecipação, chamando-a de
“programa de aumento de custo” (fls. 2913, 01h15mm28ss). No mesmo sentido foi a declaração de Graça
Foster ao afirmar que “o PAR mudou tudo de lugar” (fls. 3.036 a 3.048, arquivo 00.48.10.552000,
26mm40ss).

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projetos básicos das unidades, condições necessárias para a definição
consistente do cronograma de antecipação, somente foram iniciadas a
partir de março/2007, quando da aprovação do PAR [....].
A Diretoria Executiva aprovou o PAR ciente de que “o cronograma
apresentado não possuía margem de segurança, exigindo para sua
implementação priorização pelas áreas envolvidas”. [...]
5.4.16 O Sr. M.G., então Diretor-Presidente da Refinaria Abreu e Lima
S.A. [....], declarou à Comissão que “o PAR causou a quebra do
conceito geral de EPC e a antecipação das contratações sem que o
projeto tivesse um nível de maturidade suficiente, gerando aditivos e
elevação dos custos.”. O Sr. W.G.R., então Gerente Geral de
Implantação da RNEST [....], alegou “que o projeto básico não estava
em um nível de maturidade suficiente para iniciar a fase de
implantação do empreendimento.”
7.1 [....] A Comissão não obteve evidência de justificativa técnica ou
empresarial para a elaboração do PAR [....] [grifou-se]
152.
A falta de justificativa para a proposta do PAR ressoa tão evidente que foi
objeto de questionamento especifico a Paulo Roberto Costa. O diretor de abastecimento,
responsável pela condução do projeto, afirmou que o presidente da Petrobras Sergio
Gabrielli havia lhe solicitado a antecipação da partida da RNEST. O diretor de
abastecimento acredita que a motivação para antecipar as obras e concluir a RNEST em
2010 tenha sido política, para, nas suas palavras, “atender anseios do governador da
época [...] e atender anseios da candidata da época”.
153.
Entre as diversas declarações prestadas por Paulo Roberto Costa que
causam estupefação, ecoa a afirmação de que a existência de propina era do
conhecimento de todos, apesar de os convencimentos serem técnicos nas reuniões de
diretoria. Nas deliberações, sabia-se que se um diretor atrapalhasse uma determinada
aprovação, em outro dia outro projeto de interesse dele poderia ser reprovado e esse fato
seria, sem dúvida, considerado.
154.
Mesmo desconsiderando a força desse depoimento, a fim de tornar válido o
argumento de que os acusados desconheciam o esquema de corrupção e os pagamentos
indevidos que ocorreriam com a aprovação do PAR, convém registrar que, ainda assim,
tal argumento não lhes socorre, pois tal circunstância não é objeto de análise. A rigor,
caso a SPS tivesse levado em consideração a ciência dos atos de corrupção pelos ora
acusados, a imputação formulada seria muito provavelmente diversa por envolver
aspectos relacionados ao dever de lealdade.
155.
Ressalto, por fim, a alegação constante de diversas defesas no sentido de
que pairava no âmbito da diretoria um clima de confiança entre os diretores e respeito às
suas decisões, fundado no histórico e currículo de cada qual, de modo que a
desconfiança de um projeto poderia causar nítido desconforto. Alegou-se, inclusive, que

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essa confiança, somada à tecnicidade das matérias, tornaria inexigível conduta diversa
dos diretores (diversa da aprovação do assunto da pauta).
156.
A par da abrangência temporal e financeira dos desvios encontrados na
Companhia em decorrência da Operação Lava-Jato, ouso não refutar nem a veracidade
dessas afirmações nem a natureza dessa confiança. Não é necessário para a
caracterização das infrações que lhes foram imputadas.
157.
Ocorre que uma sadia confiança que possa existir no âmbito da diretoria não
pode subverter a natureza colegiada de suas decisões e eliminar integralmente o devido
escrutínio dos demais diretores sobre as matérias que são submetidas ao órgão plural,
destacadamente na análise de matérias de natureza estratégica e encaminhadas com
parecer negativo das áreas técnicas e contrariando a Sistemática Corporativa. Espera-se,
ao menos, uma reflexão sobre tais aspectos e a apresentação de justificativa razoável
para desconsiderar os sinais de alerta que lhes eram claramente perceptíveis.
158.
Por tais razões, os diretores Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Ildo Sauer,
Jorge Zelada, Sérgio Gabrielli e Nestor Cerveró não empregaram, na aprovação do PAR
da RNEST, o cuidado e a diligência que um homem ativo e probo deve empregar na
administração de seus próprios negócios, nos termos do art. 153 da Lei de Sociedades
Anônimas.
III.2.2.
PROCESSO DECISÓRIO QUE DELIBEROU A MUDANÇA DE FASE DO PROJETO
159.
Neste momento, cabe examinar se os diretores Almir Barbassa, Guilherme
Estrella, Jorge Zelada, Sérgio Gabrielli, Graça Foster e Nestor Cerveró, assim como os
membros do conselho de administração Guido Mantega, Fábio Barbosa, Francisco de
Albuquerque, Jorge Gerdau, Luciano Coutinho, Sérgio Quintella, Sergio Gabrielli e
Silas Rondeau, faltaram com o dever de diligência previsto no art. 153 da Lei n°
6.404/76 no processo decisório que autorizou a fase de execução do projeto RNEST.
III.2.2.1.
PROCESSO DECISÓRIO NO ÂMBITO DA DIRETORIA
160.
A Acusação atribuiu responsabilidade aos diretores da Petrobras por terem
faltado com a diligência no processo decisório que aprovou, em 25.11.2009, a fase de
execução do projeto RNEST. Segundo consta da peça acusatória, eles não teriam
avaliado, com o cuidado exigido pelo padrão de conduta previsto no art. 153 da Lei n°
6.404/76, sinais de alerta que indicariam a inviabilidade do projeto.
161.
Os acusados alegam que tomaram a decisão de maneira desinteressada,
informada e refletida, motivo pelo qual a análise deveria restringir-se ao processo

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decisório e não ao mérito da decisão, conforme estabelece pela regra da business
judgement rule. Assim, ainda que a Companhia tenha incorrido em perdas, o
administrador não poderia ser responsabilizado por elas.
162.
Acrescentam que teriam tomado a decisão após amplo debate promovido
entre as áreas técnicas da Companhia e analisado os posicionamentos técnicos, os riscos
e as metodologias adequadas para o cálculo do VPL. A aprovação unânime indicaria
que não haveria indícios capazes de levantar suspeitas quanto à viabilidade do projeto,
até mesmo pelo fato de o VPL apresentado no estudo ter sido positivo.
163.
Ao examinar a extensa documentação produzida neste processo e os
principais argumentos apresentados, impõe-se afirmar, desde logo, restarem presentes
elementos suficientes para comprovar que os administradores faltaram com o dever de
diligência esperado nas circunstâncias.
164.
De acordo com o apurado, Paulo Roberto Costa propôs à diretoria, em
03.09.2009, a mudança de fase do projeto informando no correspondente DIP que o
investimento total para a construção da RNEST seria de US$ 13,3 bilhões, com VPL de
US$ 3,06 bilhões negativos para o cenário de robustez, referência requerida pela
Sistemática Corporativa, e (b) US$ 2,33 bilhões negativos para o cenário de referência.
Considerava ainda o início da operação do primeiro trem de refino em julho de 2012 e
do segundo em dezembro do mesmo ano, previsão bastante distinta daquela aprovada
consoante o PAR, que estabelecia o começo da operação para o mês de agosto de 2010.
165.
Os pareceres técnicos anexos ao DIP alertavam que a avaliação do VPL
deveria ter considerado o efeito das “refinarias premium”, projeto de construção de
outras refinarias previsto no plano de investimentos da Petrobras que, por concorrer
com a RNEST, reduzia ainda mais a atratividade do projeto (VPL de US$ 6,13 bilhões
negativos). Também destacavam a incerteza quanto à parceria com a PDVSA.
Examinado o assunto, a diretoria determinou “a reapresentação da matéria com os
ajustes necessários”, conforme constou da ata da reunião (fls. 4.208 a 4.311).
166.
No retorno da matéria, em 25.11.2009, o DIP elaborado pela diretoria de
abastecimento destacava que “várias ações foram tomadas a fim de aprimorar os
critérios de avaliação econômica do projeto”. Essas ações diziam respeito à inclusão de
(i) parcela referente à perpetuidade31; (ii) desonerações tributárias; e (iii) impacto da
perda de mercado para terceiros, os quais somados tornavam o VPL do projeto RNEST
positivo em US$ 76 milhões, no cenário de referência. A documentação relativa ao
assunto trazia gráfico demonstrando as variações de valor unitário decorrentes da
inserção da perpetuidade, desonerações tributárias e perda de mercado, ou seja, as ações

31 Valor residual do ativo ao final do período de análise econômica.

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tomadas pela diretoria de abastecimento para fins de melhorar a avaliação do
investimento na RNEST, cuja reprodução está a seguir descrita (fls. 1.580 a 1.581):

167.
Os pareceres técnicos contidos no DIP alertavam, mais uma vez, que a
avaliação do VPL deveria ter considerado o efeito das “refinarias premium” e traziam
alertas relevantes sobre as premissas recém adotadas: (i) o cenário não seria favorável à
concessão das desonerações mencionadas na nova avaliação, sendo necessária a
aprovação de lei federal para a concessão de parte dos benefícios; (ii) o conceito de
perpetuidade não era tradicionalmente utilizado em projetos de refino, existindo
diversos riscos associados a esta utilização; e (iii) o impacto da perda de mercado foi
objeto de diversas ressalvas que tornavam o seu efeito bastante improvável.
168.
Sobre os alertas contidos nos pareceres técnicos anexos ao DIP, cabe
reproduzir, primeiramente, a manifestação do setor tributário da Petrobras sobre as
desonerações previstas na nova avaliação da RNEST (fls. 1.510):
Efetuamos uma avaliação preliminar de alternativas de desoneração
tributária adicionais e os respectivos impactos na avaliação econômica
do projeto da RNEST. Ressaltamos que os valores apresentados foram
estimados considerando os números globais do investimento e para uma
futura negociação com o Governo Federal será necessário um
detalhamento dos bens a serem abrangidos por tais incentivos.
Avaliamos:
1)
a redução da alíquota do [....] IPI, de 5% (média) para 0%, sobre o
fornecimento de todos os equipamentos, partes e componentes
para construção da refinaria, o que representa cerca de US$ 147
milhões em VPL. Esse benefício poderia ser concedido por
Decreto do Poder Executivo, porém ressaltamos que
provavelmente será necessário negociar com os empreiteiros
contratados a cessão dos direitos de fornecimento para que os
fabricantes dos bens façam os fornecimentos diretamente para
a RNEST.

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2)
redução das alíquotas das contribuições PIS e COFINS a zero
sobre todos os fornecimentos de bens e serviços para a construção
da refinaria, o que representaria cerca de US$ 291 milhões em
VPL. Neste caso, seria necessária a aprovação de lei federal
para a concessão do benefício.
3)
tributação do petróleo adquirido pelos novos empreendimentos
com alíquota de 5,6% de PIS/COFINS com possibilidade de
creditamento pelo adquirente em 9,25%, gerando um ganho de
3,65% sobre as compras. Este incentivo se encontra em fase de
negociação com o Ministério da Fazenda, entretanto o cenário
não é muito favorável para essa concessão. A estimativa deste
benefício é de aproximadamente US$ 780 milhões em VPL.
[grifou-se]
169.
A área de estratégia e desempenho empresarial da Petrobras igualmente
ressalvou as novas premissas inseridas no EVTE da RNEST, cabendo destacar os
comentários referentes à perpetuidade (fls. 521):
PERPETUIDADE
Tradicionalmente, o conceito de Perpetuidade não é utilizado em
projetos de investimentos. [...]
De forma geral, o valor da perpetuidade carrega um maior grau de
incerteza quando com o fluxo de caixa explícito (para os anos iniciais
do projeto). Existem alguns riscos que merecem ser destacados
quando da utilização da perpetuidade nas avaliações. São eles:
Risco de estimativas – a estimativa de parâmetros (preços, mercado,
necessidade de investimento, dentre outros) para períodos muito
distantes no tempo conta com um menor grau de precisão. Utilizá-las na
avaliação eleva a incerteza do valor final encontrado.
Risco tecnológico – este é, talvez, o risco mais relevante. Como a
previsão da perpetuidade é considerada para um período muito distante
no tempo (a partir de 2038), a [....] manutenção da competitividade do
energético naquela data é de elevada incerteza. Neste período, outras
tecnologias podem surgir, novas rotas de produção podem ser
descobertas, etc. Enfim, as expectativas para o negócio podem ser
totalmente
alteradas
num
horizonte
de
tempo
tão
grande.
Principalmente quando tratamos de combustíveis e energéticos, onde
existe uma gama de estudos e projetos para desenvolver fontes
alternativas ao petróleo. [...]
Conceitualmente, em mercados competitivos, a perpetuidade deve
ser nula, uma vez que novos entrantes serão atraídos até o limite
onde não houver mais VPL a ser capturado.
Vale ainda registrar um comentário final: o período utilizado pela
Petrobras para avaliar projetos de refino é de 25 anos. Projetos que se
tornam economicamente viáveis dentro deste período conferem maior
segurança ao planejamento da Cia. Contar com períodos maiores para

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viabilização do projeto implica em maiores riscos, uma vez que são
registradas maiores incertezas nas variáveis chave da projeção. [grifou-
se]
170.
A área de planejamento financeiro emitiu parecer com ressalvas sobre a
nova avaliação da RNEST, das quais reproduzo as seguintes (fls. 1539):
É importante frisar que as avaliações do PLANINV para este projeto
não incluíram no Caso Base as refinarias Premium I e II do Sistema
Petrobras, ou seja, não foram considerados nos indicadores deste
projeto os efeitos das duas refinarias no pool da Petrobras.
[....] a inclusão das refinarias Premium no EVTE degrada
consideravelmente o VPL diferencial, que passa a ser de US$ 4.322
milhões negativos. O Caso Base do projeto deveria considerar a
visão integrada dos projetos incluindo a perspectiva de ampliação
do parque de refino. [....]
Considerando o projeto isoladamente, entendemos que o VPL
negativo apresentado frente ao expressivo investimento requerido
representa um ponto de atenção para a Companhia. Desta forma,
sugerimos uma análise integrada (Portfólio Petrobras) do projeto para
avaliar sua capacidade de geração de valor frente a outras alternativas.
Conforme determina a Sistemática Corporativa de Projetos de
Investimento, recomendamos a realização de análise de risco
econômico-financeiro do projeto para que sejam fornecidas mais
informações para a tomada de decisão. [grifou-se]
171.
A estratégia e desempenho empresarial também trouxe recomendações
importantes para o exame da passagem de fase do projeto RNEST, algumas semelhantes
às que trouxera na primeira reunião de diretoria (fls. 1.518):
RECOMENDAÇÕES
Avaliar a pertinência de aprovação do Projeto, neste momento,
considerando os seguintes aspectos:
- A rentabilidade apresentada nos diversos cenários e casos analisados;
- A existência, ou não, de alternativas mais rentáveis para a
produção no País de derivados com o padrão de qualidade a ser
colocado pelo projeto (Diesel padrão Europeu);
- A existência, [sic] de alternativas mais rentáveis que promovam o
balanceamento entre a Capacidade de Processamento e de
Produção de Petróleo da Petrobras;
- O nível do investimento já compromissado;
- A possibilidade, ou não, de implantação de novos projetos de refino
no País sem impacto na Refinaria do Nordeste.
Considerar, ainda, a pertinência de reavaliar o Projeto após conclusão
das negociações com a PDVSA; [....]

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Avaliar a postergação da entrada da segunda unidade de destilação
atmosférica, considerando a incerteza em relação à oferta do petróleo
venezuelano. Caso a postergação não seja viável, buscar a colocação do
petróleo pesado brasileiro na segunda unidade na ocasião de
indisponibilidade do petróleo venezuelano. [grifou-se]
172.
Diante de tantos elementos que colocavam em xeque a confiabilidade do
novo EVTE e, por consequência, a viabilidade da Refinaria, bem como a existência de
recomendações para que alternativas fossem avaliadas, cabia à diretoria o dever de
buscar esclarecimentos adicionais sobre essas questões até que estivesse segura de que
estava lidando com a situação corretamente. O dever de diligência impõe aos
administradores dever de cuidado que deveria ter ensejado maior escrutínio sobre as
informações que lhes foram submetidas e sobre o prejuízo que possivelmente estava
sendo imposto à Companhia, devendo, por isso, tomar providências necessárias para
afastar tal risco.
173.
Contudo, a formalização da reunião de 25.11.2009 não demonstrou ter
havido reflexão sobre o assunto, tendo a ata da reunião registrado apenas que a
“Diretoria Executiva aprovou as proposições formuladas” (fl. 1.580 a 1.581).
174.
Nessas circunstâncias, incide sobre o administrador o dever de adotar
providências a fim de verificar a validade daquelas informações fornecidas pela
diretoria de abastecimento, responsável pelo projeto de investimento, de sorte a permitir
uma avaliação confiável sobre as premissas que foram objeto de críticas pelas áreas
corporativas da Petrobras. Importa destacar que os pareceres se constituíam em
avaliação objetiva, confiável e independente do EVTE, merecendo, por isso, maior
atenção dos administradores, que, simplesmente ignoraram as inconsistências técnicas
ali descritas.
175.
Não se está afirmando que os diretores deveriam desconfiar de antemão das
proposições feitas pela diretoria de abastecimento, pois, como se sabe, os
administradores podem confiar em informações recebidas pelos demais diretores e
funcionários da companhia. Porém, esse direito de confiar deixa de prevalecer ante um
sinal de alerta que desacredite a informação recebida, como se deu no presente caso.
Nessa hipótese, não pode preponderar uma confiança absoluta na opinião dos seus
pares, conforme alegado pelos acusados de que haveria muita confiança nas equipes que
patrocinavam os projetos, devendo o administrador, nestas circunstâncias, adotar
providências a fim de verificar a veracidade e exatidão da informação à luz dos
questionamentos e críticas contidas nos já mencionados pareceres.
176.
Neste passo, cabe afastar o argumento uníssono das defesas de que se estaria
equivocadamente avaliando, em sede de julgamento, a observância do cumprimento do
dever de diligência relativamente ao mérito da decisão negocial de investir recursos na
construção da RNEST, pois o que está em exame não é a revisão sobre a decisão de

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passar à fase de execução do projeto da RNEST e os resultados obtidos pela Companhia
a partir da decisão tomada, mas o padrão de conduta adotado pelos administradores no
procedimento que amparou a deliberação. E, neste particular, restou evidenciado que os
diretores não agiram com diligência porquanto conduziram avaliação de investimento
baseada em informações que se mostravam objetivamente duvidosas, cuja credibilidade
restou bastante afetada pelos pareceres técnicos.
177.
Em relação ao argumento dos acusados de que teria havido amplo debate
sobre o assunto, inclusive com a retirada de pauta e posterior reapresentação da matéria,
tendo faltado apenas o registro das discussões, importa consignar, uma vez mais, que
uma simples ata de reunião resumida informando que tal decisão foi tomada por
unanimidade não é suficiente para provar diligência. Deve-se avaliar se o dever de
diligência está sendo cumprido em relação ao que objetivamente existe no processo
decisório.
178.
Ou seja, é preciso que haja documentação mínima comprovando as
discussões e justificando a decisão especialmente quando se trata de uma companhia do
porte da Petrobras, a maior companhia de capital aberto do país, discutindo se investe
ou não mais de uma dezena de bilhões de dólares num empreendimento de elevados
riscos. E, diante das ressalvas contidas nos pareceres técnicos e da ausência de
justificativas para a tomada de decisão, não restou demonstrado que o processo de
aprovação da mudança de fase do projeto RNEST foi hígido à luz do dever de
diligência.
179.
A esse respeito, cabe destacar que, conforme diversos depoimentos colhidos
na fase investigativa do presente processo, as decisões da diretoria eram consensuais,
não havendo registro de voto discordante. A regra era que, se houvesse oposição de um
ou mais diretores em relação a um tema, o proponente retirava o assunto da pauta sem
que houvesse o registro da ressalva ou descontentamento. As atas das reuniões, por sua
vez, não eram descritivas, limitando-se a registrar somente as conclusões da
deliberação. Sobre o tema, a presidente Graça Foster declarou que os registros das
reuniões de diretoria eram insuficientes, dando a impressão de que seriam realizados
desta forma para, nas suas palavras, “não dizer nada mesmo” (fls. 3.036 a 3.037 arquivo
03.09.15.117000.wmv, 19m45s).
180.
Com efeito, a decisão foi tomada sem explicitar os motivos pelos quais se
acreditava, apesar dos alertas, ser aquela a melhor decisão para suprir o mercado
nacional com derivados de petróleo em relação a outras alternativas. Do mesmo modo,
não havia registro das razões de não ter sido considerado o impacto das “refinarias
premium” na avaliação do projeto, nem a razão de ter sido dispensada a análise de risco
econômico-financeiro requerida pela Sistemática Corporativa. Tudo isso foi, como

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visto, devidamente ressalvado nos pareceres técnicos encaminhados para suportar a
decisão da diretoria.
181.
Neste passo, é necessário receber com distanciamento os argumentos das
defesas sobre: (i) os motivos pelos quais não foram incluídas as “refinarias premium” no
cálculo do EVTE, (ii) a avaliação do custo afundado do projeto; (iii) a possibilidade de
utilizar a perpetuidade; (iv) a probabilidade das desonerações tributárias; (v) a
razoabilidade de se considerar a “perda de mercado” na avaliação da RNEST; ou (vi) o
suposto avanço das tratativas com a PDVSA; pois não é possível verificar das provas
constantes dos autos que a excepcionalidade dessas questões foi sequer considerada
para a formação de convicção da diretoria na decisão do dia 25.11.2009. Além disso, os
pareceres técnicos apresentados à diretoria suscitam fundadas dúvidas quanto à
confiabilidade do uso dessas premissas no EVTE da RNEST.
182.
No âmbito do exame de cumprimento do dever de diligência, a avaliação
deve ser pautada de modo a verificar se os fundamentos expostos pelos administradores
para a decisão tomada conseguem ser justificados, razoavelmente, pelas informações
disponíveis e necessárias para a formação da convicção. E o processo de decisão ora em
exame não possui qualquer documento que evidencie o uso pelos diretores dessas
razões, motivo pela qual elas não podem ser levadas em consideração para avaliar a
conduta dos acusados.
183.
Cabe também afastar o argumento de Graça Foster de que determinados
administradores teriam manipulado dados e documentos técnicos e, devido à falta de
conhecimento técnico específico dos demais sobre o tema, conseguiram aprovar
algumas pautas. Ocorre que as não-conformidades do EVTE da RNEST descritas nos
pareceres e amiúdes mencionadas saltam aos olhos de um leitor minimamente atento e
foram expressamente apontadas pelos técnicos, não exigindo a alegada especialização
do administrador a fim de gerar um alerta.
184.
Além disso, a própria acusada afirmou na fase investigativa do presente
processo não ter acreditado no valor do “impacto da perda de mercado para terceiros”,
cujo efeito montava mais de R$700 milhões no EVTE, a demonstrar que ela não foi
induzida a erro por dados falseados, mas aprovou, sem ressalva ou objeção, premissa
que entedia irreal. A rigor, diante da passividade intencional da acusada, poder-se-ia
eventualmente concluir inclusive pela omissão dolosa dela no presente caso. Nada
obstante, tendo a Acusação preferido se restringir a apontar a omissão culposa de Graça
Foster, tenho por amplamente demonstrada a violação ao art. 153 da Lei n° 6.404/76.
185.
A bem da verdade, o que se verifica das provas dos autos é que os acusados
aprovaram a passagem de fase do projeto RNEST com EVTE claramente em desacordo
com os procedimentos da Companhia, ignorando todos os alertas das áreas corporativas
da Petrobras, sem apresentar qualquer justificativa para que o tratamento de

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excepcionalidade fosse concedido no presente caso, a demonstrar que eles não tomaram
os cuidados que caracterizam o dever de diligência.
186.
Por outro lado, concordo com o argumento das defesas de que a Sistemática
Corporativa não seria de observância obrigatória, de forma que o não seguimento de
seus preceitos não implicaria automaticamente na falta de diligência por parte dos
diretores. Contudo, ao excepcionar políticas ou procedimentos desenvolvidos
justamente para promover a eficiência operacional e reduzir riscos patrimoniais à
companhia, o administrador deve justificar o tratamento diferenciado conferido às
circunstâncias.
187.
Nesta hipótese, deve-se demonstrar que as regras estabelecidas não foram
simplesmente olvidadas ou afastadas para encobrir um ato ilícito, mas, sim, por uma
razão de interesse da própria companhia, sob pena de se aceitar decisões prejudiciais aos
interesses da companhia por desídia ou má fé. E a diretoria não apresentou justificativas
para o tratamento de excepcionalidade que foi conferido ao EVTE da RNEST,
decidindo a mudança de fase contrariamente à Sistemática Corporativa, que servia
justamente para dar suporte à administração no processo decisório de sorte a reduzir
incertezas e custos dos projetos de investimento.
188.
Melhor sorte não merece o argumento de Sérgio Gabrielli de que seria
impossível exigir a leitura de cada documento produzido pela Petrobras e a
compreensão em profundidade dos diversos assuntos discutidos na diretoria, tendo em
vista que haveria reuniões com mais de trinta assuntos em uma pauta, porquanto, ao
invés de conduzir à conclusão que ele teria sido diligente no presente caso, revela a
existência de procedimentos inadequados e insuficientes para o exercício ordinário das
atribuições da diretoria da qual era presidente.
189.
A esse respeito, ressalta-se que a Acusação demonstrou a existência de
diversas falhas no processo decisório da Petrobras, tal como o encaminhamento de
assuntos relevantes pouco tempo antes ou no mesmo dia da reunião e a existência de
pautas semanais com dezenas de assuntos que, incluindo seus anexos, podiam chegar a
até quinhentas ou mais páginas cada um. Tudo isso devidamente comprovado nos autos
do presente processo é mais um indício da pouca atenção destacada pelos diretores às
matérias relevantes da Companhia.
190.
Ainda sobre o tema, cabe registrar que o dever de diligência do
administrador deve ser avaliado notadamente em relação às decisões de maior relevo da
companhia, pois elas têm potencial de causar maiores impactos nos resultados da
sociedade. A construção de uma refinaria de mais de uma dezena de bilhões de dólares,
após mais de 20 anos desde a construção da última, com o emprego de complexa
tecnologia para processar grande volume de óleo pesado, dificuldade amplamente
reconhecida pelos administradores neste processo, enquadra-se integralmente na

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conceituação de decisão merecedora de especial cuidado por parte dos administradores.
Contudo, não foi isso que restou comprovado no presente caso.
191.
Por tais razões, os diretores Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Ildo Sauer,
Jorge Zelada, Sérgio Gabrielli, Graça Foster e Nestor Cerveró não empregaram, na
aprovação da mudança de fase da RNEST, o cuidado e a diligência que um homem
ativo e probo deve empregar na administração de seus próprios negócios, nos termos do
art. 153 da Lei de Sociedades Anônimas.
III.2.2.2.
PROCESSO DECISÓRIO NO ÂMBITO DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO
192.
Os membros do conselho de administração Guido Mantega, Fábio Barbosa,
Francisco de Albuquerque, Jorge Gerdau, Luciano Coutinho, Sérgio Quintella, Sergio
Gabrielli e Silas Rondeau foram acusados pela SPS de terem faltado com o dever de
diligência no processo decisório que autorizou a fase de execução do projeto RNEST.
193.
Segundo a Acusação, após a aprovação pela diretoria da fase de execução
do projeto, o status do projeto foi apresentado, em 17.12.2009, aos referidos membros
do conselho de administração. Na oportunidade, o destacado aumento dos custos e as
projeções do EVTE com VPL negativo da RNEST teriam sido mostrados aos
conselheiros, que, apesar disso, emitiram orientação para a diretoria continuar as
negociações para buscar melhorar o VPL e, após encerradas essas tentativas, retornar o
assunto ao colegiado.
194.
Diante disso, a Acusação concluiu que o conselho de administração não
teria discutido a matéria à luz dos sinais de alerta relativos à inviabilidade da RNEST,
ratificando a decisão da diretoria sem maiores discussões, o que caracterizaria violação
ao dever de diligência previsto no art. 153 da Lei n° 6.404/76.
195.
Os acusados, em síntese, alegam que não haveria que falar em ratificação da
passagem à fase de execução do projeto RNEST, pois o conselho de administração não
teria competência para deliberar avaliações ou passagens de fase de projetos de
investimentos. O estatuto social da Companhia teria previsto funções distintas para o
conselho de administração e para a diretoria, de sorte que o projeto de investimento
seria de atribuição da diretoria, responsável pelo seu planejamento, aprovação, execução
e acompanhamento.
196.
A apresentação feita ao conselho de administração em 17.12.2009 teria sido
apenas uma explanação do investimento na RNEST, na qual não teria sido tomada
nenhuma decisão, mas apenas emitida orientações gerais ao corpo de diretores para a
condução do negócio.

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197.
Acrescentaram que não haveria naquela ocasião sinais de alerta ou motivo
suficiente para ensejar a interrupção do empreendimento, o qual seria de fundamental
relevância para o parque de refino nacional. Apesar da ausência de sinais de alertas e de
indícios de irregularidades dentro da Companhia, os acusados destacaram que, depois
de discutido o projeto, solicitaram que a matéria retornasse para análise posterior, o que
demonstraria a diligência do conselho.
198.
Em que pese a relevância dos argumentos apresentados, eles não são
capazes de afastar a caracterização da infração imputada aos acusados.
199.
Primeiramente, cabe destacar que é incontroversa a competência dos
diretores para planejar e executar os projetos de investimentos, em consonância com as
orientações gerais definidas pelo conselho de administração no plano de negócios da
Petrobras. Do mesmo modo, não é objeto de discussão que cabia à diretoria colegiada
aprovar as etapas dos projetos de investimentos da Companhia, assim como suas
correspondentes exigências e condições, de acordo com as regras previamente
estabelecidas na Sistemática Corporativa.
200.
O que se discute é a responsabilidade do conselho de administração por
orientar o direcionamento estratégico das atividades empresariais da Companhia e
fiscalizar a gestão dos negócios realizada pela diretoria, pois, além de decidir os rumos
estratégicos da companhia, o conselho de administração é responsável por monitorar a
diretoria para que ela siga, na gestão do dia a dia da companhia, o caminho estratégico
previamente definido, a teor do que dispõe o art. 142 da Lei no 6.404/7632.
201.
Neste
sentido,
compete
ao
órgão
máximo
da
administração
a
responsabilidade para discutir, aprovar e monitorar a: (i) estratégia de atuação da
diretoria; (ii) estrutura de capital; (iii) aquisições e processo de reestruturação societária;
(iv) contratação, avaliação e dispensa de diretores; (v) e estabelecimento de controles
internos, incluindo políticas e limites de alçada, dentre outras responsabilidades33.
202.
A par disso, e diante da evidente relevância estratégica do projeto RNEST,
não se pode afastar, de um lado, a iniciativa da diretoria de levar o assunto para o
conhecimento e eventual orientação do conselho de administração, e, de outro, a
competência do órgão máximo de administração para emitir orientações sobre o
assunto.

32 Art. 142. Compete ao conselho de administração: I - fixar a orientação geral dos negócios da
companhia; II - eleger e destituir os diretores da companhia e fixar-lhes as atribuições, observado o que a
respeito dispuser o estatuto; III - fiscalizar a gestão dos diretores, examinar, a qualquer tempo, os livros e
papéis da companhia, solicitar informações sobre contratos celebrados ou em via de celebração, e
quaisquer outros atos; [...]
33 EIZIRIK, Nelson. A Lei das S/A Comentada. 2a ed. Vol. II. São Paulo: Quartier Latin, 2015, p. 290.

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203.
Não obstante, a Acusação destacou que, em janeiro daquele ano (2009), o
conselho de administração da Petrobras havia revisado o plano estratégico e aprovado o
plano de negócios com a decisão de diminuir a alocação de recursos para o programa de
investimentos, reduzindo proporcionalmente custos com investimentos. De acordo com
a ata do conselho de administração no 1.313, pauta 02, a redução deveria ser de, no
mínimo, 20% nos projetos em fase I e II e 10% nos projetos em fase III e IV (fls.
5.160).
204.
Deste modo, a aprovação pela diretoria da fase IV (execução) do projeto
RNEST deveria seguir a nova diretriz de redução de custos emitida pelo conselho de
administração. No entanto, verificou-se que a evolução do custo da refinaria tinha
triplicado desde a previsão feita na aprovação da fase III, passando de US$4,1 bilhões
para US$13,3 bilhões, não constando da deliberação feita pela diretoria referência à
redução de custos determinada pelo conselho de administração (fls. 5.612).
205.
A toda evidência, a aprovação pela diretoria da fase IV (execução) do
projeto RNEST não se coadunava com a novel orientação emitida pelo conselho de
administração. Deste modo, caso o assunto não fosse levado ao órgão máximo da
administração da Petrobras, poder-se-ia cogitar que a diretoria estaria atuando em
desacordo com as orientações emitidas pelo conselho de administração.
206.
Sobre o tema, importa registrar que o presidente da Petrobras Sérgio
Gabrielli declarou que a discussão sobre o projeto RNEST somente foi objeto de
reunião com o conselho de administração a partir do momento que foi identificado o
elevado custo para prosseguir na construção da refinaria (fls. 3.033 a 3.035).
207.
Neste contexto, o status do projeto RNEST foi apresentado ao conselho de
administração na reunião, de 17.12.2009, para detalhar a evolução do custo da Refinaria
e as variações do EVTE segundo algumas premissas, cujos cenários, mesmo
evidenciando a ausência das “refinarias premium”, apresentaram VPL negativos.
Também foram destacadas as modificações realizadas no EVTE do projeto que o
tornava marginalmente atrativo economicamente, ou seja, os acréscimos no VPL
decorrentes da inclusão da perpetuidade, desonerações tributárias e perda de mercado
descritas amiúdes no item anterior deste voto (fls. 3.839-3.846v).
208.
Na apresentação feita ao conselho havia ainda uma lâmina específica para
relatar importantes dificuldades de execução do projeto que “coloca[va]m pressão
adicional em prazos e investimentos”. Por fim, a última folha da apresentação solicitava
a aprovação da passagem da fase III para a fase IV e indicava que a diretoria iria buscar
outros benefícios tributários ao projeto.
209.
Após a apresentação, o conselho de administração fez registrar na ata que:
“visando elevar a rentabilidade do projeto, o Conselho de Administração emitiu

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orientações para a continuidade das negociações e determinou que o projeto retorne ao
Colegiado para conhecimento, após a conclusão das negociações.”
210.
Diante disso, não há como acolher a alegação de que os acusados foram
diligentes naquela ocasião.
211.
A apresentação feita pela diretoria ao conselho de administração
demonstrava, com evidência solar, que o projeto teria elevados custos e riscos
associados e, apesar disso, não traria, muito provavelmente, retorno econômico à
Companhia, sinais de alerta suficientes para exigir dos membros do conselho de
administração maiores indagações sobre o assunto. O dever de diligência impõe aos
administradores a obrigação de verificar notadamente as informações que podem
eventualmente causar prejuízos à Companhia.
212.
No entanto, a formalização34 da reunião não evidenciou a existência de
questionamentos a respeito, nem mesmo a respeito das novas premissas utilizadas para
melhorar o VPL. Também não há evidências de inquirição sobre qual poderia ser o
impacto das “refinarias premium” no EVTE do projeto RNEST. Do mesmo modo, não é
possível identificar se outras alternativas ao projeto foram debatidas pelo órgão colegial
ou se houve discussão sobre eventual impacto no fluxo de caixa da Petrobras decorrente
dos futuros desembolsos necessários para construir a Refinaria.
213.
Diante disso, não podem ser acolhidas as razões apostas nas defesas sobre a
regularidade das premissas utilizadas pela diretoria para melhorar o VPL porquanto não
é possível verificar das provas constantes dos autos que tais questões foram
minimamente consideradas naquela oportunidade. Além disso, o registro em ata da
orientação emitida à diretoria consentindo com a continuidade do projeto não explicou o
motivo por que a diretriz relacionada à redução dos custos de todos os projetos de
investimentos da Petrobras não deveria ser cumprida no caso da RNEST.
214.
Conforme já destacado neste voto, para excepcionar regras e procedimentos
previamente estabelecidos, tal como a nova política de investimentos da Petrobras
instituída em janeiro de 2009, o conselho de administração deveria justificar o motivo
pelo qual o referido projeto mereceria o tratamento diferenciado conferido às
circunstâncias. Em situações que tais, o administrador deve demonstrar que as
orientações estratégicas não foram simplesmente esquecidas ou afastadas para encobrir
um ato ilícito, mas sim por uma razão de interesse da própria Petrobras, sob pena de se
aceitar decisões prejudiciais aos interesses da Companhia por desídia ou má-fé.

34 Como se sabe, embora a ata possa ser lavrada sob a forma sumária, ela deve conter o registro de todas
as deliberações e seus correspondentes fundamentos, bem como eventuais votos divergentes.

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215.
Naquele momento em que se reduzia os investimentos com o evidente
objetivo de proteger o fluxo de caixa da Petrobras, o conselho de administração não
apresentou nenhuma justificativa para o tratamento de excepcionalidade que foi
conferido ao projeto RNEST, que, por estar passando da fase III para a fase IV, deveria
ter reduzido seu investimento em, no mínimo, 10%, conforme nova política de
investimento.
216.
Em verdade, ao invés de adequar o projeto à nova realidade financeira da
Companhia, o conselho de administração permitiu, sem qualquer justificativa, que a
diretoria pudesse gastar o triplo dos recursos previstos para o projeto RNEST quando da
passagem da fase II para a fase III, ocorrida em 2007. A par disso, resta evidente que o
conselho de administração não foi capaz de promover o alinhamento do direcionamento
estratégico previamente estabelecido com a gestão dos investimentos realizados pela
diretoria, a evidenciar falha em sua atribuição legal.
217.
Como já mencionado, o cumprimento do dever de diligência deve ser
pautado na verificação das informações disponíveis e necessárias para a formação da
convicção, bem como nos fundamentos expostos pelos administradores para justificar a
tomada de decisão.
218.
E o processo de tomada de decisão ora em exame não possui evidências de
que os conselheiros promoveram um debate mais minucioso a respeito dos eventuais
problemas que a Petrobras poderia vir a enfrentar caso prosseguisse com o projeto.
Ademais, não justificaram as razões pelas quais o investimento na RNEST não deveria
cumprir a nova política de investimentos da Companhia. Tudo isso devidamente
comprovado nestes autos revela que o processo de tomada de decisão relacionado ao
investimento na RNEST não foi hígido à luz do dever de diligência no âmbito do
conselho de administração.
219.
Por tais razões, Guido Mantega, Fabio Barbosa, Francisco de Albuquerque,
Jorge Gerdau, Sergio Gabrielli, Luciano Coutinho, Sergio Quintella e Silas Rondeau
não empregaram o cuidado e a diligência que um homem ativo e probo deve empregar
na administração de seus próprios negócios, nos termos do art. 153 da Lei de
Sociedades Anônimas.
III.2.3.
PROCESSO DE SUPERVISÃO DOS CONTROLES INTERNOS
220.
Os membros do conselho de administração Dilma Roussef, Guido Mantega,
Fábio Barbosa, Francisco de Albuquerque, Jorge Gerdau, Luciano Coutinho, Sergio
Gabrielli e Silas Rondeau são acusados de não terem supervisionado devidamente os
controles internos da Companhia, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.

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221.
Neste sentido, a Acusação apontou que, na reunião do conselho de
administração de 20.10.2009, o comitê de auditoria relatou falhas recorrentes na
contratação de serviços da Petrobras, recomendando a adoção de um plano de ação. Tal
providência não teria sido adotada nos meses que se seguiram e, na reunião seguinte
com pauta específica sobre as atividades de auditoria, o conselho de administração não
teria feito cobranças sobre o assunto, permanecendo, no sentir da SPS, omissa frente aos
apontamentos.
222.
As defesas alegam, em resumo, que a adequação dos controles internos de
uma Companhia envolveria uma evolução contínua e gradual, de modo que o espaço
delimitado pela Acusação seria insuficiente para averiguar se as irregularidades estariam
sendo aprimoradas ou não. O tempo delimitado pela Acusação não seria suficiente para
verificar o êxito da política de controles internos, haja vista que sua aprovação teria
ocorrido apenas em 13.04.2009. No caso, alegaram que a evolução e melhoria dos
controles internos, em uma companhia do porte da Petrobras, envolvem grandes
esforços, como a disseminação de princípios e regras aos funcionários e a alteração de
novos sistemas de autorizações e aprovações.
223.
Em seguida, afirmaram ter tomado outras medidas efetivas para a correção
do problema, qual seja: (i) na reunião de 20.10.2009, teriam solicitado à diretoria o
detalhamento, por área, das medidas destinadas ao tratamento das não-conformidades
reportadas pelo comitê de auditoria na nota de 20.10.2009; e (ii) na reunião de
30.04.2010, teriam analisado e aprovado o plano anual de auditoria interna, depois de
verificados aspectos de eficiência, eficácia e economia, bem como de conformidade às
normas e legislações aplicáveis em diversas áreas da Petrobras.
224.
Dessa maneira, os controles internos da Petrobras teriam sido
acompanhados pelos conselheiros a partir do trabalho conjunto com a auditoria interna e
com o comitê de auditoria, o qual elaborava relatórios trimestrais reportando as
deficiências e a evolução dos trabalhos de aprimoramento para o conselho.
225.
A argumentação trazida pelas defesas dos acusados não tem o condão de
eximi-los de responsabilidade no presente caso.
226.
Como já mencionado, cabe ao conselho de administração, na esfera
deliberativa superior, planejar e orientar as atividades empresariais da Companhia, ao
passo que compete à diretoria pôr em prática a gestão dos negócios sociais de modo a
seguir o direcionamento estratégico estabelecido pelo conselho. No modelo de gestão
adotado pela Lei das S/A, o conselho de administração tem também a função de
supervisionar a gestão ordinária da diretoria para melhor realizar o objeto social visando
ao interesse lucrativo da companhia.

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227.
Para cumprir suas funções legais, compete ao órgão máximo da
administração a responsabilidade para discutir, aprovar e monitorar os controles
internos, que são estabelecidos para assegurar que os objetivos estratégicos serão
alcançados. É por meio deles que se busca proteger o patrimônio da companhia, conferir
exatidão e fidedignidade às informações financeiras, promover a eficiência operacional,
e encorajar a obediência às diretrizes traçadas pela alta administração e às leis, normas e
regulamentos35.
228.
Conforme descrito no relatório, em 20.10.2009, o comitê de auditoria emitiu
nota para o conselho de administração sobre as atividades realizadas pela auditoria
interna relativamente ao primeiro e segundo trimestre de 2009, cujos trechos estão
reproduzidos a seguir (fls. 5.079 a 5.083):
[....]
Cabe destacar ao Conselho de Administração que as atividades de
contratação de serviços se constituíram, mais uma vez, no destaque
negativo
no
quadro
de
irregularidades.
Ocorreram
não-
conformidades nas atividades de suprimento de materiais, gestão de
estoques, convênios, entre outras (atividades de gestão).
Os destaques negativos das auditorias, ocorridos em atividades
tipicamente de gestão, autorizam o Comitê de Auditoria a sugerir ao
Conselho de Administração que recomende uma vez mais à
Administração da Companhia esforços no sentido de conscientizar
toda a empresa da crescente importância dessas atividades, de
promover treinamento continuado de todos os gerentes e
empregados envolvidos e supervisionar cuidadosamente a gestão
das unidades e gerências envolvidas de modo a preparar a
Companhia para os desafios de seu crescimento.
O Comitê de Auditoria sugere que a administração da Companhia avalie
permanentemente a adequação da estrutura da Auditoria Interna frente
aos planos de crescimento da empresa. [grifou-se]
229.
O assunto foi levado ao conselho de administração no mesmo dia 20,
constando o seguinte sobre o tema na ata da reunião (fls. 1.176 a 1.179):
[....] Na parte destinada aos assuntos do Comitê de Auditoria, o
Conselheiro Fabio Colleti Barbosa, Presidente do Comitê de Auditoria,
distribuiu aos Conselheiros presentes a Nota no 31/2009 desse comitê,
anexada à esta ata, que trata dos Relatórios de Atividades de Auditoria
Interna do 1o e do 2o trimestres de 2009, e destacou a recorrência das
não-conformidades
na
área
de
contratação
de
serviços,

35 Financial Reporting Council (FRC) (2014). Guidance on Risk Management, Internal Control and
Related
Financial
and
Business
Reporting.
Disponível
em
<https://www.frc.org.uk/getattachment/d672c107-b1fb-4051-84b0-f5b83a1b93f6/Guidance-on-Risk-
Management-Internal-Control-and-Related-Reporting.pdf> Acessado em 02/06/2020.

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recomendando a elaboração de um plano de ação. O Conselheiro e
Presidente da Petrobras José Sergio Gabrielli de Azevedo
esclareceu que a Companhia já vem atuando no reforço dos
controles, no treinamento dos Gerentes de contratos, no
redimensionamento do quadro de Auditores e na redefinição dos
processos e, por solicitação do Conselho de Administração, ficou de
apresentar as medidas tomadas nas diferentes áreas, por Diretoria,
contra as não-conformidades. [grifou-se]
230.
Como se vê, embora o presidente do comitê de auditoria e também
conselheiro Fábio Barbosa tenha solicitado a adoção de um plano de ação para reduzir a
recorrência das não-conformidades, tal ação mais concentrada de combate ao problema
não foi acatada, ficando o presidente da Petrobras incumbido de apresentar, por
solicitação do conselho de administração, as medidas que segundo ele já estariam sendo
tomadas contra as indigitadas não-conformidades.
231.
Contudo, não foi possível identificar registro de nova discussão a respeito
do tema por parte dos integrantes do conselho de administração, nem questionamento
sobre as medidas supostamente tomadas, pela diretoria, para corrigir falha grave e
recorrente nos controles internos da Petrobras. A Acusação bem andou em verificar que,
em 30.04.2010, quando o conselho aprovou o “Plano Anual de Atividades de Auditoria
– Exercício 2010”, tal questão não foi sequer abordada (fls. 5.074 a 5.077).
232.
Diante disso, e da alegação de Sérgio Gabrielli de que um relato das
atividades desenvolvidas por cada diretoria a respeito das atividades de controles
internos não seria possível, dada a pauta estrita do conselho de administração, restou
demonstrado que o assunto não retornou à discussão pelos conselheiros.
233.
À luz do caso concreto, é forçoso reconhecer que fazia parte do dever de
diligência dos membros do conselho de administração monitorar a qualidade e
efetividade dos controles internos, notadamente quando alertados repetidas vezes sobre
a inadequação das atividades de suprimento de materiais, gestão de estoques, entre
outras atividades de gestão da Petrobras, os quais foram objeto de destacada ressalva
pelo comitê de auditoria. Entretanto, o que se verifica dos autos é justamente o
contrário: a falta de monitoramento da adequação dos controles internos relativamente
ao tema.
234.
Não se tratava, como visto, de uma falha pontual em um item da auditoria
interna passível de ser rapidamente corrigido, mas de falha continuada e relevante em
atividades tipicamente de gestão que envolvia todas as áreas da Petrobras, a demandar,
como mencionado na nota emitida pelo comitê, elevado esforço de toda a Companhia.
Nessas condições, a omissão completa do conselho de administração em verificar as
medidas que estariam sendo tomadas pelas diretorias para evitar aquelas não-
conformidades e, assim, buscar assegurar a eficiência operacional da Companhia e

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reduzir o risco de expropriação demonstra que os conselheiros não agiram de acordo
com a diligência esperadas nas circunstâncias.
235.
Cabe ressaltar que a referida falha não decorria da ausência de uma política
formal de controles internos, como parecem crer as defesas, mas da falta de empenho do
conselho de administração de manter uma vigilância sistematizada sobre os atos de
gestão que estavam mais vulneráveis a irregularidades, de modo a manter um ambiente
de controles que pudesse promover a eficiência operacional e encorajar a obediência às
leis, normas e regulamentos.
236.
É certo que os membros do conselho de administração não eram
responsáveis pela correção dos apontamentos feitos pela auditoria interna, muito menos
pela elaboração de medidas para reduzir o problema, mas cabia a eles monitorar
adequadamente o sistema de controles internos para que ações contra aquelas não-
conformidades fossem realizadas, bem como apresentassem resultados satisfatórios para
minimizar o problema, o que não restou demonstrado.
237.
Ao procederem conforme apurado, os acusados contribuíram para que a má
qualidade dos controles internos da Petrobras continuasse a permitir a ocorrência de
irregularidades nas atividades de gestão, causando, assim, riscos para a integridade do
patrimônio da Companhia, pois os controles internos buscam essencialmente assegurar
que as operações da companhia sigam determinado padrão de modo a mitigar a
ocorrência de possíveis desvios.
238.
Nesta toada, ainda que os diretores da Petrobras tenham cometido fraudes,
com a cooptação de funcionários e abuso de confiança, e que não fosse possível, em
tese, identificá-las no momento de sua ocorrência, como alegam os acusados, é evidente
que um sistema de controles internos inadequado para garantir a conformidade das
atividades de gestão não somente permite um ambiente de descontrole e leniência com a
ocorrência de descumprimento de regras, como também dificulta a sua detecção e
posterior correção.
239.
Diante disso, não pode prosperar a alegação feita pelas defesas de que teria
havido responsabilização objetiva do conselho de administração por atos da diretoria,
pois o referido órgão não está sendo acusado de ter praticado os atos de corrupção, mas
de ter falhado em seu processo de vigilância geral sobre os atos de gestão praticados
pelas diretorias, pois faz parte do dever de cuidado atribuído aos membros do conselho
de administração assegurar o eficaz funcionamento dos sistemas de controles internos,
pois, sem isso, a obrigação legal de fiscalizar a gestão dos diretores fica bastante
enfraquecida.
240.
E, como visto, os conselheiros não foram capazes de realizar a supervisão
adequada dos controles internos da Petrobras à luz do padrão de diligência exigido pela

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Lei no 6.404/76, pois, mesmo após serem alertados, não se certificaram das medidas que
estavam sendo tomadas e se elas eram suficientes para reduzir o impacto nas atividades
de gestão das não-conformidades relatadas pela auditoria interna.
241.
Nada obstante, registro que, diante da natureza, gravidade, amplitude e
reiteração das condutas irregulares descritas neste processo não se sustenta a tese de
que os membros do conselho de administração da Petrobras atuaram com a diligência
deles esperada na adoção e supervisão das regras de controles internos proporcionais à
maior companhia aberta brasileira.
242.
Por tais razões, os membros do conselho de administração Dilma Vana
Roussef, Fabio Colleti Barbosa, Francisco Roberto Albuquerque, Guido Mantega, Jorge
Gerdau Johannpeter, Luciano Galvão Coutinho, Silas Rondeau Cavalcante Silva e José
Sergio Gabrielli de Azevedo violaram os seus deveres de cuidado previstos no art. 153
da Lei n° 6.404/76.
III.3
DESVIO DE PODER
243.
Por fim, cabe examinar se a então presidente da Petrobras Graça Foster teria
interferido indevidamente nos trabalhos da comissão interna responsável por apurar
possíveis irregularidades nos procedimentos de contratação da construção da RNEST,
em infração ao art. 154 da Lei no 6.404/76. Segundo a SPS, a acusada teria, por meio de
seus assessores, alterado o resultado final da apuração da comissão para retirar achados
da auditoria relacionados à aprovação pela diretoria da fase IV do projeto RNEST, de
cuja deliberação Graça Foster teria participado.
244.
Em defesa, Graça Foster sustenta que a Acusação não poderia presumir,
com base em uma simples conjectura, que a defendente quisesse alterar o resultado de
investigações que ela própria teria solicitado a instauração. Destacou que a minuta
comentada por ela não teria alterado os trabalhos da CIA RNEST, pois seria apenas um
apontamento de que o trabalho não deveria fugir de seu escopo inicial. Acrescenta que
inexiste, nos autos, qualquer demonstração de sua ingerência para que determinadas
conclusões da investigação tivessem sido retiradas da minuta.
245.
Examinando as provas dos autos, tenho que a SPS não conseguiu comprovar
a sua tese acusatória.
246.
O primeiro indício trazido pela Acusação para demonstrar a ingerência
indevida da acusada é a indicação de uma pessoa ligada à Graça Foster, sua assessora
L.M.S., para participar da CIA RNEST. Ocorre, entretanto, que esse fato, por si só, não
pode ser considerado evidência suficiente de que a acusada estaria querendo influenciar
os trabalhos de apuração.

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247.
Como relatado, a comissão interna de apuração instaurada em 25.04.2014
tinha por objetivo avaliar os procedimentos de contratação da construção da RNEST
(3.049 e 3.050), de modo que as investigações a serem iniciadas não envolviam, a toda
evidência, atos praticados pela acusada, mas sim executados no âmbito da diretoria de
abastecimento e da diretoria de serviços da Petrobras. Ou seja, não havia naquele
momento incompatibilidade entre o objeto da investigação e a atuação de Graça Foster
como administradora da Petrobras que pudesse macular a indicação de sua assessora
para compor a CIA, consoante normatização que disciplinava as comissões da
Companhia (fls. 3.038-348).
248.
Aliás, ainda sobre a participação de L.M.S. na CIA, a declaração de Graça
Foster (fls. 3.036-3.037) de que a indicação de pessoas ligadas à presidência, ao
contrário de prejudicar a independência, daria poder à comissão para inquirir diretores e
presidentes de subsidiárias (05mm10ss) foi na mesma direção do depoimento do
integrante da comissão P.F. (fls. 2.922), ao declarar que o papel da L.M.S. “foi muito
colaborativo para que se tivesse acesso irrestrito à documentação” (47mm20ss).
249.
Com efeito, de acordo com os depoimentos tomados pela SPS, os
integrantes da comissão declararam terem tido acesso a todos os documentos
solicitados, sem que houvesse embaraço de suas atividades de apuração.
250.
Ademais, considerando a gravidade dos acontecimentos revelados pela
“Operação Lava Jato”, com grande repercussão na imprensa, cabe reconhecer os
argumentos da defesa de que seria esperado que a presidente da Petrobras
acompanhasse de perto as apurações da CIA, para tomar ciência dos fatos investigados e
certificar-se do progresso efetivo dos trabalhos.
251.
Neste sentido foi também a declaração da assessora da presidente L.M.S. ao
afirmar que reportava a Graça Foster o que entendia relevante, tal como a convocação
de um gerente executivo diretamente envolvido nos atos de corrupção. No momento em
que relatou fatos apurados relacionados aos aditivos dos contratos e ao EVTE da
RNEST, Graça Foster teria, segundo a assessora, queixado-se da ampliação do escopo,
dizendo que daquele jeito o trabalho não terminaria, orientando-a a “manter o escopo, o
escopo é até o contrato”. Disse ainda que Graça Foster fez comentários no relatório
relativamente a sua compreensão, pois ela iria explicá-lo ao conselho de administração
(fls. 3.003- 3.004).
252.
Graça Foster (fls. 3.036-3.037) não negou ter procurado saber das apurações
e que teria orientado seus assessores a se aterem ao escopo das investigações, uma vez
que, no seu sentir, a “Operação Lava Jato” não estaria interessada no EVTE da
Refinaria (19mm00ss e seguintes).

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253.
Neste ponto, cabe destacar que é incontroverso que Graça Foster
acompanhou o desenrolar das apurações, orientou para que os membros da comissão
mantivessem o escopo da investigação, bem como fez comentários em uma minuta de
relatório da comissão, cujo teor foi objeto de discussão no âmbito da CIA. Do mesmo
modo, é inegável que o fato de a presidente ter feito comentários na minuta gerou
desconforto entre os membros da comissão, conforme os integrantes declararam em
seus respectivos depoimentos.
254.
Contudo, a partir desses fatos, não restou evidenciado que ela “agiu
deliberadamente para alterar o resultado final da CIA ao impor, por meio de seus
assessores, seu entendimento do que era o ‘escopo’ do trabalho”, exorbitando suas
prerrogativas de presidente da Petrobras, conforme concluiu a Acusação.
255.
Isto porque, com relação ao escopo, o integrante da comissão P.F. declarou
que a discussão era compreensível, pois o objeto da CIA não era, de fato, verificar o
processo decisório da Companhia (27mm35ss). Do mesmo modo, ele afirmou que não
seria claro se os aditivos faziam parte ou não do escopo da CIA e que certamente a
comissão não deveria investigar assuntos não incluídos em seus objetivos. Desse modo,
prossegue P.F., os integrantes da comissão teriam acordado em colocar os aditivos em
anexo ao relatório, pois os aditivos estariam, segundo suas palavras, em um “limiar de
interpretação” (39mm40ss).
256.
Na mesma direção foi o depoimento do integrante da comissão G.L.G. (fls.
3.001-3.002) ao declarar que a decisão de retirar os aditivos do corpo do relatório e
colocá-los em anexo foi tomada em consenso pelos membros da CIA (6mm20ss e
seguintes) e que tal decisão não diminuiu o valor do trabalho da comissão (42mm00ss e
seguintes). Também declarou que não houve interferência da presidente Graça Foster
nos trabalhos da comissão (04mm33ss).
257.
Isso demonstra que havia fundadas dúvidas entre os integrantes da comissão
de qual seria a abrangência das investigações e o que deveria constar, ao final, do
relatório da CIA. Além disso, apesar do possível desconforto que a posição defendida
pela assessora da presidente pudesse causar nos demais integrantes da comissão, a
decisão final foi tomada, segundo os depoimentos colhidos, em consenso por seus
membros.
258.
Nesta toada, embora não se possa negar o caráter inconveniente da acusada
Graça Foster ter feito comentários na minuta do relatório da comissão, não é possível
afirmar, com a convicção necessária para uma condenação, que esses comentários
tenham tido efeito modificativo nas conclusões da comissão. Também não restou
demonstrado que Graça Foster tenha ferido a independência da CIA, obstaculizado as
investigações ou frustrado os objetivos da referida comissão, de modo a ser possível
caracterizar o desvio de poder de que trata o art. 154 da Lei das S/A.

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259.
A propósito, cabe reconhecer que o relatório produzido pela CIA apenso às
fls. 1.243 e seguintes do presente processo é destacado elemento de prova pelo qual foi
possível evidenciar a falta de justificativa para amparar a deliberação que aprovou o
PAR da RNEST, assim como identificar suas consequências deletérias para a
Companhia, colaborando sobremaneira para a elucidação dos fatos irregulares
relacionados à construção da Refinaria.
260.
Por todo exposto, tenho que os elementos de prova colacionados pela SPS
não são suficientes para demonstrar que a acusada logrou obstaculizar a investigação da
CIA para satisfazer o seu interesse pessoal, em detrimento dos interesses da Petrobras,
não restando, por isso, configurados os requisitos de dolo e culpa necessários para a
caracterização do ilícito.
IV.
CONCLUSÃO
261.
Por todo o exposto, com fundamento no art. 11 da Lei no 6.385/76,
considerando a gravidade das infrações, os antecedentes dos Acusados, os princípios da
proporcionalidade e da razoabilidade e a capacidade econômica dos infratores, assim
como a alta dispersão acionária da Companhia e grande volume de negócios, além dos
danos à imagem da Petrobras e do mercado de valores mobiliários, voto pela
condenação de:
a. Almir Guilherme Barbassa36, Guilherme de Oliveira Estrella, Ildo
Luís Sauer, José Sérgio Gabrielli de Azevedo, Nestor Cuñat
Cerveró37 e Renato de Souza Duque, na qualidade de diretores
estatutários da Petrobras, à penalidade de multa pecuniária
individual no valor de R$400.000,00 (quatrocentos mil reais), por
terem faltado com o seu dever de diligência, ao aprovar o Plano de
Antecipação da Refinaria, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.
b. Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella, Maria
das Graças da Silva Foster, José Sérgio Gabrielli de Azevedo e
Jorge Luíz Zelada38, na qualidade de diretores estatutários da

36 O acusado Almir Guilherme Barbassa foi condenado ao pagamento de multa de R$300 mil no
âmbito do PAS no RJ2014/03402, julgado pelo Colegiado da CVM em 13.12.2018. O recurso interposto
pelo acusado contra essa decisão encontra-se pendente de julgamento no CRSFN.
37 O acusado Nestor Cuñat Cerveró foi condenado à inabilitação temporária por 15 anos para o
exercício de cargo de administrador ou de conselheiro fiscal de companhia aberta, assim como ao
pagamento de multas que somam R$1,2 milhão no âmbito do PAS no 08/2016, julgado em 16.12.2019.
38 O acusado Jorge Luiz Zelada foi condenado à inabilitação temporária por 18 anos para o exercício de
cargo de administrador ou de conselheiro fiscal de companhia aberta e ao pagamento de multa de R$500

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Petrobras, à penalidade de multa pecuniária individual no valor de
R$400.000,00 (quatrocentos mil reais), por terem faltado com o seu
dever de diligência, ao aprovar a passagem do projeto RNEST à fase
IV, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.
c. José Sérgio Gabrielli de Azevedo, Fabio Colletti Barbosa, Francisco
Roberto
de Albuquerque, Guido Mantega, Jorge Gerdau
Johannpeter, Luciano Galvão Coutinho, Sergio Franklin Quintella
e Silas Rondeau Cavalcante Silva, na qualidade de membros do
conselho de administração da Petrobras, à penalidade de multa
pecuniária individual no valor de R$400.000,00 (quatrocentos mil
reais), por terem faltado com o seu dever de diligência, ao participarem
do processo de decisão que aprovou a passagem do projeto RNEST à
fase IV, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.
d. Dilma Vana Roussef, José Sérgio Gabrielli de Azevedo, Fabio
Colletti Barbosa, Francisco Roberto de Albuquerque, Guido
Mantega, Jorge Gerdau Johannpeter, Luciano Galvão Coutinho e
Silas Rondeau Cavalcante Silva, na qualidade de membros do
conselho de administração da Petrobras, à penalidade de multa
pecuniária individual no valor de R$300.000,00 (trezentos mil
reais), por terem faltado com o seu dever de diligência na supervisão
dos controles internos da Petrobras, em infração ao art. 153 da Lei no
6.404/76.
e. Renato de Souza Duque, na qualidade de diretor de engenharia e
serviços da Petrobras, à penalidade de inabilitação temporária pelo
prazo de 15 (quinze) anos, para o exercício do cargo de administrador
ou conselheiro fiscal de companhia aberta, por ter violado o seu dever
de lealdade, ao votar favoravelmente pela aprovação da passagem do
projeto RNEST à fase IV, em troca de vantagens indevidas, em infração
ao art. 154, §2o, c) da Lei no 6.404/76 c/c art. 155, caput da Lei no
6.404/76.
f. Paulo Roberto Costa, na qualidade de diretor de abastecimento da
Petrobras:
i. à penalidade de inabilitação temporária pelo prazo de 15
(quinze) anos, para o exercício do cargo de administrador ou
conselheiro fiscal de companhia aberta, por ter violado o seu dever

mil, no âmbito do PAS no 09/2016, julgado em 16.12.2019. O recurso interposto pelo acusado contra essa
decisão encontra-se pendente de julgamento no CRSFN.

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de lealdade, ao propor e votar favoravelmente pela aprovação do
Plano de Antecipação da Refinaria, em troca de vantagens indevidas,
em infração ao art. 154, §2o, c) da Lei no 6.404/76 c/c art. 155, caput
da Lei no 6.404/76.
ii. à penalidade de multa pecuniária no valor de R$500.000,00
(quinhentos mil reais), por ter violado o seu dever de lealdade, ao
propor e votar favoravelmente pela aprovação da passagem do
projeto RNEST à fase IV, em troca de vantagens indevidas, em
infração ao art. 154, §2o, c) da Lei no 6.404/76 c/c art. 155, caput da
Lei no 6.404/76.
262.
Voto também pela absolvição de Maria das Graças Silva Foster, na
qualidade de presidente da Petrobras, da acusação de desvio de poder que lhe foi
formulada neste processo.
É como voto.
Rio de Janeiro, 24 de agosto de 2020.

HENRIQUE BALDUINO MACHADO MOREIRA
DIRETOR RELATOR
HENRIQUE BALDUINO MACHADO
MOREIRA:83569138100
Assinado de forma digital por HENRIQUE BALDUINO MACHADO
MOREIRA:83569138100
DN: c=BR, o=ICP-Brasil, ou=Autoridade Certificadora Raiz Brasileira v2,
ou=AC SOLUTI, ou=AC SOLUTI Multipla, ou=Certificado PF A3,
cn=HENRIQUE BALDUINO MACHADO MOREIRA:83569138100
Dados: 2020.08.28 10:16:29 -03'00'

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PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CVM No 05/2016
(Processo Eletrônico SEI no 19957.010647/2019-97)
Reg. Col. no 1404/2019

Acusados:
Almir Guilherme Barbassa
Dilma Vana Rousseff
Fábio Colletti Barbosa
Francisco Roberto de Albuquerque
Guido Mantega
Guilherme de Oliveira Estrella
Ildo Luís Sauer
Jorge Gerdau Johannpeter
Jorge Luiz Zelada
José Sérgio Gabrielli de Azevedo
Luciano Galvão Coutinho
Maria das Graças Silva Foster
Nestor Cuñat Cerveró
Paulo Roberto Costa
Renato de Souza Duque
Sergio Franklin Quintella
Silas Rondeau Cavalcante Silva
Assunto:
Apurar possível inobservância de deveres fiduciários de administradores da
Petrobras na construção da Refinaria Abreu e Lima. Infrações aos artigos
153, 154, §2o, “c”, 155, e 163, I, da Lei n° 6.404/1976.
Relator:
Diretor Henrique Machado
Voto:
Diretor Gustavo Machado Gonzalez

MANIFESTAÇÃO DE VOTO
I.
INTRODUÇÃO
I.1.
Resumo das divergências
1.
Preparei esta manifestação de voto para registrar três divergências com relação ao
voto proferido pelo Diretor Relator.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 149

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2.
A primeira divergência se refere ao alcance do artigo 1o, §2o, da Lei no 9.873/1999,
que, em caráter excepcional, substitui o prazo prescricional quinquenal ordinariamente
aplicável para o exercício de ação punitiva pela administração pública federal pelos prazos
previstos na lei penal “quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também
constituir crime”. Em linha com a jurisprudência dessa casa1, entendo que, no presente
processo, o prazo prescricional da lei penal somente pode ser aplicado às infrações de falta
com o dever de lealdade para com a Companhia imputadas a Paulo Roberto Costa e a Renato
de Souza Duque, pois tais condutas são as únicas que, ao mesmo tempo, configuram infração
administrativa e ilícito penal. Assim, entendo prescrita a acusação de falta de diligência feita
contra Renato de Souza Duque e demais integrantes da diretoria da Petrobras2 na aprovação,
em 08.03.2007, do Plano de Antecipação da Refinaria (“PAR”), pois a reunião ocorreu mais
de cinco anos antes do primeiro ato praticado pela área técnica apto a interromper o prazo
prescricional em relação a essa infração.
3.
A segunda divergência se refere ao mérito da acusação de falta de diligência
formulada contra os diretores e membros do conselho de administração da Petrobras que
participaram das reuniões desses órgãos em que se tratou da mudança de fase do projeto
RNEST. Trata-se de decisão de conteúdo nitidamente negocial e que deve ser analisada à
luz da regra da decisão negocial (business judgment rule), uma vez que a Acusação não
trouxe evidências de má-fé, desvio ou fraude. Pelos motivos a seguir detalhados, não me
parece possível concluir, com base nas informações constantes dos autos, que a decisão
questionada não foi, sob o ponto de vista do procedimento, tomada de modo informado,
refletido e desinteressado.
4.
A terceira e última divergência se refere ao mérito da acusação de falta de diligência
na supervisão dos controles internos da Petrobras. Embora não tenha dúvidas quanto à
responsabilidade do conselho de administração por zelar para que a companhia tenha
controles internos eficazes, parece-me que a Acusação, nesse caso, construiu o seu raciocínio
de trás para a frente, partindo da constatação de que a companhia sofreu vultuosos prejuízos
em contratos para, a partir daí, concluir que havia uma falha sistemática que poderia ser,

1 PAS CVM no 08/2016 e PAS CVM no 09/2016, ambos de minha relatoria e julgados em 16.12.2019, e PAS
CVM no 14/2010, relatado pelo Diretor Henrique Machado e julgado em 03.03.2020.
2 Os termos iniciados em letra maiúscula utilizados nesta manifestação de voto e que não estiverem aqui
definidos têm o significado que lhes foi atribuído no relatório apresentado pelo Diretor Relator.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 150

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inclusive, imputada à falta de diligência do conselho. Creio que existe uma lente específica
para sindicar o dever de fiscalizar do conselho de administração e que a acusação, no caso,
não sobrevive a um exame feito a partir do teste apropriado.
I.2.
Breves considerações iniciais
O que julgamos nesse caso e no que consistem as acusações de falta de diligência
5.
O caso em análise decorre de apurações feitas pela área técnica da CVM para
verificar se o insidioso esquema fraudulento descortinado pela Operação Lava-Jato envolveu
violações aos dispositivos legais e regulamentares cujo cumprimento cabia a esta autarquia
fiscalizar.
6.
Os processos com esse pedigree vêm recebendo uma atenção que raramente é
dispensada aos processos desta casa. Creio que essa notoriedade não é inerentemente
positiva ou negativa, muito embora ela traga a reboque desafios adicionais, tanto para o
julgamento do caso quanto para a sua compreensão e comunicação.
7.
Por esse motivo, antes de explicar em pormenores as razões das minhas divergências,
quero relembrar no que consiste – e no que não consiste – este caso.
8.
Começo ressaltando que não há uma correspondência perfeita entre as ações
criminais da Lava-Jato e os processos administrativos instaurados pela CVM. Ao contrário,
os processos instaurados nesta e naquela instância se distinguem tanto no que se refere à
identidade dos acusados, quanto no tocante às condutas apuradas.
9.
Essa falta de identidade pode ser creditada a dois fatores: (i) em primeiro lugar, ao
fato de que nem toda conduta tipificada como crime consiste, também, em uma infração
administrativa (sobretudo de competência da CVM), sendo a recíproca também verdadeira;
(ii) em segundo lugar, ao fato de que a lei atribui à CVM competência para sancionar
irregularidades praticadas por um conjunto restrito de pessoas: “administradores, membros
do conselho fiscal e acionistas de companhias abertas, [os] intermediários e [os] demais
participantes do mercado”3.
10.
Assim, não deve causar espanto que certas pessoas tenham sido acusadas apenas na
esfera penal ou na esfera administrativa. E, o que é mais importante para as discussões que

3 Art. 9o, V, da Lei no 6.385/1976.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 151

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serão travadas a seguir, é necessário entender que nem todas as acusações formuladas pela
área técnica da CVM estão relacionadas aos crimes apurados na Operação Lava-Jato.
11.
Este processo ilustra bem o que acabo de dizer, pois envolve sete acusações4, das
quais apenas duas estão diretamente relacionadas a condutas consideradas criminosas pela
Operação Lava-Jato. Trata-se das acusações formuladas contra Paulo Roberto Costa e
Renato de Souza Duque de violar aos artigos 154 e 155 em razão de terem, na qualidade de
diretores estatutários da Companhia, aprovado, em troca de vantagens indevidas, a passagem
do projeto RNEST à fase IV e, no caso de Paulo Roberto da Costa, também pela aprovação
do PAR. Com relação a essas acusações, acompanho o voto do Diretor Relator.
12.
As minhas divergências se referem justamente a acusações que não estão diretamente
associadas à prática de um crime, ao concurso para a prática de um crime ou mesmo à prática
voluntária de qualquer irregularidade administrativa. São imputações de falta de diligência
formuladas contra administradores que, segundo a própria Acusação, não participaram nem
de qualquer modo contribuíram voluntariamente para a prática dos atos de corrupção. Cabe
ressaltar que as conclusões da área técnica nesse aspecto estão em linha com as das
autoridades do Ministério Público e do Poder Judiciário, que se debruçaram longamente
sobre os fatos aqui analisados e, até o presente momento, não ofereceram denúncia criminal
em desfavor dos demais diretores pelos fatos analisados neste processo.
13.
Compreender no que consistem e no que não consistem as acusações de falta de
diligência formuladas contra os diretores da Petrobras neste processo é suficiente para
demonstrar a absoluta improcedência de alguns argumentos que vez por outra surgem em
comentários sobre os julgamentos dos processos da CVM relacionados aos escândalos da
Lava-Jato. Por exemplo, o de que qualquer decisão que não a condenação exemplar dos
acusados de falta de diligência denotaria tolerância com administradores coniventes com a
fraude ou mesmo partícipes de esquemas ilícitos. Ora, não se pode em hipótese alguma
admitir esse tipo de argumento, uma vez que ele pressupõe condenar pessoas por

4 Considerando separadamente as acusações feitas aos diferentes órgãos/pessoas: (1) diligência na aprovação
do PAR pela Diretoria; (2) diligência na aprovação da fase IV pela Diretoria; (3) diligência na aprovação da
fase IV pelo C.A.; (4) diligência na supervisão dos controles internos pelo C.A.; (5) lealdade na aprovação do
PAR por Paulo Roberto Costa; (6) lealdade na aprovação da fase IV por Paulo Roberto Costa e Renato Duque;
e (7) desvio de poder por Maria das Graças Silva Foster.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 152

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irregularidades que não lhes foram imputadas, o que, a toda evidência, não se admite no
Estado de Direito.
14.
Assim, ainda que, em nosso íntimo, acreditemos que os administradores acusados
por falta de diligência (ou ao menos alguns deles) concorreram, ainda que de modo
negligente, para a prática dos graves crimes que acarretaram vultosos prejuízos à Petrobras
e à economia brasileira, não podemos julgar essas pessoas com base em conjecturas ou
notícias de jornal; nosso dever, repito, é analisar as imputações efetivamente formuladas à
luz das provas constantes dos autos.
Os riscos dos casos notórios
15.
O que acabo de dizer não deveria causar nenhuma surpresa. Afinal de contas, o
julgamento de um processo sancionador consiste no exame de uma acusação específica a
partir das provas constantes dos autos. Há, contudo, um terceiro elemento que ainda não foi
mencionado, mas que é igualmente importante para a segurança jurídica: a aplicação
consistente das normas de direito aplicáveis.
16.
Com efeito, de pouco valeria que o julgador não pudesse inovar com relação ao que
disse a acusação e ao que consta nos autos se lhe fosse permitido reinterpretar as normas
sempre de modo diferente, conforme o resultado que desejasse atingir no caso concreto. O
Direito não se faz de trás para a frente, seguindo o senso comum.
17.
E é por esse motivo que o julgamento de casos rumorosos tem desafios próprios, que
decorrem da força que o senso comum exerce em todos nós, inclusive nós julgadores. Ele
trabalha para que nos sintamos comprometidos a chegar a uma determinada decisão,
independentemente de como julgaríamos aquele mesmo caso se não estivéssemos sujeitos
àquela influência.
18.
Nesse ponto, lembro o célebre voto vencido do Justice Oliver Wendell Holmes:
“Great cases like hard cases make bad law. For great cases are called great, not by reason of
their importance in shaping the law of the future, but because of some accident of immediate
overwhelming interest which appeals to the feelings and distorts the judgement. These
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 153

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immediate interest exercise a kind of hydraulic pressure which makes what previously was
clear seem doubtful, and before which even well settled principles of law will bend.”5
19.
O Direito não pode vergar em função do peso de um caso. Assim, a revolta que
escândalos como o da Petrobras nos causa (justificadamente) como cidadãos, não nos
autoriza, no papel de julgadores, a alterar a maneira como consistentemente julgamos.
20.
Esses comentários não devem ser de modo algum interpretados como críticas aos
argumentos constantes do voto do Relator – voto que, aliás, é mais um testemunho do modo
cuidadoso e minudente com que o Diretor Henrique Machado analisa os seus processos. Eles
buscam, em verdade, registrar algumas das dificuldades que tive na análise do caso e as
razões que me levaram, ao final, a divergir em duas questões de mérito. Isto porque minhas
reflexões acerca do modo como acusações de dever de diligência devem ser analisadas
acabaram por me levar a concluir, contrariamente ao que me pareceu em um primeiro contato
com os feitos, que condenar os administradores acusados por violação ao artigo 153 da Lei
no 6.404/1976 seria julgar essas acusações de modo diferente daquele com que a CVM vem
consistentemente, já há muitos anos, analisando outros casos similares (ainda que
indubitavelmente menos famosos).
21.
Explicarei melhor esse ponto nas Partes III e IV deste voto, em que examino as
acusações de falta de diligência na mudança de fase do projeto RNEST e na supervisão dos
controles internos, especialmente nas seções III.1 e IV.2, em que discuto os padrões de
revisão adequados para cada uma dessas acusações. Antes é necessário explicitar a minha
divergência relativa à incidência da prescrição.
II.
PRESCRIÇÃO DA ACUSAÇÃO DE FALTA DE DILIGÊNCIA NA APROVAÇÃO DO PAR:
IMPOSSIBILIDADE DO USO DOS PRAZOS PRESCRICIONAIS DA LEI PENAL PARA FATOS QUE
NÃO CONSTITUEM CRIME
II.1.
O uso dos prazos prescricionais da lei penal nos processos administrativos
sancionadores: considerações iniciais
22.
Segundo a Lei no 9.873/1999, a pretensão punitiva da Administração Pública Federal
prescreve em cinco anos contados da data da prática do ato ou, no caso de infração

5 Northern Securities Co. v. United States, 193 U.S. 197, 400-411 (1904).
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 154

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permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado (artigo 1o, caput). Excepcionalmente,
“quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a
prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal” (artigo 1o, §2o).
23.
A Lei Penal, por sua vez, não estabelece um prazo prescricional único. Esse é
calculado com base na sanção penal em abstrato, nos termos do artigo 109 do Código Penal6,
ou seja, varia de acordo com o crime imputado.
24.
Durante anos, prevaleceu o entendimento de que a existência de um inquérito policial
ou de uma ação penal seria pré-requisito para que a administração pública pudesse se utilizar
do prazo prescricional penal nos processos administrativos sancionadores. Recentemente, os
tribunais superiores adotaram nova interpretação sobre o tema, passando a entender que a
autoridade encarregada de conduzir o processo administrativo poderia considerar os prazos
da lei penal independentemente de haver alguma movimentação na esfera criminal.
25.
A nova interpretação fundamenta-se na autonomia das instâncias e no fato de que “o
lapso prescricional não pode variar ao talante da existência ou não de apuração criminal,
justamente pelo fato de a prescrição estar relacionada à segurança jurídica. Assim, o critério
para fixação do prazo prescricional deve ser o mais objetivo possível – justamente o previsto
no dispositivo legal referido –, e não oscilar de forma a gerar instabilidade e insegurança
jurídica para todo o sistema”7.
26.
É importante destacar que as decisões dos tribunais superiores não discutem o uso
dos prazos prescricionais da lei penal em processos administrativos sancionadores regidos
pela Lei no 9.873/1999, mas em ações disciplinares contra servidores públicos civis da
União, das autarquias e das fundações públicas federais, regidas pela Lei no 8.112/1990.
Consolidou-se, contudo, o entendimento de que as conclusões daqueles julgados sobre os
requisitos para incidência do artigo 142, §2o, da Lei no 8.112/1990 valeriam, também, para

6 Art. 109. A prescrição, antes de transitar em julgado a sentença final, salvo o disposto no §1o do art. 110 deste
Código, regula-se pelo máximo da pena privativa de liberdade cominada ao crime, verificando-se: I - em vinte
anos, se o máximo da pena é superior a doze; II - em dezesseis anos, se o máximo da pena é superior a oito
anos e não excede a doze; III - em doze anos, se o máximo da pena é superior a quatro anos e não excede a
oito; IV - em oito anos, se o máximo da pena é superior a dois anos e não excede a quatro; V - em quatro anos,
se o máximo da pena é igual a um ano ou, sendo superior, não excede a dois; VI - em 3 (três) anos, se o máximo
da pena é inferior a 1 (um) ano.
7 STJ, EDv nos Embargos de Divergência em REsp no 1.656.383 – SC (2015/0262731-9), Primeira Seção, Rel.
Ministro Gurgel de Faria, j. em 27.06.2018.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 155

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a incidência do artigo 1o, §2o, da Lei no 9.873/1999. Afinal de contas, os fundamentos
daquelas decisões – autonomia das instâncias e segurança jurídica – são igualmente válidos
para discussões sobre os processos administrativos sancionadores e, o que é bastante
importante, os dispositivos de ambos os diplomas legais têm, ao menos no que lhes é mais
essencial, conteúdo equivalente.
27.
Dito isso, o fato de as decisões dos tribunais superiores terem se referido ao uso do
prazo prescricional da lei penal em processos disciplinares contra servidores públicos não
autoriza a concluir que os prazos da lei penal podem ser aplicados a condutas que não
configurem crime. Ao contrário. Afinal de contas, o 142, §2o, da Lei no 8.112/1990 é bastante
claro ao estabelecer que “os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às
infrações disciplinares capituladas também como crime”.
28.
Vê-se, portanto, que a recente mudança na interpretação dos tribunais superiores não
tem real relevância para a análise acerca do alcance do artigo 1o, §2o, da Lei no 9.873/1999
que tem sido travada nos casos instaurados pela CVM a partir de informações obtidas na
Operação Lava-Jato. A uma, porque nesses casos a atuação da CVM se iniciou após as
apurações na esfera criminal, a partir de documentos produzidos naquela instância. A CVM,
é importante destacar, não fez nenhuma alegação de que crimes não apurados na esfera penal
foram praticados, mas buscou se valer do prazo prescricional dos crimes apurados na esfera
criminal também para condutas que, no julgamento da área técnica – e também do Ministério
Público e do Poder Judiciário –, não configuraram crime. A duas, porque a tese acusatória
não se baseia em uma independência de instâncias para aplicação dos prazos prescricionais
da lei penal, mas na aplicação dos prazos penais a condutas que não configuram crime.
29.
Sobre esse ponto, até onde sei, os tribunais superiores ainda não se manifestaram
expressamente, muito embora me pareça claro que a mudança de entendimento acima
referida foi apenas para reconhecer a autonomia das atividades administrativas para
subsumir condutas aos tipos penais e, nesse caso, aplicar os prazos prescricionais da lei
penal. Tenho plena convicção de que, se vierem a enfrentar esse ponto, os tribunais chegarão
à mesma conclusão que vem prevalecendo nesta casa. Afinal de contas, a tese acusatória
gera instabilidade e insegurança jurídica para todo o sistema, justamente os problemas que
o atual entendimento dos tribunais superiores buscam remediar. É o que buscarei demonstrar
na próxima seção deste voto.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 156

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II.2.
O uso dos prazos prescricionais da lei penal nos processos administrativos
sancionadores: inteligência do artigo 1o, §2o, da Lei no 9.873/1999
30.
Há uma divergência na CVM quanto ao alcance do artigo 1o, §2o, da Lei no
9.873/1999. Em linha com a área técnica, o Relator defende que o “fato” a que a lei se refere
remete ao contexto fático em que o ilícito foi praticado e que, portanto, quando há um crime,
o prazo de prescrição da ação penal pode ser estendido, inclusive, para os acusados na esfera
administrativa cujas condutas, mesmo em tese, não configuram crime. De outro lado, a
maioria do Colegiado entende que o artigo 1o, §2o, da Lei no 9.873/1999 aplica-se apenas aos
fatos que, ao mesmo tempo, violam um comando administrativo e a lei penal8.
31.
A análise dos precedentes acima referidos indica que a divergência decorre,
sobretudo, da interpretação do que seria “fato” para fins do disposto no §2o do artigo 1o da
Lei no 9.873/1999. Não há dúvidas de que a regra do artigo 1o, §2o, da Lei no 9.873/1999
aplica-se somente ao fato que, simultaneamente, é punível nas esferas administrativa e penal.
O texto da lei não admite outra interpretação: “quando o fato objeto da ação punitiva da
Administração também constituir crime”.
32.
A lei não se refere, contudo, a qualquer fato, mas ao fato objeto da ação punitiva da
administração que constitui crime. Assim, a interpretação do §2o do artigo 1o da Lei no
9.873/1999 deve ser conduzida a partir de duas questões. Qual o fato objeto da ação punitiva
da administração? E quando esse fato constitui crime?
33.
Começando pela primeira questão, noto que o artigo 1o, §2o, da Lei no 9.873/1999
não se refere à apuração administrativa, mas à ação punitiva da administração. Não se trata
de uma mera questão de precedência. No âmbito da CVM, apuram-se os fatos – e o vocábulo,
aqui, pode ser interpretado em sua acepção geral – para verificar se existem indícios de
autoria e materialidade que suportem uma acusação. O fato objeto da ação punitiva da
administração é necessariamente uma conduta que viole dispositivos legais ou
regulamentares sujeitos à fiscalização da CVM. Toda acusação da CVM está – ou deveria
estar – associada a uma conduta, comissiva ou omissiva, violadora de uma lei ou de um
normativo. É esse o fato objeto da ação punitiva da administração.

8 V. as já referidas decisões nos PAS CVM no 08/2016, 09/2016 e 14/2010.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 157

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34.
Não há, portanto, necessária identidade entre o fato objeto da apuração administrativa
e o fato objeto da ação punitiva da CVM. Em muitos casos, a área técnica conclui, ao final
da apuração, pela inexistência de irregularidades ou, ao menos, de provas suficientes para
formular a acusação. Pode, ainda, concluir pela ocorrência da extinção de punibilidade. Em
outras situações, as áreas técnicas concluem pela existência de uma infração a dispositivos
legais e regulamentares sujeitos à fiscalização da CVM. As acusações estão nesse grupo,
mas vale lembrar que nem toda infração apurada resulta em uma acusação – a pretensão
punitiva pode estar prescrita, ou a área técnica pode concluir pela “pouca relevância da
conduta, a baixa expressividade da ameaça ou da lesão ao bem jurídico tutelado e a
possibilidade de utilização de outros instrumentos ou medidas de supervisão que julgarem
mais efetivos”9.
35.
Sabe-se, ademais, que nem toda conduta que configura infração administrativa
constitui, também, um ilícito penal. Assim, a CVM quando apura uma irregularidade pode
se deparar com fatos que somente caracterizam infrações administrativas, fatos que
constituem crimes, mas que não caracterizem infração administrativa relacionada ao
mercado de valores mobiliários10, ou, por fim, fatos que, simultaneamente, configuram
infração administrativa e um ilícito penal. O texto da lei não deixa dúvida de que somente
essa última hipótese – “quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também
constituir crime” – que está coberta pelo artigo 1o, §2o, da Lei no 9.873/1999.
36.
Assim, não se pode dizer que a regra do §2o do artigo 1o da Lei no 9.873/1999 abarca
todos os fatos objeto de apuração administrativa sob pena de se alterar o conteúdo da lei. Do
mesmo modo que o intérprete não pode distinguir onde a lei não distingue, ele também não
pode equiparar onde a lei diferencia. O prazo prescricional previsto na lei penal somente se
aplica no âmbito administrativo quando o fato objeto da ação punitiva da administração –
que, como visto, é conduta, comissiva ou omissiva, violadora de uma lei ou de um normativo

9 Artigo 9o, § 4o, da Lei no 6.385/1976.
10 Nesses casos, o dever da Autarquia se encerra com a comunicação dos fatos às autoridades competentes. A
esse respeito, o artigo 9o da Lei Complementar no 105/2001 – “Quando, no exercício de suas atribuições, o
Banco Central do Brasil e a Comissão de Valores Mobiliários verificarem a ocorrência de crime definido em
lei como de ação pública, ou indícios da prática de tais crimes, informarão ao Ministério Público, juntando à
comunicação os documentos necessários à apuração ou comprovação dos fatos. (...) §2o Independentemente
do disposto no caput deste artigo, o Banco Central do Brasil e a Comissão de Valores Mobiliários comunicarão
aos órgãos públicos competentes as irregularidades e os ilícitos administrativos de que tenham conhecimento,
ou indícios de sua prática, anexando os documentos pertinentes.”
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 158

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sujeitos à fiscalização, no caso em tela, da CVM – também constitui crime.
37.
E assim, chegamos à segunda questão: quando o fato objeto da ação punitiva da
administração também constitui crime? A resposta necessariamente está associada à
conduta, pois ainda que o conceito de fato que constitui crime fosse mais amplo – mas desde
já adianto: não é –, o fato objeto da ação punitiva da administração, como visto, é sempre
uma conduta e o dispositivo em comento aplica-se, somente, ao fato que, ao mesmo tempo,
é objeto da ação punitiva da administração e constitui crime.
38.
Dito isso, não vejo como entender que o fato que constitui crime possa ser qualquer
outra coisa que não uma conduta. Por estarmos falando de crime, devemos necessariamente
nos socorrer no Direito Penal, que emprega o vocábulo “fato” para se referir a uma conduta
humana, decorrente de uma ação ou omissão, expressamente proibida pela lei – fato típico,
antijurídico e culpável11. É esse, portanto, o fato que configura crime12.
39.
A tese vencida peca por se prender à acepção comum do vocábulo “fato”, ignorando
que, no dispositivo, é utilizado em sua acepção técnica. O texto da lei é sempre o ponto de
partida para a atividade exegética, mas o bom hermeneuta não ignora que certos termos são
empregados na linguagem jurídica com um significado específico. Sobre esse ponto, vejam

11 “Da exposição feita sobre o bem jurídico protegido e das conclusões a que então se chegou, extrai-se, sem
muito esforço, que, substancialmente, o crime é um fato humano que lesa ou expõe a perigo bens jurídicos
(jurídico-penalmente) protegidos. Essa definição é, porém, insuficiente para a dogmática penal, que necessita
de outra mais analítica, apta a pôr à mostra os aspectos essenciais ou os elementos estruturais do conceito de
crime. E dentre as várias definições analíticas que têm sido propostas por importantes penalistas, parece-nos
mais aceitável a que considera as três notas fundamentais do fato-crime, a saber: ação típica (tipicidade), ilícita
ou antijurídica (ilicitude) e culpável (culpabilidade). O crime, nessa concepção que adotamos, é, pois, ação
típica, ilícita e culpável. (...) Do que foi dito, conclui-se que a base fundamental de todo fato-crime é um
comportamento humano (ação ou omissão). Mas para que esse comportamento humano possa aperfeiçoar-se
como um verdadeiro crime será necessário submetê-lo a uma tríplice ordem de valoração: tipicidade, ilicitude
e culpabilidade. Se pudermos afirmar de uma ação humana (a ação, em sentido amplo, compreende a omissão,
sendo, pois, por nós empregado o termo como sinônimo de comportamento, ou de conduta) que é típica, ilícita
e culpável, teremos um fato-crime caracterizado, ao qual se liga, como consequência, a pena criminal e/ou
medidas de segurança.” TOLEDO, Francisco de Assis. Princípios Básicos de Direito Penal. 5a ed. Saraiva:
São Paulo, 1994, pp. 80-82.
12 Paulo José da Costa Jr. destaca que “fato” é um termo empregado para se referir ao aspecto material do
crime: “Principiaremos por convergir nossa atenção para a conduta (ativa ou omissiva), primeiro turno
conectável da relação referida. A seguir o evento, termo derivado da conduta, enquanto consequência que a ela
se atribui. Por último, o nexo causal objetivo, que relaciona antecedente e consequente. A soma destas três
componentes (conduta, evento e nexo causal) constitui o fato, que é o aspecto ou material do crime”. COSTA
Jr, Paulo José da. Curso de Direito Penal. Vol. I. 1a ed. Saraiva: São Paulo, 1991, p. 41.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 159

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o que diz Larenz:
“Os termos que obtiveram na linguagem jurídica um significado especifico (...) são usados
nas leis, na maioria das vezes, com este significado especial. Deste modo eliminam-se
inúmeras variantes de significado do uso linguístico geral e o círculo dos possíveis
significados, adentro do qual se há-de proceder a selecção com base noutros critérios,
estreita-se em grande medida. Com o esclarecimento do uso linguístico jurídico preciso, a
interpretação pode, em certas ocasiões, chegar ao seu termo, a saber, quando nada indicie no
sentido de que a lei se desviou, precisamente nesta passagem, daquele uso”13.
40.
O próprio verbo empregado no §2o do artigo 1o da Lei no 9.873/1999 – constituir –
reforça a conclusão de que o vocábulo “fato” se refere a uma conduta específica e não a toda
e qualquer conduta praticada por quem quer que seja em determinado contexto. Se o
legislador tivesse tido a intenção de abarcar, naquela regra, todas as condutas relacionadas a
um determinado “fato” (aqui entendido em seu significado literal e não em sua acepção
técnica), o verbo teria que ser outro, como por exemplo “envolver”, pois, a toda evidência,
o contexto fático não pode constituir crime.
41.
Diante de todo o exposto, penso que a análise textual do §2o do artigo 1o da Lei no
9.873/1999 demonstra que, ao contrário do que alega a tese vencida, a interpretação aqui
defendida – e que vem prevalecendo na CVM – não distorce o significado do vocábulo “fato”
empregado no citado dispositivo; ao revés, é a outra tese que, para defender uma
interpretação literal, distorce não só todo o resto do comando como, também, subverte a
lógica do direito penal.
42.
Uma análise sistemática da legislação também evidencia que essa é a interpretação
mais consistente. A expressão “quando o fato constituir crime” é de uso bastante comum
pelo legislador, bem como o de outras expressões que contenham verbos com o mesmo
significado, como considerar ou configurar. Por exemplo, o Código Penal determina que
“ninguém pode ser punido por fato que lei posterior deixa de considerar crime” (artigo 2o).
O mesmo diploma prevê diversos tipos penais aplicáveis “se o fato não constitui crime mais
grave” (artigos 132, 163, 218-C, 238, 314, 325 e 337), norma idêntica à prevista no artigo
154-A que utilizou o termo conduta: “se a conduta não constitui crime mais grave”. O teor

13 LARENZ, Karl. Metodologia da Ciência do Direito, 3a ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbekian, 1997, P.
452.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 160

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desse último dispositivo é forte evidência de que a legislação penal muitas vezes emprega
“fato” e “conduta” como equivalentes. Também no direito administrativo, a Lei no
8.112/1990 prevê que “quando o fato narrado não configurar evidente infração disciplinar
ou ilícito penal, a denúncia será arquivada, por falta de objeto” (artigo 144, parágrafo único).
43.
A jurisprudência também confirma essa interpretação. Veja-se que as decisões do
Superior Tribunal de Justiça e do Tribunal Regional Federal da 2° Região citadas pelo
Relator expressamente se referem a condutas:
STJ
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. CONDUTA TAMBÉM TIPIFICADA COMO
CRIME. PRESCRIÇÃO. CÓDIGO PENAL. PENA EM ABSTRATO. OBSERVÂNCIA.
(EDv nos EREsp 1656383/SC, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA SEÇÃO,
julgado em 27/06/2018, DJe 05/09/2018)
TRF 2° Região
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. RECEITA FEDERAL.
FAVORECIMENTO
ILÍCITO.
RECEBIMENTO
DA
PETIÇÃO
INICIAL.
FUNDAMENTAÇÃO. PRESCRIÇÃO NÃO CONFIGURADA. (...) 5. No tocante à
alegada prescrição, considerando que as condutas narradas pelo MPF, imputadas à
agravante, também são tipificadas como ilícito criminal, é aplicável à espécie o comando
contido no art. 142, I, §2o da Lei no 8.112/90 e art. 109, II do Código Penal, haja vista que,
conforme apontou o Juízo a quo, "os fatos narrados pelo MPF também se encontram
tipificados no Código Penal, artigos 288, 317 e 333", que apresentam pena máxima, em
abstrato, de 12 (doze) anos de reclusão. (...) (Agravo de Instrumento 0003078-77-
2018.4.02.0000, Rel. ALCIDES MARTINS, 5a TURMA ESPECIALIZADA, julgado em
12/07/2018, DJe 16/07/2018)
44.
As decisões acima referem-se à regra de substituição da Lei no 8.112/1990 (art. 142),
já mencionada na seção anterior deste voto. Embora, como já mencionado em outra
oportunidade14, entenda que, a despeito das diferentes redações, o artigo 1o, §2o, da Lei no

14 Nos julgamentos dos PAS 08/2016 e 09/2016, destaquei que “não me parece adequado concluir que o termo
‘fato’ deva ser interpretado de modo extensivo com base na contraposição entre o texto do artigo 1o, §2o, da
Lei no 9.873/1999 e o do artigo 142 da Lei no 8.112/1990, segundo o qual ‘os prazos de prescrição previstos na
lei penal aplicam-se às infrações disciplinares capituladas também como crime’. A meu ver, a divergência
decorre de um aperfeiçoamento de redação nas leis mais recentes – e aqui me refiro não só à Lei no 9.873/1999

Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 161

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9.873/1999 e o artigo 142 da Lei no 8.112/1990 têm essencialmente o mesmo alcance15,
lembro que a Primeira Seção do STJ também equiparou o “fato” a uma conduta ao analisar
a Lei no 9.873/1999:
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. FRAUDE EM LICITAÇÃO.
SANÇÃO
DE
INIDONEIDADE
PARA
LICITAR.
RESTABELECIMENTO.
PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO-OCORRÊNCIA. AMPLA DEFESA
E CONTRADITÓRIO. NÃO-OBSERVÂNCIA. SEGURANÇA CONCEDIDA. (...) 3. De
acordo com o art. 1o, § 2o, da Lei 9.873/99, quando o fato objeto da ação punitiva da
Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei
penal. No caso, a conduta supostamente praticada enquadra-se no tipo penal do art. 90 da Lei
8.666/93, que prevê a pena de detenção de 2 a 4 anos. Nessa hipótese, o art. 109, IV, do CP
prevê que o prazo prescricional é de 8 anos. Dessa feita, considerando que a lesão ao direito
ocorreu em 01.10.2000 (assinatura do contrato) e que o processo administrativo foi iniciado
em 11.09.2008, deve-se afastar a alegativa de prescrição. (STJ, Primeira Seção, MS
15.036/DF, Rel. Ministro Castro Meira, julgado em 10/11/2010, DJe 22/11/2010)
45.
O Relator adverte, com razão, que a interpretação do texto legal não deve levar ao
vago e inexplicável. Concordo com a advertência, mas entendo que ela é mais um argumento
que milita em favor da tese que defendo e que vem prevalecendo neste Colegiado. O artigo
1o, §2o, da Lei no 9.873/1999 é regra excepcional, que traz, para o direito administrativo
sancionador, prazos de direito penal. Ora, a tese de que a regra de substituição da Lei no
9.873/1999 aplica-se não só a condutas que simultaneamente se subsumam em tipos
administrativos e penais, mas a todas as condutas ligadas por circunstâncias fáticas,
inviabiliza a utilização da regra penal no direito administrativo.
46.
Nesse sentido, cabe repisar que a Lei Penal não estabelece um prazo prescricional
único para todos os crimes. O prazo varia de acordo com o crime imputado, sendo calculado
com base na sanção penal em abstrato. Ou seja, se não há crime, não há como aplicar a regra
do §2o do artigo 1o da Lei no 9.873/1999, pois os prazos prescricionais da lei estão

como também à Lei do CADE (Lei no 12.529/2011, artigo 46) – e não da suposta intenção do legislador de
ampliar o alcance da regra relativa ao prazo prescricional de modo a nela não só abranger a conduta que
configura crime, como também outras condutas praticadas naquele mesmo contexto.”
15 As diferentes redações permitem a interpretação de que o artigo 142 da Lei no 8.112/1990 exige
correspondência entre o tipo administrativo e o tipo penal. No caso da Lei no 9.873/1999, essa questão não se
coloca: o §2o do artigo 1o aplica-se sempre que a mesma conduta preencha os requisitos necessários para
configurar um crime e um ilícito administrativo. Volto a esse ponto no final desta seção II.2.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 162

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indissociavelmente ligados aos tipos penais.
47.
Essa modulação do prazo prescricional da ação penal de acordo com a gravidade
abstrata da conduta visa a resguardar a relação de proporcionalidade que deve haver entre a
gravidade da conduta e o prazo que o Estado tem para exercer o direito de punir. Em outras
palavras, quanto maior o grau de reprovabilidade da conduta, maior o prazo de prescrição.
O artigo 1o, §2o, da Lei no 9.873/1999 segue a mesma lógica e se fundamenta na compreensão
de que, em linhas gerais, se um fato é tipificado também como ilícito penal, então o seu grau
de reprovabilidade é maior do que se configurasse tão somente uma infração
administrativa16.
48.
Assim, ainda que fosse possível aplicar os prazos prescricionais da lei penal a
condutas que não configuram um crime – como visto, não é –, o resultado alcançado violaria
frontalmente o princípio da proporcionalidade. A proporcionalidade do prazo prescricional
é juízo de competência do legislador; no caso da lei penal, o prazo prescricional varia de
acordo com o crime imputado, sendo maior para os crimes considerados mais graves. Aplicar
os prazos prescricionais da lei penal a condutas que não configuram crime, além de
impossível – pois os prazos da lei penal são calculados conforme a pena base e, a toda
evidência, a lei penal não prevê penas para condutas que não se subsumem a um tipo penal
–, inova perigosamente em relação ao regime instituído na lei.
49.
Alguns exemplos ajudam a ilustrar a questão.
50.
Imaginem, por exemplo, que dois sujeitos (A e B) praticaram um mesmo ilícito
administrativo, que não corresponde a nenhum tipo penal. No caso de B, tem-se que, no
mesmo “contexto fático”, outro agente (C) praticou uma conduta que configurava
simultaneamente um ilícito administrativo e um crime, cujo prazo prescricional, segundo o
Código Penal, é de 12 anos. É correto que os prazos prescricionais aplicáveis a A e B sejam
distintos? Em caso afirmativo, sob qual fundamento?

16 Nesse sentido, Norma Parente: “O segundo prazo de prescrição, especial, estabelece regras de prescrição
diferenciadas em função das peculiaridades de que se revestem os ilícitos administrativos que também
constituem crime, que exigem um tratamento individualizado e distinto dos demais ilícitos, dada a gravidade
da conduta do agente que, além de desrespeitar os comandos administrativos, invadiu com sua ação também a
legislação penal. Em tais hipóteses os prazos de prescrição são distintos e seguem-se as regras prescricionais
previstas na legislação penal atinentes à conduta violada”. PARENTE, Norma Jonssen. Mercado de Capitais.
In: CARVALHOSA, Modesto (coord.). Tratado de Direito Empresarial. Vol. VI. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2016, p. 697.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 163

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51.
Segundo a tese da Acusação, a resposta é sim e o fundamento é que a conduta de C,
que não se comunica com a conduta de B (exceto pelo fato de elas terem transcorrido no
“mesmo pano de fundo”), atrai para B o prazo prescricional alongado da lei penal. Note-se
que não se está aplicando para B o prazo da lei penal – a conduta de B não é crime -, logo a
lei penal não se aplica. A tese acusatória flerta, portanto, com a responsabilidade por fato de
outrem, o que não se admite em sede de processo sancionador.
52.
Para o segundo exemplo, vamos por um momento admitir que fosse correto e
razoável alterar a regra de prescrição contra um agente que praticou um ilícito administrativo
em razão de um crime praticado por um terceiro, mas imaginar que, no mesmo contexto em
que A infringiu uma norma administrativa, um quarto sujeito – vamos chama-lo de D –
praticou um crime, cujo prazo prescricional é de 20 anos, mas que não configura um ilícito
administrativo. Como dizer nesse caso que “o fato objeto da ação punitiva” também constitui
crime? E, se não dizer, como justificar que o prazo prescricional para A seja inferior ao de
B, quando o prazo prescricional para o crime praticado por D era superior ao do crime
praticado por C?
53.
Por fim, há um exemplo já discutido nos precedentes em que dentro de um mesmo
“contexto fático” três sujeitos praticam infrações administrativas independentes, sendo que
duas delas correspondem, também, a tipos penais cujas penas máximas são de 4 e 10 anos.
No caso dos crimes, o prazo prescricional será de 8 e de 16 anos, respectivamente. Qual
desses prazos prescricionais deve ser considerado para aquela conduta que somente
configura um ilícito administrativo? O menor? O maior? Uma média?
54.
Quanto mais reflito sobre o assunto, mais me convenço de que a tese da Acusação
não se sustenta independentemente do olhar pelo qual é examinada. O Relator sustenta que
não se pode reinterpretar o dispositivo legal sob o argumento de que se trata de norma
desproporcional. Novamente concordamos com esse ponto, mas o argumento que venho
defendendo – e que felizmente tem prosperado – tem, como ponto de partida, a constatação
de que a tese da Acusação está equivocada sob o ponto de vista da regra positivada. A falta
de proporcionalidade alcançada pela tese vencida é apenas mais um argumento que
demonstra que há apenas uma interpretação possível para o artigo 1o, §2o, da Lei no
9.873/1999: a que ele se aplica apenas aos fatos que, ao mesmo tempo, violam um comando
administrativo e a lei penal.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 164

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55.
Assim, em linha com os precedentes da CVM, concluo que o artigo 1o, §2o, da Lei no
9.873/1999 aplica-se apenas aos fatos que, ao mesmo tempo, violam um comando
administrativo e a lei penal.
56.
Antes de passar à análise do caso, gostaria de enfrentar dois outros argumentos.
57.
O primeiro é o de que a interpretação do artigo 1o, §2o, da Lei no 9.873/1999 abrange
somente condutas que configuram, simultaneamente, ilícitos penais e administrativos
imporia à CVM um ônus descabido de conhecer em detalhes a lei penal. Essa
responsabilidade existe, mas não decorre do posicionamento prevalecente na CVM, mas sim
do entendimento dos nossos tribunais superiores de que a CVM, em sua atividade
sancionadora, tem autonomia para concluir se os fatos que constituem infração aos
dispositivos legais e regulamentares que, segundo a lei, lhe cabe fiscalizar, também
constituem crime, independentemente da instauração de processo penal.
58.
Dado que os prazos prescricionais da lei penal são calculados com base na sanção
penal em abstrato prevista para cada crime, a única forma de a Autarquia se valer de sua
autonomia para aplicar a regra do §2o do artigo 1o da Lei no 9.873/1999 é conhecendo os
tipos penais e as demais regras que disciplinam a matéria. Como disse em outra
oportunidade:
“Não questiono a extensão do desafio que a interpretação prevalecente impõe à CVM – e
não só às áreas técnicas, mas também ao Colegiado. Afinal de contas, as conclusões quanto
à incidência do artigo 1o, §2o, da Lei no 9.873/1999 e ao(s) prazo(s) prescricional(is) a ser(em)
aplicado(s) – o plural aqui é importante, pois, tendo em vista a forma como a lei penal
disciplina o cálculo do prazo prescricional, é possível que, em um mesmo processo,
tenhamos que lidar com prazos variados – são potenciais matérias de defesa e a decisão final,
na sede da CVM, caberá sempre ao Colegiado. Esse enorme desafio é a contrapartida para a
autonomia dada aos órgãos administrativos; são os ônus e bônus da interpretação que hoje
prevalece nos tribunais superiores.”
59.
Ainda que a tese vencida efetivamente tivesse aplicação mais simples para a
administração pública – espero ter demonstrado que essa facilidade é apenas aparente, pois
ela na verdade traz a reboque uma série de problemas insolúveis –, esse fato não teria o
condão de tornar correta uma interpretação equivocada.
60.
O segundo ponto que gostaria de ressaltar é que que não se exige, para fins de
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 165

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aplicação do artigo 1o, §2o, da Lei no 9.873/1999, que exista simetria perfeita entre uma
infração administrativa e um tipo penal. Em razão do atual entendimento do STJ sobre o
artigo 1o, §2o, da Lei no 9.873/1999, adiciona-se à rotineira atividade da CVM de subsumir
fatos à norma administrativa, também a de subsumir os mesmos fatos à norma penal. Diga-
se de passagem, não se analisa se a norma administrativa mantém correspondência com a
norma penal ou se com ela guarda semelhança, mas apenas se os fatos que caracterizam uma
infração administrativa se amoldam também a um tipo penal.
61.
Essa observação é importante, pois muitas das normas legais e regulamentares cujo
cumprimento cabe à CVM supervisionar se valem de conceitos abertos: é o caso, por
exemplo, dos deveres fiduciários dos administradores e dos tipos da Instrução CVM no
8/1979. Assim, é possível que duas condutas que caracterizem infração a um mesmo
dispositivo legal ou regulamentar se amoldem a tipos penais distintos ou, alternativamente,
que apenas uma delas constitua crime, embora ambas sejam, no âmbito da CVM, capituladas
da mesma forma.
II.3.
O caso dos autos
62.
Feitas essas observações, passo ao exame da preliminar de prescrição da pretensão
punitiva da CVM no tocante às acusações relacionadas a irregularidades na aprovação, pela
diretoria da Petrobras, do PAR.
63.
A matéria foi aprovada pela diretoria em 08.03.2007, mais de cinco anos antes,
portanto, do primeiro ato praticado pela área técnica apto a interromper o prazo prescricional
para as acusações relacionadas a diversos episódios de corrupção apurados na Operação
Lava-Jato (a emissão do ofício no 560/2014, 20.10.2014).
64.
A área técnica invoca o artigo 1o, §2o, da Lei no 9.873/1999 e defende que o prazo
prescricional para as acusações relacionadas à aprovação do PAR seria de 16 (dezesseis)
anos. O prazo prescricional foi calculado com base no crime de corrupção passiva, prescrito
no artigo 317 do Código Penal17 e cuja prática, nas ações penais instauradas no âmbito da
Lava-Jato, foi imputada apenas àqueles que ativa e voluntariamente participaram das

17 Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou
antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem: Pena –
reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa.
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práticas espúrias.
65.
Embora a matéria tenha sido deliberada em uma reunião da diretoria, a própria
Acusação separa os diretores em dois grupos, aos quais imputa condutas distintas. De um
lado, Paulo Roberto Costa, réu confesso no âmbito da Operação Lava-Jato, foi acusado de
agir de forma desleal e em desvio de poder, valendo-se do cargo para receber vantagens
indevidas, em infração ao artigo 154, § 2o, “c”, combinado com o artigo 155, caput, ambos
da Lei no 6.404/1976.
66.
Já os demais diretores foram acusados por uma conduta culposa: falta de diligência
no exame da matéria, em infração ao artigo 153 da Lei no 6.404/1976. Vale ressaltar que a
Acusação não apontou nenhum tipo de contribuição voluntária desse conjunto de acusados
com as práticas dolosas cometidas por Paulo Roberto Costa18. Assim, não há se falar em
concurso de pessoas19, o que leva à autonomia das infrações.
67.
Mais ainda, segundo a própria narrativa acusatória, a alegada infração ao dever de
diligência caracterizaria tão somente uma conduta negligente. Em assim sendo, nosso exame
deve começar pelo parágrafo único do artigo 18 do Código Penal, segundo o qual “salvo os
casos expressos em lei, ninguém pode ser punido por fato previsto como crime, senão

18 A Acusação registra que Nestor Cerveró e Renato Duque também teriam recebido vantagens indevidas em
razão do exercício do cargo, na forma descrita pela apuração criminal, mas não logrou obter evidências do
recebimento indevido deles quando da aprovação do PAR, em 08.03.2007 (itens 143 e 146 do relatório de
acusação – fls. 5.632).
19 Nas palavras de Cezar Roberto Bitencourt, para a teoria monista ou unitária adotada pelo CP, “o fenômeno
da codelinquência deve ser valorado como constitutivo de um único crime, para o qual converge todo aquele
que voluntariamente adere à prática da mesma infração penal. No concurso de pessoas todos os intervenientes
do fato respondem, em regra, pelo mesmo crime, existindo, portanto, unidade do título de imputação”.
(BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de direito penal: Parte Geral. v. 1. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
p. 540.) Da mesma maneira, Nelson Hungria já lecionava: “Decisivo, em relação ao conceito unitário de
participação criminosa, sob o aspecto jurídico-penal, é o vínculo psicológico que une as atividades em
concurso, ou seja, a vontade consciente de cada co-partícipe referida à ação coletiva. Se inexiste tal vínculo, o
que se dá é a denominada autoria colateral, na qual, se qualquer das atividades convergentes (mas
desconhecidas umas das outras) realiza, sozinha, o resultado final, por este não responderão as demais”.
HUNGRIA, (Nelson; FRAGOSO, Heleno. Comentários ao Código Penal, Vol. I, arts. 11 a 27, 5a ed., Forense,
Rio de Janeiro, 1978. Páginas 398 e 399). Diante da ausência de provas e mesmo de acusação quanto à adesão
voluntária dos demais diretores à obra criminosa imputada a Paulo Roberto Costa, as condutas imputadas aos
primeiros devem ser consideradas autônomas em relação à conduta do segundo.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 167

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quando o pratica dolosamente”20.
68.
Nesse sentido, vale pontuar que a conduta dos demais diretores poderia se amoldar,
quando muito, ao crime de peculato culposo praticado por ocupante de função de direção em
sociedade de economia mista, nos termos do artigo 312, §2o, e do artigo 327, §2o, ambos do
Código Penal21-22.
69.
Vale notar que o prazo de prescrição penal em abstrato do crime de peculato culposo
é de 4 (quatro) anos, uma vez que a pena máxima cominada é de 1 (um) ano de detenção
aumentada de um terço (artigo 109, V, do Código Penal). Ou seja, ainda que se entenda que
as condutas dos demais diretores devem ser enquadradas no referido crime, a pretensão
punitiva do Estado estaria prescrita quando o escândalo se tornou público.

20 Art. 18 - Diz-se o crime: I - doloso, quando o agente quis o resultado ou assumiu o risco de produzi-lo; II -
culposo, quando o agente deu causa ao resultado por imprudência, negligência ou imperícia. Parágrafo único -
Salvo os casos expressos em lei, ninguém pode ser punido por fato previsto como crime, senão quando o pratica
dolosamente.
21 Art. 312 - Apropriar-se o funcionário público de dinheiro, valor ou qualquer outro bem móvel, público ou
particular, de que tem a posse em razão do cargo, ou desviá-lo, em proveito próprio ou alheio (...) Peculato
culposo. (...) § 2o - Se o funcionário concorre culposamente para o crime de outrem: Pena - detenção, de três
meses a um ano.
Art. 327 - Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem
remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.
§ 1o - Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e
quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica
da Administração Pública.
§ 2o - A pena será aumentada da terça parte quando os autores dos crimes previstos neste Capítulo forem
ocupantes de cargos em comissão ou de função de direção ou assessoramento de órgão da administração direta,
sociedade de economia mista, empresa pública ou fundação instituída pelo poder público.
22 Sobre o assunto, cito novamente Bitencourt: “Ocorre o peculato culposo quando funcionário público
concorre para que outrem se aproprie, desvie ou subtraia o objeto material da proteção penal, em razão de sua
inobservância ao dever objetivo de cuidado necessário (§2o). No caso, o funcionário negligente não concorre
diretamente no fato (e para o fato) praticado por outrem, mas, com sua desatenção ou descuido, propicia ou
oportuniza, involuntariamente, a que outrem pratique um crime doloso, que pode ser de outra natureza. Nesse
sentido, procuramos deixar claro que, como se tem reiteradamente afirmado, não há participação dolosa em
crime culposo e vice-versa. Com efeito, o funcionário público responde, na modalidade culposa, pela
inobservância do dever objetivo de cuidado, isto é, por sua negligência, deixando o objeto material
desprotegido, ao facilitar, ainda que inadvertidamente, que terceiro pratique outro crime contra o patrimônio
público que, em razão de seu cargo, deveria proteger. Não há, convém destacar, participação da ação culposa
do funcionário na conduta dolosa do terceiro, que pode ou não ser outro funcionário público, inexistindo, por
conseguinte, qualquer vínculo ou liame subjetivo entre ambos. Há, na verdade, uma espécie de autorias
colaterais.” BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de Direito Penal: Parte especial: dos crimes contra a
administração pública e dos crimes praticados por prefeitos. V. 5, 3a. ed. - São Paulo: Saraiva, 2009, p. 15.
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70.
Diante do exposto, chego a duas conclusões sobre as imputações relativas à
aprovação do PAR:
(i)
a infração ao dever de diligência imputada aos demais diretores (artigo 153 da
Lei no 6.404/1976), conforme narrado pela peça acusatória, não constitui crime
ou, quando muito, poderia configurar o crime de peculato culposo, cujo prazo
prescricional é, inclusive, inferior ao prazo quinquenal administrativo; e
(ii)
essa infração, no caso concreto, é autônoma em relação à acusação de desvio de
finalidade e infração ao dever de lealdade (artigos 154 e 155 da mesma lei)
imputada a Paulo Roberto Costa.
71.
Em resumo: no caso concreto, o “fato” que constitui crime, nos termos do §2o do
artigo 1o da Lei no 9.873/1999, não pode ser entendido como a aprovação do PAR na reunião
da diretoria da Petrobras. Este é somente o contexto fático em que ocorreram dois grupos de
condutas diferentes. O entendimento do Relator peca ao desconsiderar que o conceito de
crime se relaciona umbilicalmente a condutas individualmente consideradas e que a
responsabilidade administrativa é sempre subjetiva.
72.
Assim, com base nesses fundamentos, entendo que o prazo prescricional de 16 anos,
previsto na lei penal, é aplicável somente às condutas de falta ao dever de lealdade imputadas
a Paulo Roberto Costa e a Renato de Souza Duque e não às condutas culposas dos demais
diretores23.
73.
Com relação aos diretores acusados de falta de diligência na aprovação do PAR na
reunião da diretoria da Petrobras, reconheço que a punibilidade está fulminada pelo decurso
do prazo prescricional de cinco anos, não sendo aplicável, no caso, o prazo previsto no §2o
do artigo 1o da Lei no 9.873/1999, tendo em vista a ausência da prática de ilícito penal que a
justifique.

23 Aqui incluído o próprio Renato de Souza Duque, eis que em relação à aprovação do PAR, ele responde por
falta de diligência.
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III.
AS ACUSAÇÕES DE FALTA DE DILIGÊNCIA NA MUDANÇA DE FASE DO PROJETO
RNEST: DE QUE VALE A REGRA DA DECISÃO NEGOCIAL?
III.1. Rápidas considerações sobre as (ainda pouco discutidas) diferenças entre os
padrões de conduta e os padrões de revisão
74.
O primeiro passo a se tomar quando se analisa uma acusação contra um administrador
por alegada violação aos deveres fiduciários é definir qual o padrão de revisão a ser utilizado.
75.
Os deveres e responsabilidades dos administradores são regulados no Capítulo XII,
Seção IV, da Lei no 6.404/1976. Como aponta Luis Antonio Sampaio Campos, a lei
societária “não se filiou exclusivamente a um critério sintético ou analítico para tratar da
matéria, de sorte que ao mesmo tempo em que há deveres genéricos, há condutas e
responsabilidades específicas – ou mesmo implícitas – indicadas ao longo da lei”24. Ou seja,
coexistem na lei deveres específicos, com conteúdo bem definido, e deveres gerais, com
conteúdo propositadamente pouco determinado.
76.
O dever de diligência é um dos deveres expressos sob a forma de uma cláusula geral.
A lei societária se refere genericamente a um standard de conduta, deixando ao intérprete e
ao aplicador ampla margem de discricionariedade na delimitação do conteúdo específico do
dever de diligência. Quando bem utilizada, essa flexibilidade mostra-se de suma
importância, na medida em que permite que o conteúdo do dever de diligência seja aferido
à luz das circunstâncias do caso concreto.
77.
No entanto, essa mesma flexibilidade pode, também, dar margem a arbítrios e
interpretações irrazoáveis, que exigem do administrador mais do que o razoável e, por isso
mesmo, podem gerar efeitos indesejados, como o afastamento de bons administradores e a
inibição da tomada de risco pelas sociedades empresárias. Se o risco é inerente à atividade
empresarial, há, necessariamente, que se reconhecer que administradores leais e diligentes
muitas vezes tomam, sem saber, más decisões25.

24 CAMPOS, Luiz Antonio Sampaio. “Deveres e responsabilidades dos administradores”. In: LAMY FILHO,
Alfredo; BULHÕES PEDEREIRA, José Luiz (Org.). Direito das Companhias. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2017, p. 792.
25 Sobre esse ponto, vale reproduzir a lição de Bernard S. Black: “My favorite story, when I explain the business
judgment rule in transition countries, where lawyers often believe that directors should be liable for bad

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78.
Já os padrões de revisão foram inicialmente desenvolvidos pelos tribunais
encarregados de analisar o eventual descumprimento, pelos administradores de sociedades,
dos padrões de conduta26. Enquanto os padrões de conduta, positivados na lei em termos
propositadamente amplos, descrevem genericamente como os administradores devem se
portar no exercício de suas funções, os padrões de revisão estabelecem critérios para
avaliação do cumprimento desses standards gerais em situações específicas27.
79.
Sobre o assunto, vale transcrever a lição de Melvin Aron Eisenberg:
“A standard of conduct states how an actor should conduct a given activity or play a given
role. A standard of review states the test a court should apply when it reviews an actor's
conduct to determine whether to impose liability or grant injunctive relief.

decisions, goes like this. Imagine a company whose business strategy consists of, this year, spending $10 billion
to build several new factories, to sell products they haven’t yet developed, to customers they don’t yet have.
The strategy will succeed only if the market grows by at least 30% this year, and if their engineers can turn
plans for new products into real products on time. If they succeed, they will do the same thing next year, only
on a larger scale. If they fail, the factories will sit idle, and the equipment in them will be obsolete within five
years. The chief executive officer of the company has been quoted in the business press, where he describes
this strategy as being like driving a car at 150 kilometers per hour, along a winding mountain road, in the dark,
with the lights out, trying not to crash.
This strategy is guaranteed to crash, sooner or later. The company’s managers just don’t know when. When
the crash comes, do we want a judge to look at this strategy, and the CEO’s explanation, and hold the directors
personally liable for the damage? If we are ever going to hold directors liable for negligence, this is a pretty
good case for doing so. Or do we want to allow directors to take wild risks, in the hope of achieving wild
success? The business judgment rule lets directors take risks, even wild risks.
There is a twist to this story. The company is Intel, which is one of the world’s most successful companies.
The CEO who described his business strategy as like driving at high speed down a mountain road in the dark
is Andy Grove. Intel in fact crashed last year. It was, after all, only a question of when they would crash, not
if. But Intel is still a big, successful company, and long-term investors are very happy with their investment.”
BLACK, Bernard S. The Principal Fiduciary Duties of Boards of Directors - Presentation at Third Asian
Roundtable
on
Corporate
Governance
Singapore
(2001).
Disponível
em
https://www.oecd.org/corporate/ca/corporategovernanceprinciples/1872746.pdf.
26 Pode-se, contudo, ver no direito comparado uma tendência a uma maior positivação dos padrões de revisão,
nomeadamente, para restringir as hipóteses em que decisões negociais podem ser sindicadas no mérito – em
outras palavras, para positivar a business judgment rule. Nesse sentido, cf. p. ex. recentes alterações nas leis
societárias alemã e portuguesa.
27 “Very briefly, a standard of conduct tells the actor how to behave, while a standard of review tells the
reviewing court how to decide whether the actor should be held liable. Often, the two standards coincide. (...)
In corporate law, however, the standards diverge: the standard of conduct is much higher than the standard of
review. In other words, the law demands more of directors than it thinks appropriate to enforce.” VELASCO,
Julian. “Fiduciary Principles in Corporate Law”. In: CRIDDLE, Evan J.; MILLER, Paul B.; SITKOFF, Robert
H. (Eds.). The Oxford Handbook of Fiduciary Law. Nova York: Oxford University Press, 2018, p. 63.
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In many or most areas of law, these two kinds of standards tend to be conflated. (...)
The conflation of standards of conduct and standards of review is so common that it is easy
to overlook the fact that whether the two kinds of standards are or should be identical in any
given area is a matter of prudential judgment. Perhaps standards of conduct and standards of
review in corporate law would always be identical in a world in which information was
perfect, the risk of liability for assuming a given corporate role was always commensurate
with the incentives for assuming the role, and institutional considerations never required
deference to a corporate organ. In the real world, however, these conditions seldom hold,
and the standards of review in corporate law pervasively diverge from the standards of
conduct. A byproduct of this divergence has been the development of a great number of
standards of review in this area. In the past, the major standards of review have included
good faith, business judgment, prudence, negligence, gross negligence, waste, and fairness.
An important new development has been the emergence of intermediate standards of
review.”28
80.
Os dois principais padrões de revisão utilizados para analisar a atuação dos
administradores são (i) a regra da decisão negocial (business judgment rule), que preconiza
uma análise das decisões sob uma ótica procedimental, e (ii) a regra da justiça integral (entire
fairness), que preconiza que o julgador, em certas situações consideradas de maior potencial
de abuso, avalie se o negócio foi justo tanto quanto à negociação (fair dealing) quanto ao
preço (fair price)29.
81.
A regra da decisão negocial é o mais importante dos padrões de revisão30. Pode-se,
inclusive, dizer que foi a partir da necessidade de se criar esse padrão de revisão mais

28 EISENBERG, Melvin Aron. “The Divergence of Standards of Conduct and Standards of Review in
Corporate
Law”.
In:
62
Fordham
Law
Rev.
437
(1993).
Disponível
em:
https://ir.lawnet.fordham.edu/flr/vol62/iss3/1/. Último acesso em 26.10.2020.
29 Sobre a lógica de se estabelecer regimes mais ou menos intrusivos e os efeitos que soluções procedimentais
podem ter na fixação dos padrões de revisão, remeto-me aos votos que proferi nos PAS CVM no
19957.003190/2019-64, j. em 26.05.2020 (Rel. Pres. Marcelo Barbosa) e PAS CVM SEI 19957.010686/2017-
22 (RJ2017/5122), j. em 07.07.2020, de minha relatoria.
30 A doutrina, em especial a norte-americana, diverge quanto à natureza da business judgment rule, havendo
quem a considere uma presunção, um padrão de diligência, uma regra de abstenção ou um padrão de revisão.
Para um resumo dessa discussão, v. SMITH, D. Gordon. “The Modern Business Judgment Rule”. In: HILL,
Claire A.; SOLOMON, Steven Davidoff (Eds.). Research Handbook on Mergers and Acquisitions.
Cheltenham (Reino Unido): Edward Elgar Publishing, 2016.
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deferente às decisões negociais que os padrões de revisão desenvolveram certo grau de
autonomia em relação aos padrões de conduta aos quais se associam.
82.
Por que a business judgment rule é tão importante? Para compreender a importância
da regra, é necessário, em primeiro lugar, reconhecer as características que diferenciam as
decisões negociais de outras decisões. O administrador dirige um negócio, no qual os
acionistas aportaram recursos na expectativa de lucros. A condução dos negócios sociais
envolve a tomada de uma série de decisões de risco, para as quais não há resposta ótima31,
muitas vezes em curtos intervalos de tempo.
83.
Não há retorno sem risco. E o sistema da lei societária reconhece que a tomada de
decisões arriscadas pelas sociedades empresárias é fundamental para o desenvolvimento dos
seus negócios e, em última instância, da economia do país32.
84.
Adicionalmente, somos mal equipados para julgar eventos pretéritos. Temos que
analisar as condutas à luz das circunstâncias da época em que foram praticadas, mas nossos
vieses cognitivos, especialmente o chamado viés de retrospectiva, inevitavelmente nos
levam a exagerar a previsibilidade de fatos passados33.

31 Sobre esse ponto, vale citar os juristas lusitanos Ricardo Costa e Gabriela Dias Figueiredo: “Ao contrário de
outros sujeitos que desenvolvem uma atividade profissional ou técnica, os administradores não podem contar
com modelos de comportamento consensualmente aceites pela coletividade – ensinamentos inequívocos,
práticas ou leges artis generalizadamente aceites, modelos profissionais de competência –, a fim de os poder
invocar para proteger as próprias escolhas e demonstrar a razoabilidade de suas decisões. Não há guide lines,
cada decisão é única, na maior parte dos casos há várias alternativas de atuação, não há a priori uma decisão
ótima.” COSTA, Ricardo; DIAS, Gabriela Figueiredo. “Comentários ao Artigo 64”. In: ABREU, Jorge M.
Coutinho de (Coord.). Código das Sociedades Comerciais em Comentário, Vol. 1. 2a Edição. Coimbra: Editora
Almedina, 2017, p. 781.
32 Como bem disse a Diretora Ana Dolores Novaes: “A atividade econômica seria seriamente prejudicada se o
sistema judiciário e o regulador passassem o tempo todo julgando as ações dos administradores ex-post. É
muito fácil apontar que uma decisão foi errada olhando pelo retrovisor do tempo. Mas a essência do mundo
dos negócios é tomar riscos. E aplicar o conjunto de informações e crenças que se apresentam em um
determinado momento para decidir sobre fatos que gerarão efeitos sobre o futuro da companhia, futuro sobre
o qual ninguém tem o controle.” PAS CVM no RJ 2008/9574, j. em 27.11.2012.
33 “Hindsight bias has pernicious effects on the evaluations of decision makers. It leads observers to assess the
quality of a decision not by whether the process was sound but by whether its outcome was good or bad.
Consider a low-risk surgical intervention in which an unpredictable accident occurred that caused the patient's
death. The jury will be prone to believe, after the fact, that the operation was actually risky and that the doctor
who ordered it should have known better. This outcome bias makes it almost impossible to evaluate a decision
properly – in terms of the beliefs that were reasonable when the decision was made.” KAHNEMANN, Daniel.
Thinking, Fast & Slow. 1a ed. Nova York: Farrar, Straus and Giroux, 2011, p. 203.
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85.
A soma desses fatores – o fato de não haver uma resposta ótima para as decisões
empresariais, nem um parâmetro seguro para orientá-las, e nossa irresistível tendência a
analisar decisões passadas em função dos resultados alcançados e não do processo
empregado – criaria um risco gigantesco para os administradores, caso pudessem ser
pessoalmente responsabilizados quando decisões negociais tomadas de boa-fé se
mostrassem equivocadas, permitindo-lhes, assim, assumir riscos típicos da atividade
empresária.
86.
A business judgment rule existe justamente para blindar os administradores de
responsabilidade contra apostas malsucedidas, conferindo-lhes segurança para, no espaço de
discricionariedade da gestão, tomar decisões de risco no interesse da companhia. Esse padrão
de revisão foi há muito reconhecido pela doutrina nacional34 e incorporado pela CVM35, que
em reiteradas decisões consolidou o entendimento de que, salvo em situações bastante
específicas, nomeadamente quando há evidências de má-fé ou fraude36, não cabe ao julgador
sindicar o mérito de decisões negociais. Quando a business judgment rule é aplicável, deve-
se somente averiguar se o processo que pautou a decisão foi conduzido de modo informado,
refletido e desinteressado37.

34 V. p. ex. BRIGAGÃO, Pedro Henrique Castello. A Administração de Companhias e a Business Judgment
Rule. São Paulo: Quartier Latin, 2017; PARENTE, Flávia. O Dever de Diligência dos Administradores de
Sociedades Anônimas. Rio de Janeiro: Renovar, 2005; e RIBEIRO, Renato Ventura. Dever de diligência dos
administradores de sociedades. São Paulo: Quartier Latin, 2006.
35 Nesse ponto, vale referência aos votos proferidos pelo Diretor Pedro Marcilio nos PAS CVM no 2005/1443
e 21/2004, j. respectivamente em 10.05.2006 e 15.05.2007. Embora esses votos não sejam os primeiros que
reconheceram a aplicação da regra da decisão negocial, há nesses dois precedentes um importante esforço de
sistematização do assunto, que os tornaram marcos na matéria.
36 No voto que proferi no PAS CVM no RJ2013/11703, pude desenvolver com mais vagar como os artigos 153
e 154 se complementam, destacando, em especial, a importância do juízo de racionalidade (ou logicidade) nos
casos em que se discute possível desvio de poder. Não me parece, contudo, sequer possível argumentar que a
decisão, no caso em análise, é irracional e não foi essa, de fato, a acusação imputada. V. tb. o já referido PAS
CVM no RJ 2005/1443, j. em 10.5.2006, Dir. Rel. Pedro Marcilio de Sousa.
37 Cabe aqui nova referência ao celebrado voto do Diretor Pedro Marcilio no PAS CVM no 2005/1443: “Para
utilizar a regra da decisão negocial, o administrador deve seguir os seguintes princípios: (i) Decisão
informada: A decisão informada é aquela na qual os administradores basearam-se nas informações
razoavelmente necessárias para tomá-la. Podem os administradores, nesses casos, utilizar, como informações,
análises e memorandos dos diretores e outros funcionários, bem como de terceiros contratados. Não é
necessária a contratação de um banco de investimento para a avaliação de uma operação; (ii) Decisão refletida:
A decisão refletida é aquela tomada depois da análise das diferentes alternativas ou possíveis conseqüências
ou, ainda, em cotejo com a documentação que fundamenta o negócio. Mesmo que deixe de analisar um negócio,

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87.
Os conceitos de dever de diligência e de business judgment rule não têm identidade:
o sarrafo do padrão de revisão foi, propositadamente, colocado em um nível inferior ao do
padrão de conduta38. Esse aspecto pode não só confundir aqueles não familiarizados com o
direito societário como, também, por vezes contrariar nosso senso de justiça. Considerando
os problemas associados à avaliação de decisões empresárias pretéritas, a regra da decisão
negocial é um parâmetro permissivo. Provavelmente em razão do viés de retrospectiva,
tenderemos a considerar que a business judgment rule é, em certos casos, excessivamente
leniente. Nessas situações, resta lembrar que o respeito à referida regra é fundamental para
a segurança do ambiente de negócios e que nada seria mais injusto do que poder trocar a
régua em função do nosso julgamento subjetivo acerca do tamanho do que se mede.
III.2. Ausência de registro de discussões em ata e presunção de falta de diligência
88.
Antes de analisar as acusações de falta de diligência, gostaria de tecer algumas
considerações ao que me parece ser um perigoso flerte com a inversão do ônus da prova
levado a cabo pela Acusação. Trata-se de considerar que a ausência de registro em ata de
eventuais discussões sobre a matéria em deliberação ou os motivos pelos quais a decisão foi
tomada denotaria a ausência de diligência dos administradores.
89.
A Lei no 6.404/1976 expressamente autoriza que as atas sejam lavradas na forma de
sumário dos fatos ocorridos (art. 130, §1o) e a esmagadora maioria das companhias abertas
brasileiras se vale dessa prerrogativa – em geral, descrevem-se de modo bastante genérico

a decisão negocial que a ele levou pode ser considerada refletida, caso, informadamente, tenha o administrador
decidido não analisar esse negócio; e (iii) Decisão desinteressada: A decisão desinteressada é aquela que não
resulta em benefício pecuniário ao administrador. Esse conceito vem sendo expandido para incluir benefícios
que não sejam diretos para o administrador ou para instituições e empresas ligadas a ele. Quando o
administrador tem interesse na decisão, aplicam-se os standards do dever de lealdade (duty of loyalty).”
38 Nesse sentido, Julian Velasco comentando o clássico caso Aronson v. Lewis (1984): “Aronson v. Lewis
lends some support to Johnson’s argument. Its classic formulation of the duty of care provides that a director
must not only become informed but also put the information to good use. This formulation implicitly
recognizes that the standard of conduct (as opposed to the standard of review) for the duty of care is not
concerned solely with empty procedural formalities. Instead, the duty of care is about meaningful
decisionmaking, which is aided by process but requires more. It requires an openness to the process that is
incompatible with insincerity and conflicts of interest.” VELASCO, Julian. “How Many Fiduciary Duties Are
There in Corporate Law?”.In: Southern California Law Review, vol. 83:1231, p. 1282. Grifos nossos. No
mesmo sentido, COSTA, Ricardo; DIAS, Gabriela Figueiredo. Op. Cit., p. 785; e ABREU, J.M. Coutinho;
RAMOS, Maria Elisabete. “Comentários ao Artigo 71”. In: ABREU, Jorge M. Coutinho de (Coord.). Op. Cit.,
p. 904.
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os assuntos submetidos à deliberação e a deliberação tomada e quando há registros de outras
discussões, esses, no mais das vezes, são feitos de modo igualmente sintético. A questão vai
além da lavratura em ata das assembleias gerais e reuniões dos órgãos da administração: de
modo geral, as companhias guardam registro bastante sumarizado acerca dos assuntos
tratados nessas reuniões e fora delas, muito embora me pareça que, ao longo dos últimos
anos, há um salutar movimento de maior cuidado com a forma como os procedimentos
relativos às decisões das sociedades são estruturados e registrados. Nesse ponto, a Petrobras
está, inclusive, em situação melhor do que outras companhias, pois produzia e arquivava
material detalhado antes de cada reunião.
90.
Penso que a pobreza dos registros societários é uma prática problemática: em caso
de questionamento, os investigados invariavelmente alegam, e não sem razão, que suas
decisões negociais somente podem ser revistas sob uma ótica procedimental, mas em muitas
vezes não conseguem demonstrar o processo pelo qual as decisões atacadas foram tomadas
– isto é, evidenciar que o processo decisório foi, sob o ponto de vista do procedimento,
informado, refletido e desinteressado. Dito isso, parece-me que, de modo geral, a ausência
de registros detalhados não é apta a demonstrar nem a diligência nem a falta de diligência
do administrador.
91.
Afinal de contas, cabe à Acusação o ônus de demonstrar a ausência de diligência por
parte dos administradores. Entender que a ausência de registro das razões do administrador,
por si só, é prova de ausência de diligência leva, na prática, a uma inversão do ônus da prova,
inadmissível em sede de processo sancionador.
92.
Embora acredite que o que já expus é mais do que suficiente para encerrar essa
questão, há um argumento de outra ordem que também me parece relevante. Considerando
que a esmagadora maioria dos registros das reuniões ainda hoje é feita na forma de sumário,
mas que há uma preocupação crescente de melhoria na forma de se documentar (ainda que
não em ata) o processo decisório, deve-se ter cuidado para, no afã de se apurar
responsabilidades, não se acabar legitimando o argumento, que ainda é muito forte, de que,
ao se fazer os registros, “menos é mais”.
93.
No caso em tela, não vejo como, a partir da falta de registros mais detalhados acerca
de como os administradores se portaram ao discutir e deliberar as matérias questionadas
possa ser considerada como prova de ausência de diligência. Conforme reconhecido pela
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própria Acusação, “[a]s atas das reuniões da DE não eram descritivas, limitando-se a
registrar somente as conclusões delas resultantes. Portanto, os comentários dos diretores
sobre as pautas não se faziam constar nas referidas atas. Tampouco havia qualquer decisão
no sentido de gravar ou de registrar, de alguma forma, as discussões que existiam nos
encontros.” (item 45, fls. 5.604). Vê-se, portanto, que os registros questionados estavam em
linha com o que autoriza a lei societária e com o que era habitualmente feito pela Petrobras.
III.3. Uma análise da diligência dos diretores à luz da business judgment rule
94.
Passo enfim à análise das acusações de falta de diligência formuladas contra os
diretores e membros do conselho de administração da Companhia que analisaram a mudança
de fase do Projeto RNEST. A análise não inclui as acusações formuladas contra os diretores
acusados de infração aos artigos 154 e 155 da lei societária, com relação às quais eu
acompanho o voto do Diretor Relator.
95.
Feita essa introdução, noto que as decisões referentes a investimentos em novos
projetos têm conteúdo tipicamente negocial. Recordo, também, que a (correta) opção da área
técnica de separar os administradores em dois grupos decorreu justamente do fato de não
haver evidência que suporte uma acusação de que os administradores acusados de falta de
diligência contribuíram (ao menos conscientemente) para a prática dos desvios. Trata-se,
portanto, de uma alegação de falta de diligência relacionada a uma decisão negocial. Assim,
em linha com a orientação pacífica desta CVM, devemos analisar a diligência unicamente a
partir de uma perspectiva procedimental – verificar, em resumo, se a decisão foi informada,
refletida e desinteressada.
96.
Começando pelo último requisito para aplicação da regra da decisão negocial –
decisão desinteressada –, noto que não há nos autos qualquer elemento que indique que os
diretores e conselheiros tinham algum interesse pessoal na matéria. Resta, portanto, verificar
se a decisão foi tomada de modo informado e refletido.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 177

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97.
Compulsando os autos, encontro evidência de que os diretores não só dispunham de
farta informação39 como a analisaram – tanto que na primeira oportunidade em que o assunto
foi submetido à diretoria decidiu-se não deliberar sobre a matéria e solicitar ajustes40.
98.
A Acusação evita discutir a conduta dos acusados à luz da business judgment rule;
antes, ataca a decisão tomada sobretudo em razão dos riscos apontados no material fornecido
aos administradores.
99.
Noto, em primeiro lugar, que os pareceres técnicos que acompanhavam o DIP
327/2009, apesar de indicarem os riscos do negócio, alguns fazendo recomendações a serem
seguidas pela Companhia, também apontavam para a sua viabilidade. Como exemplo, o
parecer tributário afirmava serem as “premissas aderentes à legislação tributária” (fls. 1.512)
e o parecer de estratégia e desempenho empresarial informava: “O Projeto, em termos
operacionais, representa um impacto bastante positivo para o sistema de abastecimento
nacional” (fls. 1.516). Assim, apesar de apontarem os riscos, os pareceres técnicos não
invalidavam a conclusão do DIP, não sendo, portanto, prova de falta de diligência do
tomador da decisão.
100.
Na minha avaliação, o relatório de inquérito atribui maior peso aos alertas de risco
do que às vantagens apontadas nos documentos que foram disponibilizados aos diretores,
em típico viés de retrospectiva. Além disso, ignora-se o fato de que, naquele momento, o
projeto já estava em um grau de maturidade tal que o seu cancelamento tinha o potencial de
gerar ainda mais custos para a Companhia. O item 10 do DIP 327/2009 afirmava que “em
função do estágio atual de implantação do projeto podem ser considerados custos afundados
da ordem de US$ 1,5 bilhão, levando em conta todas as implicações contratuais existentes
(por exemplo, multas). Assumindo esta consideração, o valor nominal do investimento
remanescente para implantação do projeto seria de US$ 11,862 bilhões e o incremento de
VPL associado de US$ 1,184 bilhão” (fls. 1.456).

39 O DIP 327/2009, de 25.11.2009, que fundamentou a proposta de passagem do projeto RNEST à fase IV, foi
acompanhado do Relatório Executivo de PSD da Fase III do projeto, além dos pareceres DIP
TRIBUTÁRIO/PTR/ABAST 88/2009, DIP Estratégia/API 111/2009, PLAFIN, Análise Econômico-
Financeira de FEL-3 e SMS.
40 Conforme destacado no voto do Relator (item 162), a diretoria decidiu, em 03.09.09 (fls. 4.207), que a
matéria referente à mudança de fase do projeto fosse reapresentada após ajustes os quais foram realizados pelas
áreas técnicas da própria Companhia.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 178

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101.
Assim, dizer que os diretores no caso não foram diligentes pois não reagiram aos
sinais de alerta trazidos pelas áreas implica um grave erro conceitual: confundir a assunção
consciente de riscos com desleixo com sinais de alerta. Os chamados red flags são
indicativos de anomalias e irregularidades e não apontamentos de riscos empresariais41;
entender de modo diverso significa negar, por via indireta, a defesa da business judgment
rule e pavimentar caminho para a responsabilização dos administradores pela eventual
materialização dos riscos inerentes à atividade empresária42. Equiparar a assunção
consciente de risco com falta de atenção a sinais de alerta é manifestação típica do viés de
retrospectiva da acusação e recomenda cautela adicional ao julgador.
102.
De fato, entendo que os elementos constantes dos autos indicam que a diretoria, após
debater o assunto, deliberou de modo informado e refletido43 acerca da matéria, fiando-se na
recomendação da área especialista44, consubstanciada no DIP.
103.
É importante perceber que a Acusação de fato não faz uma verdadeira análise
procedimental, mas adentra no exame do mérito de uma decisão negocial. Ora, a business
judgment rule requer que a diligência dos administradores em questões empresariais seja, a
princípio, sindicada unicamente em uma perspectiva procedimental.
104.
É da acusação o ônus de trazer evidências de má-fé, desvio ou fraude, ou de mostrar
que a decisão empresarial não era racional ou que não foi, sob o ponto de vista do
procedimento, tomada de modo informado, refletido e desinteressado. A Acusação não se
desincumbiu desse ônus: ao contrário, disse não haver prova de que os diretores e

41 Na ausência de demonstração de que havia algum alerta de irregularidade nos pareceres técnicos, para que
se considere que a diretoria estava diante de verdadeiros red flags, ao menos deveria ter restado demonstrado
que os riscos associados ao projeto em tela diferiam dos riscos usualmente encontrados em projetos de similar
complexidade realizados pela Companhia, o que, a meu ver, não foi feito pela Acusação.
42 Nesse sentido, v. itens 150-151 do voto que proferi no julgamento do PAS no RJ2014/13977.
43 O fato de a deliberação registrada na ata ter sido sintética (“A Diretoria Executiva aprovou as proposições
formuladas”, fls. 1.581) – aliás, como todas as deliberações da referida ata -, não nos leva irremediavelmente
à conclusão de que a decisão não foi refletida, como parece crer a Acusação. A quantidade de assuntos
complexos levados à deliberação da diretoria de uma companhia como a Petrobras não pode ser ignorada numa
avaliação sob a ótica procedimental. A própria Acusação afirma que “o número de pautas analisadas em cada
reunião era elevado. Em 2004, havia em torno de quinze pautas semanais, mas em 2010, cada reunião chegou
a avaliar cinquenta pautas.” (item 40 do relatório de acusação – fls. 5.604).
44 O direito de se fiar no assessoramento de terceiros (right to rely on others) é um argumento válido de defesa,
tendo ampla acolhida na doutrina e na jurisprudência desta CVM. Sobre esse ponto, reporto-me ao que disse
no PAS CVM no RJ2014/8013, quando busquei dar alguma sistematização à matéria.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 179

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conselheiros acusados de falta de diligência voluntariamente contribuíram para a prática dos
gravíssimos desvios, acusando-os, portanto, de uma conduta negligente, sem, contudo,
demonstrar porque a conduta dos acusados não satisfaria os requisitos da regra da decisão
negocial.
105.
Diante de todo o exposto, voto pela absolvição dos diretores acusados de falta de
diligência na mudança de fase do projeto RNEST.
III.4. A conduta dos membros do conselho de administração (também à luz da
business judgment rule)
106.
Os membros do conselho de administração da Petrobras também foram acusados de
falta de diligência (art. 153) por não terem obstado – ou ao menos questionado – a evolução
do Projeto RNEST por ocasião da reunião de 17.12.2009. Assim como no caso dos diretores,
entendo que não existem nos autos elementos que nos autorizem concluir que os referidos
conselheiros não foram diligentes no tocante à matéria. A bem da verdade, embora entenda
que a acusação contra os diretores se baseia em um justificado desconforto com o atuar
daqueles administradores – ainda que, como visto, não veja como a acusação possa subsistir
a um exame verdadeiramente feito sob a ótica procedimental –, julgo que a acusação contra
os membros do conselho de administração ignora os diferentes papéis desses dois órgãos,
não só à luz do que dispõe a lei societária como também (ou principalmente) da dinâmica da
Petrobras.
107.
Em primeiro lugar, discordo da tese da Acusação de que o assunto teria sido levado
ao conselho de administração para ratificação. A ata da RCA de 17.12.2009 registra que o
conselho de administração assistiu a diversas apresentações sobre projetos em andamento –
RNEST, Alpha, Esmeralda e Sintagma, para citar apenas alguns. Assim, tenho para mim que
o fato de a diretoria ter feito uma apresentação ao conselho sobre RNEST não pode ser
interpretado como uma submissão da matéria à aprovação/ratificação.
108.
O registro em ata de cada apresentação é bastante sintético, em consonância, aliás,
com o estilo adotado em toda a ata, a qual indica o tema de cada apresentação, as pessoas
responsáveis por apresentar o assunto e, quando o caso, as orientações do conselho sobre o
tema. No caso da RNEST, a ata registra que, ao final da apresentação, “o Conselho de
Administração emitiu orientações para a continuidade das negociações e determinou que o
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 180

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projeto retorne ao Colegiado para conhecimento”. Noto que, segundo a ata, o conselho fez
recomendações também em outros itens constantes da pauta de apresentações. Ou seja, não
há nada na ata que nos permita concluir que as discussões sobre o Projeto RNEST foram
diferentes, em forma ou em natureza, daquelas travadas no âmbito das demais apresentações
feitas naquela RCA.
109.
Também não vejo como extrair essa conclusão unicamente a partir do título do último
slide utilizado na apresentação do Projeto RNEST, que no título diz: “em face do exposto,
propõe-se...”. Ao contrário, parece-me que a tese acusatória é, nesse ponto, injusta e
perigosa, e que esse tipo de elemento não pode sustentar uma acusação.
110.
Segundo o estatuto social da Petrobras vigente à época, cabia à diretoria planejar,
aprovar, executar e acompanhar os processos de investimento. A Sistemática Corporativa
estabelecida pela diretoria dividia o ciclo de vida dos projetos em cinco fases, com requisitos
para passagem de nível, incluindo alçadas específicas, não havendo nenhuma previsão de
envolvimento do conselho de administração nessas deliberações, a qualquer título que seja.
111.
É claro que isso não afasta, contudo, as competências legais do conselho de
administração, que incluem “fixar a orientação geral dos negócios da companhia” e
“fiscalizar a gestão dos diretores” (v. incisos I e III do artigo 142 da Lei das S.A.). Nessa
dinâmica, é óbvio que o conselho de administração não estava impedido de opinar sobre os
assuntos que lhe eram apresentados e que a diretoria não poderia simplesmente ignorar as
orientações do conselho, órgão hierarquicamente superior (responsável, inclusive, por eleger
e destituir os diretores da companhia, nos termos do inciso II do artigo 142 da lei societária).
112.
Assim, entendo que os argumentos da Acusação, de que o assunto teria sido levado
ao conselho de administração para ratificação, e da defesa, de que a matéria não seria de
competência do conselho contam, cada um, apenas parte da história. É claro, como já disse,
que o conselho de administração poderia dar orientações à diretoria mesmo com relação aos
assuntos que não estavam incluídos na pauta como itens para “deliberação formal” e que tais
orientações teriam que ser consideradas pela diretoria. Mas esse fato não nos autoriza a
concluir que qualquer assunto apresentado ao conselho de administração se torna,
automaticamente, uma matéria do conselho. Os deveres legais do conselho de administração,
definidos em termos propositadamente vagos, precisam ser interpretados de maneira realista,
sob pena de se criar padrões irreais de comportamento que, ao final, tendem a ter como único
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 181

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efeito concreto desestimular bons profissionais a aceitarem ocupar esses cargos.
Consequentemente, não me parece razoável esperar que o conselho de administração se
debruçasse em cada um dos assuntos que lhe eram apresentados com a mesma profundidade
dedicada aos temas levados para sua deliberação.
113.
Nos termos do artigo 153, o administrador atua de modo diligente quando emprega
cuidado e diligência no exercício de suas funções. A diligência se refere, portanto, ao modo
pelo qual o administrador desempenha as suas funções; consequentemente, deve
necessariamente ser perquirida à luz da função desempenhada pelo administrador.
114.
Nessa perspectiva, não se pode esquecer que cabe à diretoria representar a companhia
em negócios relevantes. Ainda que o negócio seja levado ao conselho de administração,
mesmo para aprovação, o grau de revisão é diferente, inclusive em razão do fato de o referido
conselho poder se fiar nas informações fornecidas pela diretoria45. Permito-me aqui repisar
o que disse no julgamento do já referido PAS CVM no RJ2014/13977, que também analisava
a responsabilidade da administração por fraudes em contratos relevantes:
“O dever de diligência dos conselheiros de administração não lhes impõe o dever de analisar
pormenorizadamente os instrumentos contratuais e demais documentos relativos às matérias
que lhe são submetidas. Entender de forma diversa significa ignorar o tamanho e a
complexidade de tais documentos, o ritmo da marcha empresarial e pressupor, de forma
equivocada e injusta, que todos os conselheiros têm conhecimento técnico especializado para
formar um juízo próprio acerca desses documentos. A praxe empresarial, é importante que
se diga, é outra, com os conselheiros muitas vezes deliberando sobre operações complexas
com base em materiais preparados por diretores e seus subordinados e assessores, indicando
os principais termos e pontos do negócio a ser deliberado.”
115.
Assim, parece-me no mínimo irrazoável equiparar a diligência esperada dos diretores
em uma reunião convocada para deliberar sobre a aprovação de uma mudança de etapa em
um projeto relevante da diligência esperada dos conselheiros de administração em uma
apresentação sobre o status do projeto. Não havia sinal de suspeita e o conselho de
administração sequer recebeu o DIP e demais documentos submetidos à diretoria quando da

45 V. p. ex. PAS CVM no 32/99, j. em 05.12.2001, PAS CVM no RJ 2002/1173, j. em 02.10.2003, e PAS CVM
no RJ 2014/8013, j. em 31.07.2018.
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aprovação da matéria. E ainda que tivesse recebido, não se pode esperar que o conselho
refaça os cálculos de laudos e pareceres que lhe são apresentados.
116.
Ressalto, por fim, que as respostas dos conselheiros aos ofícios da área técnica
indicam que eles discutiram os pontos com os diretores e consideraram as respostas
convenientes. A Acusação, a meu ver, não analisa a conduta dos conselheiros à luz das
circunstâncias da época, mas a partir do que ela, Acusação, conhecia após extensa
investigação. E, o que é mais grave, mais uma vez se imiscui no exame do mérito sem
qualquer justificativa que nos autorize a superar um exame da matéria sob o ponto de vista
procedimental.
117.
Diante de todo o exposto, não vejo como dizer que as decisões atacadas, sob o ponto
de vista do procedimento, não foram tomadas de modo informado, refletido e desinteressado.
Voto, portanto, também pela absolvição de todos os membros do conselho de administração
acusados de falta de diligência na mudança de fase do projeto RNEST.
IV.
SUPOSTA OMISSÃO/PASSIVIDADE DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO QUANTO AOS
CONTROLES
INTERNOS: ANALISANDO
O
DEVER
DE
MONITORAMENTO
EM
SUA
PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
IV.1. Sobre a alegada prescrição
118.
Dilma Vana Roussef, Guido Mantega, Fábio Colletti Barbosa, Francisco Roberto de
Albuquerque, Jorge Gerdau Johannpeter, Luciano Galvão Coutinho, José Sérgio Gabrielli
de Azevedo e Silas Rondeau Cavalcante Silva, membros do conselho de administração da
Petrobras, foram acusados de não se certificarem de que as correções necessárias às
deficiências nos controles internos da Companhia estavam sendo de fato implementadas, a
despeito das reiteradas manifestações do comitê de auditoria, em violação ao dever de
diligência estabelecido no artigo 153 da Lei no 6.404/1976.
119.
Nesse sentido, a Acusação afirma que, desde 2006, o comitê de auditoria
demonstrava preocupações sobre os controles internos da Companhia, que foram
apresentadas ao conselho de administração em reuniões de 11.08.2008 e 13.04.2009. Outra
manifestação nesse sentido ocorreu na 1.323a reunião do conselho de administração, em
20.10.2009, quando o comitê de auditoria apresentou com destaque “a recorrência das não-
conformidades na área de contratação de serviços, recomendando a elaboração de um plano
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de ação”. Segundo a Acusação, “[n]ão há registro de nova discussão a respeito do tema,
tampouco de questionamento por parte dos então integrantes do conselho, após essa data.
Mesmo em 30.04.2010, ou seja, mais de seis meses após, na 1.331a Reunião do CA (...), a
questão das deficiências de controles internos não foi abordada”46.
120.
A alegada infração tem caráter permanente, uma vez que, segundo a tese acusatória,
a omissão se protraiu no tempo até, pelo menos, 30.04.2010. Nesse caso, incide o artigo 1o,
parte final, da Lei no 9.873/1999 – o prazo de prescrição quinquenal deve ser contado a partir
da data em que a infração permanente cessou47. Assim, o prazo para a CVM exercer sua
pretensão punitiva com relação a essas matérias se encerraria em 30.04.2015, salvo na
ocorrência de uma das hipóteses legais de interrupção.
121.
O Colegiado já decidiu que as portarias que determinam a instauração de inquérito
administrativo não delimitam de modo exaustivo o escopo dos trabalhos de investigação e,
consequentemente, o que pode ser objeto de uma eventual acusação. Sobre essa questão,
assim se manifestou a então Diretora Relatora Maria Helena Santana no Processo
Administrativo Sancionador no PAS CVM no 02/03:
“A Portaria tem por objetivo estabelecer linhas gerais para a atuação da Comissão de
Inquérito, motivada por indícios de ocorrência de ilícitos em determinado episódio (...). Não
se trata, portanto, de despir de poderes a Comissão, restringindo sua atuação única e
exclusivamente às suspeitas inicialmente levantadas, fechando-lhe os olhos a outros ilícitos
que possam eventualmente ter ocorrido. Há de se convir que, num procedimento
investigatório, não é possível prever o que irá surgir e, caso surjam evidências de outros
ilícitos, é dever da Comissão apurá-los”48.
122.
Embora a área técnica possa, no processo de apuração, avançar para temas não
previstos na portaria da instauração do inquérito, a contagem do prazo prescricional
relacionada a cada conjunto de fatos somente é interrompida por atos inequívocos de
apuração daqueles fatos. Nesse sentido, o Colegiado já reconheceu a ocorrência de
prescrição quando novos fatos passam a ser apurados depois do prazo prescricional

46 Item 316 e seguintes da peça acusatória (fls. 5.683/5.687).
47 Ressalto, contudo, que o prazo prescricional passou a fluir já em data anterior para os acusados que deixaram
o conselho de administração antes de 30.04.2010.
48 PAS CVM no 02/03, j. em 24.01.2007, Dir. Rel. Maria Helena Santana.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 184

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aplicável. Nesse sentido, vale mencionar o voto do Diretor Relator Marcos Pinto no
julgamento do PAS CVM no 23/05, j. em 02.10.2007, e, também, o voto que proferi no
julgamento do PAS CVM no 05/2012, j. em 27.08.2019, quando ressaltei que
[A]inda que a acusação possa abranger fatos não previstos na portaria de instauração de
inquérito administrativo, isso não significa que todo e qualquer fato novo que a área técnica
venha a apurar estará, automaticamente, abarcado pela investigação original. O prazo para
prescrição da pretensão punitiva somente é interrompido nas hipóteses do artigo 2o da Lei no
9.873/1999, dentre as quais ressalto o ato inequívoco que importe em apuração dos fatos. A
toda evidência, a apuração de certos fatos não interrompe a prescrição da pretensão punitiva
referente a outro conjunto de fatos.
123.
A Lei no 9.873/1999 qualifica o ato de apuração que é apto a interromper a prescrição:
ele deve, necessariamente, ser inequívoco49. Do mesmo modo que não se pode exigir que já
no início da fase inquisitória a CVM especifique os autores e normas infringidas pelas
condutas que serão apuradas – afinal de contas, busca-se nessa fase justamente coletar
elementos de autoria e materialidade50 – é necessário que haja uma conexão inequívoca
entre os fatos que se buscava apurar e outras condutas, sob pena de se alterar o conteúdo do
inciso II do artigo 2o da Lei no 9.873/1999.
124.
Assim, entendo que os primeiros atos de apuração praticados pela CVM tiveram o
condão não só de interromper a prescrição da pretensão punitiva relativa a diversos atos de
corrupção praticados por administradores e funcionários no contexto de certos projetos
como, também, das acusações de alegada falta de diligência diretamente relacionadas
àqueles projetos – embora, como ressaltado anteriormente, os prazos prescricionais para as
condutas que também constituem crimes sejam distintos do prazo prescricional quinquenal
aplicável às condutas que configuram, apenas, um ilícito administrativo.
125.
A situação da acusação baseada na suposta omissão do conselho de administração da
Petrobras quanto aos controles internos é diferente, pois não guarda relação direta com os

49 Segundo o Dicionário Houaiss, “não equívoco ou ambíguo; evidente, explícito, manifesto”. HOUAISS,
Antônio; VILLAR, Mauro de Salles. Dicionário Houaiss da língua portuguesa. 1. Ed., 1a reimpressão com
alterações. Rio de Janeiro: Objetiva, 2009, p. 1077.
50 V. PAS CVM no RJ 2015/9443, j. em 04.06.2019, Dir. Rel. Flavia Perlingeiro.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 185

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fatos inicialmente investigados51. Não vejo como construir um suposto elemento de conexão
sob o fundamento de que “tivesse sido o conselho diligente na implementação de controles
internos eficazes, a fraude não teria sido praticada” – esse tipo de argumento, no meu sentir,
reflete um perigoso viés de retrospectiva e um olhar indevido para o cumprimento das
obrigações de supervisão, mas deixo esse ponto para o exame do mérito. Assim, não me
parece correto entender que o fato de a CVM ter, em outubro de 2014, iniciado a apuração
de irregularidades em contratos, no contexto do escândalo de corrupção que vinha à tona,
tem o poder de interromper o prazo prescricional de uma alegada conduta culposa
relacionada a controles internos.
126.
Não se pode admitir que a instauração de um processo com escopo genérico seja apta
a interromper o curso do prazo prescricional de fatos específicos, que não se relacionam
diretamente ao objeto inicial da apuração. Qualquer outra interpretação dá espaço para o
arbítrio da Administração Pública, estimulando-a, ao menos nas fases iniciais de apuração,
a delimitar o objeto da sua análise em termos cada vez mais vagos com o objetivo de
preservar, ao máximo, sua pretensão punitiva e subvertendo a regra da prescritibilidade e o
princípio da separação das pretensões.
“Princípio da separação das pretensões – A interrupção limita-se à pretensão que está
em causa, e não se estende a qualquer outra que se irradie da mesma relação jurídica
que é res reducta; nem se opera a respeito de outra pessoa que aquela que pratica o ato
interruptivo.”52
127.
Dito isso, compulsando os autos verifico que já em dezembro de 2014 a área técnica
da CVM investigava a eficiência e segurança dos controles internos da Petrobras. Nesse
sentido, chamo atenção para o Ofício/CVM/SEP/GEA-1/no 623/201453, que, em razão de
matéria veiculada no Jornal do Comércio do Rio Grande do Sul, solicitou à Companhia
informações e documentos acerca de deficiências e ineficácias em controles internos.
Entendo ser irrelevante o fato de aquele primeiro esforço de apuração ter se dado em outro

51 Item 348 da peça de acusação: “Cabe, contudo, pontuar que, como a deficiência de controles internos não se
relaciona diretamente com as contratações e condução do projeto RNEST (...)” (fls. 5.691).
52 PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Tratado de Direito Privado, t. 6. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2013, pp. 401-402. Grifos nossos.
53 Fls. 2.038 do PAS no 06/2016.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 186

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processo administrativo54, pois o que se analisa é a pretensão punitiva da CVM e o referido
ofício me parece um inequívoco ato de apuração sobre os controles internos da Petrobras.
128.
Assim, voto pela rejeição da preliminar de prescrição da pretensão punitiva da CVM
no que se refere a essa acusação.
IV.2. Analisando o dever de monitoramento em uma perspectiva organizacional
129.
Passo, por fim, ao exame do mérito da acusação referente à suposta
omissão/passividade do conselho de administração quanto aos controles internos.
130.
Gostaria de começar parabenizando a área técnica por trazer o assunto ao debate.
Com efeito, a esmagadora maioria de casos analisados pelo Colegiado para apurar alegadas
falhas do conselho de administração no cumprimento do seu mandato legal de fiscalizar a
gestão dos diretores (art. 142, III) decorre da constatação de uma falha pontual, ainda que
grave. Salvo em situações bastante específicas, o Colegiado consistentemente absolve o
conselho de administração dessas acusações, por entender que o dever de supervisão tem
natureza sintética e não analítica, não requerendo, portanto, que o conselho de administração
revise todos os atos praticados pela diretoria.
131.
Muito mais raros são os casos em que se discute o dever de supervisão em uma
perspectiva organizacional, muito embora essa me pareça a abordagem mais adequada para
discutir o papel e, consequentemente, a responsabilidade do conselho de administração
nesses casos55. Começo, portanto, registrando que o conselho de administração tem
responsabilidade por implementar controles internos56 (ou ao menos de assegurar que eles
existam) que levem ao seu conhecimento, por exemplo, potenciais problemas relacionados
à viabilidade da empresa, conformidade com a legislação aplicável e performance financeira,
como, também, de tomar medidas para assegurar que o sistema funcione de modo adequado.

54 Note-se que, de todo modo, consta dos autos deste PAS o Memo/CVM/GEA-3/no 078/2014 (fls. 17), que,
em seus itens 29 e 30, faz justamente referência ao Ofício/CVM/SEP/GEA-1/no 623/2014 e à investigação
sobre deficiências de controles internos.
55 O tema também é de extrema importância para os participantes do mercado de valores mobiliários, como
corretoras, administradores fiduciários, gestoras, casas de análise e agência de rating. Sobre esse ponto, cf.
PAS CVM no 19957.002587/2017-77, j. em 13.08.2019.
56 A extensão e a complexidade desses controles dependerão, naturalmente, de diversos fatores, como o porte
da companhia, o seu setor de atuação e a complexidade das suas atividades.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 187

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132.
Nesse sentido, Otavio Yazbek ressalta que, “na atualidade, falar em dever de
monitoramento é falar também em dever de constituição de estruturas adequadas de gestão
e controle”57. Na mesma direção, José Ferreira Gomes defende que, no direito português, o
dever de vigilância do conselho de administração incluiria (i) um poder-dever de obtenção
de informação e de inspeção, (ii) um dever de avaliação da informação obtida e, por fim,
(iii) um poder-dever de reagir às irregularidades detectadas58, conclusões que me parecem
também aplicáveis ao regime brasileiro.
133.
Tão importante quanto esse reconhecimento acerca da responsabilidade do conselho
de administração pelos controles internos é admitir nossas limitações para julgar fatos
pretéritos e, consequentemente, a necessidade de se estabelecer critérios razoáveis para se
julgar a responsabilidade dos conselheiros nos casos em que tais controles vierem a se
mostrar falhos – na verdade, precisamos, inclusive, nos policiar para distinguir situações em
que se está diante de um sistema de controle estruturalmente falho das situações em que,
porquanto sempre falíveis, os controles internos falharam.
134.
Não se trata de uma questão meramente semântica, pois mesmo os controles mais
eficazes não são à prova de bala. Assim, o simples fato de se constatar a existência de um
problema que deveria ter sido evitado pelos controles internos não é suficiente para concluir
que os controles existentes à época em que o problema ocorreu não eram efetivos. Essa
advertência é muito mais fácil de se descrever do que de se adotar: temos uma irresistível
tendência a raciocinarmos como engenheiros de obra pronta, acreditando que os problemas
passados eram muito mais previsíveis do que realmente eram e, o que é pior, que nos
comportaríamos de modo diferente (invariavelmente melhor) caso fôssemos nós
vivenciando aquela mesma situação que julgamos a posteriori.
135.
A fim de evitar abusos, é fundamental, portanto, estabelecer qual o padrão de revisão
adequado para analisar se os membros do conselho de administração foram diligentes no
cumprimento do seu dever legal de monitoramento59. Nesse ponto, parece-me importante

57 YAZBEK, Otavio. “Representações do Dever de Diligência na Doutrina Jurídica Brasileira: um Exercício e
Alguns Desafios”. In: KUYVEN, Luiz Fernando Martins (Org.). Temas Essenciais de Direito Empresarial:
Estudos em Homenagem a Modesto Carvalhosa. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 956.
58 GOMES, José Ferreira. Da Administração à Fiscalização das Sociedades: a Obrigação de Vigilância dos
órgãos da Sociedade Anónima. Coimbra: Almedina, 2017, pp. 181-182.
59 Sobre o conceito de padrão de revisão, v. seção III.1 deste voto.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 188

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mais uma rápida referência ao direito norte-americano, pioneiro no reconhecimento dos
deveres do conselho em implementar controles internos e adotar medidas para se assegurar
da sua confiança. Esse entendimento é relativamente recente e ganhou corpo sobretudo a
partir da célebre decisão do caso In Re Caremark International Inc. Derivative Litigation
em 199660. Até então, o entendimento prevalecente era de que o papel esperado do conselho
de administração era reagir a sinais de alerta levados a sua atenção, ainda que, por vezes, se
criticasse a postura excessivamente passiva dos conselheiros61.
136.
No caso Caremark, a Court of Chancery de Delaware reconheceu que o board
poderia ser responsabilizado, não por prejuízos sofridos pela companhia e nem em razão de
más decisões por ele tomadas (sujeitas à proteção da business judgment rule), mas por
omissões no exercício do dever de supervisão. Consagrou-se, então, o entendimento de que
caberia ao board avaliar, de boa-fé, se os controles internos da companhia seriam, conceitual
e estruturalmente, adequados para assegurar que tempestivamente chegassem as
informações apropriadas para o exercício da sua supervisão62.
137.
Ao mesmo tempo em que confirmou a existência dessa dimensão sistêmica do dever
de supervisão do conselho de administração, a decisão em Caremark ressaltou que as
hipóteses de responsabilidade devem ser excepcionais – apenas quando há falta de boa-fé,
que pode ser depreendida a partir de um descaso sistemático do conselho com a existência

60 In Re Caremark International Inc. Derivative Litigation (Del. Ch. 1996).
61 V. Graham v. Allis-Chalmers Manufacturing Co. (Del. 1963).
62 Sobre esse aspecto, vale transcrever trecho do clássico voto do então Chancellor William T. Allen: “In light
of these developments, it would, in my opinion, be a mistake to conclude (...) that corporate boards may satisfy
their obligation to be reasonably informed concerning the corporation, without assuring themselves that
information and reporting systems exist in the organization that are reasonably designed to provide to senior
management and to the board itself timely, accurate information sufficient to allow management and the board,
each within its scope, to reach informed judgments concerning both the corporation's compliance with law and
its business performance.
Obviously the level of detail that is appropriate for such an information system is a question of business
judgment. And obviously too, no rationally designed information and reporting system will remove the
possibility that the corporation will violate laws or regulations, or that senior officers or directors may
nevertheless sometimes be misled or otherwise fail reasonably to detect acts material to the corporation's
compliance with the law. But it is important that the board exercise a good faith judgment that the corporation's
information and reporting system is in concept and design adequate to assure the board that appropriate
information will come to its attention in a timely manner as a matter of ordinary operations, so that it may
satisfy its responsibility.” Caremark, § 970.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 189

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de controles internos e sistemas de reporte ao conselho63.
138.
Esse caráter excepcional das hipóteses de responsabilização foi desde então
reforçado em diversas decisões, nas quais salienta-se que os casos baseados em falhas no
dever de supervisão estão entre os mais difíceis de prevalecer64 – e isso em casos que, via de
regra, tratavam da responsabilidade do conselho de administração por estabelecer controles
para prevenir que a companhia e sua controladas atuassem em desconformidade com a lei
ou fraudassem seus registros contábeis. Com efeito, os tribunais norte-americanos são ainda
mais restritivos ao discutir a aplicação da doutrina de Caremark às decisões empresarias,
inclusive relacionadas ao gerenciamento de risco, por entender que não se pode, sob o
pretexto de discutir o dever de monitoramento, rever o mérito de decisões empresariais,
incluindo a avaliação dos riscos a elas inerentes65-66.
139.
Em linha com a experiência internacional, as poucas decisões da CVM que analisam

63 Transcrevo outra passagem da opinião do Chancellor Allen no caso Caremark: “Failure to monitor: Since it
does appears that the Board was to some extent unaware of the activities that led to liability, I turn to a
consideration of the other potential avenue to director liability that the pleadings take: director inattention or
"negligence". Generally where a claim of directorial liability for corporate loss is predicated upon ignorance
of liability creating activities within the corporation, as in Graham or in this case, in my opinion only a sustained
or systematic failure of the Board to exercise oversight—such as an utter failure to attempt to ensure a
reasonable information and reporting system exists—will establish the lack of good faith that is a necessary
condition to liability.” Caremark, § 971. A Supreme Corte Delaware foi ainda mais clara ao analisar o caso
Stone v. Ritter, 911 A.2d 362, 370 (Del. 2006), quando se registrou que eventual responsabilidade por infração
ao dever de investigar dependeria da constatação de que os responsáveis “knew that they were not discharging
their fiduciary obligations”, o que só poderia ser feito nos casos em que “(a) the directors utterly failed to
implement any reporting or information system or controls; or (b) having implemented such a system or
controls, consciously failed to monitor or oversee its operations”. Stone v. Ritter, 911 A.2d 362, 370 (Del.
2006). Sem pretender aqui trazer um panorama completo da jurisprudência norte-americana – e, como
mencionarei mais adiante, os chamados Caremark cases voltaram a estar em bastante evidência nos últimos
anos por conta de algumas decisões –, registro que, ao contrário de Caremark, os casos mais recentes (aí
incluído Stone v. Ritter) costumam analisar a questão sob a lente do dever de lealdade e não do dever de
diligência. V. Guttman v. Huang, 823 A.2d 492 (Del. 2003).
64 Nesse sentido, o Chancellor Allen indicou no caso Caremark que casos que buscam responsabilizar os
conselheiros por falhas nos controles internos estariam dentre os mais difíceis de prevalecer ( “The theory here
advanced is possibly the most difficult theory in corporation law upon which a plaintiff might hope to win a
judgment.”), observação que tem sido consistentemente reforçada em julgamentos posteriores (v. p. ex. os já
mencionados Guttman v. Huang e Stone v. Ritter).
65 V. p. ex. In re Citigroup Inc. Shareholder Litig., 2009 WL 481906 (Del. Ch. 2009). Cf. ainda BAINBRIDGE,
Stephen. “Caremark and Enterprise Risk Management”. In: UCLA School of Law, Law-Econ Research Paper
No. 09-08. Disponível em: https://ssrn.com/abstract=1364500. Último acesso em 27.10.2020.
66 E nesse ponto, remeto-me ao que disse na seção III.3 acima.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 190

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o dever de fiscalização dos administradores em uma perspectiva sistêmica demonstram que
a responsabilização dos administradores é cabível somente em situações bastante
específicas.
140.
Com efeito, pode-se ver nos dois principais precedentes acerca da matéria – os casos
Sadia67 e Telemig68 – uma abordagem bastante cuidadosa acerca da responsabilidade dos
administradores de fiscalizar a conduta de terceiros. A condenação dos administradores no
PAS no 18/2008 foi justificada em razão de os controles terem sido desenhados de modo
patentemente equivocado, o que foi considerado suficiente para demonstrar a negligência do
conselho69. Já no PAS no 24/06, o Colegiado absolveu o diretor da área em que haviam
ocorrido as irregularidades diante da demonstrada existência de sistemas e da baixa
representatividade das falhas, consideradas episódicas e, portanto, insuficientes para
demonstrar a violação de uma obrigação relacionada a sistemas e procedimentos. Sobre esse
ponto, transcrevo trecho do voto do Diretor Relator Otavio Yazbek:
“21. (...) [C]lara a impropriedade da tentativa de equiparação, sem maiores cuidados, do
padrão de comportamento da business-judgment rule ao presente caso. Se não por outro
motivo porque, ao proceder dessa maneira, ignora-se que o dever de diligência não se resume
ao dever de tomar decisões negociais diligentes, envolvendo, também, toda uma dimensão
voltada à supervisão das atividades da companhia, à qual não se aplicam os mesmos
parâmetros (i.e., se se trata de decisões tomadas de maneira informada, refletida e
desinteressada).
22. Essa interpretação, é bom salientar, em nada inova ou contraria os precedentes da CVM.
Não se está negando a aplicabilidade, ao direito brasileiro, da racionalidade subjacente à
business-judgment rule, presente tanto na doutrina quanto nas decisões norte-americanas e
mesmo naquelas tomadas por esta autarquia. O exercício feito acima pretende, apenas,
distinguir com maior clareza as hipóteses em que se deve aplicar esta racionalidade (ainda
que com alguns temperamentos) de outras cujo reexame reclama ponderações de ordem
distinta.

67 PAS no 18/2008, j. em 15.12.2010, Dir. Rel. Alexsandro Broedel Lopes.
68 PAS no 24/06, j. em 13.02.2013, Dir. Rel. Otavio Yazbek.
69 Nesse sentido, o Dir. Rel. Alexsandro Broedel Lopes concluiu “que os conselheiros descumpriram o dever
de diligência, ao negligenciar com relação às falhas no desenho do sistema de controle, tendo, por isso, deixado
observar aos deveres de se informar e monitorar os controles internos da Sadia e, conseqüentemente, os atos
praticados pela Diretoria Financeira e as operações realizadas.”
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 191

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23. E o presente caso é uma delas. Aqui estamos tratando com algo diferente de uma decisão
negocial – decisões sobre controles internos são decisões organizacionais de outra ordem.
24. Em casos como esse, mais do que uma ênfase no procedimento, a apuração da
conduta dos administradores, ao que me parece, deve passar pela análise concreta da
forma pela qual se ‘procedimentalizaram’ as atividades dentro da sociedade. Há que se
avaliar se os procedimentos criam uma razoável segurança para as atividades da companhia
e, para que isto aconteça, é necessário verificar se a ‘procedimentalização’ dos controles
internos é razoável e adequada. No presente voto, e dado o enfoque proposto pela
acusação, me concentrarei na verificação de falhas sistemáticas ou totais.” (sem grifos
no original)
141.
O dever de monitoramento do conselho de administração não pode ser avaliado pela
business judgment rule, uma vez que não envolve uma decisão negocial70, mas deve ser visto
à luz do dever geral de diligência, como uma obrigação de meio e não de resultado71. Em
certa medida, ele se assemelha a uma decisão empresarial, na medida em que não há um
único modo de os administradores se desimcumbirem da sua função fiscalizatória e que as
avaliações retrospectivas devem, portanto, respeitar decisões tomadas dentro do espaço de
discricionariedade que a lei reconhece72. Assim, em linha com os precedentes da própria
CVM e com a experiência do direito comparado, entendo que a responsabilidade do conselho
de administração por constituir estruturas adequadas para supervisionar a diretoria – e, mais
genericamente, dos administradores por fiscalizar a conduta de terceiros – deve, a princípio,
ser limitada a casos extremos, de falhas totais, permanentes ou sistemáticas.
142.
Feita essa introdução, acredito que a acusação de falta de diligência no
monitoramento dos controles internos, no caso concreto, não sobrevive a um exame feito à
luz do padrão adequado para analisar a matéria.
143.
Ressalto, de plano, que as provas constantes dos autos demonstram que a Companhia

70 V. p. ex. PAS CVM no 18/2008, j. em 15.12.2010; PAS CVM no 24/06, j. em 13.02.2013; PAS CVM no RJ
2014/13977, j. em 30.01.2020. Em artigo já mencionado, Otavio Yazbek defende, a meu ver com razão, ser
necessário pensar em “novas formas de se aquilatar o cumprimento ou não dos deveres dos administradores,
para o que se poderia cogitar soluções parecidas com a do business judgment rule (ressalvando-se que estas,
como já apontado, não dão conta da necessidade de avaliação do quão “adequados” ou “suficientes” seriam os
controles criados)”. YAZBEK, Otavio. Op. Cit., p. 955.
71 No mesmo sentido, v. GOMES, José Ferreira. Op. Cit., pp. 713 e ss.
72 Idem, p. 821.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 192

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possuía controles internos, que eram sistematicamente avaliados pela auditoria interna, cujos
trabalhos eram acompanhados pelo comitê de auditoria. Não há dúvidas, também, de que o
comitê de auditoria periodicamente reportava ao conselho de administração os pontos de
atenção relativos aos controles internos e que o conselho emitia orientações à luz das
informações que lhe eram fornecidas.
144.
A Acusação se concentra no exame da atuação do conselho de administração em um
intervalo relativamente curto de tempo: entre outubro de 2009 e março de 2010 (v. item 351
da peça de acusação, fls. 5.692). O período selecionado tem início em uma reunião do
conselho de administração (fls. 1.176-1.179), no qual o presidente do comitê de auditoria
“destacou a recorrência das não conformidades na área de contratação de serviços,
recomendando a elaboração de um plano de ação” e se encerra em outra reunião do conselho
(fls. 5.074-5.077), que aprovou o plano anual de atividades de auditoria, sem qualquer
registro de discussão acerca das deficiências de controles internos.
145.
A data de início de apuração foi fixada em razão de a área ter entendido estar prescrita
a pretensão punitiva da CVM para fatos praticados anteriormente. Não é possível, contudo,
analisar a postura do conselho de administração de modo descontextualizado. Mesmo antes
de outubro de 2009, o conselho discutia os controles internos da Companhia, tendo aprovado
uma política específica para a matéria em 13.04.2009: a Política e Diretrizes de Controles
Internos da Petrobras.
146.
A forma como a Acusação se refere à referida política é prova patente de que a
questão foi analisada pela área técnica sob uma lente equivocada. A peça acusatória
considera a política um “ensaio de resposta”, criticada por não dar “uma abordagem
definitiva para o problema, como se percebe pela continuação das deficiências, apontada
ainda em outubro do mesmo ano” (item 339, fls. 5.689). E chega a dizer que as falhas
reportadas ao conselho em outubro de 2009 – ou seja, apenas seis meses depois de a política
ser aprovada – indicariam que essa era “inepta” (item 345, fls. 5.691).
147.
Creio que nessas passagens transparecem três graves erros da Acusação, que
explicam suas conclusões, mas que tornam impositiva a absolvição dos acusados.
148.
O primeiro é tomar o dever de monitoramento como uma obrigação de resultados,
quando é pacífico tratar-se de obrigação de meios.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 193

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149.
O segundo é ignorar que a diligência deve ser avaliada à luz da época dos fatos – e,
nesse ponto, parece-me forçoso reconhecer que embora o compliance não seja novidade no
Brasil, ele se desenvolveu de modo formidável sobretudo a partir (e, em larga medida, em
razão) dos graves episódios descortinados pela Operação Lava-Jato.
150.
O terceiro problema, na minha avaliação, é que a Acusação se baseia em expectativas
bastante irreais, como se controles internos tivessem eficácia imediata e efetividade absoluta,
quando se sabe que o processo de adoção de controles internos é complexo e demorado,
demandando uma série de medidas, como, por exemplo, o treinamento dos funcionários, e
que sempre estará sujeito a falhas e dependente de melhorias. Esse aspecto tem ainda maior
relevância quando a companhia em questão é uma das maiores do mundo, com um número
gigantesco de funcionários e colaboradores espalhados por diversas localidades.
151.
É claro que o conselho de administração tem responsabilidade não só por fazer com
que as informações cheguem ao seu conhecimento, mas também por dar tratamento à
matéria. Dito isso, é mais do que esperado que as auditorias internas estejam sempre
reportando deficiências e recomendando novas ações, especialmente em negócios maiores e
mais complexos.
152.
Especificamente com relação aos problemas reportados ao conselho de
administração em outubro de 2009, noto haver registro de que, naquela reunião, o diretor
presidente da Companhia descreveu ao conselho uma série de ações que estavam em
andamento – como, por exemplo, o treinamento dos gerentes de contrato, o
redimensionamento do quadro de auditores e a redefinição de processos – e que o conselho
de administração solicitou o detalhamento, por área, das medidas destinadas ao tratamento
das não-conformidades73. Ou seja, ao contrário do que diz a Acusação, as evidências são de
que a Companhia estava permanentemente trabalhando no aperfeiçoamento dos seus
controles, com a supervisão do conselho de administração.
153.
Por fim, tenho para mim que uma acusação dessa gravidade não pode estar baseada
no fato de não haver registro, nas atas das reuniões do conselho subsequente, de discussões
acerca da matéria. Conforme pontuei na seção III.2 deste voto, é praxe na Companhia que
as atas descrevam de modo bastante genérico os assuntos submetidos à deliberação e a

73 Fls. 1.176.
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 194

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deliberação tomada. Assim, embora considere que essa prática está longe de ser a ideal, não
me parece justo que, a partir disso, deva-se presumir a ausência de diligência, pois isso
levaria, na prática, a uma inversão do ônus da prova, inadmissível em sede de processo
sancionador.
154.
Reforço aqui a preocupação que já expressei em outros julgamentos quanto a
construções excessivamente abrangentes do dever de fiscalizar, que fatalmente resultam na
criação de expectativas irreais de comportamento e de parâmetros despropositadamente
rigorosos de revisão. Condenar um conselho de administração sob o fundamento de que ele
deveria ter feito mais e melhor, havendo prova de que esse órgão havia aprovado uma
política de controles internos, periodicamente recebia informações acerca do funcionamento
do comitê de auditoria e determinava a adoção de medidas é algo sem precedente nesta casa
e sem amparo na doutrina e na jurisprudência, do Brasil74 e do exterior75.
155.
Diante de todo o exposto, julgo de todo improcedente a acusação de falta de
diligência do conselho de administração da Petrobras na supervisão dos controles internos
da Companhia, razão pela qual voto pela absolvição dos acusados.
V.
CONCLUSÃO
156.
Diante do exposto, voto:
(i)
pelo reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva da CVM no que se refere à
imputação realizada em desfavor de Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de
Oliveira Estrella, Ildo Luís Sauer, José Sérgio Gabrielli de Azevedo, Nestor Cuñat
Cerveró e Renato de Souza Duque, na qualidade de diretores estatutários da

74 V. p. ex. o já mencionado caso Telemig (PAS no 24/06).
75 Na referida decisão do caso Caremark, o Chancellor Allen disse que casos daquela natureza estariam dentre
os mais difíceis de provar e o histórico de decisões subsequentes veio a confirmar esse diagnóstico.
Recentemente, os tribunais de Delaware se recusaram a arquivar sumariamente casos baseados em alegadas
falhas de supervisão, o que causou bastante burburinho nos Estados Unidos. Cabe notar, contudo, que as
decisões se basearam na aparente inexistência de sistema de controles. Sobre esse ponto, transcrevo trecho da
opinião do então Chief Justice da Suprema Corte de Delaware, Leo Strine: “our focus here is on the key issue
of whether the plaintiff has pled facts from which we can infer that Blue Bell’s board made no effort to put in
place a board-level compliance system. That is, we are not examining the effectiveness of a board-level
compliance and reporting system after the fact. Rather, we are focusing on whether the complaint pleads facts
supporting a reasonable inference that the board did not undertake good faith efforts to put a board-level system
of monitoring and reporting in place.” Marchand v. Barnhill - 212 A.3d 805 (Del. 2019).
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 195

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Petrobras, por falta ao dever de diligência, ao aprovarem o Plano de Antecipação da
Refinaria;
(ii)
pela absolvição de Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella, Maria
das Graças da Silva Foster, José Sérgio Gabrielli de Azevedo e Jorge Luiz Zelada,
na qualidade de diretores estatutários da Petrobras, da imputação de terem faltado
com o dever de diligência, ao aprovarem a passagem do projeto RNEST à fase IV;
(iii) pela absolvição de José Sérgio Gabrielli de Azevedo, Fabio Colletti Barbosa,
Francisco Roberto de Albuquerque, Guido Mantega, Jorge Gerdau Johannpeter,
Luciano Galvão Coutinho, Sergio Franklin Quintella e Silas Rondeau Cavalcante
Silva, na qualidade de membros do conselho de administração da Petrobras, da
imputação de terem faltado com o dever de diligência, ao participarem do processo
de decisão que aprovou a passagem do projeto RNEST à fase IV;
(iv) pela absolvição de Dilma Vana Roussef, Guido Mantega, Fábio Colletti Barbosa,
Francisco Roberto de Albuquerque, Jorge Gerdau Johannpeter, Luciano Galvão
Coutinho, José Sérgio Gabrielli de Azevedo e Silas Rondeau Cavalcante Silva, na
qualidade de membros do conselho de administração da Petrobras, por falta ao dever
de diligência na supervisão dos controles internos da Companhia; e
(v)
de acordo com o Diretor Relator em relação às demais imputações.
É como voto.
São Paulo, 3 de novembro de 2020

Assinado eletronicamente por
Gustavo Machado Gonzalez
Diretor
Voto Voto-vista DGG (1132203) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 196

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PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CVM No 05/2016
(Processo Eletrônico SEI no 19957.010647/2019-97)
Reg. Col. 1404/2019

Acusados:
Almir Guilherme Barbassa
Dilma Vana Rousseff
Fábio Colletti Barbosa
Francisco Roberto de Albuquerque
Guido Mantega
Guilherme de Oliveira Estrella
Ildo Luís Sauer
Jorge Gerdau Johannpeter
Jorge Luiz Zelada
José Sérgio Gabrielli de Azevedo
Luciano Galvão Coutinho
Maria das Graças Silva Foster
Nestor Cuñat Cerveró
Paulo Roberto Costa
Renato de Souza Duque
Sergio Franklin Quintella
Silas Rondeau Cavalcante Silva
Assunto:
Apurar possível inobservância de deveres fiduciários de administradores da
Petrobras na construção da Refinaria Abreu e Lima. Infrações aos artigos
153, 154, §2o, “c”, 155, e 163, I, da Lei n° 6.404/1976.
Relator:
Diretor Henrique Machado
Voto:
Diretora Flávia Perlingeiro
MANIFESTAÇÃO DE VOTO
1.
Faço referência aos bem lançados votos proferidos pelo Diretor Relator Henrique
Machado e pelo Diretor Gustavo Gonzalez, neste Processo Administrativo Sancionador
(“PAS”), que trata da apuração de responsabilidade dos administradores da Petrobras1 por
supostamente terem inobservado seus deveres fiduciários em deliberações relativas ao
projeto de construção da Refinaria Abreu e Lima (“Projeto RNEST” ou, simplesmente,
“Projeto”), bem como de responsabilidade dos membros do conselho de administração
(“CA”) por alegada falta de diligência na supervisão dos controles internos da Companhia.

1 Os termos iniciados em letras maiúsculas e que não estiverem aqui definidos têm o significado que lhes foi
atribuído no relatório apresentado pelo Diretor Relator.
Voto DFP (1132221) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 197

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2.
Tendo em vista que, respeitosamente, acompanharei apenas em parte o minucioso
voto do Diretor Relator Henrique Machado e que acompanharei a manifestação de voto
divergente do Diretor Gustavo Gonzalez em suas conclusões, divergindo, porém, de algumas
de suas considerações, farei breves referências aos referidos votos, sem me estender sobre
as razões com relação às quais não tenho entendimento divergente nem aspectos
complementares a explicitar, a fim de não me alongar nesta manifestação.
I.
PRELIMINARES
3.
Inicialmente, com relação às preliminares suscitadas, reporto-me às razões e
conclusões constantes do bem fundamentado voto do Diretor Relator, para acompanhá-lo,
exceto no que tange às preliminares de prescrição que foram objeto de divergência, quanto
às quais acompanho integralmente o voto do Diretor Gustavo Gonzalez.
4.
Desse modo, voto pelo reconhecimento da prescrição da ação punitiva da CVM no
que tange à acusação de inobservância do dever de diligência na aprovação, em 08.03.2007,
do Plano de Antecipação da Refinaria - PAR, em face dos, à época, diretores estatutários da
Petrobras, tendo em vista que a reunião em questão ocorreu mais de cinco anos antes do
primeiro ato praticado pela área técnica apto a interromper o prazo prescricional e que
entendo não ser aplicável, no caso, o disposto no §2° do art. 1° da Lei no 9.873/1999, que
trata da adoção do prazo prescricional previsto na lei penal2.
II.
MÉRITO
5.
Divido essa seção em dois blocos. O primeiro trata do mérito da acusação de falta de
diligência formulada contra os diretores e membros do CA da Petrobras que participaram
das reuniões desses órgãos em que se tratou da mudança para a Fase IV (fase de execução)
do Projeto RNEST. O segundo diz respeito ao mérito da acusação de falta de diligência pelos
membros do CA na supervisão dos controles internos da Petrobras.
II.1 Da mudança de fase do Projeto RNEST para a Fase IV
6.
Acompanho as conclusões do voto divergente proferido pelo Diretor Gustavo
Gonzalez com relação ao mérito da acusação de falta de diligência formulada em face dos
diretores da Petrobras que participaram da reunião da Diretoria Executiva de 25.11.2009, em
que deliberada a aprovação da mudança do Projeto RNEST para a Fase IV.

2 Nesse tema, em acréscimo ao detalhado no voto do Diretor Gustavo Gonzalez, faço referência também à
minha manifestação de voto nos julgamentos do PAS CVM 08/2016 e do PAS CVM 09/2016, em 16.12.2019.
Voto DFP (1132221) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 198

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7.
Entendo, porém, que também devem ser considerados outros aspectos fáticos que
apontam para a absolvição dos referidos acusados, sobre os quais passo a discorrer.
8.
Antes, porém, observo não haver divergência nos votos já lançados neste PAS
(tampouco a meu ver) quanto a que (i) a mudança de fase do Projeto RNEST constitui
decisão eminentemente negocial; (ii) a própria Acusação não apontou, quanto aos acusados
por essa infração, existência de má-fé, desvio ou fraude; (iii) o padrão de revisão a ser
adotado neste julgamento, consoante consolidado nos precedentes deste Colegiado, é o da
revisão sob uma ótica procedimental; (iv) administradores estão protegidos pela regra da
decisão negocial (business judgment rule) se suas decisões empresariais tiverem sido
tomadas de modo informado, refletido e desinteressado; e (v) as condutas dos acusados
devem ser analisadas à luz do que se sabia à época em que foram praticadas (isto é, antes
das revelações trazidas pela chamada “Operação Lava Jato”).
9.
Divergem, porém, os ilustres Diretores quanto a se houve, no caso concreto, processo
decisório plenamente informado e sobretudo refletido, apenas não colocando em questão o
fato de que se tratou de decisão desinteressada. Em especial, têm visões diferentes sobre se
havia sinais de alerta capazes de exigir dos acusados indagações adicionais em atenção ao
que seria deles esperado em observância do dever de diligência.
10.
Entendo haver, portanto, complexidade no exame necessário para o julgamento deste
caso, pois, se, por um lado, não nos cabe, como dito, analisar o mérito do conteúdo da
documentação de suporte (e, portanto, também não cabe avaliar se eventuais ressalvas
técnicas, em substância, eram ou não pertinentes ou superáveis); por outro lado, reconhecer
que, em princípio, a CVM não pode entrar no mérito de decisões negociais tomadas pelos
administradores, não significa dizer que não se deva analisar se houve reflexão no processo
decisório, justamente porque é pressuposto para aplicação da regra da decisão negocial que
a decisão tenha sido tomada de modo informado, refletido e desinteressado.
11.
Assim, releva avaliar se restou evidenciado que não houve reflexão sobre os materiais
apresentados, como sustenta a Acusação.
12.
Nesse contexto, em adição ao salientado no voto do Diretor Gustavo Gonzalez,
destaco alguns aspectos específicos sobre os fatos e documentação de suporte que amparam
minha percepção quanto aos procedimentos adotados com relação à matéria, no âmbito da
Diretoria Executiva e do CA, o que passo a fazer em tópicos separados.
Voto DFP (1132221) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 199

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Do Processo Decisório da Diretoria Executiva - Aprovação da Mudança para a Fase IV
13.
Constato, primeiramente, que a Acusação não chegou a analisar o processo decisório
sob a ótica procedimental. Não examinou sua cronologia nem detalhou os trâmites internos
adotados, tampouco apresentou comprovação de que os diretores presentes à reunião de
25.11.2009 não estivessem a par das informações materialmente relevantes concernentes ao
Projeto, constantes da documentação de suporte, ou que, estando delas cientes, as tivessem
pura e simplesmente ignorado.
14.
A esse respeito, a SPS parece ter partido de sua própria análise quanto ao mérito de
tais informações para então concluir (i) que os acusados, por terem aprovado a passagem do
projeto para a Fase IV, nos moldes propostos, necessariamente não teriam refletido sobre
determinados alertas contidos naquelas informações; e (ii) que, se assim não fosse, cabia aos
acusados comprovar que refletiram sobre tais alertas.
15.
No caso, como havia farta documentação de suporte e os elementos tidos como
alertas constavam da própria documentação, a questão que se coloca não é a de que os
diretores não tenham buscado se informar, mas que, estando a informação disponível, os
acusados teriam sido descuidados e displicentes em sua leitura e análise, acompanhando a
proposição sem ter feito uma apreciação refletida dos riscos envolvidos.
16.
Nesse contexto, é evidente a dificuldade a ser enfrentada quanto ao ônus probatório,
por se tratar do processo mental de conhecimento e convencimento pelos próprios diretores,
para a tomada de uma decisão negocial, em que, em princípio, pelas circunstâncias do caso,
esses estão protegidos pela business judgment rule. Por sua vez, compete à Acusação3 o ônus
probatório quanto a evidenciar que não houve reflexão sobre tais informações.
17.
A Acusação tenta então se escorar na falta de registro dos debates e questionamentos
na ata da reunião de 25.11.2009, sobre o que voltarei a tratar mais adiante, cabendo, contudo,
de plano, reconhecer que não há norma a impor que, ao tomar uma decisão negocial, os

3 Nessa linha, apenas complementando as muitas referências doutrinárias já trazidas pelo voto do Diretor
Gustavo Gonzalez, cite-se também: “A business judgment rule constitui, assim, uma presunção de que os
administradores, no exercício de suas funções sempre agem da maneira que deles se espera. Caso tal presunção
não seja derrubada, o julgador deverá respeitar a decisão negocial, não podendo invalidá-la, nem examinar sua
razoabilidade ou substitui-la por outra que entenda mais adequada. Destarte, a presunção constitui imposição
do ônus da prova a quem contesta a decisão negocial. Enquanto não houver indicativos de que a conduta do
administrador se revestiu de má fé, falta de diligência ou desrespeito aos interesses sociais, tanto ele, quanto
sua decisão deverão se manter incólumes. Portanto, exige-se daqueles que questionam a decisão que
demonstrem de forma particularizada os fatos e motivos pelos quais não se deve aplicar a regra da decisão
negocial” (ALVES, Giovani Ribeiro Rodrigues; SANTOS, Luccas Farias. Revista Jurídica Luso-Brasileira,
Ano 5 (2019), n.o 5, p. 707).
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diretores tivessem que produzir e manter registros dos alertas vislumbrados e dos motivos
pelos quais não tivessem considerado necessário investigá-los. Logo, não parece adequado
concluir pela materialidade e autoria da infração apenas em virtude da ausência de tais
registros nesse sentido.
18.
Não obstante, a formação do livre convencimento motivado do julgador pode se dar
diante de prova indiciária, como há muito admitida pela jurisprudência da CVM, desde que
não apenas por indício isolado, mas sim com base em um conjunto de indícios robustos e
convergentes, sopesando, ainda, eventuais contraindícios existentes, a partir de uma análise
casuística das circunstâncias e do contexto específico em que ocorridos os fatos.
19.
Nesse sentido, importante elemento a ser levado em conta no julgamento deste PAS
são as características do processo decisório efetivamente conduzido.
20.
Com efeito, como restou demonstrado nos autos, a Petrobras mantinha, à época dos
fatos (e ainda mantém), um processo de gestão de projetos de investimento bem definido,
orientado pela Sistemática Corporativa de Investimentos da Petrobras (“Sistemática”),
documento que apresentava diretrizes formais para essa atividade, uniformizando
procedimentos, exigências e, notadamente, fluxos de informações a serem observados, que
instruíam as decisões pertinentes aos referidos projetos4.
21.
Ressalve-se que a própria Diretoria Executiva poderia acatar projetos não
inteiramente conformados aos ditames da Sistemática, se assim entender adequado, no
interesse da Companhia, sem que isso possa, por si só, ser interpretado como falta de
diligência5. Observo que o fato de não ter sido registrada excepcionalização, embora não

4 Conforme consta do documento em questão: “A Sistemática Corporativa de Projetos de Investimentos do
Sistema Petrobras visa fornecer diretrizes para planejamento, aprovação e acompanhamento de projetos de
investimento. (...) A Sistemática Corporativa de Projetos de Investimento adota abordagem na qual a tomada
de decisão final para a execução do investimento é lastreada em um processo de sucessivas análises e
aprovações. Esta concepção permite obter estimativas mais precisas de seus indicadores ao longo do ciclo de
vida do projeto. A diferenciação e a obrigatoriedade de serem cumpridas todas as três fases referentes ao
Planejamento do Projeto, Identificação de Oportunidade, Projeto Conceitual e Projeto Básico deve-se à: (..)
2. Padronização dos requisitos mínimos necessários a serem apresentados ao decisor, ao final de cada uma
das fases, de modo a auxiliá-lo nas análises e decisões a serem tomadas em cada portão correspondente. (...)
Ao final de cada uma das Fases de Planejamento (I, II e III) existe um Portão de Decisão ao qual estão
associadas quatro opções para o projeto: 1. Cancelar - caso não seja mais viável ou este não se alinhe mais
aos objetivos corporativos; 2. Adiar - caso haja mudanças temporárias no ambiente do negócio, onde novas
informações poderão permitir que o projeto seja reativado no futuro; 3. Reciclar - caso haja necessidade de
estudos adicionais antes do projeto seguir para a próxima fase; 4. Prosseguir - caso as análises realizadas
sejam favoráveis”. (grifamos)
5 Esse caráter não vinculativo da Sistemática foi destacado igualmente pela defesa de alguns acusados.
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reflita padrão de transparência desejável, ou mesmo exigível de uma sociedade de economia
mista, não se traduz, de per se, em inobservância do dever de diligência.
22.
De acordo a Sistemática e dentro das práticas da Companhia, a Diretoria Executiva
deliberava sobre propostas das áreas gestoras dos projetos, consubstanciadas em um DIP6,
devidamente acompanhado de um pacote de suporte à deliberação (“PSD”). Essa
documentação, com o aval do diretor responsável, era encaminhada aos demais diretores,
para que a matéria fosse em seguida pautada para deliberação pela Diretoria Executiva7.
23.
Seguindo esse procedimento, a proposta de mudança do Projeto RNEST da Fase III
(do projeto básico) para a Fase IV (de execução) foi encaminhada, pela primeira vez, à
deliberação da Diretoria Executiva, na reunião de 03.09.2009.
24.
Para tanto, foi encaminhado pelo Diretor de Abastecimento aos demais diretores o
DIP AB-CR 212/2009, de 03.09.2009 (“DIP 212”), acompanhado dos seguintes
documentos, que compunham o respectivo PSD: (i) Relatório Executivo PSD Fase III8
(“Relatório Executivo” ou “RE”); (ii) Parecer do PLAFIN9; (iii) Parecer do SMS10; (iv)
Análise Econômico-Financeira de FEL311 (“AEF”); (v) DIP Tributário/PTR/ABAST
64/200912; e (vi) DIP Estratégia/API 77/200913.

6 Documento Interno do Sistema Petrobras.
7 Segundo a Sistemática: “9.3. Aprovação de projetos – Portões 2 e 3 (...) O DIP solicitando a aprovação do
projeto, devidamente assinado pelo Gerente Executivo da Área de Negócio responsável conjuntamente com o
titular da Estratégia & Desempenho Empresarial, deverá ser emitido ao Diretor da Área responsável pelo
projeto, que o colocará em pauta na reunião da Diretoria Executiva”.
8 Conforme Índice de Revisões do RE, o documento original data de 01.07.2009, tendo sofrido quatro revisões,
sendo a última em 03.09.2009. É possível inferir que o mesmo ocorria com relação aos demais documentos
(i.e. representavam versões finais, por isso com a data da reunião da Diretoria, mas que derivavam de minutas
anteriores, pois, claramente, não elaborados em um só dia), que estavam então atualizados até a data da reunião.
9 O Parecer do PLAFIN, datado de 03.09.2009, trazia, em resumo, o seguinte conteúdo: a) informações gerais
do Projeto extraídas em quase sua totalidade do EVTE; b) análise econômica; e c) conclusões.
10 O Parecer do SMS, datado de 26.08.2009, concluía pela viabilidade do empreendimento, sob os aspectos de
SMS, apresentando 44 recomendações de ações, considerando as especificidades do Projeto.
11 A AEF, conduzida mediante uso da ferramenta PLANINV, se desenvolvia nas seguintes seções: a)
Metodologia; b) Premissas Básicas; c) Investimento e Curva de Desembolso; d) Descrição do
Empreendimento; e) Indicadores Econômicos; f) Análises de Sensibilidade; e g) Comparação com FEL-2.
12 Esse DIP Tributário, datado de 02.09.2009, encaminhava o parecer quanto aos aspectos tributários do EVTE,
com o seguinte conteúdo: a) Histórico; b) Análise Tributária, compreendendo (i) Premissas; (ii) Análise
tributária do EVTE e (iii) Incentivos Fiscais; c) Aspectos tributários relativos ao contrato de compra e venda
de petróleo, compreendendo (i) Petróleo Importado – Atendimento às Regras de Preços de Transferências; (ii)
Petróleo Nacional – Distribuição Disfarçada de Lucros e (iii) Petróleo Nacional – Pagamento de Participações
Especiais e Royalties; d) Incentivos Fiscais Adicionais; e) Recomendações; e f) Conclusão.
13 Esse DIP Estratégia, datado de 03.09.2009, encaminhava o parecer da Estratégia e Desempenho Empresarial
sobre o Projeto Básico da RNEST; e estava dividido nas seguintes seções: a) Conclusões; b) Recomendações;
c) Resultados; d) Aderência Estratégica; e) Descrição; e f) Premissas e Comentários.
Voto DFP (1132221) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 202

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25.
O DIP 212 consubstanciava a proposta a ser submetida à deliberação da Diretoria
Executiva, suas justificativas e as principais informações sobre o Projeto. Continha, em
suma, as seguintes informações: a) histórico do andamento do Projeto, a partir do estudo de
FEL-1 do empreendimento; b) objetivos de cunho econômico14, estratégico15 e social16 do
Projeto; c) justificativas para a alteração de fase do Projeto; e d) conclusão, em que os
signatários do documento, em suas respectivas áreas de atuação, afirmam estar de inteiro
acordo com os procedimentos até então adotados e as providências propostas na ocasião,
que entendiam atender plenamente os interesses da Companhia.
26.
O DIP 212 esclarecia, ainda que tinham sido obtidos pareceres das áreas corporativas
da Companhia que dariam sustento ao disposto no documento. Propunha17, ao final, que
fosse autorizada a mudança do Projeto RNEST para a Fase IV e ordenadas providências
visando à obtenção de incentivos fiscais e desonerações tributárias referidos no DIP.
27.
Quanto aos anexos do DIP 212, além dos pareceres corporativos, que, na visão da
Acusação, continham os alertas que teriam sido simplesmente ignorados pelos diretores,
destacava-se, ainda, o RE, que apresentava uma visão do Projeto, em termos de escopo,
custo, prazo e economicidade, e fornecia a documentação de suporte à decisão acerca de sua
continuidade18.

14 Suprimento da demanda nacional por diesel, nafta e GLP; aproveitamento de oportunidade de mercado
existente no Norte e Nordeste; e ampliação da margem de refino.
15 Integração energética entre o Brasil e a Venezuela; criação de barreiras de entrada para potenciais
competidores; importância para o suprimento de diesel 50 e 10 ppm de enxofre (Resolução CONAMA no 403,
de 11.11.2008) mitigando dependência externa e exposição da Companhia a riscos de flutuação de mercado.
16 Promoção do desenvolvimento da região nordeste, por meio do fortalecimento da indústria local e da geração
relevante de empregos.
17 O DIP 212 foi assinado pelo gerente executivo do Abastecimento e pelo Diretor Gerente da Estratégia e
Desempenho Empresarial. Em 03.09.2009, o acusado Paulo Roberto Costa, à época Diretor do Abastecimento,
despachou no documento: “À Diretoria Executiva”.
18 O RE apresentava o seguinte conteúdo: a) Objetivo do relatório; b) Introdução contextualizando a produção
de petróleos pesados no País e os méritos do Projeto quanto a esse aspecto; c) Premissa adotada quanto à
parceria com a PDVSA; d) Objetivos de cunho econômico, estratégico e social para a implantação da Refinaria;
e) Histórico do Projeto (Fase I, Fase II, PAR e Fase III); f) Considerações sobre licenciamento ambiental do
Projeto; g) Considerações sobre o investimento total esperado de implantação do Projeto RNEST (Fase II); h)
Aderência do Projeto ao Plano Estratégico Petrobras 2020/Plano de Negócios 2009-2013 e considerações sobre
o Programa de Aceleração do Investimento (PAC); i) Reavaliação da viabilização da estratégia de partida da
RNEST; j) Considerações sobre os principais processos licitatórios de implantação do Projeto e os problemas
enfrentados; k) Estimativa do investimento total esperado do Projeto para implantação da RNEST (Fase III);
l) Curva de avanço financeiro do investimento; m) Considerações sobre a escalada de preços entre as
estimativas de investimento para implantação da RNEST entre a Fase II e a Fase III; n) Estimativa de custo
operacional (Fase III); o) Principais marcos com base no cronograma esperado para a implantação da Refinaria;
p) Análise econômico-financeira do cenário esperado para o projeto de implantação e aplicando estudos de
sensibilidade; q) Limites para variação da estimativa de investimento esperado para a implantação da RNEST;
r) Conclusões; e s) Lista de documentos encaminhados para compor o PSD.
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28.
Segundo a Ata da Reunião no 4.773 da Diretoria Executiva (“Ata 4773”), ocorrida
em 03.09.200919, houve a realização de apresentações, na primeira parte da reunião e, em
seguida, foram submetidas 37 (trinta e sete) matérias à deliberação dos diretores, sendo que
a última a ser apreciada foi a passagem de fase do projeto RNEST.
29.
Na parte destinada às deliberações formais, a Ata 4773 da reunião reproduziu,
basicamente, para cada pauta, os itens dos respectivos DIPs em que constaram as
proposições submetidas à Diretoria Executiva pelas unidades interessadas, informando,
então, se teria havido a aprovação da matéria e/ou alguma determinação adicional por parte
dos diretores20.
30.
Em relação ao Projeto RNEST, constou na Ata 4773:
“Iniciada a reunião, passou-se à sua primeira parte, em que foram feitas as
seguintes apresentações, cujos temas foram objeto de debates: (...)
“Refinaria do Nordeste”, pelo Engenheiro de Processamento Sênior (...). Na
segunda parte da reunião, no tópico das deliberações formais, foram
examinados os seguintes assuntos, relatados ao Colegiado pelo Presidente e
Diretores, de acordo com as respectivas áreas de contato: (...) 37) Pauta no
911 – UNIDADE ABASTECIMENTO CORPORATIVO (AB-CR) -
Empreendimento de Implantação da Refinaria Abreu e Lima S.A.
(RNEST) - Fase IV (DIP-AB-CR-212/2009): - O Diretor Paulo Roberto
Costa submeteu à Diretoria Executiva a matéria da referência, propondo, no
parágrafo 16 do DIP em apreço: 16.1) autorizar a Fase de Execução (Fase IV)
do empreendimento de implantação da RNEST, nos termos dispostos no DIP
em causa; 16.2) determinar que a unidade Tributário, em articulação com a
Área de Negócio de Abastecimento, reforce sua atuação junto ao Ministério
da Fazenda visando ampliar os incentivos fiscais mencionados no parágrafo
10 do DIP em questão; e 16.3) determinar que a unidade Tributário e a Área
de Negócio de Abastecimento iniciem estudos em articulação com Ministério
da Fazenda para proposição de programa de desonerações tributárias para
novas unidades de Refino e Petroquímica no Brasil. DECISÃO: - A Diretoria
Executiva determinou a reapresentação da matéria com os ajustes
necessários.”
(grifos no original e aditados)
31.
Como se vê, a Diretoria Executiva teria debatido sobre o projeto e então deixado de
aprovar as proposições do DIP 212, solicitando os “ajustes necessários”. A referida ata não
explicita quais ajustes teriam sido demandados pela Diretoria Executiva. No entanto, consta

19 Consta da ata que a reunião teve início às 12h e término às 21:35h.
20 Em alguns casos, a matéria era considerada “mantida em pauta”, o que, segundo a Acusação e corroborado
por algumas defesas, significaria, na prática, que haveria algum ajuste ou complemento no PSD. Também
ocorria de a Diretoria Executiva impor condicionantes à aprovação. Ambas as situações foram observadas na
reunião de 03.09.2009.
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do DIP AB-CR/RNE/PG 62/2009, de 18.11.2009, que a Diretoria Executiva teria
determinado na referida reunião “que várias ações fossem tomadas a fim de melhorar os
indicadores econômicos do projeto” 21.
32.
Com efeito, verifica-se que, após realizados estudos pelas áreas envolvidas, a
proposta de aprovação de mudança de fase do Projeto RNEST foi reencaminhada à
deliberação da Diretoria Executiva, na reunião de 25.11.2009, respaldada, porém, em novas
análises e premissas.
33.
O PSD relativo à proposta compreendeu, nessa ocasião, o DIP AB-CR 327/2009
(“DIP 327”)22, e seus anexos: a) Relatório Executivo PSD Fase III revisado (“Novo RE”);
b) DIP Tributário/PTR/ABAST 88/2009; c) DIP Estratégia/API 111/2009; d) Parecer do
PLAFIN revisado; e) Parecer do SMS; e f) Análise Econômico-Financeira de FEL3 revisada.
34.
Ao comparar esses documentos com os submetidos em 03.09.2009, é possível
constatar que foram feitas diversas alterações substanciais23, não apenas nos DIPs, mas
também, em grande extensão, no Novo RE e nos demais documentos acima referidos, à
exceção apenas do Parecer do SMS, que foi o único a não sofrer alterações.
35.
Com relação à reunião ocorrida em 25.11.200924, cabe pontuar que, segundo a Ata
da Reunião no 4.786 da Diretoria Executiva (“Ata 4786”), houve a realização de
apresentações sobre 5 (cinco) temas, na primeira parte da reunião, e, em seguida, foram
submetidas 30 (trinta) matérias à deliberação, tendo novamente sido apreciada, por último,
a passagem de fase do Projeto RNEST.
36.
Sobre o tema, da Ata 4786 constou o seguinte registro:
“30) Pauta no 1236 – UNIDADE ABASTECIMENTO CORPORATIVO
(AB-CR) - Empreendimento de Implantação da Refinaria Abreu e Lima
S.A. (RNEST) – Autorização Para Execução (Aprovação da Fase IV) –
(DIP-AB-CR-327/2009 de 25-11-2009): - O Diretor Paulo Roberto Costa
submeteu à Diretoria Executiva a matéria da referência, propondo, no
parágrafo 14 do DIP em apreço: 14.1) autorizar a Fase de Execução (Fase IV)

21 O DIP em referência encaminhou o Novo RE e a nova avaliação econômico-financeira relativos à fase FEL-
3 do Projeto às áreas corporativas, solicitando a apreciação e emissão de novos pareceres, de modo a permitir
o encaminhamento da matéria para a reapreciação pela Diretoria Executiva.
22 O DIP 327 também é datado de 25.11.2009, dia em que ocorreu a respectiva reunião da Diretoria Executiva.
23 Note-se, inclusive que, uma das alterações retratava mudança no próprio modelo de negócio do Projeto: (i)
enquanto o DIP 212 (em seu item 9.2) referia-se a à análise de atratividade considerando dois modelos de
negócio alternativos (i.e. por meio de empresa independente em sociedade com a PDVSA, em negociação; ou
Unidade de Negócio do Sistema Petrobras; (ii) o DIP 327 (em seu Item 9.3) passou a dispor sobre a análise de
atratividade considerando tão somente a implantação em sociedade com a PDVSA, em fase final de negociação
entre os Governos do Brasil e da Venezuela, com previsão de conclusão até dezembro de 2009.
24 Consta da ata que tal reunião teve início às 11:30h e término às 20:30h.
Voto DFP (1132221) SEI 19957.010647/2019-97 / pg. 205

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do empreendimento de implantação da RNEST, nos termos dispostos no DIP;
14.2) determinar que a unidade Tributário, em articulação com a Área de
Negócio de Abastecimento, reforce sua atuação junto ao Ministério da
Fazenda visando a obter a desoneração fiscal mencionada no subparágrafo
9.7.1 do DIP em pauta, no que se refere ao petróleo; e 14.3) determinar que a
unidade Tributário e a Área de Negócio de Abastecimento continuem em
articulação com Ministério da Fazenda para proposição de programa de
desonerações tributárias para novas unidades de Refino e Petroquímica no
Brasil. DECISÃO: - A Diretoria Executiva aprovou as proposições
formuladas.” (grifos no original e aditados)
37.
Em que pese o referido registro na Ata 4786 não permitir, de fato, identificar se
determinados aspectos do PSD foram objeto de reflexão e debate pela Diretoria Executiva,
nessa segunda reunião, a meu ver, à luz do histórico dos fatos e documentos de suporte acima
referidos, é possível concluir que a reanálise apresentada pela Unidade de Abastecimento
Corporativo quanto à proposição de mudança para a Fase IV do Projeto RNEST foi
determinante para o convencimento da Diretoria Executiva.
38.
Mesmo que as alterações nos documentos que suportaram a referida decisão da
Diretoria Executiva possam ser objeto de crítica, seja sob o aspecto técnico ou negocial, ou
de questionamentos sobre se a decorrente melhora dos indicadores possa ter sido causada,
em larga medida, por visões forçadas ou, ao menos, enviesadas; fato é que adentrar no exame
do conteúdo de tais alterações implicaria, claramente, em revisão de mérito, o que não nos
cabe fazer dentro do padrão de revisão a ser adotado neste julgamento, que, como dito, é
procedimental. E, sob esse prisma, não identifico, nos autos deste PAS, evidência de que o
processo decisório tenha se dado de modo negligente ou descuidado, que tenha sido
desinformado e irrefletido.
39.
No mesmo sentido, ainda que não tenham sido feitas outras alterações a fim de dar
tratamento a determinadas ressalvas que persistiam em documentos anexos ao DIP 327 e
que, inclusive, podiam configurar alertas com relação aos riscos envolvidos, naquele
momento, na mudança de fase do Projeto RNEST ou de divergências conceituais ou
metodológicas com relação às análises feitas, cabe reconhecer que tais ressalvas não foram
omitidas nos novos pareceres, tampouco invalidavam a proposição, embora aumentassem o
grau de risco associado à sua aprovação. A meu ver, também parece invadir o campo da
análise de mérito da decisão negocial ou, no mínimo, que se esteja a incorrer em presunção
não admissível no âmbito de um processo sancionador, reputar que, por não terem sido
solicitadas e realizadas eventuais alterações em tais outros aspectos pertinentes a riscos ou à
avaliação do Projeto, o processo decisório teria sido irrefletido.
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40.
Por outro lado, seria irrealista esperar que tal ata, lavrada sob a forma de sumário,
como permitido pela legislação societária, espelhasse debates e reflexões efetuados, ainda
mais com relação a projetos complexos de companhias de grande porte25.
41.
Por conseguinte, diante do quadro fático-probatório delineado neste PAS, entendo
que a Acusação não conseguiu se desincumbir do ônus probatório que lhe cabia quanto a
evidenciar que não teria havido reflexão acerca das informações disponíveis. Assim, pelo
exame do processo decisório sob o prisma procedimental aplicável na revisão deste caso,
não alcanço convicção quanto à alegada falta de diligência dos diretores da Petrobras na
aprovação da mudança do Projeto RNEST para a Fase IV.
Apreciação pelo Conselho de Administração - Mudança do Projeto para a Fase IV
42.
Os membros do CA da Companhia foram acusados de terem faltado com diligência,
quando da reunião de 17.12.2009, ao consentirem com a aprovação pela Diretoria Executiva
da mudança do Projeto RNEST para a Fase IV, ignorando os sinais de alerta apresentados,
em alegada infração ao disposto no art. 153 da Lei n° 6.404/1976. Também quanto a essa
acusação acompanho o do voto do Diretor Gustavo Gonzalez, inclusive quanto ao
entendimento de que o fato de a diretoria ter feito uma apresentação não pode ser
interpretado como uma submissão da matéria para ratificação do CA, bem como que não
foram considerados os diferentes papéis dos referidos órgãos nem sua dinâmica na Petrobras.
43.
A rigor, a meu ver, não há que se falar em deliberação do CA acerca da aprovação
da mudança de fase do Projeto RNEST, o que sequer seria matéria de sua competência
estatutária26. A conduta dos conselheiros pode também ser analisada sobre o prisma de
eventual falta de diligência à luz das atribuições legais do CA, seja na orientação dos
negócios da Companhia, seja na fiscalização da gestão dos diretores27, o que, entretanto, não
fez parte da narrativa acusatória, que reputou ter havido uma ratificação pelo CA.

25 Sobre o tema, vale citar o seguinte trecho do voto da Diretora Relatora Ana Dolores Moura Carneiro de
Novaes, proferido no julgamento do PAS CVM no 2008/9574, em 27.12.2012: “Quando o objeto da decisão
dos administradores for complexo, controvertido, ou envolva partes relacionadas, é parte do dever de
diligência dos administradores mostrarem que tomaram uma decisão de boa-fé e no melhor interesse da
companhia. Uma simples ata de Conselho resumida informando que tal decisão foi tomada pode não ser
suficiente para provar diligência. É preciso que haja suficiente documentação de suporte. Evidentemente, esta
orientação deve ser seguida com bom senso pelas companhias em função de seu porte e da complexidade da
situação concreta de forma a não atravancar as decisões de uma companhia” (grifou-se).
26 Aspecto já bem detalhado no voto do Diretor Gustavo Gonzalez.
27 A Lei n° 6.404/1976, art. 142. Compete ao conselho de administração: I - fixar a orientação geral dos
negócios da companhia; (...) III - fiscalizar a gestão dos diretores, examinar, a qualquer tempo, os livros e
papéis da companhia, solicitar informações sobre contratos celebrados ou em via de celebração, e quaisquer
outros atos; (...).
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44.
Ainda assim, mesmo que se considerasse que a acusação de falta de diligência
subsistiria quanto à atuação do CA diante dos elementos levados ao conhecimento do órgão,
por meio da referida apresentação realizada na reunião de 17.12.2009, o padrão de revisão a
ser adotado seria o mesmo já referido, tendo em vista o conteúdo eminentemente negocial
da matéria. Nesse contexto, releva destacar que o CA sequer recebeu os DIPs e demais
documentos submetidos à Diretoria Executiva, tendo sido substancialmente diverso o
processo de apreciação pelo CA do conteúdo da apresentação sobre o Projeto RNEST.
45.
Como se observa da Ata da Reunião no 1.326 do Conselho de Administração (“Ata
CA 1326”)28, foram realizadas, na parte inicial da reunião, após a solução de questões de
ordem, seis apresentações sobre assuntos variados, tendo sido a primeira delas uma
apresentação sobre o projeto RNEST. Em seguida às referidas apresentações, dez matérias,
constantes das pautas 39 a 48, foram submetidas à “deliberação formal” do CA29.
46.
Observe-se o teor do trecho da Ata CA 1326 pertinente ao objeto deste PAS:
(...) Iniciada a reunião, na parte destinada às Questões de Ordem, foram
aprovadas e assinadas as atas (...). Na sequência, foram feitas as seguintes
apresentações: “Refinaria Abreu e Lima – RNEST", pelo Gerente Geral de
Planejamento Corporativo da unidade Abastecimento Corporativo, [A.M.F.],
com esclarecimentos do Conselheiro e Presidente da Petrobras José Sergio
Gabrielli de Azevedo, do Diretor de Abastecimento Paulo Roberto Costa e
do Diretor-Presidente da Refinaria Abreu e Lima S.A. – RNEST,
[M.G.F.M.G.]. Visando elevar a rentabilidade do projeto, o Conselho de
Administração emitiu orientações para a continuidade das negociações e
determinou que o projeto retorne ao Colegiado para conhecimento, após a
conclusão das negociações; (...)” No tópico das deliberações formais foram
apreciados os seguintes ASSUNTOS: - - - - - - - - - - 1) Pauta no 39 – (...)”
(grifos no original e aditados)
47.
A prova dos autos indica, portanto, que a passagem do Projeto RNEST para a Fase
IV foi apenas objeto de uma apresentação30 ao CA e que, em vista das informações que lhe

28 Consta da ata que a reunião teve início às 10h e término às 14:30h.
29 Na parte da reunião destinada às deliberações formais, alguns assuntos também foram objeto de
apresentações ao CA, que, em seguida, sobre eles decidiu. As deliberações do CA, em sua maioria, se deram
nos termos dos resumos executivos que fundamentaram as proposições submetidas ao órgão.
30 A apresentação, datada de 17.12.2009 e intitulada “Projeto de Implantação da Refinaria do Nordeste”,
abordou, basicamente, os seguintes aspectos do projeto: a) objeto do projeto; b) produção esperada de diesel
de baixo teor de enxofre e outros derivados do petróleo; c) gráficos comparando investimento e VPL para FEL-
1 (2005) e FEL-2 (2006); d) ações de otimização do projeto e premissas atualizadas; e) desafios de execução
(pressão adicional em prazos e investimentos; f) gráfico com curva de elevação do investimento entre FEL-1
e FEL-3; g) dificuldade na execução da terraplanagem; h) restrições do mercado fornecedor; i) gráficos com
VPLs apresentados em setembro de 2009 à Diretoria Executiva; j) novos fatores avaliados, incluindo
sensibilidades; k) quadros com fatores incorporados ao EVTE (TMA, perpetuidade e FUT); l) quadros com
fatores analisados como sensibilidade; m) gráfico com aumento potencial do VPL (considerando novo EVTE
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foram apresentadas, o CA emitiu orientações para a “continuidade das negociações” visando
“elevar a rentabilidade do projeto”, o que demonstra que o CA considerou que a
rentabilidade deveria ser aprimorada, reconhecendo espaço para melhorias no âmbito de
negociações em curso que deveriam ser mantidas (e, de fato, estavam em andamento as
negociações pertinentes aos esforços para confirmação das desonerações tributárias e à
parceria com a PDVSA). Em suma, nos limites de sua atuação, parece-me que os
conselheiros emitiram as orientações que entenderam pertinentes na ocasião quanto ao
mérito do andamento do Projeto, cuja adequação mais uma vez não cabe à CVM aferir.
48.
Desse modo, compartilho da visão de que não existem nos autos elementos que, sob
a ótica procedimental, autorizem a conclusão de que os membros do CA não foram
diligentes ao apreciar a matéria sem manifestar objeção à aprovação pela Diretoria Executiva
da mudança de fase do Projeto RNEST.
II.2 Da supervisão pelo CA dos controles internos da Petrobras
49.
Com relação à acusação em face dos membros do CA por não terem verificado
correções necessárias para o bom funcionamento dos controles internos da Companhia, em
alegada violação ao dever de diligência estabelecido no art. 153 da Lei n° 6.404/1976,
também divirjo, respeitosamente, do voto do Diretor Relator e acompanho o voto pela
absolvição dos acusados proferido pelo Diretor Gustavo Gonzalez, bem como suas razões
pela rejeição da respectiva preliminar de prescrição.
50.
No que tange às minudentes considerações apresentadas pelo Diretor Gustavo
Gonzalez na análise do dever de monitoramento dos controles internos pelo CA em uma
perspectiva organizacional, concordo que, evidentemente, se trata de obrigação de meio e
não de resultado. Ressalvo, contudo, que, a meu ver, não cabe extrair do exame deste caso,
a conclusão de que a responsabilização dos membros do CA por infrações da espécie caberia
apenas em caráter excepcional “em casos extremos, de falhas totais, permanentes ou
sistemáticas”. A meu ver, o conteúdo do referido dever deve ser aferido à luz das
circunstâncias do caso concreto, ainda que, por óbvio, sem viés de retrospectiva e sem
restringir-se apenas a um curto intervalo temporal, como feito pela Acusação neste caso.

e sensibilidades); n) aspectos importantes a considerar (integração econômica e energética da América do Sul,
autossuficiência em diesel e atendimento ao mercado e desenvolvimento da região Nordeste; o) último slide se
refere a proposta de aprovação da passagem do projeto da Fase 3 para a Fase 4 e a buscar, perante os órgãos
competentes, novos benefícios tributários (não sendo esse slide final, entretanto, suficiente a meu ver, para
configurar, de per si, uma submissão de proposta à aprovação do CA).
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III.
CONCLUSÃO
51.
Por todo o exposto, acompanho o voto do Diretor Gustavo Gonzalez:
(i)
pelo reconhecimento da prescrição da ação punitiva da CVM em face de Almir
Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella, Ildo Luís Sauer, José Sérgio
Gabrielli de Azevedo, Nestor Cuñat Cerveró e Renato de Souza Duque, na
qualidade de diretores estatutários da Petrobras, com relação à imputação de
inobservância do dever de diligência ao aprovarem o Plano de Antecipação da
Refinaria (infração ao art. 153 da Lei n° 6.404/1976); e
(i)
quanto às demais acusações por inobservância do dever de diligência (infração
ao art. 153 da Lei no 6.404/1976), pela absolvição dos diretores estatutários e dos
membros do Conselho de Administração da Petrobras, à época dos fatos que
ensejaram às imputações que lhes foram dirigidas.
52.
Quanto às demais imputações, reporto-me às razões constantes do detalhado voto do
Diretor Relator, para acompanhá-las integralmente, assim como suas conclusões.
É como voto.
Rio de Janeiro, 03 de novembro de 2020.

Flávia Sant ́Anna Perlingeiro
Diretora
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FLAVIA MARTINS SANT
ANNA
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Assinado de forma digital por
FLAVIA MARTINS SANT ANNA
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Dados: 2020.11.03 18:01:05 -03'00'