Tribunal: CVM
Processo: 19957-002031-2016-08 (IA-2016-06)
Classe: Processo administrativo sancionador
Órgão julgador: Colegiado CVM
Órgão colegiado: Colegiado CVM
Assuntos: Comissão de Valores Mobiliários
Data de julgamento: 2020-08-24
Data de publicação: 2020-08-24

Ementa:
I. – Processo administrativo disciplinar: renovação.
Anulado integralmente o processo anterior dada a composição ilegal
da comissão que o conduziu – não, apenas, a sanção disciplinar nele
aplicada -, não está a instauração do novo processo administrativo
vinculado aos termos da portaria inaugural do primitivo. II. – Infração
disciplinar: irrelevância, para o cálculo da prescrição, da capitulação
da infração disciplinar imputada no art. 132, XIII – conforme a
portaria de instauração do processo administrativo anulado -, ou no
art. 132, I – conforme a do que, em consequência se veio a renovar -,
se, em ambos, o fato imputado ao servidor público – recebimento, em
razão da função de vultosa importância em moeda estrangeira -
caracteriza o crime de corrupção passiva, em razão de cuja cominação
penal se há de calcular a prescrição da sanção disciplinar
administrativa, independentemente da instauração, ou não, de
processo penal a respeito. (Mandado de Segurança n. 24.013/DF,
Redator para o acórdão o Ministro Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ
1.7.2005)
39.
No mesmo diapasão, o Superior Tribunal de Justiça consolidou o seu
entendimento em recente decisão exarada pela Primeira Seção daquele egrégio tribunal:

11 Mandado de Segurança n° 23.242/SP, Rel. Ministro Carlos Velloso, j. em 10/4/2002; Recurso
Ordinário em Mandado de Segurança n° 30.965/DF, Rel. Ministra Carmem Lúcia, Segunda Turma, DJe
26.10.2012; Agravo Regimental no Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n° 31.506/DF, Rel.
Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 26.3.2015.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 78

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ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. CONDUTA TAMBÉM
TIPIFICADA COMO CRIME. PRESCRIÇÃO. CÓDIGO PENAL.
PENA EM ABSTRATO. OBSERVÂNCIA.
1. A contagem prescricional da ação de improbidade administrativa,
quando o fato traduzir crime submetido a persecução penal, deve ser
pautada pela regra do Código Penal, em face do disposto no inciso II
do art. 23 da Lei n. 8.429/1992 e no § 2o do art. 142 da Lei n.
8.112/1990.
2. Se a Lei de Improbidade Administrativa (art. 23, II), para fins de
avaliação do prazo prescricional, faz remissão ao Estatuto dos
Servidores Públicos Federais (art. 142, § 2o) que, por sua vez, no caso
de infrações disciplinares também capituladas como crime, submete-
se à disciplina da lei penal, não há dúvida de que "a prescrição, antes
de transitar em julgado a sentença final, [...] regula-se pelo máximo da
pena privativa de liberdade cominada ao crime", conforme expressa
disposição do art. 109, caput, do Estatuto Repressor.
3. Deve ser considerada a pena in abstrato para o cálculo do prazo
prescricional, "a um porque o ajuizamento da ação civil pública por
improbidade administrativa não está legalmente condicionado à
apresentação de demanda penal. Não é possível, desta forma, construir
uma teoria processual da improbidade administrativa ou interpretar
dispositivos processuais da Lei n. 8.429/92 de maneira a atrelá-las a
institutos processuais penais, pois existe rigorosa independência das
esferas no ponto... A dois (e levando em consideração a assertiva
acima) porque o lapso prescricional não pode variar ao talante da
existência ou não de ação penal, justamente pelo fato de a prescrição
estar
relacionada
ao
vetor
da
segurança
jurídica."
(REsp
1.106.657/SC, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda
Turma, DJe 20/09/2010).
4. Embargos de divergência desprovidos.
(EDv nos EREsp 1656383/SC, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA,
PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 27/06/2018, DJe 05/09/2018)
40.
O Tribunal Regional Federal da 2° Região também se manifesta sobre a
matéria no mesmo sentido do STF e do STJ, valendo citar o seguinte julgado:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE.
RECEITA
FEDERAL.
FAVORECIMENTO
ILÍCITO.
RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. FUNDAMENTAÇÃO.
PRESCRIÇÃO NÃO CONFIGURADA.
(...)
5. No tocante à alegada prescrição, considerando que as condutas
narradas pelo MPF, imputadas à agravante, também são tipificadas
como ilícito criminal, é aplicável à espécie o comando contido no art.
142, I, §2o da Lei no 8.112/90 e art. 109, II do Código Penal, haja vista
que, conforme apontou o Juízo a quo, "os fatos narrados pelo MPF
também se encontram tipificados no Código Penal, artigos 288, 317 e
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 79

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333", que apresentam pena máxima, em abstrato, de 12 (doze) anos de
reclusão.
6. Dessa forma, segundo as regras do art. 109, caput, do Código Penal,
embora tenha sido prolatada sentença absolutória nos autos da
ação penal, por ausência de provas, aplica-se, ao caso, a pena máxima
prevista para o crime enquanto não houver sentença final transitada
em julgado.
(...)
8. Agravo de instrumento desprovido.
(Agravo de Instrumento 0003078-77-2018.4.02.0000, Rel. ALCIDES
MARTINS, 5a TURMA ESPECIALIZADA, julgado em 12/07/2018,
DJe 16/07/2018)
41.
Por fim, considerando a similaridade das atribuições em sede sancionadora,
trago à colação o entendimento do Conselho Administrativo de Defesa Econômica
(“CADE”) no julgamento do processo administrativo no 08012.004674/2006-50, na
forma do voto vogal do Presidente Alexandre Barreto de Souza:
Entendo que, em uma interpretação literal da lei de prescrição
administrativa, realmente não há essa exigência posta pelo legislador.
Não quer dizer que a Autoridade Administrativa é quem vá definir o
que é crime ou não, extrapolando sua competência, mas a
interpretação do texto da lei é clara: cartel é crime. Até que o
Judiciário apresente entendimento contrário, por exemplo, julgando
inconstitucional referida norma, não vejo porque complicar toda a
análise da prescrição, incluindo uma série de variáveis, para, ao final,
chegar a uma conclusão que, para mim, vai diretamente contra a
vontade do legislador.
Por fim, entendo que a jurisprudência não é algo irretocável, mas
certamente que deve ser considerada, a fim de não gerar insegurança
jurídica, o que normalmente causa efeitos muito negativos para a
sociedade. Assim, um entendimento do Conselho que vise a alterações
na sua jurisprudência deve ser sopesado pelos seus efeitos negativos,
e, se realmente entender necessário, que se faça essa alteração. Sobre
esse tema, não vislumbro justificativa, em termos de benefícios para a
sociedade, que justifique o custo de uma mudança de entendimento
jurisprudencial dessa magnitude. Muito pelo contrário.
Concluindo, entendo que tanto por uma interpretação literal quanto
por uma interpretação sistemática do art. 1o, §2o, da Lei no 9.873/99,
bem como pela importância de se observar a jurisprudência desse
Conselho, voto pela rejeição da prejudicial de mérito referente ao
prazo prescricional.
42.
Assim, entendo que o artigo 1o, §2°, da Lei no 9.873/99, somente exige que
o fato apurado constitua crime e não impõe que haja persecução criminal quanto ao
mesmo fato que enseja a responsabilização administrativa. É, portanto, prescindível,
para fins de substituição do prazo quinquenal a propositura de ação penal ou decisão do
Poder Judiciário.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 80

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II.1.2.4.
DA PRESCRIÇÃO EM RELAÇÃO AOS FATOS E, NÃO, AOS SUJEITOS.
43.
Há controvérsia sobre se o prazo prescricional de que trata o artigo 1o, §2°,
da Lei no 9.873/99, refere-se aos fatos apurados em sede administrativa ou aos sujeitos
que praticam o tipo criminal. Em outras palavras, perquire-se se a substituição do prazo
quinquenal seria aplicável tão somente aos sujeitos que praticam o crime ou se seria
aplicável aos fatos objetos de apuração e, portanto, a todos que incorrerem em infração
administrativa relativa àqueles fatos.
44.
Para o deslinde desse ponto, recorrerei a algumas regras de interpretação
jurídica12. A primeira é que o intérprete, na busca da extração do sentido do conteúdo da
norma jurídica, deve afastar a exegese que conduz ao vago e ao inexplicável. Outra
regra hermenêutica de amplo conhecimento diz que onde a lei não distingue não deve o
intérprete distinguir. Por fim, não menos conhecida é a máxima de que a lei não contém
palavras inúteis (verba cum effectu sunt accipienda). Conforme pontua Carlos
Maximiliano13:
Não se presumem, na lei, palavras inúteis. (...) Devem-se compreender
as palavras como tendo alguma eficácia. As expressões do Direito
interpretam-se de modo que não resultem frases sem significação real,
vocábulos supérfluos, ociosos, inúteis (...) porém a verdade é que
sempre se deve atribuir a cada uma a sua razão de ser, o seu papel, o
seu significado, a sua contribuição para precisar o alcance da regra
positiva. (...) Dá-se valor a todos os vocábulos e, principalmente, a
todas as frases, para achar o verdadeiro sentido de um texto; porque
este deve ser entendido de modo que tenham efeito todas as suas
provisões, nenhuma parte resulte inoperativa ou supérflua, nula ou
sem significação alguma.
(...) Não se presume a existência de expressões supérfluas; em regra,
supõe-se que leis e contratos foram redigidos com atenção e esmero;
de sorte que traduzam o objetivo dos seus autores. Todavia é possível,
e não muito raro, suceder o contrário; e na dúvida entre a letra e o
espírito, prevalece o último. Quando, porém, o texto é preciso, claro o
sentido e o inverso se não deduz, indiscutivelmente, de outros
elementos de Hermenêutica, seria um erro postergar expressões,
anular palavras ou frases, a fim de tornar um dispositivo aplicável a
determinada espécie jurídica: interpretatio in quacum que dispositione
ne sic facienda ut verba non sint superflua, et sine virtute operandi:
Interpretem-se as disposições de modo que não pareça haver palavras
supérfluas e sem força operativa.

12 MONTEIRO, Washington B. “Curso de Direito Civil. Vol. I.” SP: ed. Saraiva, 2012, p. 43.
13 MAXIMILIANO, Carlos. “Hermenêutica e Aplicação do Direito. RJ: Forense, 20a ed., 2011, p.
204/205.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 81

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45.
É necessário reconhecer que a expressa redação do dispositivo legal em
comento não apresenta qualquer termo que permita analisar a incidência da prescrição
com base nos sujeitos infratores e, não, nos fatos apurados. Novamente, onde a lei não
distingue não deve o intérprete distinguir.
46.
Ao contrário, o artigo 1o, §2°, da Lei no 9.873/99, é ainda mais claro em sua
intenção de delimitar a prescrição aos fatos e, não, aos sujeitos infratores. Assim, é que
a mencionada norma faz referência ao fato objeto de apuração administrativa e, não, à
que as infrações administrativas tenham idêntica capitulação legal. Ao contrário, por
exemplo, da Lei no 8.112/90 que expressamente estabelece que as infrações
disciplinares sejam também capituladas como crime.
Lei no 9.873/99
Art. 1° Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração
Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia,
objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da
prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do
dia em que tiver cessado.
(...)
§ 2° Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também
constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei
penal.
Lei n° 8112/90
Art. 142. A ação disciplinar prescreverá:
(...)
§ 2° Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às
infrações disciplinares capituladas também como crime.
47.
Mais do que isso, ainda me reportando às regras de hermenêutica, não pode
o intérprete alegar imprecisão da norma de modo a concluir que ela quis dizer aquilo
que efetivamente não disse. Tampouco pode o intérprete, sob os auspícios do princípio
jurídico da proporcionalidade, “completar” a norma a fim de reparar-lhe o “erro”. O
famoso brocardo (“a lei não contém palavras inúteis”) é corolário do princípio da
legalidade.
48.
Assim,
independentemente
do
juízo
do
intérprete
quanto
à
proporcionalidade do prazo prescricional, não posso abonar a interpretação segundo a
qual o legislador ao dizer “o fato objeto” quis dizer “o fato típico, antijurídico e
culpável”. Data maxima venia, a interpretação correta do dispositivo deve guardar
maior robustez do liame entre a interpretação e o texto legal.
49.
Com efeito, a interpretação do disposto no §2° do 1o da Lei no 9.873/99 no
sentido de que a substituição do prazo quinquenal seria aplicável apenas ao autor da
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 82

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conduta descrita no tipo criminal não se coaduna com as regras de hermenêutica
jurídica, tendo, por isso, consequências deletérias e indesejadas pelo legislador.
50.
Perceba-se, por exemplo, que o prazo para o exercício da pretensão punitiva
em relação às infrações administrativas de manipulação de mercado, insider trading,
exercício irregular de atividade, oferta pública de valores mobiliários sem registro na
CVM, crimes contra a economia popular (esquemas de pirâmide), estelionato, entre
outros, seria drasticamente reduzido quando praticadas por pessoa jurídica. Afinal,
pessoas jurídicas não praticam crime14.
51.
Nesse mesmo exemplo, tal interpretação levaria ao resultado de que os
prazos prescricionais aplicáveis às pessoas físicas e jurídicas, na investigação e punição
administrativas no âmbito do mercado de valores mobiliários, seriam injustificadamente
diferentes e contrários à lógica do enforcement conduzido por esta Autarquia,
destacadamente nos casos em que as infrações são praticadas por pessoa jurídica
interposta. Além disso, afigura-se ameaça à segurança jurídica na medida em que
investigações e julgamentos poderiam ocorrer em momentos distintos apesar da
inevitável conexão fática.
52.
Noutro ponto, verifica-se ainda que a circunscrição da substituição do prazo
quinquenal aos autores do tipo criminal acarretaria ineficiência administrativa e redução
da disciplina no mercado de valores mobiliários. Isto porque, mesmo após a utilização
de recursos humanos e orçamentários voltados à apuração dos fatos, com a consequente
identificação de diversos ilícitos administrativos a eles relativos, a autoridade do
mercado de capitais estaria impedida de punir os agentes que não executassem a
conduta descrita no tipo criminal, ainda que as infrações restassem sobejamente
demonstradas.
53.
É exatamente o que ocorre no presente caso. Tendo a área técnica da CVM
analisado o contexto fático em que se perpetrou o crime de corrupção passiva, deparou-
se com robusto conjunto probatório da ocorrência de violação do dever de diligência
dos administradores da Petrobras. Mais do que isso, é possível inclusive questionar se as
aprovações em exame nestes autos teriam ocorrido em detrimento da Companhia se os
acusados tivessem sido diligentes, não apenas no ato das respectivas deliberações, mas
também na adoção de regras de governança do colegiado proporcionais à maior
companhia aberta brasileira.
54.
Por oportuno, considerando a minha experiência como supervisor do
sistema financeiro e do mercado de capitais, reporto a minha incredulidade quanto à
premissa implícita na tese de que as áreas técnicas dos órgãos administrativos estejam,

14 Exceto as condutas lesivas ao meio ambiente, nos termos do art. 225, §3°, da Constituição Federal.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 83

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ou mesmo devam estar, aptas a realizar juízo quanto às excludentes de antijuridicidade
penal a fim de avaliar a ocorrência ou não da prescrição administrativa. É evidente que
aquelas áreas devem ter concluído pela existência de indícios de crime, e inclusive
reportá-los ao Ministério Público, mas não se deveria impor sofisticação jurídica mais
compatível com o juízo exauriente a cargo dos órgãos que compõem a justiça criminal.
Entendo ser devida certa modulação na transposição de institutos de Direito Penal.
55.
Sobre o assunto, verifico que a doutrina e a jurisprudência ainda não se
manifestaram especificamente sobre o ponto em discussão. Entendo, nada obstante, que
os julgados sobre a matéria percutem a questão em exame e efetivamente se prestam a
demonstrar a adequada interpretação jurídica.
56.
Em linha com o entendimento esposado neste voto, é a sentença do Juízo da
15a Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal no julgamento do Mandado de
Segurança no 49189-15.2010.4.01.3400, cujo excerto pertinente ao tema em discussão
segue reproduzido abaixo:
Em primeiro lugar, o texto legal apenas exige que o fato objeto da
ação punitiva da Administração também constitua crime. Não
menciona nem a necessidade de procedimento criminal já instaurado,
nem a necessidade de que o sancionado administrativamente seja
também passível de sanção penal.
Ao contrário, apenas exige que o fato que configura infração
administrativa seja também tipificado penalmente. Como essa
tipificação penal indica que se trata de bem jurídico de especial
importância, há necessidade de maior proteção não só na esfera penal,
mas também na administrativa.
A não aplicação à pessoa jurídica dessa regra, salvo quando se tratar
de infração ao meio ambiente, pois somente nesse caso essa poderia
cometer crime (ser sujeito ativo), tiraria toda a carga axiológica do
disposto no parágrafo segundo do artigo 1o da Lei no 9.873/99,
passando a punição administrativa a representar nesses casos mero
adereço da sanção penal.
De outro lado, a determinação contida no parágrafo 5o do artigo 173
da Constituição também afasta o argumento trazido pelo impetrante:
“A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da
pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às
punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a
ordem econômica e financeira e contra a economia popular”.
Também a propositura de ação penal ou a existência de inquérito
penal são prescindíveis para que a regra do parágrafo segundo do
artigo 1o da Lei no 9.873/99 seja aplicada. Como as esferas criminal e
administrativa são independentes, para tanto basta uma análise (e a
devida fundamentação) da autoridade sancionadora de que o fato
objeto da ação punitiva da Administração também constitui crime.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 84

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57.
O Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional no âmbito do
Recurso no 11.969, j. em 21.10.2014, já manifestou seu entendimento de que a
prescrição da pretensão punitiva é fenômeno que se vincula aos fatos e, não, aos sujeitos
autores do crime.
A questão aqui não gira em torno da possibilidade de ser a pessoa
jurídica punida criminalmente, limitando-se a lei a prever a utilização
do prazo prescricional do direito penal quando o fato também
constituir crime. Não se faz, portanto, análise subjetiva, mas sim
objetiva quanto ao fato. E não poderia ser diferente, já que, ao meu
ver, a prescrição refere-se ao fato e não a pessoas. (...) Dessa forma,
considerando que, pelo meu entendimento, a prescrição refere-se, ao
fato, e não à pessoa, ainda que eventualmente adote-se o entendimento
de que pessoa jurídica não possa responder criminalmente por seus
atos, o prazo a lhe ser aplicado deverá ser o mesmo daquele previsto
para o fato criminoso, de forma objetiva. Por esse motivo, entendo não
estar prescrita a pretensão punitiva em relação à pessoa jurídica” (371a
Sessão, Processo BCB 0101148656, julgado em 21.10.2014).
58.
Também o CADE, por oportunidade da análise da prescrição em relação às
pessoas jurídicas participantes de cartel, realizou análise semelhante quanto ao assunto,
como se percebe do voto vogal proferido pelo Conselheiro Paulo Burnier da Silveira, no
julgamento do Processo Administrativo n° 08700.001859/2010-31, in verbis:
Objeto de apuração vs. autoria do ilícito
Percebe-se que o 2o requisito mencionado – apuração na esfera penal –
se refere ao objeto da apuração, e não a sua autoria. E aqui reside
talvez a principal divergência em relação à tese que sustenta a
prescrição quinquenal.
No caso ora em exame, a Conselheira-Relatora entendeu que o prazo
prescricional de 12 (doze) anos para ilícitos administrativos de cartéis
só se aplicaria in casu às pessoas físicas, já que, para as pessoas
jurídicas, não haveria crime passível de apuração.
No entanto, a jurisprudência do STJ se refere ao objeto, isto é, à
materialidade
dos
ilícitos
que
podem
ser
perquiridos
concomitantemente nas esferas administrativa e penal – e não
propriamente à autoria. A própria redação do §2o do art. 1o da Lei no
9.873/99 deixa claro que a aplicação do prazo prescricional da lei
penal se dá quando há coincidência em relação ao “fato objeto da
ação punitiva da Administração”.
O telos da norma é evitar que haja processos paralelos de apuração de
ilicitude – nas esferas administrativa e penal – com prazos
prescricionais distintos.
É por esse motivo que não se exige identicidade exata nos polos
passivos do processo administrativo e do processo criminal. De fato,
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não faria sentido considerar a prescrição de 5 anos para pessoas físicas
que eventualmente constassem no polo passivo do processo do CADE,
mas não constassem, por qualquer motivo que seja, no polo passivo do
processo criminal. A Lei no 9.873/99 e a jurisprudência do STJ não
exigem exame de autoria para fins de aferição da prescrição, bastando
a mera apuração da sua materialidade.

Prescrição de 12 (doze) anos para pessoas jurídicas
Além disso, sustentou-se que a inexistência de previsão criminal
quanto às pessoas jurídicas obstaria a incidência do prazo de
prescrição de 12 (doze) anos. Respeitosamente, permito-me também
registrar minha divergência deste entendimento.
Mais uma vez, destaca-se que o elemento central é o “fato objeto da
ação punitiva da Administração” (Lei no 9.873/99, art. 1o, §2o). Nesse
sentido, parece-me irrelevante o fato das pessoas jurídicas não serem
passíveis de responsabilização penal, para fins de contagem da
prescrição.
59.
Aliás, este Colegiado já se manifestou mais de uma vez no sentido de que o
conteúdo jurídico do termo “fato” na Lei n° 9.873/99 não é idêntico à “conduta” ou
“infração”. Ou seja, na verificação da incidência ou não da prescrição da pretensão
punitiva devem ser considerados os fatos objetos de apuração e, não, as condutas ou
infrações praticadas pelos sujeitos. Esse é expressamente o entendimento15 que externei
no voto proferido por oportunidade do julgamento do PAS n° 13/2014, de 5 de
novembro de 2019, aprovado por unanimidade:
Cumpre destacar ainda que o ato inequívoco, descrito no inciso II do
art. 2o da Lei no 9.873/99, refere-se à apuração de fatos e não de
pessoas, na medida em que, somente após os esforços de apuração, é
possível à área técnica firmar sua convicção a respeito da existência
da irregularidade e de seus autores, bem como da precisa definição do
ilícito à luz da legislação de regência.
60.
Assim, o entendimento fixado é de que o termo “fato” contido no art. 2°, II,
da Lei n° 9.873/99 não pode ser compreendido como “conduta”, “infração” ou “fato
típico, antijurídico e culpável” e não se vincula aos sujeitos. Essa é exatamente a mesma
conclusão a que se deve chegar a partir da interpretação lógico-sistemática do art. 1°,
§2°, da Lei n° 9.873/99. Transcrevo os dispositivos:

15 Na minha avaliação, esse é também o entendimento que ampara o julgamento do PAS n° RJ2015/9443,
de 4 de junho de 2019, segundo o qual a apuração de determinados fatos é suficiente para interromper a
prescrição de todas as infrações a eles relacionadas, pois “com base nos fatos investigados são então
identificadas as infrações cometidas e a participação das pessoas nas infrações apuradas, para que, então,
identificadas materialidade e autoria, se promova a acusação”. A interrupção da prescrição atingiria
inclusive condutas autônomas, desde que praticadas no mesmo contexto fático.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 86

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Lei no 9.873/99
Art. 1° Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração
Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia,
objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da
prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do
dia em que tiver cessado.
(...)
§ 2° Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também
constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei
penal.
Art. 2° Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:
I - pela citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;
I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por
meio de edital;
II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;
61.
Entendo, assim, que a jurisprudência desta comissão compreende o termo
fato contido na Lei n° 9.873/99 como o contexto fático no qual se realiza a apuração das
infrações administrativa e, não, como o fato jurídico objeto do Direito Penal.
62.
Noutro ponto, impende também ter presente que a proporcionalidade do
prazo prescricional é juízo de competência do legislador, que o define nos termos da
Lei. A própria premissa de que o prazo prescricional deve ser proporcional à gravidade
do ilícito, conquanto válida, é dirigida ao legislador e, não, ao intérprete, cabendo
àquele a sua positivação em norma.
63.
No Direito Positivo, são inúmeros os exemplos de que a gravidade e o prazo
prescricional não obedecem a uma correlação automática ou necessária. No âmbito de
atuação desta Comissão de Valores Mobiliários, como já destacado, tanto as infrações
de natureza grave quanto as de menor gravidade, tanto as infrações de natureza dolosa
quanto as culposas, submetem-se ao mesmo prazo quinquenal. Infrações administrativas
relativamente singelas, como por exemplo o atraso na entrega de informações
periódicas, têm prazo prescricional superior a crimes, como por exemplo o peculato
culposo.
64.
Assim, independentemente do meu juízo pessoal quanto à proporcionalidade
ou não do prazo prescricional previsto na Lei n° 9.873/99, compete-me analisar a
incidência ou não da hipótese legal, razão pela qual também não acolho os argumentos
de que o prazo previsto na lei penal seria desproporcional às infrações em exame no
presente processo.
65.
Enfim, nesses termos, entendo que a substituição do prazo quinquenal pelo
prazo da lei penal, de que trata o artigo 1o, §2°, da Lei no 9.873/99, aplica-se a todas as
infrações administrativas que simultaneamente decorram dos fatos apurados e dos quais
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 87

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se verifica a ocorrência de crime, porquanto a prescrição da pretensão punitiva
administrativa é fenômeno que se vincula aos fatos e não aos sujeitos da conduta
criminosa.
II.1.2.5.
ANÁLISE DA PRESCRIÇÃO NO CASO CONCRETO
66.
À luz das razões expostas, a substituição do prazo quinquenal pelo prazo da
lei penal é aplicável às infrações administrativas decorrentes do fato singular consistente
na aprovação pela diretoria da passagem da fase II para a fase III do projeto COMPERJ,
pela qual se materializaram as contratações espúrias objeto da mencionada ação penal,
motivo por que tem repercussão penal e administrativa. E com base na sanção penal em
abstrato, nos termos do artigo 109, II, c/c artigo 317, ambos do Código Penal, o prazo
prescricional da pretensão punitiva administrativa no presente caso é de 16 anos.
67.
Do mesmo modo, a substituição do prazo quinquenal pelo prazo de 16 anos
também se aplica à aprovação da transformação do projeto em programa e da fase de
execução da primeira unidade da refinaria (trem 1) do programa COMPERJ realizadas
pela diretoria em 26.02.2010, a despeito de não ter transcorrido sequer o prazo superior
ao prazo quinquenal ordinariamente estabelecido na Lei no 9.873/99. Isso ocorre, pois, é
a partir dessas deliberações que as contratações previamente acertadas puderam se
concretizar, viabilizando, por consequência, o pagamento adrede combinado de
propinas a administradores da Petrobras e a outros agentes públicos. E, como visto, a
presença de fato que pode constituir, em tese, infração penal e administrativa ao mesmo
tempo, impõe a aplicação do prazo prescricional penal, por força do art. 1o, §2°, da Lei
no 9.873/99.
68.
Não merece melhor sorte a tese das defesas de que a emissão do Ofício no
560/2014, de 20.10.2014, pela SEP não seria ato de investigação apto a interromper a
prescrição da suposta omissão do conselho de administração em estabelecer limites de
alçadas para a diretoria, nem da possível omissão do conselho fiscal em fiscalizar essa
atribuição do conselho de administração.
69.
A resposta da Companhia a essa primeira diligência informou inúmeras não-
conformidades em contratações realizadas pela diretoria para a construção do
COMPERJ que montaram mais de 21 bilhões. Evidentemente que a principal linha de
investigação da SEP, naquele momento inaugural, não era perquirir os limites de alçada
da diretoria eventualmente estabelecidos pelo conselho de administração, mas sim a
possível responsabilidade do conselho de administração e do conselho fiscal pelas
falhas possivelmente encontradas naquelas contratações, em razão da competência dos
referidos órgãos para fiscalizar os atos praticados pela diretoria, notadamente pela
relevância dos valores envolvidos.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 88

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70.
Desse modo, as deliberações da diretoria acerca das fases do projeto e das
antecipações das contratações para a construção do COMPERJ, noticiadas a partir
daquele primeiro questionamento da SEP, e os acontecimentos deles derivados, tais
como a observância de regras de governança aplicáveis àquelas decisões e a sua
correspondente fiscalização pelos órgãos sociais, são fatos que, a despeito de poderem
constituir infrações independentes entre si, estão relacionados por circunstâncias fáticas
comuns.
71.
Com efeito, as condutas autônomas e distintas do conselho de administração
e do conselho fiscal na fiscalização dos atos ilícitos eventualmente praticados pela
diretoria mediante eventual falha na adoção de regras de governança ocorreram naquele
mesmo contexto fático das apurações relativas à contratação de serviços superfaturados
no COMPERJ, motivo pelo qual aquela primeira diligência é suficiente para
interromper a prescrição das infrações dela derivadas.
72.
Após a expedição desse ofício pela SEP, sobrevieram outros atos
interruptivos da prescrição punitiva desta CVM, conforme prevê o art. 2o da Lei no
9.873/99, a demonstrar que a investigação seguiu seu regular curso. Neste sentido, cabe
consignar, em resumo, os seguintes atos de apuração: (i) a emissão do
MEMO/CVM/SEP/GEA-3/No018/2014, de 18.12.2014, propondo a abertura de
inquérito administrativo para aprofundar as investigações (fls. 2.367-2.385); (ii) o
despacho de instauração do inquérito administrativo, de 24.03.2016 (fls. 01); (iii) a
emissão do Ofício CVM/SPS/No 054/2016, em 12.04.2016, solicitando à Petrobras
informações sobre os estudos e relatórios emitidos em razão do Projeto COMPERJ (fls.
10); (iv) a tomada de depoimentos de diversas pessoas da Companhia para prestar
informações a partir do dia 31.05.2016 (fls. 169 e seguintes); e (vi) apresentação do
relatório de inquérito administrativo em 27.12.2018 (fls. 3.056-3.132). Já na fase
sancionadora, os Acusados foram citados para apresentar defesa em 27.12.2018 (fls.
3.161 a 3.187).
73.
Todos esses atos inequívocos de investigação interromperam o prazo
prescricional, sendo que, em nenhum momento entre eles, transcorreu intervalo superior
a cinco anos. Rejeito, portanto, os argumentos das defesas e voto pelo não acolhimento
da preliminar de prescrição da pretensão punitiva desta CVM.
II.1.3.
PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE
74.
Também não verifico no presente processo a ocorrência da prescrição
intercorrente, cujo prazo é de três anos, nos termos do §1o do art. 1o da Lei no 9.873/99.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 89

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75.
Conforme entendimento consolidado deste Colegiado16, a prescrição
intercorrente somente é aplicável a partir do momento em que estiver instaurado o
processo administrativo sancionador, isto é, depois da intimação dos acusados para
apresentação de defesa. Nesses julgados, também se consolidou o entendimento de que
atos que impulsionam o processo têm o condão de interromper o prazo prescricional de
três anos, inclusive os de mero expediente, consoante entendimento igualmente
ratificado pelo Tribunal Regional Federal da 2a Região17.
76.
O processo administrativo sancionador começou em 27.12.2018, quando os
acusados foram intimados a apresentar defesa, iniciando-se a partir daí a fluência do
prazo de três anos da prescrição intercorrente (fls. 3.161 a 3.187). Esse prazo, contudo,
foi interrompido pela distribuição dos autos, por meio de despacho emitido em
27.08.2019 pela Secretaria Executiva da Presidência (fls. 3.989), para minha relatoria, a
demonstrar a existência de ato expedido para impulsionar o processo administrativo em
direção à sua conclusão, apto a interromper, por isso, a prescrição intercorrente.
77.
Assim, não se observa a fluência de prazo superior a três anos desde o
referido despacho e a realização do presente julgamento. Afasto, portanto, a incidência
da prescrição intercorrente no presente processo.
II.2.
AUSÊNCIA DE PARECER DA PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA
78.
O acusado Nestor Cerveró alega a nulidade do presente processo em razão
de a Procuradora Federal Especializada junto à CVM – PFE não ter emitido, antes da

16 V. PAS CVM no 22/1994, Diretor-Relator Luiz Antonio de Sampaio Campos, j. 15.04.2004; PAS
CVM no 11/2002, Diretora-Relatora Luciana Dias, j. 26.02.2013; PAS CVM no 08/2012, Diretora-
Relatora Ana Novaes, j. 16.12.2014; PAS CVM no 23/2010, Diretor-Relator Roberto Tadeu Antunes
Fernandes, j. 04.11.2014; PAS CVM no RJ2010/3695, Diretor-Relator Pablo Renteria, j. 15.12.2015; PAS
CVM no 11/2013, Diretor-Relator Gustavo Machado Gonzalez, j. 30.01.2018; PAS CVM no
RJ2003/2759, Diretor-Relator Henrique Balduino Machado Moreira, j. 20.02.2018; PAS CVM no
18/2013, Diretor-Relator Henrique Balduino Machado Moreira, j. 08.05.2018.
17 Vale transcrever o acórdão na íntegra: “Processo Administrativo. ANP. Prescrição Intercorrente. Art.
1o, §1o, Lei 9.873/99. inocorrente. I - Inicialmente, cumpre trazer à colação o teor do art. 1o, § 1o, da Lei
n.o 9.873/99, o qual dispõe que ‘incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais
de três anos, pendente de julgamento ou despacho1. II - Em sendo assim, instaurado o procedimento
administrativo, caso a Administração deixe o mesmo pendente de julgamento ou despacho por mais de
três anos, forçoso será reconhecer a prescrição da pretensão punitiva. III - In casu, pela análise dos
documentos acostados aos autos, não se depreende que o procedimento administrativo ora em análise
ficou paralisado desde a autuação, pendendo de julgamento ou despacho por mais de três anos. IV -
Destarte, cumpre destacar que, quando a Administração pratica atos que impulsionam o processo, ainda
que seja despacho de mero expediente, não estará caracterizada a inércia da mesma, não havendo,
portanto, que se falar em prescrição intercorrente a que se refere o artigo 1o, § 1o, da Lei no 9.873/99 V -
Remessa Necessária e Apelação da ANP providas” (TRF da 2a Região, Sétima Turma Especializada,
Processo n. 2004.5101.0140181, Rel. Des. Reis Friede, j. 02.03.2011).
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 90

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intimação dos acusados para apresentação de defesa, opinião a respeito da regularidade
formal da peça acusatória, conforme determina o artigo 9o da Deliberação CVM no
538/08.
79.
Ocorre, entretanto, que presente processo sancionador foi precedido de
inquérito administrativo, fase investigativa na qual participam da instrução do feito a
SPS e a PFE, conforme regras previstas nos arts. 5o e 6o da mencionada Deliberação,
vigente à época dos fatos. Diferentemente do procedimento estabelecido para os termos
de acusação, quando a PFE emite parecer sobre a regularidade dos requisitos formais da
peça acusatória elaborada pelas superintendências dessa CVM, o inquérito
administrativo prescinde de tal opinião jurídica, porquanto a PFE participa diretamente
da elaboração da própria peça acusatória.
80.
Por tal razão, não acolho a preliminar.
II.3.
INÉPCIA
DA
ACUSAÇÃO, NÃO
INDIVIDUALIZAÇÃO
DAS
CONDUTAS
E
ILEGITIMIDADE PASSIVA
81.
Vários dos acusados alegam que o termo de acusação não demonstrou a sua
participação nos atos considerados ilícitos ou não comprovou alguma falha em seus
deveres de fiscalização. Segundo afirmam, não constaria da peça acusatória a necessária
individualização de suas condutas nem a demonstração de qualquer omissão intencional
por parte deles sobre as supostas irregularidades.
82.
As alegações não merecem acolhida.
83.
O relatório de inquérito é inequívoco ao identificar todos os fatos atribuídos
aos acusados, especificando notadamente as deliberações da diretoria em que cada
acusado teria praticado as supostas condutas comissivas ou omissivas sobre as quais foi
formulada acusação. Robusteceu sua narrativa com o resumo das oitivas tomadas dos
acusados para, assim, analisar em seções específicas do relatório de inquérito as
diversas condutas consideradas ilícitas, com esteio em extenso conjunto probatório
colacionado ao processo.
84.
Concluo, portanto, que a SPS se desincumbiu de caracterizar as possíveis
infrações e identificar seus possíveis autores, tendo individualizado devidamente a
conduta dos acusados. Estão presentes na peça acusatória todos os elementos
necessários à compreensão dos ilícitos imputados aos acusados e, por conseguinte, ao
exercício do seu direito de defesa, não havendo que se falar, também, em inépcia da
Acusação.
85.
Em relação à preliminar de ilegitimidade passiva arguida por Antônio
Palocci e Paulo Roberto Costa, com a alegação comum de que não haveria nexo de
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 91

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causalidade entre suas correspondentes atuações e o objeto da acusação, entendo tratar-
se de questão de mérito cujo deslinde não pode se dar em sede preliminar.
86.
Portanto, pelos motivos expostos, afasto as preliminares de inépcia da
acusação, não individualização das condutas e ilegitimidade passiva.
II.4.
EFEITOS DO ACORDO DE COLABORAÇÃO PREMIADA
87.
Paulo Roberto Costa declara que a 5a Câmara de Coordenação e Revisão do
Ministério Público Federal (“5a CCR-MPF”), em sua 852a reunião, de 5.2.2015, teria
homologado, no campo da improbidade administrativa, o Acordo de Colaboração
Premiada que firmou com o Ministério Público Federal envolvendo os fatos
investigados na Operação "Lava Jato", de modo que não mais caberia qualquer pleito
contra o defendente pautado em descumprimento do dever de probidade.
88.
De fato, consta da ata da referida reunião o recebimento de ofício
encaminhado por Procurador da República para análise e homologação de acordos
firmados no âmbito da Operação "Lava Jato", embora a ata não traga as partes
envolvidas em tais acordos. A ata registra “que as disposições da nova Lei 12.846, de
2013, compõem um microssistema sancionatório estabelecendo o acordo de leniência
como ferramenta de solução extrajudicial no campo da responsabilização de índole
civil, na linha do que já prevê a Lei 12.850, de agosto de 2013, na esfera penal”, e que,
em função disso, a Câmara resolveu homologar, no campo da improbidade
administrativa, os acordos encaminhados por meio do mencionado ofício.
89.
Em vista disso, Paulo Roberto Costa aduz que seria incabível qualquer
pleito contra ele no presente PAS, pois as imputações a que responde – artigos 153, 176
e 177, §3o, da Lei no 6.404/76, e artigos 14 e 26, I, da Instrução CVM no 480/2009 –
estariam inseridas no âmbito da improbidade administrativa.
90.
Não procede, no entanto, a argumentação do acusado.
91.
Sobre esse ponto, destaco inicialmente o voto da Procuradora Mônica
Nicida Garcia, exarado em 1.9.16, ao apreciar, na própria 5a CCR-MPF, o Acordo de
Leniência envolvendo ilícitos na contratação de navios-sonda para a Petrobras. A
procuradora, citando a decisão tomada na supramencionada 852a reunião da Câmara,
reconheceu em seu voto que o MPF vinha admitindo a celebração de acordos que
envolviam a atenuação ou mesmo a não aplicação das sanções previstas na Lei no
8.429/1992, conhecida como Lei da Improbidade Administrativa.
92.
Nos termos do mencionado voto, “[n]ão faria, mesmo, sentido que o
Ministério Público, titular da ação penal e da ação de improbidade, pudesse celebrar
acordos em uma seara e não em outra.”
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 92

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93.
Acrescento, nesse aspecto, que, em vista da necessidade de não
comprometer a efetividade dos acordos de colaboração ali apreciados, a 5a CCR-MPF,
em sua decisão 5.2.2015, delimitou os termos pelos quais a homologação aprovada
naquela data passaria a repercutir seus efeitos no âmbito da improbidade administrativa:
a) formulação de pedidos declaratórios de sujeição das condutas
praticadas às hipóteses normativas da Lei no 8429/92; b) abstenção de
pleito judicial no tocante às sanções previstas no art. 12 do citado
diploma legal, considerando as cominações e as consequências na
esfera penal, decorrentes dos acordos de colaboração premiada e das
ações penais propostas; c) em caso de quebra do acordo firmado, o MPF
pleiteará a aplicação das sanções correspondentes aos atos de
improbidade praticados.
94.
A par da expressa previsão no acordo de que a colaboração premiada
produziria efeitos inclusive sobre a propositura pelo MPF de ação de improbidade
administrativa relativa aos fatos descritos na transação, não é possível extrair dessa
constatação qualquer repercussão quanto ao trâmite do presente processo
administrativo. Primeiro porque o acordo de delação premiada não foi celebrado com a
Comissão de Valores Mobiliário, mas com o Ministério Público Federal, que
estabeleceu restrições a sua própria competência legal para o ajuizamento de ações de
natureza criminal ou civil, não havendo qualquer decisão que expressamente alcance ou
restrinja o dever desta comissão de investigar e punir em sede administrativa as
infrações que tiver conhecimento no âmbito do mercado de valores mobiliários.
95.
Os efeitos da colaboração premiada devem respeitar as balizas do acordo
homologado em juízo. No caso vertente, além desta autarquia não ter sido alcançada
pelos efeitos da transação, verifica-se que uma eventual condenação pelas infrações de
que é acusado – ao art. 154, §2o, c) c/c art. 155, caput, da Lei no 6.404/76 –, não
prejudicam nem infirmam as cláusulas do acordo de delação premiada. Ao contrário,
independentemente da convicção que seja alcançada por esta comissão, as repercussões
criminais e em sede de ação de improbidade administrativa, continuarão sendo
restringidas pela transação realizada com o parquet e homologada em juízo.
96.
Além disso, no caso concreto, examina-se o reflexo dos fatos tratados no
acordo de delação premiada no âmbito meramente administrativo e à luz dos deveres
fiduciários impostos aos administradores de companhias, em especial o dever de
lealdade, pela Lei n° 6.404/76, o que não representa caracterização da prática de
improbidade administrativa, reservada ao Poder Judiciário.
97.
Quanto à utilização ao compartilhamento de provas, a matéria já foi alvo de
manifestação exauriente deste Colegiado por oportunidade do julgamento do PAS CVM
no 08/2016, em 16 de dezembro de 2019, tendo o Diretor Relator, Gustavo Gonzalez,
destacado que os elementos probatórios constantes na colaboração premiada por outras
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instâncias ou esferas devem encontrar limites justamente nos termos do acordo firmado,
conforme decisão18 de 30.10.2018, da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal.
98.
De tudo o exposto, concluo que a decisão da 5a CCR-MPF, em sua 852a
reunião, no que tange ao Acordo de Colaboração Premiada firmado pelo acusado com o
Ministério Público Federal, não atinge as infrações administrativas aqui apuradas e não
elide a competência legal da CVM para impor a ele, nos termos do art. 11 da Lei no
6.385/76 sanções contra a eventual infração aos art. 154, §2o, c) c/c art. 155, caput, da
Lei no 6.404/76.
99.
Rejeito, portanto, a preliminar arguida.
II.5.
FALTA DE COMPETÊNCIA PARA INVESTIGAR DESCUMPRIMENTO ESTATUTÁRIO
100.
Dilma Rousseff sustenta a incompetência da CVM para investigar e
instaurar procedimento administrativo contra administradores por descumprimento de
cláusulas estatutárias. Aduz que os atos tidos como ilícitos encontram fundamento em
uma suposta omissão dos membros do conselho de administração por não terem
estabelecido limite de alçada da diretoria executiva, na forma prescrita pelo art. 28, V,
do estatuto social da Petrobras. Argumenta que não haveria exigência nas leis que
regem as companhias abertas para que sejam criadas alçadas de atuação dos órgãos da
administração, sendo esta uma mera prerrogativa estatutária sem qualquer relação com
violação às normas da Lei n° 6.404/76 ou da Lei n° 6.385/76.
101.
O argumento, entretanto, não merece prosperar.
102.
Sobre o tema, convém trazer à colação os dispositivos da Lei n.o 6.385/76
que delimitam a competência da CVM para investigar e punir administradores de
companhias abertas por ilícitos cometidos no mercado de capitais:
Art. 4o O Conselho Monetário Nacional e a Comissão de Valores
Mobiliários exercerão as atribuições previstas na lei para o fim de:
(...)
IV - proteger os titulares de valores mobiliários e os investidores do
mercado contra:
(...)
b) atos ilegais de administradores e acionistas controladores das
companhias abertas, ou de administradores de carteira de valores
mobiliários.
(...)
Art 9o A Comissão de Valores Mobiliários, observado o disposto no §
2o do art. 15, poderá:

18
Pet
7065,
j.
30.10.2018.
Vide
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?
idConteudo=394280.
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(...)
V - apurar, mediante processo administrativo, atos ilegais e práticas não
eqüitativas de administradores, membros do conselho fiscal e acionistas
de companhias abertas, dos intermediários e dos demais participantes
do mercado;
(...)
Art. 11. A Comissão de Valores Mobiliários poderá impor aos
infratores das normas desta Lei, da Lei no 6.404, de 15 de dezembro de
76 (Lei de Sociedades por Ações), de suas resoluções e de outras
normas legais cujo cumprimento lhe caiba fiscalizar as seguintes
penalidades,
103.
Com efeito, cabe à CVM exercer suas atribuições para proteger os
acionistas minoritários contra atos ilegais de administradores, membros do conselho
fiscal e acionistas controladores, a teor do que dispõe o art. 4o, IV, "b", apurando os
ilícitos porventura praticados mediante processo administrativo sancionador, na forma
do art. 9o, V, e impondo aos infratores as penalidades previamente definidas no art. 11.
104.
A par da previsão legal, é necessário reconhecer que, a despeito de a
redação do dispositivo legal em comento não mencionar o descumprimento do estatuto
social como uma das hipóteses em que a CVM pode cominar penalidades, a referida lei
confere competência à CVM para fiscalizar o descumprimento das disposições contidas
na Lei no 6.404/76, que, por sua vez, atribui responsabilidades aos administradores,
membros do conselho fiscal e acionistas controladores por violação ao estatuto social,
conforme trechos a seguir reproduzidos da Lei das S/A:
Responsabilidade
Art. 117. O acionista controlador responde pelos danos causados por
atos praticados com abuso de poder.
§ 1o São modalidades de exercício abusivo de poder:
(...)
e) induzir, ou tentar induzir, administrador ou fiscal a praticar ato
ilegal, ou, descumprindo seus deveres definidos nesta Lei e no
estatuto, promover, contra o interesse da companhia, sua ratificação
pela assembléia-geral;
Deveres e Responsabilidades
Finalidade das Atribuições e Desvio de Poder
Art. 154. O administrador deve exercer as atribuições que a lei e o
estatuto lhe conferem para lograr os fins e no interesse da companhia,
satisfeitas as exigências do bem público e da função social da
empresa.
Responsabilidade dos Administradores
Art. 158. O administrador não é pessoalmente responsável pelas
obrigações que contrair em nome da sociedade e em virtude de ato
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 95

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regular de gestão; responde, porém, civilmente, pelos prejuízos que
causar, quando proceder:
I - dentro de suas atribuições ou poderes, com culpa ou dolo;
II - com violação da lei ou do estatuto.
Deveres e Responsabilidades
Art. 165. Os membros do conselho fiscal têm os mesmos deveres dos
administradores de que tratam os arts. 153 a 156 e respondem pelos
danos resultantes de omissão no cumprimento de seus deveres e de
atos praticados com culpa ou dolo, ou com violação da lei ou do
estatuto.(Redação dada pela Lei no 10.303, de 2001)
105.
Nestes termos, as imputações de responsabilidade aos acionistas
controladores, administradores e membros do conselho fiscal contidas na Lei no
6.404/76 incluem à inobservância do dever jurídico de atuar conforme à lei e ao estatuto
social, podendo caracterizar, por isso, exercício irregular do poder de controle e
descumprimento de deveres fiduciários estabelecidos na Lei das S/A. Assim, em casos
que tais, poder-se-ia afirmar que a infração à regra estatutária se equipara a uma
infração à própria lei19.
106.
Com efeito, é claramente possível que a atuação de administradores em
sentido contrário ao preceituado no estatuto represente hipótese material de violação aos
deveres fiduciários estabelecidos na Lei no 6.404/76. A conduta praticada pelo
administrador pode representar não apenas uma violação direta ao estatuto mas também
uma violação ao padrão de conduta imposto pela legislação, tratando-se, em cada caso,
de eventual inobservâncias de seus deveres de lealdade ou diligência, passível de
responsabilização pela CVM na esfera administrativa.
107.
Essa é justamente a tese sustentada pela Acusação: os membros do conselho
de administração teriam violado o seu dever fiduciário de diligência por supostamente
não terem agido conforme o estatuto, deixando de aprovar limites de alçada para a
atuação da diretoria executiva. Se tal atuação se afigura irregular ou não, é questão de
mérito que será examinada mais adiante.
108.
Assim, nesses termos, por força do disposto na Lei no 6.385/76 e na Lei no
6.404/76, a CVM tem competência legal para investigar, processar e sancionar
administradores por não exercerem suas atribuições à luz de cláusulas estatutárias.
109.
Por tais razões, rejeito a presente preliminar.
II.6.
AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO PRÉVIA

19 Ver PAS CVM no RJ2012/4062, j. em 17.12.2013, e PA CVM no RJ2006/6209, j. em 25.09.2006.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 96

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110.
A defesa de Antônio Palocci alega violação aos direitos constitucionais de
isonomia, ampla defesa e contraditório em virtude do descumprimento do direito de
manifestação prévia previsto no art. 11 da Deliberação CVM no 538/2008. Segundo
afirma, o acusado não teria sido intimado para prestar esclarecimentos quanto aos fatos
específicos investigados neste processo nem em relação ao fundamento jurídico de sua
acusação.
111.
Sobre o assunto, destaco que o Colegiado da CVM já se manifestou sobre a
finalidade do pedido de esclarecimentos objeto do ofício questionado pelos acusados,
antes previsto no art. 6o-B da Deliberação CVM no 457/02, nos termos do voto do
Diretor Pedro Marcilio segundo o qual tal pedido de informações “não confere um
direito subjetivo aos indiciados nem se consubstancia em uma defesa prévia, sendo
medida única e exclusiva de eficiência administrativa, com o objetivo de evitar
acusações descabidas e melhorar o nível probatório dos processos administrativos,
buscando, ao final, a instauração apenas de processos sancionadores justificados e que
sejam instruídos com qualidade”.
112.
Com a entrada em vigor da Deliberação CVM no 538/08, que revogou a
Deliberação CVM no 457/02, o entendimento do Colegiado não se alterou sobre o
dispositivo que prevê a requisição de informações dos investigados antes de se proceder
à acusação, conforme excerto do voto proferido pelo Diretor Otávio Yazbek que revela:
“aqui vale, novamente, esclarecer com que finalidade foi concebido o art. 11 da
Deliberação CVM no 538/08, qual seja, proteger e viabilizar o exercício do poder de
polícia pela CVM. Com efeito, a oitiva preliminar tem por objetivo tão somente dar
suporte à formação da convicção da área técnica quanto à materialidade e a autoria
das infrações e auxiliar na boa instrução do processo, durante a etapa investigativa de
que trata o art. 9o, §2o, da Lei no 6.385, de 7.12.1976. O dispositivo não confere,
portanto, um direito subjetivo aos investigados, nem deve ser confundido com defesa
prévia” (grifou-se).
113.
Destaco, por derradeiro, que o acusado apresentou defesa escrita
contestando de forma minuciosa as provas e argumentos produzidos pela acusação,
tendo juntado documentação para respaldar seus argumentos, o que demonstra
inequivocamente o exercício pleno de seu direito ao contraditório e à ampla defesa.
114.
Por tais razões, não se reconhece a hipótese de violação suscitada pelo
acusado.
III.
MÉRITO
115.
O COMPERJ surgiu em 2004 a partir da ideia de implantar um complexo
destinado à produção de petroquímicos derivados de petróleo pesado oriundo da Bacia
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 97

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de Campos. Inicialmente, o complexo seria formado por uma unidade de refino básica
destinada à produção de petroquímicos básicos, os quais seriam utilizados como
insumos das unidades petroquímicas encarregadas de produzir resinas e plásticos.
Diante da complexidade e grandeza do empreendimento, foi prevista a construção de
uma central de utilidades para suprir o complexo com água, vapor, combustíveis,
energia elétrica, entre outros insumos, assim como instalações prediais para viabilizar o
transporte e a estocagem de matérias-primas e produtos.
116.
As decisões sobre projetos de investimentos como o COMPERJ seguiam, à
época, norma metodológica de gestão denominada Sistemática Corporativa. De acordo
com esse normativo aprovado pela diretoria executiva, a condução dos projetos de
investimentos é dividida em cinco fases, conforme o nível de especificação e
maturidade do projeto. Ao final de cada uma das fases de planejamento, existem três
marcos de avaliação, com pré-requisitos distintos, para prosseguir à fase seguinte. Esses
marcos são definidos a fim de que os administradores possam avaliar a pertinência de
prosseguir, cancelar, adiar ou reformular o projeto, antes do emprego de recursos
financeiros, evitando custos não programados decorrentes de alterações no projeto.
117.
Nos termos da Sistemática Corporativa, a fase I é utilizada para a
identificação de oportunidades de investimentos. Nesse momento, a área de negócio
avalia o alinhamento do projeto com os objetivos corporativos da Petrobras e mensura
as incertezas, o retorno potencial e o risco do projeto. A aprovação dessa fase preliminar
permite que o projeto seja incluído na carteira de projetos da Petrobras e autoriza o
começo da fase II, cujo objetivo é a elaboração do projeto conceitual e a seleção das
alternativas técnicas viáveis para a implantação do projeto. Após análise da viabilidade
e aprovação do EVTE, tem início a fase III, quando é elaborado o projeto básico de
engenharia. A fase IV corresponde à implantação do projeto de acordo com o plano de
engenharia aprovado, também chamado de execução do projeto, momento a partir do
qual ocorrem os desembolsos de recursos. Com a entrada em operação do
empreendimento, tem início a fase V, que, após a entrega da documentação final do
projeto, representa o encerramento do projeto.
118.
Segundo o normativo, projetos de investimento acima de US$300 milhões
precisam ser submetidos, após avaliações técnicas das áreas corporativas da Petrobras, à
diretoria executiva para mudarem de fase.
119.
A primeira reunião para estudos da fase I do Projeto COMPERJ teria
ocorrido em 6.2.2004, enquanto a solicitação para mudança de fase deu-se em
29.7.2004. O investimento total previsto para a construção do complexo era de US$6,1
bilhões, dos quais US$ 3 bilhões destinavam-se à implantação da UPB e US$ 3,1
bilhões às UPA, com valor presente líquido de US$ 2,3 bilhões. Na oportunidade, foi
aprovado: (i) o desenvolvimento da fase II para o projeto da UPB; (ii) o início da fase I
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 98

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para as UPA; (iii) o início das negociações para o desenvolvimento de parcerias e
acordos necessários à implantação do empreendimento; e (iv) o início das negociações
com órgãos governamentais para obtenção de licenças e incentivos fiscais ao projeto.
120.
Em 6.9.2006, a diretoria da Petrobras autorizou que o COMPERJ passasse
da fase II para a fase III e que gastos para aquisição de equipamentos fossem
antecipados. Em 26.02.2010, a diretoria aprovou a alteração do modelo conceitual do
COMPERJ, que passou a ser gerido na forma de “programa” composto por três etapas,
com projetos distintos e interdependentes entre si. Dentro do programa, também foi
autorizado o começo da fase IV da UPB da Refinaria.
121.
Segundo a Acusação, os administradores teriam faltado com os seus deveres
fiduciários por ocasião dessas duas deliberações.
122.
Trazida a moldura fática que circunscreve as principais controvérsias do
presente processo, analisarei, primeiro, as acusações de descumprimento dos deveres de
lealdade formuladas pela SPS em desfavor de Paulo Roberto Costa e Renato Duque, por
supostamente terem recebido vantagens indevidas em razão de seus cargos como
diretores da Petrobras. Na sequência, tratarei das acusações relativas à falta de
diligência da diretoria nas duas deliberações do projeto COMPERJ. Por fim, abordarei a
suposta omissão do conselho de administração por deixar de aprovar limites de alçada
para a atuação da diretoria executiva, bem como do conselho fiscal por deixar de
reconhecer tal falha no âmbito de sua competência de fiscalização dos atos do conselho
de administração.
III.1.
VIOLAÇÃO AO DEVER DE LEALDADE
123.
Paulo Roberto Costa, diretor de abastecimento de 14.05.2004 a 29.04.2012,
e Renato Duque, diretor de serviços de 31.01.2003 a 29.04.2013, foram acusados de
terem se beneficiado pessoalmente de seus cargos para obter vantagens pecuniárias
indevidas de sociedades contratadas para prestar serviços de engenharia no COMPERJ,
em infração ao art. 154, §2o, “c”, c art. 155, caput, da Lei no 6.404/76.
124.
No âmbito da Operação Lava Jato, o Ministério Público Federal demonstrou
que os dois administradores lograram frustrar o caráter competitivo de licitações de
grandes obras realizadas pela Petrobras, obtendo, com isso, vantagens pecuniárias
indevidas. Paulo Roberto Costa e Renato Duque praticaram atos de ofício para que
contratos superfaturados fossem firmados pela Petrobras com as empresas pertencentes
ao “cartel da propina”.
125.
Conforme relatado, a Acusação menciona diversos contratos destacados
pelo MPF que foram objeto do recebimento de vantagens indevidas por Paulo Roberto
Costa e Renato Duque na construção do COMPERJ. A documentação comprobatória
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 99

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dos pagamentos indevidos feitos pelas empresas contratadas por meio de “offshores” em
benefício dos referidos administradores está autuada às fls. 2.619 a 3.024 e compõem as
ações penais no 5036528-23.2015.4.04.7000/PR, no 5036518-76.2015.4.04.7000/PR e no
5083360-51.2014.4.04.7000/PR. Paulo Roberto Costa e Renato Duque foram
condenados por lavagem de dinheiro e corrupção passiva pelo recebimento de
vantagens indevidas em razão de seus cargos na diretoria da Petrobras nos referidos
processos penais.
126.
Reproduzo, a seguir, trecho da sentença proferida na ação penal no 5036528-
23.2015.4.04.7000/PR, que conclui pela:
condenação de PAULO ROBERTO COSTA e RENATO DE
SOUZA DUQUE, pelos crimes de: i) corrupção passiva pelo
recebimento de vantagens indevidas em razão de seus cargos de
diretores da Petrobrás (pelos contratos obtidos pelo Grupo Odebrecht
na REPAR, RNEST e COMPERJ); e ii) lavagem de dinheiro, pelo
recebimento, com ocultação e dissimulação, de recursos criminosos
provenientes dos contratos da Petrobrás, em contas secretas no exterior.
127.
O modus operandi empreendido pelos acusados consta do relatório emitido
pela comissão interna de apuração da Petrobras que investigou irregularidades na
construção do COMPERJ. Segundo os achados da CIA, a empresa que elaborou o
projeto conceitual da Refinaria havia estimado o começo das operações em 2014, prazo
que foi antecipado, sem amparo técnico, pelo diretor de abastecimento Paulo Roberto
Costa, conforme depoimento prestado por funcionário da Petrobras, cujo teor resume-se
a seguir:
Sobre a definição do prazo de partida para a implantação da UPB e
UPA, o Sr. [...] declarou que a empresa contratada (Technip Italy)
previu o prazo para 2014. No entanto, por determinação do ex-diretor
de Abastecimento, Sr. Paulo Roberto Costa, o prazo foi reduzido para
dezembro/2012. Informou que, ao tomar conhecimento da redução do
prazo, a Technip teria noticiado que o marco estabelecido pelo ex-
diretor, em seu entendimento, não poderia ser atendido.
Confira trecho da declaração do Sr. [...] (Termo 58):
Em reunião com a Technip esta caracterizou que o prazo adequado para
implantação do COMPERJ seria 2014, mas o ex-Diretor impôs o prazo
de 12/12/2012, ao que a Technip declarou que isso não era possível. O
declarante relata que concordava com o prazo de 2014. A partir desta
imposição do ex-Diretor Paulo Roberto, a Engenharia trabalhou o
cronograma para 2012. Relata que não era registrado, mas que
comentavam com o ex-Diretor que o prazo de 2012 não era viável.
128.
O relatório da CIA registra ainda a falta de critérios técnicos adotados na
antecipação das contratações, a inobservância de normas de contratação e a ocorrência
de outros equívocos de planejamento havido na condução do Projeto COMPERJ,
conforme excerto a seguir reproduzido:
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 100

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129.
Os fatos devidamente comprovados neste processo demonstram que Paulo
Roberto Costa e Renato Duque atuaram deliberadamente para apressar a construção da
Refinaria, antes da suficiente especificação das obras e contrariamente ao que
preconizava a Sistemática Corporativa da Petrobras. Em razão de seus atos, os acusados
deram causa a constantes aditamentos e alterações contratuais que encareceram
sobremaneira o projeto, sem lograr antecipar o início da produção dos derivados de
petróleo, subterfúgio argumentativo utilizado para amparar a aprovação das precipitadas
contratações.
130.
Paulo Roberto não negou ter praticado tais atos espúrios, tendo confessado,
após celebrar notório acordo de colaboração em juízo, os recebimentos indevidos.
Também reconheceu em depoimento prestado a esta Autarquia que a prática desses atos
teve início em seguida a posse no cargo de diretor de abastecimento da Petrobras.
Declarou ainda que, a partir de 2006, houve solicitação por partes das empresas
pertencentes ao esquema de corrupção para aumentar o volume de obras da Petrobras.
131.
Renato Duque foi intimado a comparecer a esta CVM para prestar
esclarecimentos. Preferiu, entretanto, exercer o direito de nada declarar a fim de discutir
o assunto apenas em sede criminal. Na fase sancionadora deste processo, o acusado não
apresentou suas razões de defesa, embora tenha sido devidamente citado.
132.
Este processo administrativo sancionador revela situação extremamente
grave sob a perspectiva dos deveres fiduciários dos administradores de companhias
abertas: a utilização do cargo de administrador para negociar o recebimento de
vantagens indevidas de sociedades contratadas.
133.
A Lei no 6.404/76 estabelece deveres fiduciários aos administradores de
maneira abstrata, fixando padrões gerais de conduta a fim de acomodar diversas
circunstâncias e peculiaridades da vida social, pois é praticamente impossível enumerar
todos os possíveis comportamentos indesejados que podem ser praticados por um
administrador em desfavor dos interesses da companhia.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 101

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134.
O caput do art. 155 da Lei no 6.404/76 dispõe abstratamente que o
administrador deve servir com lealdade à companhia e manter reserva sobre os seus
negócios, sendo-lhe vedada a prática dos atos descritos em seus dispositivos, os quais
compõem rol meramente exemplificativo de condutas destacadamente contrárias à
lealdade que se espera de um administrador.
135.
Para o exercício de suas funções, os administradores recebem poderes dos
acionistas para serem utilizados no interesse da sociedade, de modo que ela possa se
desenvolver, florescer e realizar seu objeto social, resultando em lucros a serem
partilhados entre os acionistas. Nesse contexto, não se pode cogitar, em hipótese
alguma, que o administrador possa apropriar-se indevidamente do patrimônio social
para satisfazer anseios pessoais. A atuação em benefício próprio configura grave
violação ao dever de lealdade20.
136.
Do mesmo modo, o art. 154 da Lei no 6.404/76, ao estabelecer que os
administradores devem exercer suas atribuições para lograr os fins e no interesse da
companhia, explicita de forma aparentemente singela um dos princípios fundamentais
da lei societária, a prevalência do interesse da companhia. Em relação à atuação dos
administradores, o dispositivo consagra, nesses termos, o interesse da companhia como
pressuposto e, concomitantemente, um orientador de suas atividades.
137.
No presente caso, restou comprovado que Paulo Roberto Costa e Renato
Duque valeram-se do caráter fiduciário de suas atribuições para satisfazer seus
interesses pessoais ao conduzir as obras de construção do COMPERJ fora dos padrões
recomendados pela política de gestão de projetos da Petrobras com a finalidade de, ao
mesmo tempo, receber pagamentos indevidos das sociedades contratadas para prestar
serviços de engenharia ao empreendimento.
138.
Paulo Roberto Costa e Renato Duque atuaram decisivamente para implantar
um ciclo vicioso de pagamentos indevidos fundado em contratos superfaturados e, por
consequência, em aumento desenfreado dos custos do projeto COMPERJ. Restou
evidenciado que Paulo Roberto Costa e Renato Duque buscaram, em primeiro lugar, o
interesse pessoal em detrimento do interesse da Petrobras, companhia da qual eram
diretores, tendo agido no sentido de violar, conscientemente, a obrigação de perseguir o
interesse social, em infração ao art. 154, § 2o, “c”, c/c art. 155, caput, da Lei no
6.404/76.
III.2.
VIOLAÇÃO AO DEVER DE DILIGÊNCIA

20 Conselho de Administração e Diretoria. In: Direito das Companhias. LAMY FILHO, Alfredo;
PEDREIRA, José Luiz Bulhões (Coord.). Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 1.129.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 102

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139.
Neste
momento,
cabe
examinar
as
acusações
formuladas
aos
administradores da Petrobras por não terem sido diligentes no processo decisório por
meio do qual foram deliberadas etapas da construção do COMPERJ. Sob esta
perspectiva, foram acusados de violar o art. 153 da Lei n° 6.404/76 os diretores Almir
Barbassa, Guilherme Estrella, Sérgio Gabrielli, Graça Foster, Renato Duque e Nestor
Cerveró.
140.
Mais adiante, será examinada à luz do padrão de conduta previsto no art.
153 da Lei no 6.404/76 a atuação dos membros do conselho de administração Antônio
Palocci, Dilma Rousseff, Guido Mantega, Fábio Barbosa, Francisco de Albuquerque,
Jorge Gerdau, Luciano Coutinho, Márcio Zimmermann, Miriam Belchior, Josué
Christiano da Silva, Sérgio Quintella, Sergio Gabrielli, Silas Rondeau, Sílvio Pinheiro,
por supostamente deixar de aprovar, conforme o estatuto social, limites de alçada para a
atuação da diretoria executiva. Na mesma seção, será examinado se os membros do
conselho fiscal César Rech, Marcus Aucélio, Maria Lúcia Falcón, Marisete Pereira,
Nelson Rocha, Paulo Souza e Túlio Zamin deixaram de verificar esse suposto
descumprimento do estatuto social pelo órgão máximo da administração da Petrobras,
em violação ao art. 163, I, da Lei das S/A.
141.
Antes de examinar o mérito dessas questões envolvendo o dever de
diligência, entendo relevante destacar que a lei societária estabeleceu no seu art. 153
padrão de conduta com conceitos jurídicos indeterminados mediante modelo abstrato de
conduta, a fim de ser possível aplicá-lo às mais diversas situações do cotidiano
empresarial, independentemente do tamanho das companhias – pequenas, médias ou
grandes – e dos negócios a elas relacionados – simples ou complexos21.
142.
Em seu conteúdo específico, o dever de diligência impõe aos
administradores de companhia aberta o emprego do cuidado que todo homem ativo e
probo costuma empregar na administração dos seus próprios negócios, exigindo-se, com
isso, capacidade profissional com caráter técnico22. Por esta razão, ao utilizar os
recursos entregues pelos acionistas à companhia, o administrador deve deles dispor de
maneira racional e justificada, tomando decisões técnicas respaldadas em informações
relevantes disponíveis.
143.
Para avaliar esse processo decisório e instrumentalizar os comportamentos
esperados, a doutrina decompôs o dever de diligência em múltiplos aspectos23. Desse

21 LAMY FILHO, Alfredo e BULHÕES PEDREIRA, José Luiz (coord.), Direito das Companhias, Rio de
Janeiro: Forense, 2017, 2a edição, p. 800.
22 PARENTE, Flávia. O Dever de Diligência dos Administradores de Sociedades Anônimas. 1. ed. Rio de
Janeiro: Renovar, 2005. p. 102-107.
23 Neste sentido, Flávia Parente cita cinco deveres específicos que se desdobram do dever de diligência: o
dever de se qualificar para o cargo, o dever de bem administrar, o deve de se informar, o dever de

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modo, a aplicação da norma pressupõe estabelecer qual comportamento se poderia,
razoavelmente, esperar do administrador em situações semelhantes24, cuja concretude se
reflete, entre outros aspectos, na busca por informações necessárias e relevantes para
respaldar uma decisão instruída, refletida, justificada e tomada no melhor interesse da
companhia.
144.
A fim de avaliar decisões negociais tomadas por administradores de
companhias, adota-se, conforme jurisprudência desta Comissão25, o padrão de revisão
da business judgment rule segundo a qual, ante a inexistência de pressupostos que
demonstrem má fé, fraude, interesse ou conflito do administrador, e ante a inexistência
de falha procedimental no respectivo processo decisório, as decisões de um
administrador devem, em princípio, ser consideradas regulares26. Isto é, tais decisões
gozam da presunção de que foram tomadas buscando o melhor interesse social.
145.
Nessa análise, deverá o julgador examinar as circunstâncias e peculiaridades
do caso concreto para asseverar a regularidade ou não da conduta adotada pelo
administrador, considerando o porte da companhia e seu objeto social, as funções
genéricas e específicas de cada administrador estabelecidas no estatuto social, a
complexidade das operações e das transações realizadas, a relevância da decisão no
contexto da companhia, bem como quaisquer outras informações capazes de influenciar
concretamente a condução dos negócios sociais pelo administrador.
146.
Dito isso, passo ao exame das acusações de violação ao dever de diligência,
como se segue.
III.2.1.
PROCESSO DECISÓRIO QUE APROVOU A PASSAGEM DA FASE II PARA A FASE III
DO PROJETO COMPERJ

investigar e o dever de vigiar. PARENTE, Flávia. O Dever de Diligência dos Administradores de
Sociedades Anônimas. 1. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. p. 102-107.
24 Adamek, Marcelo Vieira von. “Responsabilidade Civil dos Administradores de S/A e as Ações
Correlatas”. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 125-126.
25 PAS CVM no 03/02, Rel. Norma Jonssen Parente, j. em 12.02.2004; PAS CVM no RJ2008/9574, Rel.
Ana Novaes, j. em 27.11.2012; e PAS CVM no RJ2005/1443, Rel. Pedro Oliva Marcilio, j. em
10.05.2006.
26 Na mesma linha, é o voto do Diretor Gustavo Gonzalez no PAS CVM no RJ2013/11703, de 05 de
setembro de 2017, segundo o qual: “Ao se aplicar a business judgment rule, restringe-se a esfera de
atuação do julgador, a quem caberá analisar tão somente se o comportamento do administrador ao longo
do processo decisório demonstra que ele atuou de maneira informada, refletida e desinteressada, ainda
que, posteriormente, considerando os resultados obtidos, venha a se verificar que a decisão tomada não
foi a mais benéfica para a companhia.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 104

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Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Voto – Página 39 de 63
147.
Como relatado, a Acusação questiona a diretoria por ter aprovado, em
06.09.2006, a passagem da fase II para a fase III do projeto COMPERJ e a antecipação
de US$157 milhões para a contratação de serviços que, de acordo com a Sistemática
Corporativa, somente deveria ocorrer na fase IV, após aprovado o plano de engenharia
básico. Segundo afirma, documentos colocados à disposição da diretoria destacando o
risco de atraso no cronograma do projeto e o seu impacto na viabilidade econômica
teriam sido ignorados pela diretoria no momento da tomada de decisão.
148.
Diante disso, a SPS atribuiu responsabilidade aos diretores Almir Barbassa,
Guilherme Estrella, Sérgio Gabrielli, Nestor Cerveró e Renato Duque, por violação ao
dever de diligência previsto no art. 153 da Lei n° 6.404/76.
149.
As defesas alegaram, em resumo, que os acusados teriam tomado essa
decisão negocial de maneira informada, refletida e desinteressada com vistas a
contemplar os interesses estratégicos da Petrobras e do país, devendo esta Autarquia
observar a regra da business judgement rule. Destacaram que não teria havido nenhum
sinal de alerta apontando para a necessidade de serem realizados estudos mais
detalhados. Ademais, afirmaram que a deliberação teria sido lavrada de forma sintética,
não contemplando todas as discussões sobre o tema, em razão do destacado número de
decisões tomadas pela diretoria.
150.
Em que pesem os argumentos apresentados pelos acusados, eles não são
capazes de afastar a caracterização da infração.
151.
Com efeito, a documentação suporte da reunião apresentou diversos alertas
sobre fatores do projeto que tinham impacto direto no cumprimento do cronograma
então estabelecido, bem como propunha recomendações à diretoria. Nesse sentido, são
os excertos abaixo dos pareceres técnicos emitidos pelas áreas corporativas da
Petrobras, conforme exigia a Sistemática Corporativa:
DIP ESTRATEGIA/API 58/2006
Sendo os projetos do COMPERJ integrados e dependentes uns dos
outros, há necessidade de sincronismo em seus cronogramas físicos
para que sejam implementados dentro do prazo previsto. Sendo assim,
é necessária uma especial atenção no cronograma de implantação, pois
a forte necessidade de integração, aliada a não consideração de
contingência de tempo nos mesmos, apontam para a necessidade de
um gerenciamento eficaz de maneira a evitar prováveis atrasos na
implementação dos projetos.
Recomendamos que o empreendimento seja encaminhado para
aprovação apenas quando todas as unidades, conjuntamente,
apresentarem o grau de maturidade desejado para projeto básico.
Recomendamos não assumir compromissos que tragam alguma
irreversibilidade em relação à implantação do projeto.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 105

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(...)
Foram feitas análises de sensibilidade dos indicadores do COMPERJ
no Cenário de Referência ao custo de matéria-prima, custos
operacionais, investimento, preço de venda, quantidade exportada e
atraso na entrada em operação. O atraso em 1 ano na entrada em
operação é bastante impactante, reduzindo o VPL em US$ 779
milhões; [....]
DIP PLAFIN/PA 61/2006, 04/09/2006 – PARECER DO PLAFIN
Há risco de atraso no cronograma em função da necessidade de
integrar a execução do projeto, de modo que todo o Complexo entre
em operação de forma simultânea, impactando no custo do
empreendimento
e
em
seus
indicadores
econômicos.
Recomendamos a análise de sensibilidade para a data de partida
de cada uma das unidades de produção do Complexo na fase de
EVTE básico.
152.
Como se observa, os pareceres emitidos pelas áreas corporativas da
Petrobras traziam circunstâncias claramente sensíveis à deliberação da passagem de
fase, as quais recomendavam reflexão por parte dos administradores na tomada de
decisão. As preocupações dos técnicos diziam respeito notadamente à integração do
projeto, uma vez que havia patente descasamento de fases entre a UPB e as UPAs, com
destacado impacto para o início das operações e para a viabilidade do empreendimento.
A despeito da relevância dos alertas, Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Sérgio
Gabrielli, Nestor Cerveró e Renato Duque aprovaram a passagem de fase e a
antecipação das contratações sem qualquer questionamento.
153.
Diante de tantos elementos que colocavam em xeque a confiabilidade do
prazo para a partida das operações e, por consequência, a viabilidade da Refinaria, bem
como a existência de recomendações para que aquela aprovação ocorresse somente
quando todas as etapas apresentassem o mesmo grau de maturidade, sem que
compromissos financeiros fossem assumidos naquele momento, cabia à diretoria o
dever de buscar esclarecimentos adicionais sobre essas questões. O dever de diligência
impõe aos administradores a obrigação de verificar as informações que podem
eventualmente causar prejuízos à Companhia, devendo, por isso, tomar providências
necessárias para afastar tal risco.
154.
Nessas circunstâncias, incide sobre o administrador o dever de adotar
providências a fim de verificar a validade daquelas informações fornecidas pela
diretoria de abastecimento, responsável pelo projeto de investimento, de sorte a permitir
uma avaliação confiável sobre as premissas que foram objeto de críticas pelas áreas
corporativas da Petrobras. Nesse ponto, importa destacar que os pareceres se
constituíam em avaliação objetiva, confiável e independente, merecendo, por isso,
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 106

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maior atenção dos administradores, que simplesmente ignoraram as inconsistências
técnicas ali descritas.
155.
Diga-se, por oportuno, que a formalização em ata da reunião também não se
prestou a demonstrar ter havido reflexão sobre tais inconsistência, tendo o documento
registrado apenas que a “Diretoria Executiva aprovou as proposições formuladas”
(item 123 do relatório de inquérito).
156.
Não se quer com isso dizer que a diretoria não pudesse afastar aspectos da
Sistemática Corporativa para tomar a decisão de antecipar as contratações que somente
deveriam ocorrer em outro momento. Na realidade, o que se afirma com convicção é
que havia sinais de alerta e que o processo decisório não refletiu nível de instrução e
reflexão proporcional à matéria. Aliás, como se não bastassem as ressalvas das áreas
técnicas, era de se esperar alguma reflexão e justificativa racional para afastar
procedimentos ordinários previstos na Sistemática Corporativa, de modo a demonstrar
que eles não foram simplesmente desconsiderados no processo de tomada de decisão,
assegurando, com isso, que a decisão, ao final, foi hígida à luz do padrão de diligência
exigido pela Lei no 6.404/76.
157.
Evidentemente que não se está exigindo que os diretores verificassem
pessoalmente a veracidade de todas as informações existentes na documentação
submetida à deliberação, nem investigassem todos os atos praticados por seus pares,
como parecem crer as defesas. No entanto, seria deles esperado o questionamento das
informações que claramente estavam em contradição com a proposta de deliberação
encaminhada pelo diretor responsável.
158.
Quanto ao argumento de que teria havido ampla discussão sobre o assunto e
que teria faltado apenas o correspondente registro, cabe destacar que a análise do
cumprimento do dever de diligência deve ser verificável em concreto. Como não existe
nos autos documentação relativa às alegadas discussões, não é possível considerá-las na
avaliação da conduta dos administradores.
159.
Importante registrar que uma simples ata de reunião resumida informando
que tal decisão foi tomada por unanimidade não é suficiente para provar diligência.
Deve-se avaliar se o dever de diligência está sendo cumprido em relação ao que
objetivamente existe no processo decisório.
160.
Ou seja, é preciso que haja documentação mínima comprovando as
discussões e justificando a decisão especialmente quando se trata de uma companhia do
porte da Petrobras, a maior companhia de capital aberto do país, discutindo se investe
ou não bilhões de dólares em um empreendimento de elevados riscos. E, diante das
ressalvas contidas nos pareceres técnicos, não restou demonstrado que o processo de
aprovação da mudança de fase do COMPERJ foi hígido à luz do dever de diligência.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 107

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161.
Neste passo, cabe afastar o argumento comum das defesas de que se estaria
equivocadamente avaliando, em sede de julgamento, a observância do cumprimento do
dever de diligência relativamente ao mérito da decisão negocial de construir o
COMPERJ, pois o que está em exame não é a revisão sobre a decisão de passar à fase
III do complexo e os prejuízos incorridos pela Companhia a partir da decisão tomada,
mas o padrão de conduta adotado pelos administradores no procedimento que amparou
a deliberação.
162.
E, neste particular, restou evidenciado que os diretores não agiram com
diligência porquanto tomaram sua decisão amparada em informações cuja credibilidade
restou bastante afetada pelos pareceres técnicos.
163.
Há nos autos diversas declarações prestadas por Paulo Roberto Costa sobre
o processo de tomada de decisão da diretoria executiva da Petrobras que causam
estupefação, cabendo destacar, por oportuno, a afirmação de que a existência de propina
era do conhecimento de todos, apesar de os convencimentos serem técnicos nas
reuniões. Nas deliberações, sabia-se que se um diretor atrapalhasse uma determinada
aprovação, em outro dia outro projeto de interesse dele poderia ser reprovado e esse fato
seria, sem dúvida, considerado.
164.
Mesmo desconsiderando a força desse depoimento, a fim de tornar válido o
argumento de que os acusados desconheciam o esquema de corrupção e os pagamentos
indevidos que ocorreriam com a aprovação da antecipação das contratações do
COMPERJ, convém registrar que, ainda assim, tal argumento não lhes socorre, pois tal
circunstância não é objeto de análise. A rigor, caso a SPS tivesse levado em
consideração a ciência dos atos de corrupção pelos ora acusados, a imputação formulada
seria muito provavelmente diversa por envolver aspectos relacionados ao dever de
lealdade.
165.
Por todo o exposto, os diretores Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Sérgio
Gabrielli, Nestor Cerveró e Renato Duque não empregaram, na aprovação da passagem
da fase II para a fase III do COMPERJ, o cuidado e a diligência que um homem ativo e
probo deve empregar na administração de seus próprios negócios, nos termos do art.
153 da Lei de Sociedades Anônimas.
III.2.2.
PROCESSO DECISÓRIO QUE APROVOU A TRANSFORMAÇÃO DO PROJETO EM
PROGRAMA COMPERJ
166.
Nos termos da Acusação, a diretoria aprovou, em 26.02.2010, a alteração do
modelo conceitual do COMPERJ a fim de transformá-lo em um programa composto por
três etapas, com seus correspondentes projetos interdependentes entre si. Além disso,
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 108

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aprovou o início da fase IV da primeira unidade da UPB (Trem 1), correspondente à
etapa 1 do Programa COMPERJ.
167.
No ver da área técnica, os pareceres anexos à documentação submetida à
deliberação teriam revelado falhas na condução do projeto de investimento que teriam
sido ignoradas pela diretoria. Por isso, Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Sérgio
Gabrielli e Graça Foster foram responsabilizados por violação ao dever de diligência
previsto no art. 153 da Lei n° 6.404/76.
168.
As defesas, por sua vez, alegam que a decisão teria sido tomada com a
observância de todos os trâmites exigidos pelos atos normativos internos da Petrobras.
Apesar de os pareceres elaborados pelas áreas corporativas conterem algumas
recomendações, os acusados teriam o direito de confiar em seus pares, os quais teriam
atestado que o COMPERJ (i) estaria alinhado com os interesses estratégicos da
Companhia; (ii) seria fundamental para assegurar o desenvolvimento nacional; e (iii)
apresentaria viabilidade econômica, podendo gerar muito valor para a Petrobras.
169.
Destacam que diretores de companhias abertas podem legitimamente optar,
dentre as várias alternativas que lhes são apresentadas, pela que lhes pareça mais
adequada diante das circunstâncias existentes no momento da decisão, não podendo tal
discricionariedade ser substituída pelo juízo de valor do regulador.
170.
Acrescentam que os supostos sinais de alerta apontados pela Acusação
seriam referentes a aspectos relevantes do empreendimento que teriam sido objeto de
discussão no âmbito da diretoria, quando teriam sido apresentadas justificativas
razoáveis de que aqueles aspectos não constituiriam fatores aptos a interromper nem a
postergar o desenvolvimento do COMPERJ.
171.
Por fim, os acusados afirmam que não teriam qualquer interesse pessoal
naquela deliberação e que não estariam envolvidos nos ilícitos apurados pelo MPF.
172.
Em que se pesem os argumentos apresentados, eles não são capazes de
infirmar a tese acusatória.
173.
Conforme consta do DIP AB-PQ 2/2010, alterações em fatores econômicos,
mercadológicos e de custos ocorridos desde a aprovação da fase II do COMPERJ,
notadamente a crise econômica mundial que afetou o crescimento de produtos
petroquímicos, teriam reduzido a atratividade econômica do projeto. Assim, o
COMPERJ sofreu, em janeiro de 2010, mudança no modelo conceitual que havia sido
desenvolvido nas fases I e II, visando melhorar a atratividade econômica do
empreendimento.
174.
A diretoria de abastecimento propôs à diretoria investir US$26,9 bilhões na
criação do programa COMPERJ, composto por três etapas (duas refinarias – trem 1 e
trem 2, e unidades petroquímicas associadas) com seus correspondentes projetos
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 109

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interdependentes entre si e níveis de definição e maturidade distintos. Aduziu a
necessidade de negociar a obtenção de benefícios fiscais para melhorar a atratividade do
empreendimento, bem como requereu a aprovação da fase IV do projeto da refinaria
Trem 1, com a antecipação de US$3,23 bilhões para atender aos investimentos de
infraestrutura.
175.
Os pareceres técnicos anexos ao DIP alertavam que a avaliação econômica
realizada pela diretoria de abastecimento teria considerado: (i) taxa de câmbio diferente
da convencionada pela área corporativa; (ii) benefícios fiscais incertos; (iii) valor
residual de perpetuidade em desacordo com manual de análise empresarial de projeto de
investimento da Petrobras. Além disso, foi destacado que a avaliação do VPL excluiu o
efeito da construção de outras refinarias (“Refinarias Premium”) que, por concorrer com
o COMPERJ, reduziriam ainda mais a atratividade do projeto. Acrescentou que a
análise de risco econômico-financeira do projeto, conforme exigida pela Sistemática
Corporativa, não havia sido realizada.
176.
Além disso, o parecer da área corporativa da Petrobras consignou que o
investimento previsto no EVTE excedia em US$7 bilhões a previsão de US$18,1
bilhões existente no Plano de Negócios 2009-2013 da Companhia.
177.
Tudo isso constou da documentação suporte da reunião cujos excertos estão
a seguir reproduzidos:
DIP ESTRATEGIA/API 28/2010
O projeto COMPERJ Refinaria Trem 1, isoladamente, não apresenta
atratividade econômica. No entanto os demais projetos do Programa
COMPERJ dependem do COMPERJ Refinaria Trem 1. Ao se
considerar as Refinarias Premium conjuntamente com o Projeto,
verifica-se uma perda de VPL de cerca de US$1,6 bilhões. (...)
Se as refinarias Premium I e II, atualmente em FEL I, fossem
consideradas no cenário de análise do projeto, o VPL do Projeto no
cenário de referência cairia para US$ 2.243 milhões negativos.
25/02/2010 – PARECER DO PLAFIN
Ressalta-se que o valor do investimento considerado na primeira
Etapa não contém contingência, o que não é recomendável, tendo
em vista o histórico da companhia de realizar investimentos acima do
orçamento original, conforme observado nos Pós-EVTEs.
Análise Econômica
Ressalta-se que estes valores [VPL], acima mencionados, levam em
consideração a obtenção de benefícios fiscais que ainda não foram
confirmados, pois carecem de negociações junto as Instituições
Governamentais competentes. (...)
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 110

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importante frisar que as avaliações do PLANINV para este projeto
excluíram as refinarias Premium I e II do Sistema Petrobras, ou seja,
não foram considerados nos indicadores deste projeto os efeitos das
duas refinarias no pool da Petrobras. (...)
Destaca-se que o projeto não utilizou a premissa atual de taxa de
câmbio, veiculada pela Estratégia, que é de R$ 1,73/US$ para o
período de 2010 em diante. Ademais, a análise adota vetores de final
de período para a formação do seu fluxo de caixa, o que implica na
impossibilidade de comparação direta com projetos que utilizam outro
tipo de vetor como os projetos do E&P e G&E. Com base nas
premissas acima, foi elaborado o fluxo de caixa diferencial do projeto,
onde se inclui impostos, depreciação, retorno do ICMS, valor residual
nulo e uma perpetuidade, ao final do prazo de vida útil do projeto, que
está sendo respaldada por reinvestimentos de US$ 55 milhões anuais,
feitos a partir do 11a ano de operação. Neste caso o VPL diferencial
obtido, no Cenário Referencial, foi negativo em U$S 665,04
milhões com TIR de 7,5% aa. No Critério de Robustez o VPL
diferencial foi negativo em US$ 1.376,26 milhões com TIR de
6,2% aa. (...)
Ressalta-se que os valores acima [receitas] consideraram a
incorporação do regime fiscal especial utilizado pela REDUC.
Entretanto, este benefício não está outorgado para a atividade de
refino do Programa COMPERJ, estando condicionado a negociações
com as Instituições Governamentais competentes. Além disso, o
projeto também incorpora este efeito na perpetuidade adotada no
fluxo. (...)
Ressaltamos que não foi realizada pela Área de Negócio, a análise
de risco econômico-financeira do projeto em questão.
Conclusões
O projeto não apresenta viabilidade econômica, visto que no
Cenário de Referência seu VPL é negativo em US$ 665,04 milhões
com TIR de 7,5% aa. No Critério de Robustez, o projeto apresenta
VPL negativo de US$ 1.376,26 milhões e TIR de 6,2% aa. A relação
do VPL com o investimento atualizado, no Cenário de Referência, é
negativa em 0,10, ou seja, para o valor presente de cada dólar
investido há uma destruição de aproximadamente US$ 0,10 de
valor para o projeto. O payback descontado indica que mesmo com
fluxos perpétuos o projeto consegue retornar 88% de todo o
investimento realizado.
Foi identificado que a análise econômica não adotou a taxa de
câmbio atual, veiculada pela ESTRATÉGIA. Esta medida acarreta
imprecisão aos indicadores econômicos, dificultando a melhor tomada
de decisão e a comparabilidade dos projetos submetidos à aprovação
em 2010. Desta forma, recomendamos que sejam utilizadas as
premissas corporativas vigentes.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 111

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O VPL acima mencionado considera um valor residual, advindo da
inclusão de uma perpetuidade de US$ 12.499 milhões ou em termos
de valor presente de US$ 1.209 milhões no Cenário de Referência.
Entendemos que a apropriação destes valores pelo projeto está
desalinhada com o Manual de Análise Empresarial de Projeto de
Investimento da Petrobras. Ademais, esta premissa implica em
aprovação, agora, de valores de investimento futuros necessários para
a manutenção do fluxo de caixa considerado na perpetuidade,
reduzindo a possibilidade de reavaliações que possam implicar em
mitigação de perdas por meio do abandono do empreendimento. (...)
Destarte, considerando a argumentação acima e consequente retirada
do Caso Base os fluxos de perpetuidade e de reinvestimento, o projeto
apresentaria um VPL negativo de 1.096 milhões, no Cenário
Referência. Diferentemente do que determina o Manual de Análise de
Projetos da Petrobras, dado que não foi considerada contingência
sobre o investimento previsto no 1o Trem de Refino, consideramos
que o projeto apresenta risco do investimento realizado superar o
valor orçado na análise econômica.
Na análise de sensibilidade foram identificadas as seguintes situações:
i) que uma redução de aproximadamente 12,7% do investimento
previsto torna o VPL diferencial igual a zero; ii) que a inclusão das
refinarias Premium no EVTE degrada consideravelmente o VPL
diferencial, que passa a ser de US$ 2.243 milhões negativos; e iii) que
a perda do benefício fiscal, no montante de US$ 617 milhões em
termos de valor presente, considerado no Caso Base do projeto e que
encontra-se em processo de negociados junto às instituições
competente do governo, acarretaria uma degradação do VPL que
passa a ser de US$ 1.336 milhões.
Diante do exposto, entendemos que o Caso Base do projeto deveria
considerar a visão integrada dos projetos incluindo a perspectiva
de ampliação do parque de refino, além de desconsiderar o efeito
da perpetuidade.
Destaca-se a necessidade de compatibilizar os prazos dos projetos que
viabilizarão o fornecimento de utilidades e sistema de escoamento de
derivados com a entrada em operação do 1a Trem de Refino do
Programa COMPERJ, visto que o seu descasamento pode acarretar
perdas significantes de VPL para o Sistema Petrobras.
A análise econômica do projeto considerou o período de 10 anos para
depreciação do 1a Trem de Refino como um todo. No entanto, parte do
investimento total terá taxas de depreciação inferiores 10% ao ano,
como por exemplo, as obras civis, cuja taxa é 4% ao ano.
Consideramos que a depreciação do projeto deveria ter um
detalhamento maior, de forma a considerar a aplicação dos percentuais
previstos na legislação para cada categoria de investimento. Conforme
determina a Sistemática Corporativa de Projetos de Investimento,
recomendamos a realização de análise de risco econômico-
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 112

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financeiro do projeto para que sejam fornecidas mais informações
para a tomada de decisão.
O investimento previsto no EVTE excede em US$ 7.000 milhões a
previsão de US$ 18.100 milhões existente no atual Plano de
Negócios 2009-2013.
178.
Diante de tantos elementos que colocavam em dúvida a confiabilidade da
avaliação econômica realizada pela diretoria de abastecimento e existência de recursos
necessários para prosseguir com o empreendimento, além de existir recomendação para
que a decisão fosse tomada com base em análise de risco econômico-financeiro que não
havia sido realizada, forçoso reconhecer que cabia à diretoria buscar outros
esclarecimentos a respeito das inconsistências apontadas pelos pareceres, bem como
requerer a análise de riscos recomendada pela Sistemática Corporativa e mencionada no
parecer técnico, de modo a obter informações adicionais sobre tais questões.
179.
Como já mencionado neste voto, o dever de diligência impõe aos
administradores a obrigação de verificar as informações que podem eventualmente
causar prejuízos à Companhia, devendo, nesta hipótese, tomar providências necessárias
para afastar tal risco, cercando-se de informações úteis para respaldar a decisão.
Entretanto, a par das inconsistências e alertas das áreas técnicas, a formalização em ata
da reunião de 26.02.2010 também não demonstrou ter havido reflexão sobre o assunto,
tendo o documento registrado apenas que a “Diretoria Executiva aprovou as
proposições formuladas”.
180.
Naquele contexto, incidia sobre o administrador o dever de adotar
providências a fim de verificar a validade daquelas informações fornecidas pela
diretoria de abastecimento, responsável pelo projeto de investimento, de sorte a permitir
uma avaliação confiável sobre as premissas que foram objeto de críticas pelas áreas
corporativas da Petrobras. Os pareceres constituíam-se em avaliação objetiva, confiável
e independente das informações prestadas pela diretoria de abastecimento, merecendo,
por isso, maior atenção dos administradores, que claramente não deram a devida
atenção às inconsistências técnicas ali descritas.
181.
A rigor, o que se verifica das provas dos autos é que os acusados aprovaram
a transformação do programa COMPERJ ignorando todos os alertas das áreas
corporativas da Petrobras e sem apresentar qualquer justificativa para que o tratamento
de excepcionalidade fosse concedido no presente caso, a demonstrar que eles não
tomaram os cuidados que caracterizam o dever de diligência.
182.
Por outro lado, concordo com o argumento das defesas de que a Sistemática
Corporativa e os pareceres técnicos não eram vinculantes, isto é, de observância
obrigatória, e que o não seguimento de seus preceitos e opiniões não implica
automaticamente em falta de diligência por parte dos diretores.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 113

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183.
No entanto, ao excepcionar políticas, procedimentos e regras de governança
corporativa desenvolvidos justamente para promover a eficiência operacional e reduzir
riscos patrimoniais à companhia, ou tomar decisão que não encontra respaldo em
opinião técnica constante da formalização do processo decisório, o administrador deve
justificar o tratamento diferenciado conferido às circunstâncias e explicitar as razões
pelas quais compreende o assunto de maneira diversa da opinião técnica emitida.
184.
Nessa hipótese, deve-se demonstrar que as regras estabelecidas e as opiniões
técnicas emitidas não foram simplesmente olvidadas ou afastadas para encobrir um ato
ilícito, mas, sim, por uma razão de interesse da própria companhia, sob pena de se
aceitar decisões prejudiciais aos interesses da companhia por desídia ou má-fé. E a
diretoria não apresentou justificativas para o tratamento de excepcionalidade que foi
conferido ao EVTE do COMPERJ, decidindo a transformação do projeto em programa
COMPERJ com base em informações técnicas que não seguiram às recomendações da
Sistemática Corporativa, que servia justamente para dar suporte à administração no
processo decisório.
185.
Melhor sorte não merece o argumento das defesas de que os acusados não
seriam possuidores de conhecimento técnico específico suficiente para suspeitar de
determinadas informações, notadamente devido à manipulação dos dados e documentos
submetidos à deliberação. Primeiro, porque o dever de diligência de administrador de
uma companhia aberta distingue-se dos demais deveres de obrigações em geral, na
medida em que a lei societária determina o emprego do cuidado que todo homem ativo
e probo costuma empregar na administração dos seus próprios negócios, exigindo, por
isso, capacidade profissional com caráter técnico do administrador. Daí porque não se
admite a alegação de desconhecimento técnico para eximir o administrador de
responsabilidade, como pretende o acusado, uma vez que o dever de se qualificar para o
cargo integra o dever geral de diligência requerido pela norma de regência27.
186.
É evidente, entretanto, que alguns assuntos submetidos à decisão colegiada
podem colocar, e comumente colocam, os administradores em situação de
conhecimento e capacidade de julgamento desigual. De fato, seja pela amplitude ou pelo
volume de informações seja pela especialização ou complexidade da matéria, os
administradores participam de uma deliberação com níveis diferentes de maturidade
quanto aos temas abordados. Essa é uma realidade inevitável, ainda mais quando se
admite que a diversidade e a especialização são elementos positivos para o processo

27 PARENTE, Flávia. O Dever de Diligência dos Administradores de Sociedades Anônimas. 1. ed. Rio de
Janeiro: Renovar, 2005. páginas 102-107.

Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 114

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decisório, o que diferencia ainda mais tais atores quanto à formação profissional e
acadêmica.
187.
Nada obstante, espera-se de um administrador, que precisa tomar uma
decisão negocial relevante para a companhia que exige conhecimento técnico sobre o
qual ele não possui pleno domínio, a busca por esclarecimentos adicionais nos limites
de suas atribuições, da estrutura de apoio que possui, dos procedimentos de governança
esperados, entre outros fatores em cada caso concreto, a fim de evitar que o
administrador decida determinado assunto sem estar suficientemente informado.
188.
No caso vertente, embora reconheça que as omissões de dados e
informações na documentação submetida pela diretoria de abastecimento para a
deliberação da diretoria executiva, o fato é que os pareceres emitidos pelas áreas
corporativas da Petrobras eram sucintos, diretos e dispunham de forma bastante
perceptível as inconsistências das informações, de sorte que não era exigido destacado
conhecimento técnico para perceber aqueles sinais de alerta.
189.
O objeto da deliberação também exigia uma avaliação cuidadosa. Tratava-se
de um projeto estratégico para companhia, consubstanciada em um programa que
alcançava a cifra de US$26,9 bilhões em investimentos, superando inclusive a previsão
total de investimentos para o período de referência.
190.
Além disso, ressoa dos autos que os membros da diretoria possuíam
destacado número de assessores capazes de averiguar inconsistências dessa magnitude,
caso os membros do colegiado tivessem dado à matéria e aos sinais de alerta a
importância devida.
191.
Não se está afirmando, repise-se, que os diretores deveriam desconfiar de
antemão das proposições feitas pela diretoria de abastecimento, pois, como se sabe, os
administradores podem confiar em informações recebidas pelos demais diretores e
funcionários da companhia. Porém, esse direito de confiar deixa de prevalecer diante de
um sinal de alerta que desacredite a informação recebida, como se deu no presente caso.
Nessa hipótese, não pode preponderar uma confiança absoluta na opinião dos seus
pares, conforme alegado pelos acusados, devendo o administrador, nestas
circunstâncias, adotar providências a fim de verificar a veracidade e exatidão da
informação à luz dos questionamentos e críticas contidas nos já mencionados pareceres.
192.
Dadas as cores com que gizados alguns argumentos de defesa, poder-se-ia
pintar um quadro no qual os demais membros da diretoria aparecem como reféns dos
diretores da área de abastecimento, Paulo Roberto Costa e Renato Duque, cabendo-lhes
meramente chancelar as propostas por eles encaminhadas à deliberação colegiada.
193.
Sobre o tema, ressalto a alegação constante de diversas defesas no sentido
de que pairava no âmbito da diretoria um clima de confiança entre os diretores e
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 115

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respeito às suas decisões, fundado no histórico e currículo de cada qual, de modo que a
desconfiança de um projeto poderia causar nítido desconforto. Alegou-se, inclusive, que
essa confiança, somada à tecnicidade das matérias, tornaria inexigível conduta diversa
dos diretores (diversa da aprovação do assunto da pauta).
194.
Nesse ponto, a par da abrangência temporal e financeira dos desvios
encontrados na Companhia em decorrência da Operação Lava-Jato, ouso não refutar
nem a veracidade dessas afirmações nem a natureza dessa confiança. Não é necessário
para a caracterização das infrações que lhes foram imputadas.
195.
Ocorre que uma sadia confiança que possa existir no âmbito da diretoria não
pode subverter a natureza colegiada de suas decisões e eliminar integralmente o devido
escrutínio dos demais diretores sobre as matérias que são submetidas ao órgão plural,
destacadamente na análise de matérias de natureza estratégica e encaminhadas com
parecer negativo das áreas técnicas e contrariando a Sistemática Corporativa. Uma
decisão informada e refletida no âmbito do colegiado não pode estar fundada
exclusivamente no histórico e no currículo do proponente, desconsiderando
inconsistências apontadas por análises técnicas de histórico e currículo também
relevantes. Espera-se, ao menos, alguma evidenciação de reflexão sobre a controvérsia e
a apresentação de justificativa racional para a desconsideração dos sinais de alerta que
lhes eram claramente perceptíveis.
196.
Cabe também afastar o argumento comum das defesas de que se estaria
equivocadamente avaliando, em sede de julgamento, a observância do cumprimento do
dever de diligência relativamente ao mérito da decisão negocial, pois o que está em
exame não é a revisão sobre a decisão de transformar o projeto em programa COMPERJ
e os prejuízos incorridos a partir da decisão tomada, mas o padrão de conduta adotado
pelos administradores no procedimento que serviu de esteio à deliberação.
197.
E, neste particular, restou evidenciado que os diretores não agiram com
diligência porquanto conduziram avaliação de investimento baseada em informações
que se mostravam objetivamente duvidosas, cuja credibilidade restou bastante afetada
pelos pareceres técnicos. Além disso, o investimento previsto no COMPERJ excedia a
previsão de investimento da Petrobras para o período, conforme bem alertado pela área
corporativa da Companhia. Ou seja, a diretoria aprovou investimentos que não tinham
previsão orçamentária, a denotar falha grave na condução de um projeto de
investimento.
198.
Em relação ao argumento dos acusados de que teria havido amplo debate
sobre o assunto, tendo faltado apenas o registro das discussões, cabe consignar, uma vez
mais, que uma simples ata de reunião resumida informando que tal decisão foi tomada
por unanimidade não é suficiente para provar diligência. Deve-se avaliar se o dever de
diligência está sendo cumprido em relação ao que objetivamente existe no processo
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 116

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decisório. Dadas as circunstâncias do caso concreto, não se pode admitir a ausência de
registros adequados do processo decisório, cuja consulta permitiria a evidenciação das
discussões havidas e das justificativas ao final utilizadas para a tomada de decisão.
199.
Como visto, a decisão foi tomada sem: (i) previsão de recursos no plano de
negócios aprovado pelo conselho de administração da Petrobras; (ii) considerar o
impacto das “refinarias premium” na avaliação do investimento; (iii) análise de risco
econômico-financeiro
requerida
pela
Sistemática
Corporativa;
entre
outras
inconsistências, que exigiriam um mínimo de fundamentação pelo órgão social
competente.
200.
Diante das ressalvas contidas nos pareceres técnicos e da ausência de
documentação formal acerca das justificativas utilizadas pelos administradores para
amparar a decisão, forçoso reconhecer que o processo de aprovação da transformação
conceitual do projeto COMPERJ não foi hígido à luz do dever de diligência.
201.
Ainda sobre o processo de tomada de decisão da diretoria, importante
registrar que, conforme diversos depoimentos colhidos na fase investigativa do presente
processo, as decisões da diretoria eram consensuais, não havendo registro de voto
discordante. A regra era que, se houvesse oposição de um ou mais diretores em relação
a um tema, o proponente retirava o assunto da pauta sem que houvesse o registro da
ressalva ou descontentamento. As atas das reuniões, por sua vez, não eram descritivas,
limitando-se a registrar somente as conclusões da deliberação. Sobre o tema, a
presidente Graça Foster declarou que os registros das reuniões de diretoria eram
insuficientes, dando a impressão de que seriam realizados desta forma para, nas suas
palavras, “não dizer nada mesmo”.
202.
Com efeito, a decisão foi tomada sem explicitar os motivos pelos quais se
acreditava, apesar dos alertas, ser aquela a melhor decisão para suprir o mercado
nacional com derivados de petróleo em relação a outras alternativas. Do mesmo modo,
não havia registro das razões de não ter sido considerado o impacto das “refinarias
premium” na avaliação do projeto, nem a razão de ter sido dispensada a análise de risco
econômico-financeiro requerida pela Sistemática Corporativa. Tudo isso foi, como
visto, devidamente ressalvado nos pareceres técnicos encaminhados para suportar a
decisão da diretoria.
203.
Neste passo, é necessário receber com distanciamento os argumentos das
defesas sobre: (i) os motivos de não incluir o efeito das “refinarias premium” na
avaliação; (ii) a possibilidade de se utilizar a perpetuidade; (iii) a utilização de cenários
incertos; (iv) o descasamentos de fases; (v) a evolução das estimativas de custos; entre
outros assuntos, pois não é possível verificar das provas constantes dos autos que tais
questões foram minimamente consideradas para a formação de convicção da diretoria.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 117

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Além disso, os pareces técnicos apresentados por ocasião da apreciação do tema
tornavam tais argumentos, no mínimo, bastante questionáveis.
204.
No âmbito do exame de cumprimento do dever de diligência, a avaliação
deve ser pautada de modo a verificar se os fundamentos expostos pelos administradores
para a decisão tomada conseguem ser justificados, racionalmente, pelas informações
disponíveis e necessárias para a formação da convicção. A rigor, a ausência de
formalização de discussões, pedidos adicionais de informações ou divergências permite
inferir que os diretores não examinaram a documentação com o grau de atenção
suficiente para perceber aquelas considerações técnicas ou sentiram-se capazes, a
despeito delas, para tomar a decisão. E, em ambas as hipóteses, resta evidenciado o
descumprimento do dever legal de diligência.
205.
Por tais razões, os diretores Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Sérgio
Gabrielli e Graça Foster não empregaram, no presente caso, o cuidado e a diligência que
um homem ativo e probo deve empregar na administração de seus próprios negócios,
nos termos do art. 153 da Lei de Sociedades Anônimas.
III.2.3.
FALTA DE APROVAÇÃO DOS LIMITES DE ALÇADA DA DIRETORIA EXECUTIVA
206.
Nos termos da peça acusatória, os membros do conselho de administração
teriam adotado, desde 2002, entendimento restritivo sobre o alcance do art. 28, V, do
estatuto social da Petrobras, aprovando limites de alçada para a diretoria executiva
apenas referentes às competências previstas nos incisos III, IV, V, VI e VIII do art. 33.
207.
Ao deixar de fixar valor acima do qual todos os atos, contratos ou operações
de competência da diretoria referidos no art. 35, IV, do estatuto social deveriam ser
submetidos à apreciação do conselho de administração, os membros deste órgão teriam
se omitido da obrigação de fiscalizar a conduta dos diretores da Petrobras, conforme
competência estabelecida no art. 142, III, da Lei das S/A.
208.
Em auxílio a sua tese, a SPS afirma que a inobservância do estatuto social
pelo conselho de administração teria impossibilitado que diversos atos praticados pela
diretoria fossem avaliados pelos conselheiros, o que teria criado ambiente propício para
a ocorrência de irregularidades em empreendimentos como a construção da Refinaria.
209.
De acordo com o período de mandato de cada conselheiro, a Acusação
atribuiu responsabilidade a Antônio Palocci, Dilma Rousseff, Guido Mantega, Fábio
Barbosa, Francisco de Alburquerque, Jorge Gerdau, Luciano Coutinho, Márcio
Zimmermann, Miriam Belchior, Josué Chrisitano da Silva, Sérgio Quintella, Sergio
Gabrielli, Silas Rondeau e Sílvio Pinheiro por atuarem em desacordo com o dever de
diligência estabelecido no art. 153 da Lei das S/A.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 118

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210.
Já os membros do conselho fiscal César Rech, Marcus Aucélio, Maria Lúcia
Falcón, Marisete Pereira, Nelson Rocha, Paulo Souza e Túlio Zamin foram acusados
por terem falhado em detectar a omissão do conselho de administração na fixação dos
limites de atuação da diretoria, a configurar, no sentir da SPS, infração ao artigo 163, I,
da Lei n° 6.404/7628.
211.
As defesas, por outro lado, afirmam que o art. 28, V, do estatuto não exigiria
a fixação de uma alçada genérica para todos os atos da diretoria. A interpretação
adotada pela administração estaria correta e os limites de alçadas estabelecidos seriam
condizentes com as atividades exercidas pela Companhia.
212.
Acrescentam que os valores estabelecidos em 2002 teriam se mantido
tacitamente vigentes até 2013, bem como respeitados pela diretoria, não tendo
acarretado prejuízo à fiscalização exercida pelo conselho de administração. Além disso,
a interpretação sugerida pela Acusação seria incompatível com a realidade da Petrobras,
dado os inúmeros negócios celebrados pela Companhia.
213.
Ao examinar os documentos constantes dos autos, forçoso reconhecer que a
tese acusatória não merece prosperar.
214.
A extensa documentação produzida sobre a questão demonstra que a
administração da Petrobras fez uma interpretação possível do conteúdo do art. 28, V,
sem que houvesse, no período destacado pela Acusação, questionamentos que pudessem
levantar suspeitas de que havia uma lacuna na aprovação dos limites das alçadas de
atuação da diretoria.
215.
Ademais, ainda que a interpretação adotada pela Acusação seja igualmente
possível, tenho que o entendimento utilizado pela administração da Petrobras é coerente
com as demais regras contidas no estatuo social e com a realidade operacional da
Companhia, como passo a esclarecer.
216.
Como relatado, a controvérsia refere-se à interpretação do art. 28, V, do
estatuto social da Petrobras, que assim dispõe:
Art. 28- O Conselho de Administração é o órgão de orientação e
direção superior da Petrobras, competindo-lhe:
(...)
V - aprovar, anualmente, o valor acima do qual os atos, contratos ou
operações,
embora
de
competência
da
Diretoria
Executiva,
especialmente as previstas nos incisos III, IV, V, VI e VIII do art. 33
deste Estatuto Social, deverão ser submetidas à aprovação do
Conselho de Administração;

28 Art. 163. Compete ao conselho fiscal: I - fiscalizar, por qualquer de seus membros, os atos dos
administradores e verificar o cumprimento dos seus deveres legais e estatutários.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 119

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217.
Os incisos mencionados pelo art. 28, V, referem-se aos seguintes atos de
competência da diretoria:
Art. 33- Compete à Diretoria Executiva:
(...)
III- autorizar a captação de recursos, contratação de empréstimos e
financiamento no País ou no exterior, inclusive mediante emissão de
títulos;
IV- autorizar a prestação de garantias reais ou fidejussórias, observadas
as disposições legais e contratuais pertinentes;
V- autorizar a aquisição, na forma da legislação específica, de bens
imóveis, navios e unidades marítimas de perfuração e produção, bem
como gravame e a alienação de ativos da Companhia;
VI- autorizar a alienação ou gravame de ações ou cotas de sociedades
nas quais a Companhia detenha mais de 10% (dez por cento) do capital
social, bem como a cessão de direitos em consórcios ou "joint-ventures"
em que a Companhia possua mais de 10% (dez por cento) dos
investimentos, podendo fixar limites de valor para delegação da prática
desses atos pelo Presidente ou Diretores;
(...)
VIII- autorizar, na forma da legislação específica, atos de renúncia ou
transação judicial ou extrajudicial, para pôr fim a litígios ou pendências,
podendo fixar limites de valor para a delegação da prática desses atos
pelo Presidente ou Diretores;
218.
E o art. 35, IV, dispõe que:
Art. 35- Além das matérias de competência originária de deliberação
colegiada previstas no art. 33 deste Estatuto, a Diretoria Executiva
poderá deliberar sobre os atos de gestão de negócios de
responsabilidade individual de cada um dos Diretores, dentro das áreas
de contato fixadas pelo Conselho de Administração no Plano Básico de
Organização. Compete ainda aos Diretores:
(...)
IV- assinar atos, contratos e convênios, bem como movimentar os
recursos monetários da Companhia, sempre em conjunto com outro
Diretor.
219.
Sobre o tema, cabe registrar que, em 28.2.2002, o conselho de
administração fixou, pela primeira vez, os limites de alçada para os atos, contratos e
operações previstos nos incisos do art. 33 destacados pelo art. 28, V, conforme consta
da ata da 1.211a RCA, tendo deliberado os seguintes valores e parâmetros (fls. 614-
625):
Captação de recursos (Art. 33, inciso III) – qualquer operação de
captação superior ao equivalente a US$500 milhões deverá ser
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 120

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submetida à aprovação do conselho. Quando o limite equivalente a
US$2 bilhões de endividamento de curto prazo do Sistema Petrobras
for atingido, qualquer operação adicional acima de US$20 milhões
deverá ser submetida ao CA. Quando o índice de endividamento
financeiro do Sistema Petrobras atingir 35%, qualquer operação de
captação adicional acima de equivalente a US$100 milhões, deverá ser
submetida ao CA (curto e longo prazos);
Aquisição de bens imóveis, navios e unidades marítimas (Art. 33,
inciso V – quando a aquisição não estiver prevista nos respectivos
planos plurianuais e programas anuais de dispêndios e de
investimentos, decorrentes do plano estratégico, aprovados pelo CA;
Prestação de garantias reais ou fidejussórias e atos de renúncia ou
transação judicial ou extrajudicial (Art. 33, inciso IV e VIII) – o órgão
que autorizar a celebração do contrato aprova a prestação de garantias
e atos de renúncia ou transação judicial ou extrajudicial;
Alienação de ações ou cotas de sociedades (Art. 33, inciso VI) –
alienação de ações ou cotas de subsidiárias ou controladas deverá ser
submetida ao Conselho de Administração. No caso de coligadas, a
alienação de ações ou cotas deverá ser submetida ao Conselho
quando: acarretar a alteração do status de sociedade coligada; acarretar
alteração na estratégia da Companhia quanto a sua participação na
referida sociedade. Observando-se ainda: o que estabelece o acordo de
acionistas, quando existente; que a alienação do controle do capital
social de subsidiárias é de competência da Assembleia Geral; que a
cessação da participação em sociedades é de competência do CA,
exceto quando da Assembleia Geral.
220.
É possível observar que o conselho de administração estabeleceu valores
acima dos quais a captação de recursos pela diretoria deveria ser submetida ao conselho,
com base em parâmetro vinculado ao endividamento da Petrobras.
221.
Já a aquisição de bens imóveis, navios e unidades marítimas estava limitada
aos programas plurianuais e anuais de investimento, vinculados ao plano estratégico
aprovado pelo conselho de administração, sendo, assim, assunto de deliberação
periódica pelo conselho de administração.
222.
A prestação de garantias, atos de renúncia e transação, por sua vez, caberia
aos
órgãos
que
originalmente
autorizassem
a
celebração
dos
contratos,
independentemente do valor. Também sem valor previamente definido, a alienação de
participação societária dependia da aprovação pelo conselho de administração, salvo
fosse modificado o status de coligada ou a estratégia daquela participação societária.
223.
Diante disso, importa reconhecer que o conselho de administração impôs
restrições à atuação da diretoria, dando concretude ao art. 28, V, do estatuto social na
deliberação de 28.2.2002. E essas restrições foram estabelecidas tendo por base,
preferencialmente, parâmetros previamente estabelecidos ao invés de valores fixos,
dadas as características das principais transações realizadas pela Petrobras, não tendo a
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 121

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Acusação trazido elemento de prova de que tais parâmetros não foram observados pela
administração da Petrobras no período compreendido entre 2003 e 2012.
224.
Na mesma direção, as defesas apresentaram atas nas quais o conselho de
administração foi consultado pela diretoria para a prática de atos conforme os limites
estabelecidos (1.018-1.051). No mesmo sentido, os membros do conselho fiscal
colacionaram, ainda na fase investigativa deste processo, cópia de atas do conselho de
administração e da diretoria com evidências de que o conselho de administração
acompanhou a adequação dos limites de alçada, cujo teor está parcialmente transcrito no
item 259 do relatório de inquérito.
225.
Tudo isso, devidamente comprovado nestes autos, reforça o argumento
comum das defesas de que os limites de alçadas foram formalmente aprovados pelo
conselho de administração em 2002 e mantiveram-se vigentes nos exercícios seguintes,
mostrando-se adequados, no sentir da administração, à realidade da Companhia29.
226.
Além da criação de alçadas na forma do art. 28, V, o estatuto social previa
outras limitações à atuação da diretoria, tais como:
(i) a transferência da titularidade de ativos da Companhia devia ser
previamente aprovada pelo Conselho de Administração, podendo este
órgão fixar limites de valor até os quais a Diretoria Executiva poderia
contratar sem a prévia anuência do Conselho (art. 28, inciso VIII);
(ii) a celebração de contratos de concessão e autorizações para refino
de petróleo, processamento de gás natural, transporte, importação e
exportação de petróleo, seus derivados e gás natural devia ser
previamente aprovada pelo Conselho de Administração, podendo este
órgão fixar limites de valor até os quais a Diretoria Executiva poderia
contratar sem a prévia anuência do Conselho (art. 28, inciso VIII);
(iii) a permuta de valores mobiliários de emissão da Petrobras devia
ser previamente aprovada pelo Conselho de Administração,
independentemente do valor envolvido na operação (art. 29, inciso
III);
(iv) era obrigatória a submissão ao Conselho (a) das bases e diretrizes
para a elaboração do plano estratégico, bem como dos programas
anuais e planos plurianuais; (b) do plano estratégico, bem como os
respectivos planos plurianuais e programas anuais de dispêndios e de
investimentos da Companhia com os respectivos projetos; (c) dos
orçamentos de custeio e de investimentos da Companhia; e (d) da
avaliação do resultado de desempenho das atividades da Companhia
(art. 33, inciso I);

29 Robustece a tese das defesas quanto a desnecessidade de o conselho de administração ratificar, a cada
ano, os limites de alçada da diretoria antes aprovados, o estatuto social da Petrobras ter sido alterado em
abril de 2019 para suprimir a expressão “anualmente” do dispositivo.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 122

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(v) a participação da Companhia em grupo de sociedades devia ser
previamente aprovada pelos acionistas reunidos em assembleia geral,
independentemente do valor envolvido na operação (art. 40, inciso
VIII); e
(vi) a alienação do controle do capital social de subsidiária também
dependia de aprovação da assembleia geral dos acionistas,
independentemente do valor envolvido na operação (art. 40, inciso
IX).
227.
Com efeito, o estatuto social estabeleceu mecanismos para controlar a
atuação da diretoria, seja pela fixação de valor máximo para a prática de determinados
atos, seja pela necessidade de prévia aprovação de outros atos por órgão social superior.
228.
Em 29.11.2013, após ser provocado por membro do conselho de
administração sobre a ausência de discussão acerca do tema desde 2002, o conselho de
administração revisou os valores de alçada da diretoria relativamente aos incisos do art.
33 mencionados pelo art. 28, V, conforme consta da Ata no 1.386. Os novos limites de
alçada estabelecidos estão a seguir reproduzidos (fls. 834-868):
Prestação de garantias reais ou fidejussórias (Art. 33, inciso IV) – a
instância que aprova a celebração do contrato autoriza a prestação de
garantia, dentro dos limites de competência delegados para a mesma,
pela Diretoria executiva, na Tabela de Limites de Competência (TLC).
Aquisição de bens imóveis, navios e unidades marítimas, bem como
gravame e alienação de ativos da Companhia (Art. 33, inciso V) –
aquisição de bens imóveis, navios e unidades marítimas que estejam
relacionadas com as atividades previstas no Plano de Negócios e
Gestão
(PNG)
da
Petrobras,
aprovados
pelo
Conselho
de
Administração. Valor equivalente a US$200 milhões para os casos de
gravame, alienação e aquisições não previstas no PNG;
Alienação ou gravame de ações e cotas de sociedades (Art. 33, inciso
VI) – compete à Assembleia Geral: alienação do controle do capital
social de subsidiárias integrais da Companhia. Compete ao Conselho
de Administração: alienação de ações ou cotas de subsidiárias
integrais ou controladas em valores superiores a US$200 milhões,
exceto Sociedades de Propósito Específico (SPEs); Cessação de
participação em sociedades (alienação da totalidade da participação
acionária detida pela Petrobras), exceto SPEs. Compete à Diretoria
Executiva: a) alienação de ações ou cotas de sociedades nas quais a
Companhia detenha mais de 10% (dez por cento) do capital social,
exceto SPEs, até o limite de US$200 milhões, desde que não acarrete:
a alteração do status de sociedade coligada ou controlada, onde
aplicável; ou alteração na estratégia da Companhia quanto a sua
participação na referida sociedade. b) alienação de ações ou cotas de
SPEs, independente (sic) do valor, bem como cessão de direitos em
consórcios e joint-ventures
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 123

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atos de renúncia, transação judicial ou extrajudicial (Art. 33, inciso
VIII) – valor equivalente ao limite de competência da instância que
autorizou a celebração de contrato.
229.
Como se observa, a despeito de a SPS ter considerado que a omissão do
conselho de administração teria sido cessada a partir da deliberação de 2013, uma vez
que não atribuiu responsabilidade a administradores após este momento, os membros do
conselho de administração também não estabeleceram limite de alçada para todos os
atos de competência da diretoria. Mais do que isso, o entendimento manifestado pela
SPS jamais foi adotado pela Companhia.
230.
Com efeito, as áreas técnicas da Petrobras - jurídico, financeiro, corporativo,
finanças, contabilidade, organização, gestão e governança e novos negócios - emitiram
parecer e justificativas favoráveis a proposta de revisão dos parâmetros e valores das
alçadas em 2013, sem cogitar a criação de um limite para todos os atos. Não constou
das opiniões emitidas por ocasião do exame da questão qualquer ressalva sobre a
existência de potencial lacuna na aprovação das alçadas pelo conselho de administração.
Neste particular, o resumo executivo da deliberação consignou que (fls. 862-868):
a tabela de valores com os limites de atuação da Diretoria Executiva
(Anexo II) foi avaliada pelo Jurídico de Financeiro, que a julgou
consistente com o Estatuo Social da Petrobras e demais documentos
pertinentes, não colocando óbices jurídicos (Parecer JURIDICO/JF -
4407/13, de 04/10/2013.
231.
Como se vê, diferentemente da única interpretação considerada possível
pela Acusação, a administração e as áreas técnicas da Petrobras, quando instadas a
analisar os limites de alçada da diretoria, não interpretaram o art. 28, V, do estatuto
social na forma pretendida pela Acusação. Nem mesmo o conselheiro que havia
questionado a ausência de nova deliberação sobre o tema manifestou opinião de que
seria necessário aprovar alçada para todos os atos da diretoria30.
232.
Isso sugere que a interpretação adotada pela Acusação da necessária
estipulação de um valor acima do qual todos os atos deveriam ser submetidos ao
conselho de administração parece não ser, como alegam as defesas, a mais adequada à
realidade operacional da Petrobras. Concordo, assim, que seria mais apropriado que os
limites de atuação da diretoria fossem estabelecidos para cada tipo de ato, contrato ou
operação, ponderando-se os riscos envolvidos e a natureza de cada negócio, a fim de

30 Em 01.07.2015, a assembleia geral reformou o estatuto social da Petrobras e retirou a menção expressa
aos incisos do art. 33 do inciso V do art. 28, que passou a vigorar com a seguinte redação: Art. 28 O
Conselho de Administração é o órgão de orientação e direção superior da Petrobras, competindo-lhe: (...)
V- aprovar, anualmente, o valor acima do qual os atos, contratos ou operações, embora de competência da
Diretoria Executiva ou de seus membros, deverão ser submetidos à aprovação do Conselho de
Administração;
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 124

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que se possa, de forma individualizada, estabelecer os limites de alçada para cada tipo
de operação.
233.
Nesta toada, entendo que é justamente por existir vários tipos possíveis de
negócios jurídicos a serem celebrados por uma companhia com a grandeza da Petrobras
que o estatuto social se valeu da expressão “especialmente” para designar aqueles atos
que, a priori, geram obrigações relevantes e, por isso, devem ser aprovados pelo
conselho de administração, sem, com isso, afastar a possibilidade de outros negócios
igualmente importantes, e que não estão representados no inciso V, possam ser
avocados pelo conselho de administração.
234.
Assim, embora concorde com o argumento da SPS de que a redação do
estatuto social ao referir-se a “especialmente” não buscou restringir as hipóteses
descritas nos incisos do art. 28, V, entendo que o uso de tal expressão também não
transmite a ideia de que todos os atos praticados pela diretoria devem estar sujeitos a um
limite de alçada. A toda evidência, o estatuto social conferiu margem de
discricionariedade para o conselho definir, conforme as circunstâncias, outras restrições
além daquelas já previamente definidas no estatuto.
235.
O fato de o conselho de administração não ter estabelecido uma alçada para
todos os atos praticados pela diretoria tampouco poderia impedir o dever legal do
conselho de administração de fiscalizar os atos da diretoria, competência estabelecida
no art. 142, III, da Lei das S/A. Isto porque o art. 139 da Lei no 6.404/7631 determina
que as funções do conselho de administração são indelegáveis, não podendo, por isso,
serem outorgadas para órgãos criados por lei ou pelo estatuto. Assim, o fato de o
conselho de administração não fazer uso de tal prerrogativa não poderia servir de
biombo para o conselho de administração eximir-se de sua responsabilidade de
fiscalizar os atos da diretoria, pois essa responsabilidade é, por lei, inafastável.
236.
Ainda com relação ao argumento da Acusação de que a aprovação dos
limites de alçada apenas em relação às competências previstas nos incisos III, IV, V, VI
e VIII do art. 33 teria restringido a possibilidade de o conselho de administração
fiscalizar os atos da diretoria praticados no âmbito da Refinaria, é importante mencionar
que os recursos necessários para realizar o investimento no Projeto COMPERJ
deveriam estar contemplados no plano estratégico e nos respectivos planos plurianuais e
programas anuais de dispêndios e investimentos da Petrobras, cuja aprovação era de
competência do conselho de administração, a teor do que dispõe o art. 28, II, do estatuto
social.

31 Art. 139. As atribuições e poderes conferidos por lei aos órgãos de administração não podem ser
outorgados a outro órgão, criado por lei ou pelo estatuto.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 125

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237.
Em função desta previsão estatutária, cabia, portanto, ao conselho de
administração deliberar, periodicamente, os recursos a serem investidos em projetos de
investimentos da Petrobras, revisando a orientação geral dos negócios da Companhia,
conforme prevê o art. 142, I, da Lei no 6.404/76.
238.
Nada obstante, as defesas citaram outras oportunidades em que o conselho
de administração foi instado pela diretoria a aprovar questões relacionadas ao projeto
COMPERJ, conforme resume-se a seguir:
(i) em 19.01.2007, o conselho de administração deliberou a respeito
da aprovação de constituição de uma subsidiária da Petrobrás visando
à implementação da etapa de Engenharia Básica (FEL 3) e da
realização dos atos pertinentes à antecipação dos processos licitatórios
visando à aquisição de serviços e equipamentos do COMPERJ.
(ii) em 19.12.2008, o Conselho de Administração deliberou sobre a
estruturação societária do Programa COMPERJ, bem como sobre a
possibilidade da entrada de novos sócios.
(iii) em 10.12.2010, o conselho de administração deliberou sobre a
incorporação da COMPERJ Petroquímicos Básicos S.A. (“UPB”) e do
COMPRJ PET S.A. pela Petrobras.
(iv) Em 22.07.2011, o conselho de administração deliberou sobre a
apropriação de investimentos em ativos de uso comum nas Empresas
COMPERJ.
(v) em 28.10.2011, o conselho de administração deliberou a respeito
da conclusão de acordos entre a Petrobras e empresas visando ao
desenvolvimento do Projeto COMPERJ; e
(vi) Em 22.12.2011 e em 03.08.2012, o conselho de administração
avaliou o contrato de Compra e Venda de Ações da Companhia de
Desenvolvimento de Plantas e Utilidades que autorizava a aquisição
de suas ações, detidas pela SMU Energia e Serviços de Utilidade
Ltda., pela Petrobras, em razão da decisão de não prosseguimento do
projeto em modelo de parceria entre a COMPERJ Participações e a
SMU.
239.
Como se vê, diversos assuntos a respeito do projeto COMPERJ foram
objeto de deliberação específica pelos conselheiros, notadamente em razão do
estabelecimento de limites de alçadas para a atuação da diretoria, na forma do art. 28, V,
do estatuto social. Contrariamente ao alegado pela Acusação, fatos relacionados à
construção do COMPERJ foram objeto de discussão no âmbito do conselho de
administração justamente pela fixação das alçadas antes descritas.
240.
Dito isso, evidentemente que não se está afirmando que a atuação dos
membros do conselho de administração por ocasião dessas deliberações teria atendido
os requisitos do dever de diligência esperado nas circunstâncias, ou seja, que as decisões
tomadas pelo órgão teriam satisfeito plenamente o dever legal de bem fiscalizar os atos
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 126

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praticados pela diretoria no âmbito do Projeto COMPERJ, porquanto tal questão não foi
objeto de investigação pela SPS e, por isso, não faz parte do objeto do presente
processo. O que se pode afirmar com segurança é que, compulsando os documentos
supracitados, comprova-se que os limites de alçadas estabelecidos não tiveram o condão
de impossibilitar o exercício pelo conselho de administração da fiscalização dos atos
praticados pela diretoria na condução do referido Projeto, como parece ter acreditado a
Acusação.
241.
Por fim, cabe esclarecer que a acusação formulada pela SPS tendo por
fundamento o art. 35, IV, do estatuto social parece não ter adotado a melhor técnica,
pois parte da premissa de que esse dispositivo permitiria a prática de outros atos pelos
diretores sem observar qualquer restrição, razão pela qual ele deveria ter sido objeto de
deliberação pelo conselho quando da definição das alçadas de atuação da diretoria.
242.
Contudo, a leitura do dispositivo permite inferir que ele apenas faculta à
diretoria executiva definir quais atos de responsabilidade individual dos diretores
deverão ser praticados em conjunto com outro diretor, observadas as “áreas de contato
fixadas pelo Conselho de Administração no Plano Básico de Organização”.
243.
À luz de todos os regramentos antes mencionados, os atos singulares ou em
conjunto praticados pelos diretores deverão sempre observar as limitações legais e
estatutárias, bem como as restrições eventualmente fixadas pelo conselho de
administração e pela própria diretoria executiva, sob pena de configurar ato ilícito.
244.
Por todo o exposto, tenho que a Acusação não conseguiu comprovar que o
conselho de administração falhou em seu dever de estabelecer limites de alçadas para a
diretoria, conforme previsto no art. 28, V, do estatuto social da Petrobras.
245.
Diante dessa conclusão, cabe reconhecer que a Acusação formulada em
desfavor dos membros do conselho fiscal César Rech, Marcus Aucélio, Maria Lúcia
Falcón, Marisete Pereira, Nelson Rocha, Paulo Souza e Túlio Zamin não encontra
amparo, porque se baseia justamente no descumprimento dos deveres do conselho de
administração para concluir pela responsabilidade dos membros do conselho fiscal, por
não ter observado a regularidade dos atos praticados pelo conselho de administração.
246.
E, como se viu, não restou comprovada a inobservância pelo conselho de
administração da regra estatutária relacionada à fixação dos limites de atuação da
diretoria, motivo pelo qual se impõe a absolvição dos conselheiros fiscais por tal
imputação.
IV.
CONCLUSÃO
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 127

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247.
Por todo o exposto, com fundamento no art. 11 da Lei no 6.385/76,
considerando a gravidade das infrações, os antecedentes dos Acusados, os princípios da
proporcionalidade e da razoabilidade e a capacidade econômica dos infratores, assim
como a alta dispersão acionária da Companhia e grande volume de negócios, além dos
danos à imagem da Petrobras e do mercado de valores mobiliários, voto pela
condenação de:
a. Almir Guilherme Barbassa32, Guilherme de Oliveira Estrella, José
Sérgio Gabrielli de Azevedo, Nestor Cuñat Ceveró33 e Renato de
Souza Duque, na qualidade de diretores estatutários da Petrobras, à
penalidade de multa pecuniária individual no valor de R$400.000,00
(quatrocentos mil reais), por ter faltado com o seu dever de diligência,
ao aprovar a passagem da fase II para a fase III do projeto COMPERJ,
em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.
b. Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella, Maria
das Graças da Silva Foster, José Sérgio Gabrielli de Azevedo, na
qualidade de diretores estatutários da Petrobras, à penalidade de multa
pecuniária individual no valor de R$400.000,00 (quatrocentos mil
reais), por ter faltado com o seu dever de diligência, ao aprovar a
transformação do projeto em programa COMPERJ, em infração ao art.
153 da Lei no 6.404/76.
c. Renato de Souza Duque, na qualidade de diretor de engenharia e
serviços da Petrobras, à penalidade de inabilitação temporária pelo
prazo de 15 (quinze) anos, para o exercício do cargo de administrador
ou conselheiro fiscal de companhia aberta, por ter violado o seu dever de
lealdade, ao votar favoravelmente pela aprovação da transformação do
projeto em Programa COMPERJ, em troca de vantagens indevidas, em
infração ao art. 154, §2o, c) da Lei no 6.404/76 c/c art. 155, caput da Lei
no 6.404/76.
d. Paulo Roberto Costa, na qualidade de diretor de abastecimento da
Petrobras:

32 O acusado Almir Guilherme Barbassa foi condenado ao pagamento de multa de R$300 mil no âmbito
do PAS no RJ2014/03402, julgado pelo Colegiado da CVM em 13.12.2018. O recurso interposto pelo
acusado contra essa decisão encontra-se pendente de julgamento no CRSFN.
33 O acusado Nestor Cuñat Cerveró foi condenado à inabilitação temporária por 15 anos para o
exercício de cargo de administrador ou de conselheiro fiscal de companhia aberta, assim como ao
pagamento de multas que somam R$1,2 milhão no âmbito do PAS no 08/2016, julgado em 16.12.2019.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 128

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i. à penalidade de inabilitação temporária pelo prazo de 15
(quinze) anos, para o exercício do cargo de administrador ou
conselheiro fiscal de companhia aberta, por ter violado o seu
dever de lealdade, ao propor e votar favoravelmente pela
aprovação da passagem da fase II para a fase III do projeto
COMPERJ, em troca de vantagens indevidas, em infração ao art.
154, §2o, c) da Lei no 6.404/76 c/c art. 155, caput da Lei no
6.404/76.
ii. à penalidade de multa pecuniária no valor de R$500.000,00
(quinhentos mil reais), por ter violado o seu dever de lealdade,
ao propor
e votar favoravelmente pela aprovação da
transformação do projeto em programa COMPERJ, em troca de
vantagens indevidas, em infração ao art. 154, §2o, c) da Lei no
6.404/76 c/c art. 155, caput da Lei no 6.404/76.
248.
Voto também pela absolvição de Antônio Palocci, Dilma Rousseff, Guido
Mantega, Fábio Barbosa, Francisco de Alburquerque, Jorge Gerdau, Luciano
Coutinho, Márcio Zimmermann, Maria das Graças da Silva Foster, Miriam
Belchior, Josué Chrisitano da Silva, Sérgio Quintella, Sergio Gabrielli, Silas
Rondeau e Sílvio Pinheiro, na qualidade de membros do conselho de administração da
Petrobras, da acusação de falta de diligência que lhes foi formulada neste processo.
249.
Por fim, voto pela absolvição de César Rech, Marcus Aucélio, Maria
Lúcia Falcón, Marisete Pereira, Nelson Rocha, Paulo Souza e Túlio Zamin, na
qualidade de membros do conselho fiscal da Petrobras, da acusação de infração ao
artigo 163, I, da Lei n° 6.404/76 que lhes foi formulada neste processo.
É como voto.
Rio de Janeiro, 24 de agosto de 2020.

HENRIQUE BALDUINO MACHADO MOREIRA
DIRETOR RELATOR
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 129
HENRIQUE BALDUINO MACHADO
MOREIRA:83569138100
Assinado de forma digital por HENRIQUE BALDUINO MACHADO
MOREIRA:83569138100
DN: c=BR, o=ICP-Brasil, ou=Autoridade Certificadora Raiz Brasileira v2,
ou=AC SOLUTI, ou=AC SOLUTI Multipla, ou=Certificado PF A3,
cn=HENRIQUE BALDUINO MACHADO MOREIRA:83569138100
Dados: 2020.11.08 19:28:19 -03'00'

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Processo Administrativo Sancionador CVM no 06/2016 – Voto DGG – Página 1 de 15

PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CVM No 06/2016
(Processo Eletrônico SEI no 19957.002031/2016-08)
Reg. Col. no 1511/19

Inteiro teor:
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Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 1 de 66
PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR N° 06/2016
SEI no 19957.002031/2016-08
Reg. Col. 1511/19

Acusados:
Almir Guilherme Barbassa
Antônio Palocci Filho
César Acosta Rech
Dilma Vana Roussef
Fábio Colletti Barbosa
Francisco Roberto de Albuquerque
Guido Mantega
Guilherme Oliveira Estrella
Jorge Gerdau Johannpeter
José Sérgio Gabrielli de Azevedo
Josué Christiano Gomes da Silva
Luciano Galvão Coutinho
Márcio Pereira Zimmermann
Marcus Pereira Aucélio
Maria das Graças da Silva Foster
Maria Lúcia de Oliveira Falcón
Marisete Fátima Dadald Pereira
Miriam Aparecida Belchior
Nelson Rocha Augusto
Nestor Cuñat Cerveró
Paulo José dos Reis Souza
Paulo Roberto Costa
Renato de Souza Duque
Sérgio Franklin Quintella
Silas Rondeau Cavalcante Silva
Sílvio Sinedino Pinheiro
Túlio Luiz Zamim

Assunto:
Apurar possível inobservância de deveres fiduciários dos
administradores da Petrobras na construção do Complexo
Petroquímico do Rio de Janeiro. Infração aos artigos 153,
154, §2o, “c”, 155, e 163, I, da Lei n° 6.404/76.

Diretor Relator:
Henrique Machado

RELATÓRIO

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Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 2 de 66
I.
OBJETO E ORIGEM
1.
Trata-se de processo administrativo sancionador (“PAS”) instaurado pela
Superintendência de Processos Sancionadores (“SPS” ou “Acusação”) em desfavor dos
membros da diretoria, conselho de administração e conselho fiscal da Petróleo Brasileiro
S.A. (“Petrobras” ou “Companhia”) Almir Guilherme Barbassa (“Almir Barbassa”),
Antônio Palocci Filho (“Antônio Palocci”), César Acosta Rech (“César Rech”), Dilma
Vana Roussef (“Dilma Roussef”), Fábio Colletti Barbosa (“Fabio Barbosa”), Francisco
Roberto de Albuquerque (“Francisco Roberto”), Guido Mantega, Guilherme Oliveira
Estrella (“Guilherme Estrella”), Jorge Gerdau Johannpeter (“Jorge Gerdau”), José Sérgio
Gabrielli de Azevedo (“Sérgio Gabrielli”), Josué Christiano Gomes da Silva (“Josué
Christiano”), Luciano Galvão Coutinho (“Luciano Coutinho”), Márcio Pereira
Zimmermann (“Márcio Zimmermann”), Marcus Pereira Aucélio (“Marcus Aucélio”),
Maria das Graças da Silva Foster (“Graça Foster”), Maria Lúcia de Oliveira Falcón
(“Maria Falcón”), Marisete Fátima Dadald Pereira (“Marisete Pereira”), Miriam
Aparecida Belchior (“Miriam Belchior”), Nelson Rocha Augusto (“Nelson Rocha”),
Nestor Cuñat Cerveró (“Nestor Cerveró”), Paulo José dos Reis Souza (“Paulo Souza”),
Paulo Roberto Costa, Renato de Souza Duque (“Renato Duque”), Sérgio Franklin
Quintella (“Sérgio Quintella”), Silas Rondeau Cavalcante Silva (“Silas Rondeau”), Sílvio
Sinedino Pinheiro (“Sílvio Pinheiro”), Túlio Luiz Zamim (“Túlio Zamim”), por supostas
irregularidades na construção do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro
(“COMPERJ” ou “Refinaria”), em infração aos artigos 153, 154, §2o, “c”, 155, e 163, I,
da Lei n° 6.404/761.
2.
Em 20.10.2014, com a divulgação de notícias sobre a possível ocorrência de
corrupção envolvendo administradores da Petrobras, apurada pelo Ministério Público

1 Art. 153. O administrador da companhia deve empregar, no exercício de suas funções, o cuidado e
diligência que todo homem ativo e probo costuma empregar na administração dos seus próprios negócios.
Art. 154. O administrador deve exercer as atribuições que a lei e o estatuto lhe conferem para lograr os fins
e no interesse da companhia, satisfeitas as exigências do bem público e da função social da empresa.
(...)
§ 2° É vedado ao administrador:
(...)
c) receber de terceiros, sem autorização estatutária ou da assembleia-geral, qualquer modalidade de
vantagem pessoal, direta ou indireta, em razão do exercício de seu cargo.
Art. 155. O administrador deve servir com lealdade à companhia e manter reserva sobre os seus negócios.
Art. 163. Compete ao conselho fiscal:
I - fiscalizar, por qualquer de seus membros, os atos dos administradores e verificar o cumprimento dos
seus deveres legais e estatutários.

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Federal (“MPF”) no âmbito da “Operação Lava-Jato”, que revelou a existência do
pagamento de propina para administradores da Petrobras e outros agentes públicos
mediante o superfaturamento de obras e serviços contratados pela Companhia, a
Superintendência de Relações com Empresa (“SEP”) instaurou os Processos CVM nos
RJ2014/12184 e RJ2014/11254.
3.
Após diligências inaugurais, referida área técnica recomendou a instauração
de inquérito administrativo (“IA”) para aprofundar as investigações, motivo pelo qual foi
instaurado2 o IA CVM no14/2014. Em razão da multiplicidade de fatos e de
administradores investigados, a SPS propôs que este IA fosse desmembrado3, momento
em que o IA CVM no 06/20164 foi instaurado para apurar notadamente a conduta dos
administradores da Petrobras na construção do COMPERJ, objeto do presente processo.
II.
PRESCRIÇÃO
4.
Antes de iniciar os procedimentos ordinários de investigação, a SPS analisou
quais fatos poderiam ser objeto de ação punitiva por esta Autarquia, ou seja, não estariam
prescritos.
5.
Sobre o tema, destaca a SPS que os fatos objeto do presente processo teriam
violado, ao mesmo tempo, a legislação penal e societária, aplicando-se o prazo
prescricional da lei da penal5, consoante o art. 1°, §2o, da Lei n° 9.873/99.
6.
Argumenta, nesse sentido, que a propina paga a administradores da Petrobras
por empresas fornecedoras de serviços seria conduta ilícita à luz do art. 317 do Código
Penal de 19406, o qual define a corrupção passiva, e também dos arts. 153 e seguintes da
Lei no 6.404/76, os quais estabelecem deveres fiduciários aos administradores de
companhias abertas. Nesse passo, concluiu a área técnica que o prazo de prescrição no

2 Memorando CVM/GEA-3/N°078/2014.
3 Memorando n° 7/2016.
4 Portaria CVM/SGE/N°68/2016 (Doc. SEI n° 0090816).
5 Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no
exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática
do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. § 2o Quando o fato
objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo
previsto na lei penal.
6 Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função
ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem: Pena –
reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa.

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presente caso deveria ser de 16 anos, conforme previsto no inciso II do art. 109 do Código
Penal de 19407.
7.
Para a SPS, os fatos objeto do processo teriam ocorrido notadamente em 2006
e 2010, quando a diretoria executiva da Petrobras aprovou a mudança da fase II para a
fase III e a transformação do projeto em programa COMPERJ, respectivamente. As
investigações, por sua vez, teriam tido início em outubro de 2014, com a instauração do
Processo CVM no RJ2014/012184, sendo possível o exercício do poder punitivo da
Autarquia, uma vez que não teria transcorrido o prazo prescricional de 16 anos.
8.
Quanto à utilização do prazo prescricional penal àqueles administradores que
não foram objeto da persecução penal, a SPS argumentou que a prescrição seria
fenômeno relacionado a fatos submetidos à investigação e não a pessoas, motivo pelo
qual o prazo prescricional da lei penal a estes também seria aplicável.
III.
FATOS E ACUSAÇÃO
III.1.
SISTEMÁTICA CORPORATIVA
9.
Destaca a área técnica que a “Sistemática Corporativa de Projetos de
Investimento do Sistema Petrobras” (“Sistemática Corporativa”) consistiria em normativo
responsável por “fornecer diretrizes para planejamento, aprovação e monitoramento de
projetos de investimento”8, orientando e padronizando os projetos de investimento da
Petrobras. Ao empregar padrões internacionais de gestão de projetos, a Sistemática
Corporativa utilizaria a metodologia Front-End Loading (“FEL”)9 segundo a qual o
projeto deve atravessar “portões”, com marcos bem definidos e diversos pré-requisitos,
antes de consumir recursos da Companhia, conforme ilustra abaixo a figura constante do
relatório de inquérito10:

7 Art. 109. A prescrição, antes de transitar em julgado a sentença final, salvo o disposto no § 1o do art. 110
deste Código, regula-se pelo máximo da pena privativa de liberdade cominada ao crime, verificando-se: II -
em dezesseis anos, se o máximo da pena é superior a oito anos e não excede a doze;
8 Item 32 do relatório de inquérito CVM no 06/2016 feito pela SPS.
9 Trata-se de “metodologia de desenvolvimento para projetos de capital, que envolve o planejamento
robusto e design no início de vida de cada projeto, em um momento em que a habilidade de influenciar
mudanças é relativamente alta e o custo para implementá-las é relativamente baixo”. (Item 35 do relatório
de inquérito CVM no 06/2016 feito pela SPS)
10 Figura retirada do item 37 do relatório de inquérito.

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10.
O principal objetivo da Sistemática Corporativa seria minimizar eventuais
prejuízos decorrentes de alterações ao longo da existência do projeto, contando, para isso,
com cinco fases e três “portões” de decisão. Além disso, a Sistemática Corporativa
exigiria, na aprovação de projetos acima de US$ 300 milhões, a participação das áreas
corporativas da Petrobras para opinar sobre aspectos técnicos do projeto por meio da
emissão de pareceres.
III.2.
COMPERJ
11.
De acordo com a peça acusatória, a Petrobras, a Ultrapar Participações S.A.
(“Ultrapar”) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (“BNDES”)
teriam acordado, em 2004, desenvolver estudo com o intuito de implantar complexo
petroquímico destinado à produção de petroquímicos derivados de petróleo pesado
oriundo da Bacia de Campos.
12.
O complexo seria formado por uma unidade de refino básica (“UPB”),
destinada à produção de petroquímicos básicos, e por unidades petroquímicas associadas
(“UPA”), encarregadas de produzir resinas e plásticos. O projeto também contaria com
uma central de utilidades para fornecer água, vapor, combustíveis, energia elétrica, entre
outros insumos, assim como instalações prediais para facilitar o transporte e a estocagem
de matérias-primas e produtos.
13.
De acordo com a Sistemática Corporativa, a fase I seria utilizada para a
identificação de oportunidades de investimentos. Nesse momento, a área de negócio
avalia o alinhamento do projeto com os objetivos corporativos da Petrobras e mensura as

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incertezas, o retorno potencial e o risco do projeto. Além disso, a área de negócio deve
realizar análise quantitativa dos riscos associados ao projeto. A aprovação dessa fase
inicial permite que o projeto seja incluído na carteira de projetos da Petrobras e autoriza a
elaboração do projeto conceitual.
14.
Menciona a SPS que, de acordo com o relatório da comissão interna de
apuração (“CIA") instaurada pela Petrobras para investigar as denúncias de corrupção, a
primeira reunião para estudos da fase I da UPB teria ocorrido em 6.2.2004. A solicitação
para aprovação da mudança de fase teria se dado em 29.7.2004. A CIA teria destacado
também que, de acordo com o sumário executivo do projeto, a UPB teria capacidade de
processamento de 150.000 barris por dia (“BPD”) de petróleo pesado. O investimento
total previsto para a construção do complexo seria US$6,1 bilhões, sendo US$3bilhões
para implantação da UPB e US$ 3,1 bilhões para as UPA, com valor presente líquido
(“VPL”) de US$2,3 bilhões.
15.
Com base nestas informações, a diretoria executiva da Petrobras aprovou: (i)
o desenvolvimento da fase de FEL 2 para o projeto da UPB com a participação da
ULTRAPAR e do BNDES; (ii) início da fase de FEL 1 para as UPA; (iii) início das
negociações para o desenvolvimento de parcerias e acordos necessários à implantação do
empreendimento; e (iv) início das negociações com órgãos governamentais para obtenção
de licenças e incentivos fiscais ao projeto.
16.
Segundo a SPS, na documentação relacionada à referida aprovação não teria
sido encontrada referência à análise quantitativa dos riscos do projeto, procedimento
recomendado pela Sistemática Corporativa. Tal falha teria sido igualmente apontada pelo
Tribunal de Contas da União (“TCU”)11.
17.
Com a aprovação, teve início a fase II da UPB que, segundo a Sistemática
Corporativa, teria por objetivo a aprovação do projeto conceitual. Nessa fase são
estimados preliminarmente todos os custos, mas o grau de confiança das estimativas
ainda não é suficiente para uma decisão de alocação de recursos12. Conforme apurado,
diante da complexidade e inovação tecnológica do projeto, bem como da necessidade de

11 Relatório do processo TC 006.981/2014-3: “Não obstante todo o arcabouço normativo da Petrobras, não
foram desenvolvidas, para o COMPERJ, análises estruturadas de riscos que amparassem as tomadas de
decisão dos gestores responsáveis pela implantação do Programa. Em 2006, o COMPERJ, até então
considerado um parque petroquímico dentro da carteira de investimentos da Petrobras, foi aprovado em
FEL 2, dando-se início à fase de elaboração do projeto de engenharia básica. Até aquela ocasião,
nenhuma análise estruturada de riscos havia sido desenvolvida, a despeito da [sic] Sistemática
Corporativa já exigir, para aquele nível de maturidade do projeto, a identificação e análise qualitativa de
riscos técnicos.”
12 De acordo com a Sistemática Corporativa vigente à época dos fatos (item 76 do relatório de inquérito).

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confirmar a configuração do complexo concebida na fase I, o projeto conceitual foi
elaborado entre abril de 2005 e abril de 2006 pela empresa T.I.
18.
Foi a partir desse momento que a Acusação entendeu que haveria sinais de
alerta concretos acerca dos problemas enfrentados pelo projeto que não teriam sido
devidamente observados pelos administradores da Petrobras, a saber: (i) o descasamento
de fases do projeto; (ii) a evolução das estimativas de investimento e (iii) a análise de
risco de prazo e sensibilidade ao tempo.
III.2.1.
DESCASAMENTO DE FASES
19.
Narra a área técnica que a UPB e as UPA teriam sido tratadas em fases
distintas de maturidade, o que aumentaria o risco de atraso no cronograma de início da
operação da Refinaria, com destacado impacto na avaliação da viabilidade do projeto,
dada a forte integração operacional das unidades.
20.
Cita a SPS que, em 06.09.2006, a diretoria de abastecimento solicitou
aprovação da fase II para iniciar a fase III do projeto COMPERJ, por meio do DIP AB-
PQF 178/2006. Na oportunidade, foi requerida a antecipação de contratações que só
deveriam ocorrer, segundo a Sistemática Corporativa, na fase de execução do projeto.
Entre os documentos anexos ao DIP, haveria o “Relatório de Passagem de Fase” com o
cronograma do projeto e previsão de início do projeto básico das UPA em 30.09.2007,
um ano após o início do projeto básico da UPB.
21.
Sobre o tema, destaca a SPS que os pareceres anexos ao DIP teriam
apresentado alertas sobre o descasamento de fases e feito recomendações para que o
projeto da Refinaria fosse integrado. A seguir transcrevem-se trechos dos pareceres
reproduzidos no inquérito:
DIP ESTRATEGIA/API 58/2006
Sendo os projetos do COMPERJ integrados e dependentes uns dos outros,
há necessidade de sincronismo em seus cronogramas físicos para que
sejam implementados dentro do prazo previsto. Sendo assim, é necessária
uma especial atenção no cronograma de implantação, pois a forte
necessidade de integração, aliada à não consideração de contingência de
tempo nos mesmos, apontam para a necessidade de um gerenciamento
eficaz de maneira a evitar prováveis atrasos na implementação dos
projetos.
Recomendamos que o empreendimento seja encaminhado para aprovação
apenas quando todas as unidades, conjuntamente, apresentarem o grau de
maturidade desejado para projeto básico.
Recomendamos não assumir compromissos que tragam alguma
irreversibilidade em relação à implantação do projeto.

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DIP PLAFIN/PA 61/2006, 04/09/2006 – PARECER DO PLAFIN
Há risco de atraso no cronograma em função da necessidade de integrar a
execução do projeto, de modo que todo o Complexo entre em operação de
forma simultânea, impactando no custo do empreendimento e em seus
indicadores econômicos. Recomendamos a análise de sensibilidade para a
data de partida de cada uma das unidades de produção do Complexo na
fase de EVTE básico.
22.
De acordo com a SPS, o descasamento de fases teria criado cenário
preocupante para a aprovação sem ressalvas do projeto. Ressaltou que, como a fase III
ainda não seria fase de execução do projeto, teria havido a aprovação da antecipação de
gastos em desacordo com o que preconizava a Sistemática Corporativa.
III.2.2.
EVOLUÇÃO DAS ESTIMATIVAS DE INVESTIMENTOS
23.
A SPS também menciona a evolução das estimativas de investimento. Em
relação à unidade de refino, foi verificado que o montante a ser investido no projeto da
UPB teria aumentado de US$3 bilhões para US$5,2 bilhões. Esse acréscimo de 73% teria
excedido a margem de erro prevista na Sistemática Corporativa, bem como extrapolaria a
previsão contida na análise de sensibilidade da Fase I da UPB. Assim, o Valor Presente
Líquido (“VPL”) da UPB teria se reduzido mesmo com a diminuição da taxa WACC
(“Weighted Average Cost of Capital”) utilizada para calcular a viabilidade da Refinaria.
No critério de robustez, o cálculo do VPL da UPB teria apresentado valor negativo.
24.
Deste modo, a diretoria teria um projeto em Fase III, mas parte fundamental
dele apresentaria viabilidade econômica em fase anterior de maturidade, por isso, mais
incerta, conforme demonstrava a documentação levada à deliberação pela diretoria. A
seguir reproduz-se a tabela relativa à viabilidade das UPA e da UPB no cenário de
robustez, considerado o mais indicado pela Sistemática Corporativa da Petrobras.

25.
Segundo a área técnica, como não teria havido sincronia entre as fases das
unidades operacionais do projeto, a UPB teria apresentado VPL marginalmente positivo
no cenário de referência, e negativo no cenário de robustez, conforme figura antes
descrita, o que aumentaria sobremaneira, no sentir da Acusação, o risco do projeto.
Assim, a documentação submetida à diretoria teria demonstrado que as UPA não estariam

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no mesmo grau de maturidade aprovado pela diretoria para o projeto e que tal parte seria
fundamental para a viabilidade econômica do COMPERJ.
III.2.3.
ANÁLISE DE RISCO DE PRAZO E SENSIBILIDADE AO TEMPO
26.
Destaca a SPS que a Sistemática Corporativa orienta que o cenário de
referência deveria ser usado em casos excepcionais, de modo que os projetos de
investimentos devem mostrar-se atrativo economicamente sob o critério da robustez. Ao
apresentar VPL negativo no cenário de robustez, a referida sistemática exigiria uma
análise de risco quantitativa para aprovação no cenário de referência.
27.
Segundo apurado, havia no relatório de FEL2 uma análise de risco que teria
indicado apenas 5% de probabilidade de conclusão da UPB até julho de 2013. No entanto,
a Acusação aponta que os fluxos de caixa do EVTE do COMPERJ teriam considerado a
entrada em operação do COMPERJ integrado em 2012, sendo que os atrasos tinham
impactos significativos no VPL do projeto, conforme consta do item “2.14.3.
RESULTADOS” do Sumário Executivo do Relatório de FEL-2, a seguir reproduzido:
O atraso de 1 ano no projeto, considerando todas as premissas de
investimento e custo fixadas no tempo, isto é, considerando apenas atraso
de 1 ano na receita do projeto reduz o VPL em U$$ 779 MM.
28.
A Companhia não teria apresentado nenhuma análise de risco para o
complexo integrado, mesmo sendo conhecida a imaturidade do projeto relativamente às
unidades de segunda geração. A SPS também ressaltou que qualquer alteração na data de
partida da Refinaria teria impacto relevante na viabilidade do projeto. Sobre o tema, os
pareceres das áreas corporativas DIP Estrategia/API 58/2006, de 30/08/2006, e DIP
Plafin/PA 61/2006, de 04/09/2006, expressaram as ressalvas acima transcritas.
29.
Apesar dos sinais de alerta, o projeto foi aprovado sem ressalvas pela diretoria
e, além disso, US$157 milhões foram antecipados para a contratação de serviços. Ressalta
a Acusação que, segundo o relatório da FEL2, tal valor seria utilizado para a compra de
equipamentos críticos sem que houvesse a descrição mínima dos equipamentos a serem
adquiridos.
30.
Destaca a SPS que os problemas relacionados ao prazo de partida do
Complexo também foram objeto de ressalva da comissão interna de apuração (“CIA”).
Segundo o relatório emitido pela referida comissão, a empresa que elaborou o projeto
conceitual do COMPERJ teria previsto o começo das operações em 2014, no entanto, tal
estimativa teria sido antecipada pelo diretor de abastecimento Paulo Roberto Costa,
conforme depoimento prestado àquela CIA por funcionários da Petrobras. A seguir,
reproduz-se o trecho da CIA mencionado pela Acusação:

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Sobre a definição do prazo de partida para a implantação da UPB e UPA,
o Sr. [...] declarou que a empresa contratada (Technip Italy) previu o
prazo para 2014. No entanto, por determinação do ex-diretor de
Abastecimento, Sr. Paulo Roberto Costa, o prazo foi reduzido para
dezembro/2012. Informou que, ao tomar conhecimento da redução do
prazo, a Technip teria noticiado que o marco estabelecido pelo ex-diretor,
em seu entendimento, não poderia ser atendido.
Confira trecho da declaração do Sr. [...] (Termo 58):
Em reunião com a Technip esta caracterizou que o prazo adequado para
implantação do COMPERJ seria 2014, mas o ex-Diretor impôs o prazo de
12/12/2012, ao que a Technip declarou que isso não era possível. O
declarante relata que concordava com o prazo de 2014. A partir desta
imposição do ex-Diretor Paulo Roberto, a Engenharia trabalhou o
cronograma para 2012. Relata que não era registrado, mas que
comentavam com o ex-Diretor que o prazo de 2012 não era viável.
Comentou que [....] há um estudo de análise de risco de prazo para o
COMPERJ, preparado pela PETROBRAS, que demonstra: “em função da
desconfiança com a exequibilidade fizeram uma análise de risco que
apontava para 65% de não se alcançar a data de 12/12/2012. Existe
relatório sobre esta questão (Fel I para Fel II e Fel II para Fel III). Esta
análise foi feita em três dias de seminário onde havia um grupo
multidisciplinar com pessoas especializadas de cada área. Este percentual
foi aumentando ao longo do tempo. Mesmo assim, continuaram rodando
o EVTE com a data de partida para12/12/2012.
No entender do mesmo declarante, o atendimento do prazo previsto pela
Technip Italy traria mais consistência ao projeto e a sua exequibilidade
não seria comprometida, embora pudesse haver algum atraso no
cronograma.
31.
O relatório da CIA registra ainda a falta de critérios técnicos adotados para
antecipar contratações para o COMPERJ, conforme a seguir reproduzidos:

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32.
Com relação à antecipação das contratações, a SPS assevera que ela foi
autorizada para que fosse possível começar as operações da Refinaria em março de 2012,
mesmo sendo altamente improvável cumprir tal cronograma, conforme consta da
documentação-suporte da deliberação. Ressalta ainda que não haveria definição dos
equipamentos a serem adquiridos, mas tão somente os critérios de compra dos
equipamentos.
33.
Segundo a área técnica, em 06.09.2006, Sérgio Gabrielli, Almir Barbassa,
Guilherme Estrella, Nestor Cerveró, Paulo Roberto Costa e Renato Duque aprovaram,
apesar das condições antes descritas, o início da Fase III do Projeto COMPERJ e a
antecipação de US$157 milhões para a contratação de serviços.
III.2.4.
FASE III
34.
Narra a SPS que a fase III de um projeto de investimentos serve, segundo a
Sistemática Corporativa, para a elaboração do projeto básico de engenharia, quando são
feitas estimativas de gastos mais precisas, a fim de incorporar “preços firmes” no estudo
de análise econômica do projeto.
35.
De acordo com a peça acusatória, a partir de 15.1.2010 o COMPERJ teria
sofrido mudança no modelo conceitual que havia sido desenvolvido nas fases I e II, pois
teria passado a apresentar baixa atratividade econômica em razão do aumento dos custos
de construção da Refinaria. O DIP AB-PQ 2/2010 assentou o resultado de diversos
estudos realizados pela diretoria de abastecimento para melhorar a atratividade econômica
do COMPERJ, tendo sido levado à deliberação em 25.02.2010.
36.
As justificativas para a necessidade de mudanças seriam, nas palavras da SPS,
“alterações no balanço entre oferta e demanda dos petroquímicos por mudanças na
dinâmica do consumo, pelo crescimento da oferta e pelo impacto da crise econômica
global; forte pressão de custos sobre os investimentos em todo o mundo; e a elevação do
custo do investimento em função da demanda sobre a capacidade da indústria nacional”.
37.
De acordo com o referido DIP, o COMPERJ se transformaria em um
programa (“Programa”) a ser desenvolvido em três etapas constituídas por três projetos
distintos: duas refinarias (trem 1 e trem 2) e unidades petroquímicas associadas. Também
teria sido requerida a alteração nas fases dos projetos que integravam o Programa.
38.
Segundo a Sistemática Corporativa, para um projeto ser considerado
Programa “é necessário que estes projetos componentes estejam alinhados na obtenção
dos benefícios ao qual o Programa se destina; que existam interdependências a serem

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coordenadas e que exista um responsável ou uma comissão responsável pelo
acompanhamento do Programa”13.
39.
A proposta de alteração elaborada pela diretoria de abastecimento teria
registrado a necessidade de alguns projetos das unidades petroquímicas retornarem de
fase, “em função das alterações propostas em suas capacidades e matérias-primas”. Já o
primeiro trem de refino (Trem 1) seguiria para a fase IV, de execução do projeto.
40.
Em relação ao Trem 1, a Acusação destacou o valor negativo do VPL nos
cenários de referência e de robustez, conforme trecho extraído do DIP AB-PQ 2/2010:
16.3. O resultado projetado para o VPL do projeto COMPERJ Refinaria
Trem 1 no cenário de referência é de US$ 665 milhões negativos,
considerando a Taxa Mínima de Atratividade (TMA) de 8,7%. Para a
condição de robustez o VPL é de US$ 1.376 milhões negativos,
41.
Segundo a área técnica, a apresentação de proposta procurando melhorar os
indicadores econômicos, a princípio, observaria o cuidado exigido pelo dever legal de
diligência, porém, os mesmos documentos que atestavam o alinhamento estratégico do
projeto teriam feito ressalvas e recomendações que teriam sido ignoradas pela diretoria
executiva. Além disso, os normativos internos terem sido desrespeitados principalmente
em relação à análise de risco do Programa.
42.
Como descrito anteriormente, o risco de atraso e seu forte impacto no VPL,
bem como a necessidade de integração dos projetos já teriam sido objeto de ressalva em
pareceres nas fases anteriores. E, nos documentos relacionados à aprovação do projeto do
Trem 1, não haveria análise de sensibilidade ao tempo, uma vez que as análises de
sensibilidade que constariam do DIP AB-PQ 2/2010 teriam tratado somente de
“tributação, mercado e margens, e cronograma de diesel, e também apontam a
ocorrência de VPLs negativos, como pode ser visto no trecho abaixo:”
16.4. Foram realizadas análises de sensibilidade referentes à:
a) Tributação – no cenário de referência, caso a legislação em vigor não
seja estendida à refinaria, o VPL será de US$ 1.336 milhões negativos.
Outrossim, caso a legislação seja aplicada também nas operações da
refinaria, estendendo neste caso o diferimento do ICMS dos insumos, o
VPL passa para US$ 474 milhões negativos [...]
b) Mercado e Margens – além do cenário de referência e condição de
robustez, foram gerados dois cenários alternativos de mercados e
margens. No primeiro cenário (SE1 – balanceado), onde há a manutenção
do preço do petróleo e margens a partir de 2012 e o PIB brasileiro cresce
a 3% a.a. (indicando retração do mercado de derivados e maior

13 Item 141 do relatório de inquérito CVM no 06/2016 feito pela SPS.

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penetração dos biocombustíveis), o VPL seria de US$ 179 milhões. No
segundo cenário (SE3 – agressivo), onde é combinado o cenário do
PN2009 – 2013 com os preços e margens do primeiro cenário, o VPL
seria de US$ 582 milhões.
c) Diesel – assumindo uma penetração mais agressiva do diesel 10 ppm
no mercado, que atingiria 91% do mercado total de diesel em 2020
(contra 54% do cenário de referência) o VPL seria de US$ 238 milhões
negativos. [grifamos]
43.
À SPS, o projeto do Trem 1 teria concluído a fase III com os mesmos
problemas que o projeto COMPERJ teria apresentado ao final da fase II, quais sejam, o
descasamento de fases e a ausência de uma análise de riscos adequada aos normativos
internos, que, com a transformação em programa, exigia que a realização de uma análise
de riscos que considerasse os projetos de forma integrada.
44.
Sobre o tema, a Acusação menciona que a Sistemática Corporativa requer do
gerenciamento de um “Programa” análise sobre “as interdependências existentes entre
seus diversos projetos, suas atividades de mitigação de risco, mudanças ocorridas nos
seus escopos, cronogramas e custos, de forma que sejam coordenados e controlados os
impactos decorrentes destas ações no alcance dos benefícios totais pretendidos pelo
Programa”.
45.
Na visão da SPS, seria “temerário sustentar a atratividade econômica de todo
o programa com base nos projetos em fases anteriores, que carregam todas as incertezas
inerentes à sua imaturidade, sabendo que o projeto mais maduro (Trem 1) apresentava
VPL extremamente negativo”.
46.
A mudança no modelo conceitual do complexo petroquímico teria sido,
inclusive, criticada pelo TCU no relatório de fiscalização TC 006.981/2014-3 – Auditoria
de gestão nas obras do COMPERJ, conforme a seguir reproduzido:
As obras do Trem 1 foram aprovadas com previsão de investimentos de
US$ 7,97 bilhões. Na mesma época, previa-se um custo para todo o
Complexo de US$ 26,87 bilhões. A construção do Trem 1, de maneira
isolada, indicava um VPL negativo de US$ 665 milhões, no cenário de
referência, e de US$ 1.376 milhões, também negativo, na condição de
robustez (Peça 28, pp. 3 e 22). Vale indicar que essa situação já havia
sido aventada nas avaliações econômicas de FEL 1 e FEL 2, que
afirmavam que a implantação do COMPERJ, de forma não integrada, não
seria rentável à Companhia.
Assim, mesmo com o status da maioria dos projetos do Complexo em
níveis iniciais de maturação (desenvolvimento conceitual e identificação
de oportunidade), em 2010, o Programa COMPERJ foi fracionado e foi
autorizado o início das obras das unidades incluídas no escopo da Etapa
1, dando-se início à construção do Trem 1 da refinaria. Os projetos das
demais etapas mantêm, ainda hoje, 2014, os mesmos níveis de

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implantação em que se encontravam em 2010: Etapa 2 (petroquímicos) na
Fase II e Etapa 3 (Trem 2) na Fase I. [....]
no ano de 2010, na ocasião de mudança da Fase III para a Fase IV do
desenvolvimento do projeto do COMPERJ (FEL 3), o ambiente de
tomada de decisão ainda envolvia cenários de elevadas incertezas, face às
imaturidades dos projetos e às drásticas e recentes mudanças conceituais
no modelo de implantação. [....]
a maturidade dos projetos petroquímicos e do Trem 2 da refinaria
estavam em fase inicial de desenvolvimento. Por esse motivo, as
estimativas de custos dessas etapas previam margens de erro mais
alargadas, o que potencializava ainda mais o cenário de incertezas
existente à época, inclusive em relação à viabilidade econômica. [....]
relativamente às estratégias de planejamento e implantação do
COMPERJ, será apresentada uma das decisões mais significativas e que
mais trouxeram impactos para a evolução dos custos do empreendimento,
principalmente pela possibilidade de ter sido motivadora de outros atos
gerenciais que não surtiram os efeitos desejados. Trata-se da decisão de se
dar início à construção do COMPERJ de forma fracionada, em modelo de
programa, sem a devida maturidade dos projetos e sem análise específica
que indicasse o tratamento adequado para os riscos assumidos. [....]
A adoção da implantação do empreendimento em forma de programa
provocou o início das obras do Trem 1 da refinaria e o “abandono” dos
demais projetos em níveis iniciais de maturação, mesmo diante da estreita
interdependência existente entre esses projetos.
Evidência desse aparente abandono seria a permanência, até os dias
atuais, dos projetos relacionados às plantas petroquímicas e ao Trem 2 da
refinaria nos mesmos estágios de maturação em que se encontravam
quando as obras do Trem 1 foram iniciadas, em 2010. Ou seja, decorridos
52 meses da decisão por se implantar de forma fracionada o COMPERJ,
ainda não houve avanço no desenvolvimento dos demais projetos que
tenha implicado um avanço de fase. Mais ainda, atualmente, ante a série
de incertezas envolvendo a formalização das parcerias comerciais, a
Petrobras sequer tem divulgado datas para o início das obras das demais
etapas.
47.
Registra a área técnica que a documentação suporte do DIP teria trazido
documento denominado “Plano de Gerenciamento do Risco” que não teria apresentado
análise de risco do Programa COMPERJ. Esse documento teria apresentado as referências
utilizadas pela Companhia na análise quantitativa de riscos, mas não possuiria uma
análise propriamente dita que seguisse os normativos internos relacionados à matéria, fato
igualmente ressalvado pelo TCU no relatório TC 006.981/2014-3:
Muito embora a Sistemática Corporativa exigisse que, para a aprovação
de FEL 3, fosse necessário desenvolver estudos que permitissem
identificar e avaliar qualitativa e quantitativamente os riscos associados,

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além de constituir um plano de respostas adequado, nenhuma análise
estruturada dos riscos do Programa COMPERJ foi conduzida à
apreciação da Diretoria Executiva da Petrobras.
Como consequência, naquela ocasião, foi aprovado o início da execução
de parte do Programa (Trem 1) sem que fossem ponderados os riscos
associados a tal decisão e os impactos atrelados à continuidade do
investimento nos termos até então esquadrinhados. Em outras palavras, os
gestores da Petrobras acabaram por assumir riscos não calculados, em vez
de contingenciá-los em estratégias de planejamento, implantação e
integração mais apropriadas à complexidade do programa e ao nível de
maturidade dos projetos. [...]
Ocorre que a primeira análise de riscos realizada para o COMPERJ foi
desenvolvida apenas em ago/2012 (Peça 60), trinta meses depois da
aprovação do início das obras do Trem 1, cerca de dois anos e meio após
o início da fase de execução. [...]
Face à tamanha intempestividade na realização de análises de risco, fica
claro que as decisões gerenciais adotadas até aquela data (ago/2012) não
se respaldaram em informações consistentes que permitissem aos gestores
confrontar os benefícios esperados com os possíveis impactos decorrentes
dos atos de gestão.
48.
Segundo a Acusação, os pareceres da Estratégia e Desempenho Empresarial
(DIP Estratégia/API 28/2010) e do PLAFIN teriam feito uma série de ressalvas ao
projeto. Esses pareceres teriam criticado notadamente: (i) a não consideração das
refinarias Premium na análise econômica do COMPERJ; (ii) a falta de uma análise de
sensibilidade a atrasos, uma análise quantitativa de risco de prazo e de não se ter
considerado contingência para o Trem 1; (iii) a consideração de perpetuidade dos fluxos
de caixa no cálculo do VPL; (iv) a indefinição das parcerias que se prolongava desde
2004; (v) elementos de incerteza sem a devida contingência no projeto mais maduro; e
(vi) cenários incertos que foram dados como certos na avaliação econômica do
COMPERJ. A seguir estão reproduzidos trechos destacados pela Acusação:
DIP ESTRATEGIA/API 28/2010
O projeto COMPERJ Refinaria Trem 1, isoladamente, não apresenta
atratividade econômica. No entanto os demais projetos do Programa
COMPERJ dependem do COMPERJ Refinaria Trem 1. Ao se considerar
as Refinarias Premium conjuntamente com o Projeto, verifica-se uma
perda de VPL de cerca de US$1,6 bilhões. [...]
Se as refinarias Premium I e II, atualmente em FEL I, fossem
consideradas no cenário de análise do projeto, o VPL do Projeto no
cenário de referência cairia para US$ 2.243 milhões negativos.
Considerando que as refinarias Premium I e II, que atualmente estão em
FEL1, fizessem parte do cenário de planejamento, os indicadores
econômicos no cenário de referência seriam:

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VPL = - US$ 2.243 milhões
TIR = 4,3% a.a.
VPL / IA = -0,35
PARECER DO PLAFIN
O VPL acima mencionado considera um valor residual, advindo da
inclusão de uma perpetuidade de US$12.499 milhões ou em termos de
valor presente de US$1.209 milhões no Cenário de Referência.
Entendemos que a apropriação destes valores pelo projeto está
desalinhada com o Manual de Análise Empresarial de Projeto de
Investimento da Petrobras. Ademais, esta premissa implica em aprovação,
agora, de valores de investimento futuros necessários para a manutenção
do fluxo de caixa considerado na perpetuidade, reduzindo a possibilidade
de reavaliações que possam implicar em mitigação de perdas por meio do
abandono do empreendimento.
Cabe ressaltar, que a utilização da perpetuidade também traz para o
projeto fatores de incerteza associados ao fluxo de caixa após o ano de
2037, tais como: as estimativas de preço para os insumos e derivados; as
previsões do mercado consumidor; alterações de legislação, alterações
tributárias etc.
Destarte, considerando a argumentação acima e consequente retirada do
Caso Base os fluxos de perpetuidade e de reinvestimento, o projeto
apresentaria um VPL negativo de [US$] 1.096 milhões, no Cenário
Referência.
Diferentemente do que determina o Manual de Análise de Projetos da
Petrobras, dado que não foi considerada contingência sobre o
investimento previsto no 1o Trem de Refino, consideramos que o projeto
apresenta risco do investimento realizado superar o valor orçado na
análise econômica. [....]
Diante do exposto, entendemos que o Caso Base do projeto deveria
considerar a visão integrada dos projetos incluindo a perspectiva de
ampliação do parque de refino, além de desconsiderar o efeito da
perpetuidade. [...]
Ressalta-se que o valor do investimento considerado na primeira Etapa
não contém contingência, o que não é recomendável, tendo em vista o
histórico da companhia de realizar investimentos acima do orçamento
original, conforme observado nos Pós-EVTEs. [...]
Ressalta-se que os valores acima consideraram a incorporação do regime
fiscal especial utilizado pela REDUC. Entretanto, este benefício não está
outorgado para a atividade de refino do Programa COMPERJ, estando
condicionado
a
negociações
com
Instituições
Governamentais
competentes. Além disso, o projeto também incorpora este efeito na
perpetuidade adotada no fluxo. [...]

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No montante de investimento acima, está prevista a construção de uma
estrutura de escoamento dos derivados para a Base da Ilha Comprida.
Entretanto, esta estrutura poderá não ser suficiente para o escoamento de
toda a produção do 1o Trem de Refino, necessitando ser complementada
pela estrutura de escoamento a ser desenvolvida pela AB-LO. [....]
Em relação à data prevista para inicio do 1a Trem de Refino, cabe
ressaltar que existe o risco de atraso associado aos projetos da CDPU e do
AB-LO, que viabilizarão o fornecimento de utilidades e sistema de
escoamento de derivados [....]
Ressalta-se que estes valores, acima mencionados, levam em
consideração a obtenção de benefícios fiscais que ainda não foram
confirmados, pois carecem de negociações junto as Instituições
Governamentais competentes [....]
Ressalta-se que os valores acima consideraram a incorporação do regime
fiscal especial utilizado pela REDUC. Entretanto, este benefício não está
outorgado para a atividade de refino do Programa COMPERJ, estando
condicionado a negociações com as Instituições Governamentais
competentes. [....]
Ressaltamos que não foi realizada pela Área de Negócio, a análise de
risco econômico-financeira do projeto em questão [....]
Foi identificado que a análise econômica não adotou a taxa de câmbio
atual, veiculada pela ESTRATÉGIA. Esta medida acarreta imprecisão aos
indicadores econômicos, dificultando a melhor tomada de decisão e a
comparabilidade dos projetos submetidos à aprovação em 2010. Desta
forma, recomendamos que sejam utilizadas as premissas corporativas
vigentes. [....]
Conforme determina a Sistemática Corporativa de Projetos de
Investimento, recomendamos a realização de análise de risco econômico-
financeiro do projeto para que sejam fornecidas mais informações para a
tomada de decisão.
49.
Diante disso, a SPS concluiu que o Programa COMPERJ teria continuado a
incorrer em falhas graves de planejamento, conforme apontado pelos pareceres das áreas
técnicas. Mesmo assim, as alterações do projeto teriam sido aprovadas pela diretoria sem
nenhuma ressalva.
III.3.
RESPONSABILIDADE DOS DIRETORES
50.
Quanto à conduta dos membros da diretoria executiva, a Acusação ressaltou
que os diretores defenderam em suas declarações o COMPERJ do ponto de vista
estratégico, minimizando a importância do VPL e os sinais de alerta mencionados no

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relatório de inquérito, conforme resumo das afirmações feitas pelos administradores a
seguir reproduzidas:
Paulo Roberto Costa (fl. 183)
i. qualquer atraso era mortal para o VPL, e que não se recordava dos
detalhes sobre as análises dos prazos do COMPERJ; era a sua função
pressionar por prazo, e tinha todo o interesse na entrada em operação do
projeto; toda a análise de prazo tem o aval da área técnica da Petrobrás;
mesmo sendo uma probabilidade pequena, é possível ocorrer;
ii. a antecipação de gastos foi relacionada a equipamentos importados, que
tinham um prazo longo de fabricação; não se recorda de discussões
acerca dos gastos acima do valor aprovado anteriormente, mas o correto é
que o valor de gastos fosse dentro do aprovado; os gastos com projetos
preocupavam o depoente, pois era o dono do orçamento, havendo
rediscussões quando o valor ficava muito acima do valor básico; não se
recordava de cogitação de cancelamento do projeto, por acréscimo do
valor;
iii. o aumento no custo de equipamentos entre as fases II e III deve ser
analisado sob a ótica da época, se havia muita demanda, se era fabricado
no exterior, a taxa cambial vigente etc, que poderiam elevar o preço de
compra; se pode perder uma unidade de elevado valor por causa da falta
de equipamentos; pode ter havido explicações da área de compras que
justificaram esse aumento de valor; a sua preocupação era com o valor do
orçamento, quando um projeto estourava o orçamento, pedia mais
recursos ao CA, quando era negado, tinha que realocar os recursos dentre
os projetos da DABAST;
iv. o Programa COMPERJ teve o objetivo de otimizar o projeto, para
redução de custo; um projeto como o COMPERJ gera empregos,
impostos etc, e não seria bom pará-lo pela metade, não sendo correto
afirmar que seria bom financeiramente para a Petrobrás abandoná-lo, pois
uma política de combustíveis satisfatória poderia fazer que o retorno
sobre o investimento fosse rápido; que a DE aprovava o projeto mesmo
com os alertas dos pareceres; e
v. não passava pela cabeça de ninguém parar o projeto COMPERJ; o
coração do projeto era a UPB, sendo mais complexa e mais custosa; a
segunda geração era de rápida execução, menos custosa e de menor
tecnologia, mas que geraria uma rentabilidade importante; que embora
estivesse imatura, a complexidade da segunda geração era muito menor
que a da primeira geração;
Sérgio Gabrielli (fl. 275):
i. o COMPERJ surgiu como uma alternativa tecnológica em sua história;
houve problemas de composição societária e elevação de custos devido

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ao superaquecimento da cadeia de produtores; havia a avaliação de
aderência aos procedimentos, se o projeto seguiu os procedimentos
formais, pareceres etc.; faziam-se questionamentos do ponto de vista
estratégico;
ii. a viabilidade econômica era importante estrategicamente e os pareceres
técnicos eram fundamentais; que delegava a leitura dos pareceres aos
assessores, uma vez que eram longos; salientou os efeitos geopolíticos e
de longo prazo do projeto; confrontado com os alertas dos pareceres e
escalada de custos, alegou que, dados os pareceres e premissas
apresentados, o projeto tinha que ser alterado, mostrando-se surpreso
quando foi dito que o projeto só foi alterado em 2010 com a
transformação em Programa COMPERJ; e
iii. achava muito difícil que a DE tivesse aprovado o projeto nessas
condições [com VPL negativo e todos os alertas dos pareceres citados]
sem, alguma recomendação, não se recordando exatamente, mas que teria
havido alguma discussão, uma vez que aprovar do jeito que estava não
seria viável para a companhia.
Graça Foster (fl. 277):
i. concordou com as alterações porque mostravam um resultado melhor
para a companhia; o projeto foi muito discutido e questionado,
cogitando-se interrupção, havendo discussões sobre desonerações,
ganhos de escala e outras alterações para melhorar o projeto;
ii. quem mais se envolvia nas discussões eram Paulo Roberto Costa, Almir
Barbassa e a própria, com os demais se manifestando de forma tímida ou
a posteriori, fora das reuniões;
iii. nunca percebeu que pudesse estar havendo corrupção, mas via os custos
aumentando significativamente, com os cronogramas físico e financeiro
“não se falando”; lembrou dos atrasos nas licenças, especificamente
sobre a construção de uma estrada sobre a qual deveria passar um
equipamento que já estava pronto; e
Guilherme Estrella (fl. 251):
i. a Petrobrás possuía uma grande deficiência na produção de diesel em
virtude do crescimento da demanda, o que seria mitigado com a
construção do COMPERJ, que ainda aproveitaria o óleo pesado da Bacia
de Campos, motivo pelo qual havia certa urgência em sua construção;
ii. tinha como base para sua decisão a aderência ao planejamento estratégico
e à previsão de investimentos, a menos que houvesse um fato novo; um
projeto ruim seria um que não tivesse aderência estratégica e que não
atendesse ao mercado e não interagisse com o mercado brasileiro;
iii. a antecipação de projetos, que significa antecipação de receitas, é sempre
bem-vinda; a proposição de antecipação era apresentada por uma equipe

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experiente de engenheiros, o que passava credibilidade; a atratividade do
projeto deve ser vista sob uma ótica sistêmica, mesmo com apontamento
de VPLs negativos em algumas unidades; os argumentos apresentados à
DE indicavam o risco do negócio, mas também oportunidades de
negócio, principalmente em relação ao mercado de diesel, gerando
agregação de valor, lembrando que era a época anterior ao pré-sal;
iv. existia um interesse também do Governo pelo projeto, principalmente
pelo fato de se desenvolver uma nova tecnologia, mas não existia uma
pressão do acionista controlador, mas sim uma demonstração do seu
interesse; algumas situações imprevistas surgiram, como a construção de
uma estrada, a questão do abastecimento de água etc., que não tinham
sido consideradas; a descoberta do pré-sal fez a Petrobrás rever o projeto,
considerando, entre outros, a barreira tecnológica do projeto,
transformando-o numa refinaria, para processar o óleo do pré-sal;
v. o VPL é um indicador comparativo, não é decisivo por si só, não seria
um motivo para rejeitar um projeto por si só; no longo prazo, o preço do
petróleo pode compensar VPL negativo; e que VPLs positivos de outros
projetos poderiam compensar o [VPL] negativo.
Almir Barbassa (fl. 265):
i. foi modificado o escopo do projeto, com a utilização de gás natural, ao
invés de petróleo pesado, o que não foi divulgado internamente na
Petrobrás, não sendo de seu conhecimento inicial, não tendo sido
informada pela área de negócios; não tinha o conhecimento técnico que
permitisse descobrir que esse fato mudaria o projeto, mas ficou surpreso
pela mudança de insumo;
ii. não sabia da necessidade de se construir uma estrada para o COMPERJ,
que permitisse passar os equipamentos de grande porte, salientando que é
uma informação técnica, de seu desconhecimento;
iii. pedia para seus assessores verificarem a existência de pareceres que
seriam necessários, como os jurídicos, tributários etc.; a análise de risco é
importante, mas não é preponderante; não conhecia detalhadamente a
Sistemática Corporativa;
iv. recordava-se que o projeto estava marginalmente no prazo, mas os
técnicos garantiram que o prazo seria cumprido; e
v. não se recordava dos motivos para a transformação em Programa
COMPERJ; a DE avaliou riscos e benefícios para essa transformação, e
aprovou porque havia informações que davam conforto, que o
COMPERJ era fundamental para o suprimento de derivados mais limpos,
o que era demandado por questões legais e ambientais, caso contrário,
deveria importá-lo.
Nestor Cerveró (fls. 196 e 211):

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i. não se recorda de ter percebido a escalada de custos, porque não havia
nada significativo sendo aprovado; não houve interferência política
externa no projeto; não se recorda da baixa probabilidade de conclusão
do projeto em 2012; isso não afetaria o projeto em si; seria difícil que
houvesse o cancelamento do projeto, devido ao aspecto estratégico e
político interno; e
ii. o COMPERJ foi idealizado a partir de uma premissa que não se realizou,
um conceito moderno e caro, de usar o óleo pesado como insumo
petroquímico; depois do que foi investido, não faria sentido parar o
projeto; depois que entra na fase de execução e contratação, é muito
difícil parar; o atraso na construção de refinarias era normal na Petrobrás,
existindo uma folga em relação ao prazo de construção.
Ildo Sauer (fl. 308):
i. nas análises de investimentos, o primeiro critério que analisava era o
VPL, o segundo era a aderência estratégica, a existência dos pareceres
necessários;
ii. não aprovaria projetos com VPL negativo; e
iii. os desvios ocorridos no COMPERJ deveriam ter sido detectados, uma
vez que existiam instrumentos para isso.
51.
Segundo a SPS, as alegações dos diretores não poderiam prosperar porque
não haveria registro das discussões nas atas das deliberações. Ademais, essas afirmações
teriam revelado que, para os administradores, bastaria para a aprovação que a
documentação viesse com os pareceres das áreas corporativas, independentemente das
questões neles abordadas. Desse modo, os diretores teriam negligenciado os diversos
sinais de alerta apresentados, acreditando, contra todas as probabilidades, que o projeto
ficaria pronto no prazo.
52.
Em relação à passagem da Fase II para a Fase III, haveria na documentação
alertas relacionados ao descasamento de fases, à evolução de estimativa de investimentos
e à falta de análise de risco de prazo e da sensibilidade ao tempo. Do mesmo modo, na
deliberação da transformação do projeto em Programa COMPERJ, o Trem 1 teria
apresentado VPL negativos na maioria dos cenários, notadamente nos critérios de
robustez e de referência, e, mesmo diante disso, a transformação foi aprovada sem
qualquer questionamento pelos diretores da Companhia.
53.
Por tais razões, a SPS responsabilizou por infração ao art. 153 da Lei n°
6.404/76: (i) Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Sérgio Gabrielli, Nestor Cerveró e
Renato Duque pela deliberação da passagem da fase II para a fase III do Projeto
COMPERJ; e (ii) Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Sérgio Gabrielli e Graça Foster
pela deliberação da transformação do projeto em programa COMPERJ.

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54.
Em relação ao diretor de abastecimento, Paulo Roberto Costa, e ao diretor de
serviços, Renato Duque, destaca a SPS que ambos foram condenados penalmente pelas
condutas descritas neste processo. O primeiro teria confessado a existência de cartel entre
um grupo de construtoras para elas terem êxito nos processos licitatórios de construção do
COMPERJ, a fim de gerar pagamentos indevidos a administradores e agentes públicos.
Renato Duque foi igualmente condenado pela mesma conduta: receber vantagens
indevidas de empreiteiras que mantinham contratos com a Petrobras em obras do
COMPERJ.
55.
Desta forma, a área técnica concluiu que eles teriam recebido vantagens
indevidas em razão dos cargos que ocupavam, a configurar desvio de poder e quebra de
dever de lealdade, em infração ao art. 154, §2o, “c”, c/c com o art. 155 da Lei n°
6.404/7614. Paulo Roberto Costa foi acusado pela SPS devido à aprovação, em 2006, da
passagem à fase III e à transformação, em 2010, do projeto COMEPRJ em programa
COMPERJ, e Renato Duque pelo voto favorável na deliberação de 2010.
III.4.
DA CONDUTA DOS MEMBROS DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO E DO
CONSELHO FISCAL
56.
De acordo com a Acusação, a falta de diligência da diretoria executiva
levantaria questões sobre a atuação do conselho de administração. Mesmo se tratando de
um investimento significativo, o projeto COMPERJ não teria sido submetido à apreciação
do conselho de administração, uma vez que os normativos internos da Petrobras não
exigiam.
57.
A SPS argumenta que, de acordo com o art. 142, III, da Lei n° 6.404/7615,
caberia ao conselho de administração fiscalizar os atos praticados pela diretoria e que o
estatuto social da Petrobras teria promovido meios para que essa atribuição fosse
exercida, conforme prevê o art. 28, daquele estatuto, a seguir reproduzido:
Art. 28o O Conselho de Administração é o órgão de orientação e direção
superior da Petrobras, competindo-lhe: [....]
III - fiscalizar a gestão dos Diretores e fixar-lhes as atribuições,
examinando, a qualquer tempo, os livros e papéis da Companhia;

14 No entanto, a SPS ressalta que não foi possível estabelecer a existência desta prática ilícita de Renato de
Souza Duque antes de setembro de 2009, quando abriu conta bancária de sua sociedade offshore, a Milzart
Overseas Holdings Inc.
15 Art. 142. Compete ao conselho de administração: III - fiscalizar a gestão dos diretores, examinar, a
qualquer tempo, os livros e papéis da companhia, solicitar informações sobre contratos celebrados ou em
via de celebração, e quaisquer outros atos;

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IV - avaliar resultados de desempenho;
V - aprovar, anualmente, o valor acima do qual os atos, contratos ou
operações, embora de competência da Diretoria Executiva,
especialmente as previstas nos incisos III, IV, V, VI e VIII do art. 33
deste Estatuto Social, deverão ser submetidas à aprovação do
Conselho de Administração; [grifos da Acusação]
58.
Segundo a SPS, para cumprir com o art. 28, V, do estatuo social, o conselho
de administração deveria aprovar valores de alçada para todos os atos da diretoria, a fim
de ser possível o exercício de seu poder de fiscalização sobre as decisões operacionais
tomadas pela diretoria, cuja relevância fosse previamente definida. No entanto, o
conselho de administração e o conselho fiscal teriam interpretado, desde 2002,
restritivamente o inciso V do art. 28 do Estatuto Social da Companhia, aprovando limites
de alçada para a diretoria apenas referentes às competências previstas nos incisos III, IV,
V, VI e VIII do art. 33, conforme reproduzido a seguir:
Art. 33 Compete à Diretoria Executiva: [...]
III - autorizar a captação de recursos, contratação de empréstimos e
financiamento no País ou no exterior, inclusive mediante emissão de
títulos;
IV - autorizar a prestação de garantias reais ou fidejussórias, observadas
as disposições legais e contratuais pertinentes;
V - autorizar a aquisição, na forma da legislação específica, de bens
imóveis, navios e unidades marítimas de perfuração e produção, bem
como gravame e a alienação de ativos da Companhia;
VI - autorizar a alienação ou gravame de ações ou cotas de sociedades nas
quais a Companhia detenha mais de 10% (dez por cento) do capital
social, bem como a cessão de direitos em consórcios ou "joint-ventures"
em que a Companhia possua mais de 10% (dez por cento) dos
investimentos, podendo fixar limites de valor para delegação da prática
desses atos pelo Presidente ou Diretores; [...]
VIII - autorizar, na forma da legislação específica, atos de renúncia ou
transação judicial ou extrajudicial, para pôr fim a litígios ou pendências,
podendo fixar limites de valor para a delegação da prática desses atos
pelo Presidente ou Diretores; [...]
59.
A Acusação argumenta que a redação do estatuto social foi ignorada, na
medida em que ela teria enfatizado tais competências ao dizer “especialmente” sem,
contudo, restringir o conselho de administração de fiscalizar outros “atos, contratos ou
operações”. Concluiu que a aplicação restritiva do art. 28 do Estatuto Social da Petrobras
permitiu que o conselho de administração não fiscalizasse contratos bilionários firmados
para a construção do COMPERJ e da RNEST.

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60.
A SPS acrescentou que apenas os artigos 33 e 35 do estatuto social da
Companhia tratariam de competências da diretoria executiva, sendo que o art. 35 do
referido diploma legal concederia poderes à diretoria para “deliberar sobre os atos de
gestão de negócios de responsabilidade individual de cada um dos Diretores”, in verbis:
Art. 35 Além das matérias de competência originária de deliberação
colegiada previstas no art. 33 deste Estatuto, a Diretoria Executiva poderá
deliberar sobre os atos de gestão de negócios de responsabilidade
individual de cada um dos Diretores, dentro das áreas de contato fixadas
pelo Conselho de Administração no Plano Básico de Organização.
Compete ainda aos Diretores:
I - instruir os representantes da Companhia nas Assembleias Gerais das
suas subsidiárias, controladas e coligadas, em conformidade com as
diretrizes fixadas pelo Conselho de Administração;
II - admitir e demitir empregados e formalizar as designações para cargos
e funções gerenciais, aprovadas pela Diretoria Executiva;
III - designar empregados da Companhia para missões no exterior;
IV - assinar atos, contratos e convênios, bem como movimentar os
recursos monetários da Companhia, sempre em conjunto com outro
Diretor.
61.
Ressalta a SPS que os limites financeiros para aprovação de projetos pelos
diretores eram organizados pela Sistemática Corporativa16, conforme resume o quadro
reproduzido do relatório de inquérito:

16 Figura retirada do item 231 do relatório de inquérito CVM no 06/2016 feito pela SPS.

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62.
Diante disso, a Acusação alegou que o art. 35 seria um dispositivo de
governança corporativa, de sorte que a assinatura de “atos, contratos e convênios [...]
sempre em conjunto com o diretor”, como previsto no inciso IV, deveria se sujeitar à
limitação imposta pelo art. 28, V, do estatuto social da Companhia. Essa seria a única
interpretação do referido art. 28 que se conformaria com a governança corporativa da
Companhia.
63.
Sobre o assunto, a Acusação relatou que o conselho de administração teria
deliberado, em 28.6.2002, limites de alçada para determinados atos praticados pela
diretoria, conforme consta da ata da 1.211a reunião do conselho de administração da
Petrobras (fls. 614-625):
I. Captação de recursos (art. 33, III): qualquer operação de captação
superior a US$ 500 milhões, até que o endividamento de curto prazo do
Sistema PETROBRÁS atingisse US$ 2 bilhões; atingido esse
endividamento de curto prazo, qualquer operação adicional, acima de
US$ 20 milhões; caso o índice de endividamento financeiro do Sistema
PETROBRÁS atingisse 35%[31], qualquer operação adicional, de curto
ou longo prazo, acima de US$ 100 milhões;
II. Aquisição de bens imóveis, navios e unidades marítimas (art. 33, V):
quando a aquisição não estiver prevista nos respectivos planos plurianuais
e programas anuais de dispêndios e de investimentos, decorrentes do
plano estratégico, aprovados pelo CA;

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III. Prestação de garantias reais ou fidejussórias (art. 33, IV) e atos de
renúncia ou transação judicial ou extrajudicial (art. 33, VIII): o órgão que
autorizar a celebração do contrato aprova a prestação de garantias e os
atos de renúncia ou transação judicial ou extrajudicial; e
IV. Alienação de ações ou cotas de sociedades (art. 33, VI): no caso de
coligadas, quando acarretar alteração do status de sociedade coligada ou
na estratégia da Companhia quanto a sua participação na referida
sociedade.
64.
Ademais, o conselho decidiu que a transferência da titularidade de ativos da
Companhia, inclusive contratos de concessão (art. 28, VIII), até o limite de US$50
milhões, embora formalmente de competência do conselho de administração, seria
delegada para a diretoria.
65.
Segundo a Acusação, referida deliberação não teria atendido ao comando do
Art. 28, pois teria limitado sua abrangência às matérias destacadas pelo art. 33. Desse
modo, teria deixado de estabelecer limites para todos os outros atos da diretoria, motivo
pelo qual entendeu que o conselho de administração teria abdicado “de fiscalizar a
aprovação de projetos de elevado valor financeiro e estratégico para a companhia, caso
do COMPERJ”.
66.
A deliberação teria se limitado a atender o disposto nos incisos III, IV, V, VI
e VIII do art. 33, deixando de estabelecer limites para quaisquer outros atos e contratos
firmados pela diretoria independentemente do valor. A SPS destaca ainda que, de 2003 e
2012, o conselho de administração não teria deliberado sobre a aprovação de nenhum
limite de alçada para a diretoria, o que somente viria a ocorrer em 29.11.2013, na 1.386a
Reunião do Conselho de Administração da Petrobras.
67.
Segundo a SPS, no período em que não teria havido aprovação anual dos
limites de alçada, o conselho de administração da Petrobras foi ocupado por Antônio
Palocci, Claudio Haddad, Dilma Rousseff, Fábio Barbosa, Francisco de Albuquerque,
Gleuber Vieira, Guido Mantega, Jorge Gerdau, José Eduardo Dutra, Sérgio Gabrielli,
Josué Christiano, Luciano Coutinho, Márcio Zimmermann, Graça Foster, Miriam
Belchior, Sérgio Quintella, Silas Rondeau e Sílvio Pinheiro.
68.
Questionados, Antônio Palocci, Claudio Haddad, Fábio Barbosa, Guido
Mantega e Sérgio Gabrielli não teriam se recordado dos motivos de não ter havido a
deliberação anual dos limites de alçada.
69.
Guido Mantega declarou que a ausência de atualização do valor indicaria
conduta mais conservadora do conselho, pois as alçadas seriam menores do que deveriam
ser, caso fossem atualizadas.

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70.
Dilma Roussef declarou crer que a aprovação periódica dos planos de negócio
da Companhia implicaria na atualização dos limites de alçada (fls. 341 a 342 e 1.529 a
1.530), o que não corresponderia à verdade segundo a Acusação.
71.
Márcio Zimmermann, Miriam Belchior e Josué Christiano afirmaram que o
entendimento vigente era de que a não aprovação expressa devia-se ao entendimento de
que os limites de alçada da diretoria estariam adequados à realidade e dinâmica da
Companhia, não havendo questionamentos por parte de órgão de fiscalização interno ou
externo, o que teria reforçado o entendimento de que a manutenção de tais valores não
representaria qualquer irregularidade.
72.
Sílvio Sinedino declarou que esses valores de alçada teriam se mantido
plenamente satisfatórios e sem qualquer necessidade de alteração, tendo sido estritamente
observados durante o período e que a não inclusão, pela diretoria, de proposta de
alteração teria deixado claro que eles eram plenamente satisfatórios. Afirmou, ainda, que
a atuação da diretoria seria fiscalizada, e os atos, contratos e operações com valores
superiores àqueles fixados teriam se submetido à deliberação do conselho.
73.
No sentir da área técnica, os argumentos apresentados não teriam respaldo no
estatuto social, o qual não daria margem para aprovação tácita de limites de alçada da
diretoria, nem exigiria a necessidade de provocação pela diretoria.
74.
Além disso, a Acusação arguiu que, embora a deliberação anual dos limites de
alçada para a diretoria seja dever estatutário do conselho de administração, caberia ao
conselho fiscal a fiscalização do cumprimento da referida regra estatutária pelo conselho
de administração, nos termos do art. 16317 da Lei n° 6.404/76.
75.
Indagados, os conselheiros fiscais Túlio Zamin e Marcus Aucélio afirmaram
que os limites de alçada teriam sido mantidos pois eram adequados e atendiam à realidade
da Petrobras. Acrescentaram que o conselho fiscal, ao analisar as operações da
Companhia, teria ciência de que o conselho de administração e a diretoria estariam
observando as alçadas definidas em 2002. A falta de revisão dos valores de alçada até o
ano de 2013 não teria trazido prejuízo à Companhia, uma vez que a inflação existente no
período teria permitido que, ao longo dos anos de 2003 a 2012, um maior número de
operações, atos e contratos fosse submetido à aprovação do conselho de administração.
76.
Sobre o assunto, Maria Lúcia Falcón, César Rech e Marisete Pereira
declararam que haveria o entendimento de que a não deliberação formal sobre os limites
de alçada seria a manutenção tácita dos valores então vigentes, sem que isso representasse

17 Art. 163. Compete ao conselho fiscal:
I - fiscalizar, por qualquer de seus membros, os atos dos administradores e verificar o cumprimento dos
seus deveres legais e estatutários;

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qualquer descumprimento estatutário. Entendia que essa manutenção tácita como um
maior rigor no controle das alçadas decisórias e que tal matéria não teria sido questionada
por quaisquer outros órgãos de fiscalização da Petrobras.
77.
Na mesma direção, Paulo José Souza afirmou que no seu primeiro ano como
conselheiro fiscal da Petrobras (2012), não se recorda de ter havido aprovação expressa
pelo conselho de administração dos valores de alçada, mas entende que, mesmo que não
tenha havido tal deliberação expressa, teria ocorrido uma aprovação tácita pela
manutenção dos valores então vigentes
78.
Nelson Rocha afirmou, em resumo, que o conselho de administração teria
sido constantemente consultado pela diretoria para a prática de determinados atos, em
observância à regra estatutária e aos limites de alçada aprovado por aquele órgão,
significando que o conselho de administração avaliava a adequação daqueles parâmetros
à realidade da Companhia, não podendo ser entendido como descaso ou descumprimento
da obrigação estatutária a não atualização dos limites de alçada. Além disso, o conselho
fiscal recebia, rotineiramente, evidências de que o conselho de administração estaria
acompanhando a adequação daqueles limites de alçada significando que o dever de
fiscalização do conselho fiscal teria sido adequadamente cumprido.
79.
Segundo a Acusação, nenhuma das respostas teria abordado a necessidade do
estabelecimento de um limite para outros atos além daqueles expressamente previstos nos
incisos III, IV, V, VI e VIII do art. 33. O não estabelecimento de limites de alçada para os
atos elencados no art. 35, IV, do estatuto social teria alienado o conselho de
administração da fiscalização de atos praticados pela diretoria, notadamente aqueles
relacionados aos projetos de investimentos como o COMPERJ. Assim, a falta de
aprovação de outros limites que envolveriam a competência geral prevista no art. 35, IV,
revelaria descumprimento do estatuto por parte do conselho de administração, bem como
a omissão do conselho fiscal.
80.
Conclui a Acusação afirmando que “ao deixarem de estabelecer tal teto, os
conselheiros abriram mão de seu dever de investigar, encerrado no dever de diligência,
conferindo verdadeiros cheques em branco à Diretoria Executiva. Assim sendo, por
terem se omitido no cumprimento de tal prescrição estatutária, devem os conselheiros de
administração ser responsabilizados por falta com o dever de diligência, consoante
disposto no art. 153 da Lei no 6.404/76”. E os conselheiros fiscais teriam apresentado
“graves falhas na fiscalização exercida sobre os conselheiros de administração no que
tange ao cumprimento do estatuto. Logo, devem ser responsabilizados por infração ao
disposto no art. 163, I da Lei Societária”.
81.
Em relação ao prazo prescricional, a área técnica asseverou que esses fatos
não configurariam, em tese, ilícito penal, razão pela qual o prazo de prescrição aplicável
seria de 5 anos contados da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou

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continuada, do dia em que tiver cessado, conforme estabelece o art. 1° da Lei no 9.873/99.
Como a apuração dos fatos teria se iniciado em outubro de 2014, somente foram
considerados pela área técnica os descumprimentos havidos entre outubro de 2009 e
novembro de 2013, quando o conselho de administração teria deliberado sobre o assunto,
conforme ata da 1.386a reunião do conselho de administração.
82.
No período de 2009 a 2013, a Acusação verificou que os administradores que
teriam descumprido a aludida regra estatutária seriam, conforme consta do relatório de
inquérito:
Conselho de administração: Dilma Vana Roussef (até março de 2010),
Guido Mantega (até novembro de 2013), Silas Rondeau Cavalcante Silva
(até março de 2011), José Sérgio Gabrielli de Azevedo (até março de
2012), Francisco Roberto de Albuquerque (até novembro de 2013),
Luciano Galvão Coutinho (até novembro de 2013), Sérgio Franklin
Quintella (até novembro de 2013), Fábio Colletti Barbosa (até março de
2012), Jorge Gerdau Johannpeter (até novembro de 2013), Márcio Pereira
Zimmermann (de agosto de 2011 a novembro de 2013), Antônio Palocci
Filho (março a junho de 2011), Maria das Graças Silva Foster (de março
de 2012 a novembro de 2013), Miriam Aparecida Belchior (de agosto de
2011 a novembro de 2013), Josué Christiano Gomes da Silva (de
dezembro de 2011 a março de 2013) e Sílvio Sinedino Pinheiro (de março
de 2012 a novembro de 2013);
Conselho fiscal: Marcus Pereira Aucélio (até março de 2012), Túlio Luiz
Zamim (até março de 2010), César Acosta Rach (até novembro de 2013),
Nelson Rocha Augusto (até março de 2012), Maria Lúcia de Oliveira
Falcón (até março de 2012), Marisete Fátima Dadald Pereira (de março de
2011 a novembro de 2013) e Paulo José dos Reis Souza (de março de
2012 de março de 2011 a novembro de 2013).
IV.
DAS RESPONSABILIDADES
83.
Pelas razões expostas, a Acusação propôs a responsabilização das seguintes
pessoas:
a) ALMIR GUILHERME BARBASSA, por, na qualidade de diretor
financeiro e de relações com investidores da Petrobras à época:
i. ter votado pela aprovação da passagem à fase III do projeto COMPERJ,
faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no
6.404/76;
ii. ter votado pela transformação do projeto COMPERJ em programa
COMPERJ e pela aprovação da passagem do projeto Refinaria Trem I à fase
IV, faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no
6.404/76;

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b) GUILHERME DE OLIVEIRA ESTRELLA, por, na qualidade de diretor
de exploração e produção da Petrobras à época:
i. ter votado pela aprovação da passagem à fase III do projeto COMPERJ,
faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no
6.404/76;
ii. ter votado pela transformação do projeto COMPERJ em programa
COMPERJ e pela aprovação da passagem do projeto Refinaria Trem I à fase
IV, faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no
6.404/76;
c) JOSÉ SÉRGIO GABRIELLI DE AZEVEDO, por:
i. na qualidade de diretor-presidente da Petrobras à época: ter votado pela
aprovação da passagem à fase III do projeto COMPERJ, faltando com o dever
de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76; e
ii. ter votado pela transformação do projeto COMPERJ em programa
COMPERJ e pela aprovação da passagem do projeto Refinaria Trem I à fase
IV, faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no
6.404/76;
iii. na qualidade de conselheiro de administração da Petrobras, não ter
aprovado os limites de alçada para a diretoria executiva, nos termos do art. 35,
IV do Estatuto Social da Companhia, no período de outubro de 2009 a março
de 2012, em infração ao art. 142, III, Lei no 6.404/76;
d) MARIA DAS GRAÇAS DA SILVA FOSTER, por:
i. na qualidade de diretora de gás e energia da Petrobras à época, ter votado
pela transformação do projeto COMPERJ em programa COMPERJ e pela
aprovação da passagem do projeto Refinaria Trem I à fase IV, faltando com o
dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76; e
ii. na qualidade de conselheira de administração da Petrobras, não ter
aprovado os limites de alçada para a diretoria executiva, nos termos do art. 35,
IV do Estatuto Social da Companhia, no período de março de 2012 a
novembro de 2013, faltando com o dever de diligência, em infração ao art.
153 da Lei no 6.404/76;
e) NESTOR CUÑAT CERVERÓ, por, na qualidade de diretor internacional da
Petrobras à época, ter votado pela transformação do projeto COMPERJ em
programa COMPERJ e pela aprovação da passagem do projeto Refinaria
Trem I à fase IV, faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153
da Lei no 6.404/76;

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f) PAULO ROBERTO COSTA, por, na qualidade de diretor de abastecimento
da Petrobras à época:
i. ter votado pela aprovação da passagem à fase III do projeto COMPERJ, em
troca de vantagens indevidas, atuando com desvio de poder e em falta com o
dever de lealdade para com a Companhia, em infração ao art. 154, § 2o, c) da
Lei no 6.404/76, c/c art. 155, caput do mesmo diploma legal;
ii. ter votado pela transformação do projeto COMPERJ em programa
COMPERJ e pela aprovação da passagem do projeto Refinaria Trem I à fase
IV, em troca de vantagens indevidas, atuando com desvio de poder e em falta
com o dever de lealdade para com a Companhia, em infração ao art. 154, § 2o,
c) da Lei no 6.404/76, c/c art. 155, caput do mesmo diploma legal;
g) RENATO DE SOUZA DUQUE, por, na qualidade de diretor de engenharia
e serviços da Petrobras à época:
i. ter votado pela aprovação da passagem à fase III do projeto
COMPERJ, faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei
no 6.404/76 (itens 82 a 129, 186 a 200, e 201 a 206); e
ii. ter votado pela transformação do projeto COMPERJ em programa
COMPERJ e pela aprovação da passagem do projeto Refinaria Trem I à fase
IV, em troca de vantagens indevidas, atuando com desvio de poder e em falta
com o dever de lealdade para com a Companhia, em infração ao art. 154, § 2o,
c) da Lei no 6.404/76, c/c art. 155, caput do mesmo diploma legal (itens 137 a
175, 186 a 200, e 201 a 206).
h) ANTÔNIO PALOCCI FILHO, por, na qualidade de conselheiro de
administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de alçada para a
diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social da
Companhia, no período de março a junho de 2011, faltando com o dever de
diligência, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76;
i) DILMA VANA ROUSSEF, por, na qualidade de conselheira de
administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de alçada para a
diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social da
Companhia, no período de outubro de 2009 a março de 2010, faltando com o
dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76;
j) FÁBIO COLLETTI BARBOSA, por, na qualidade de conselheiro de
administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de alçada para a
diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social da
Companhia, no período de outubro de 2009 a março de 2012, faltando com o
dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76;

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Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 32 de 66
k) FRANCISCO ROBERTO DE ALBUQUERQUE, por, na qualidade de
conselheiro de administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de
alçada para a diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social
da Companhia, no período de outubro de 2009 a novembro de 2013, faltando
com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76;
l) GUIDO MANTEGA, por, na qualidade de conselheiro de administração da
Petrobras, não ter aprovado os limites de alçada para a diretoria executiva, nos
termos do art. 35, IV do Estatuto Social da Companhia, no período de outubro
de 2009 a novembro de 2013, faltando com o dever de diligência, em infração
ao art. 153 da Lei no 6.404/76;
m) JORGE GERDAU JOHANNPETER, por, na qualidade de conselheiro de
administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de alçada para a
diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social da
Companhia, no período de outubro de 2009 a novembro de 2013, faltando
com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76;
n) JOSUÉ CHRISTIANO GOMES DA SILVA, por, na qualidade de
conselheiro de administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de
alçada para a diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social
da Companhia, no período de dezembro de 2011 a março de 2013, faltando
com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76;
o) LUCIANO GALVÃO COUTINHO, por, na qualidade de conselheiro de
administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de alçada para a
diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social da
Companhia, no período de outubro de 2009 a novembro de 2013, faltando
com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76;
p) MÁRCIO PEREIRA ZIMMERMANN, por, na qualidade de conselheiro de
administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de alçada para a
diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social da
Companhia, no período de agosto de 2011 a novembro de 2013, faltando com
o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76;
q) MIRIAM APARECIDA BELCHIOR, por, na qualidade de conselheira de
administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de alçada para a
diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social da
Companhia, no período de agosto de 2011 a novembro de 2013, faltando com
o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76;
r) SÉRGIO FRANKLIN QUINTELLA, por, na qualidade de conselheiro de
administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de alçada para a

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diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social da
Companhia, no período de outubro de 2009 a novembro de 2013, faltando
com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76;
s) SILAS RONDEAU CAVALCANTE SILVA, por, na qualidade de
conselheiro de administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de
alçada para a diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social
da Companhia, no período de outubro de 2009 a março de 2011, faltando com
o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76;
t) SÍLVIO SINEDINO PINHEIRO, por, na qualidade de conselheiro de
administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de alçada para a
diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social da
Companhia, no período de março de 2012 a novembro de 2013, faltando com
o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76;
u) CÉSAR ACOSTA RECH, por, na qualidade de conselheiro fiscal da
Petrobras, não ter verificado o cumprimento dos deveres legais e estatutários
dos membros do conselho de administração, no período de outubro de 2009 a
novembro de 2013, em infração ao art. 163, I da Lei 6.404/76;
v) MARCUS PEREIRA AUCÉLIO, por, na qualidade de conselheiro fiscal da
Petrobras, não ter verificado o cumprimento dos deveres legais e estatutários
dos membros do conselho de administração, no período de outubro de 2009 a
março de 2012, em infração ao art. 163, I da Lei 6.404/76;
w) MARIA LÚCIA DE OLIVEIRA FALCÓN, por, na qualidade de
conselheira fiscal da Petrobras, não ter verificado o cumprimento dos deveres
legais e estatutários dos membros do conselho de administração, no período
de outubro de 2009 a março de 2012, em infração ao art. 163, I da Lei
6.404/76;
x) MARISETE FÁTIMA DADALD PEREIRA, por, na qualidade de
conselheira fiscal da Petrobras, não ter verificado o cumprimento dos deveres
legais e estatutários dos membros do conselho de administração, no período
de março de 2011 a novembro de 2013, em infração ao art. 163, I da Lei
6.404/76;
y) NELSON ROCHA AUGUSTO, por, na qualidade de conselheiro fiscal da
Petrobras, não ter verificado o cumprimento dos deveres legais e estatutários
dos membros do conselho de administração, no período de outubro de 2009 a
março de 2012, em infração ao art. 163, I da Lei 6.404/76;
z) PAULO JOSÉ DOS REIS SOUZA, por, na qualidade de conselheiro fiscal
da Petrobras, não ter verificado o cumprimento dos deveres legais e

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estatutários dos membros do conselho de administração, no período de março
de 2012 a novembro de 2013, em infração ao art. 163, I da Lei 6.404/76.
aa) TÚLIO LUIZ ZAMIM, por, na qualidade de conselheiro fiscal da
Petrobras, não ter verificado o cumprimento dos deveres legais e estatutários
dos membros do conselho de administração, no período de outubro de 2009 a
março de 2010, em infração ao art. 163, I da Lei 6.404/76;
V.
DAS DEFESAS
84.
Os acusados no presente processo foram devidamente intimados e apenas
Renato Duque não apresentou sua defesa. Os argumentos de defesa expostos pelos
acusados serão resumidos a seguir.
V.1.
EX-MEMBROS DA DIRETORIA EXECUTIVA
V.1.1.
ALMIR BARBASSA E GUILHERME ESTRELLA (DOC. SEI No 0799213)
85.
Preliminarmente, os acusados alegaram a prescrição da pretensão punitiva.
Alegaram terem sido acusados de violar o dever de diligência nas deliberações tomadas
na 4.604a Reunião da Diretoria Executiva, em 6.9.2006, e na 4.797a Reunião da Diretoria
Executiva, em 26.2.2010, e o Processo CVM no RJ2014/12184, que deu origem ao
presente inquérito e teria interrompido a prescrição, foi instaurado apenas em 20.10.2014.
86.
Deste modo, os assuntos concernentes à 4.604a reunião estariam prescritos,
pois teria transcorrido o prazo prescricional de 5 anos da Lei n° 9.873/99. Sustentaram
também que o prazo prescricional teria transcorrido para os assuntos objeto da 4.797a
reunião, pois o início das investigações não seria uma das hipóteses taxativamente
elencadas no art. 2o da Lei n° 9.873/99 para interrupção da prescrição e os acusados
apenas teriam tomado conhecimento da investigação em fevereiro de 2017, o que seria
um requisito exigido pelo inciso II do referido dispositivo legal.
87.
Aduziram que o prazo prescricional de 16 anos, decorrente do art. 1o, §2o, da
Lei n° 9.873/99, não poderia ser aplicado, tendo em vista que inexistiria qualquer
denúncia contra os acusados na esfera criminal e não se poderia enquadrar a conduta
deles em qualquer tipo penal, que seriam dois requisitos cumulativos para a aplicação da
prescrição penal em processo administrativo. Acrescentaram que a prescrição seria
relativa à pretensão punitiva contra cada acusado e que o precedente do CRSFN invocado
pela Acusação para justificar o uso do prazo de prescrição penal não se assemelharia ao
caso em voga, não podendo ser utilizado, e também não se poderia utilizar a interpretação
extensiva no âmbito do direito penal e processual penal como a SPS teria utilizado.

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88.
No mérito, os acusados argumentaram que o dever de diligência seria uma
obrigação de meio e que o presente inquérito versaria sobre decisões puramente negociais
no âmbito da business judgement rule, não estando em causa o exame da conveniência e
oportunidade das decisões que aprovaram as passagens de fase e a antecipação de gastos
relativos ao COMPERJ, apenas o processo decisório adotado pela diretoria executiva.
89.
Nesse sentido, alegaram que toda decisão negocial deveria ser analisada com
base nas informações e nos fatos que os administradores conheciam ou poderiam
conhecer à época investigada e, naquele momento, não teria havido razões para
desconfiar da idoneidade dos funcionários da Companhia nem dos demais diretores, visto
que integrantes do corpo técnico teriam, em depoimentos à Petrobras, confirmado o
desconhecimento geral acerca do esquema criminoso e a Companhia estaria sujeita a
diversos controles externos e internos que também não teriam identificado nenhuma
irregularidade.
90.
Em seguida, arguiram que teriam tomado as decisões questionadas pela SPS,
de maneira informada, refletida e desinteressada, com vistas a contemplar os interesses da
Petrobras, uma vez que: (i) haveria pareceres elaborados pelo corpo técnico que teriam
indicado a viabilidade econômica e a importância estratégica do COMPERJ para o país;
(ii) a deliberação tomada teria o objetivo de assegurar maior rentabilidade para a
Companhia, adequação do empreendimento às novas condições do mercado e soluções
para a estagnação do parque de refino Brasil; (iii) as deliberações, tomadas por
unanimidade, de 6.9.2006 e de 26.2.2010, discutiram todos os assuntos sensíveis e as
respectivas atas teriam sido lavradas de forma sintética devido ao grande número e ao
tamanho das reuniões; (iv) não constariam ações penais sobre o envolvimento dos
acusados no recebimento de qualquer vantagem indevida em decorrência das obras
realizadas no âmbito do COMPERJ.
91.
Sustentaram, também, que os administradores teriam o direito de confiar nas
informações e dados que lhe são apresentados e que são elaborados por integrantes de
órgão de administração do qual não fazem parte, no âmbito do the right to rely on others.
Desse modo, afirmam que teriam legitimamente confiado nos documentos elaborados
pelo corpo técnico da Companhia para amparar as decisões tomadas em 6.9.2006 e
26.2.2010, levando em consideração que um administrador de uma companhia grande não
seria capaz de conferir pessoalmente todas as informações levadas a seu conhecimento.
Seria prejudicial à companhia se os administradores fossem obrigados a investigar todos
os atos praticados por seus pares, profissionais da mais alta qualificação e seriedade cuja
competência era reconhecida por terem trabalhado durante muito tempo na Petrobras.
92.
Além disso, destacaram que não teria havido nenhum sinal de alerta
apontando para a necessidade de serem realizados estudos mais detalhados sobre os
projetos que integravam o COMPERJ, quando da deliberação tomada em 6.9.2006. Nesse

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sentido, defenderam que o risco de haver prejuízos seria inerente às atividades de
qualquer companhia e buscaram comprovar que os supostos sinais de alerta apontados
pela Acusação não comprometeriam a importância estratégica nem a atratividade
econômica do COMPERJ.
93.
Sustentaram que o descasamento de fases não seria uma circunstância apta a
levantar uma red flag em administradores diligentes no momento da realização da 4.604a
Reunião da Diretoria Executiva, porque, ao longo do desenvolvimento da fase II, a
diferença de fases teria sido praticamente superada, não sendo relevante o descompasso
entre a UPB e as UPAs no momento que houve a passagem para a fase III.
94.
Argumentaram que a redução significativa do VPL da UPB estimado ao final
da fase I e aquele calculado ao final da fase II teria sido reflexo do maior grau de
maturidade do empreendimento, bem como da variação das demais premissas associadas
ao projeto e, se considerado o VPL conjunto da UPB e das UPAs, teria havido um
aumento de 16% em relação ao montante calculado na fase I para o cenário de referência.
95.
Ademais, o aumento da estimativa de investimento a ser realizada no
COMPERJ estaria dentro do intervalo fixado na Sistemática Corporativa, pois o
normativo interno estabeleceria margem de erro típica para projetos em determinada fase
e não seria inusitado que houvesse um acréscimo relevante dos investimentos esperados
em relação à UPB. Inúmeros fatores teriam explicado o aumento do investimento
estimado para UPB e alguns desses fatores representariam alterações na configuração do
projeto e assim não poderiam ser contempladas pela margem fixada na Sistemática
Corporativa. De toda forma, o empreendimento ainda seria economicamente atrativo.
96.
Arguiram que as áreas corporativas da Petrobras teriam indicado um risco de
o empreendimento não ser concluído até 2012, mas que o prazo seria factível. A única
informação que poderia levar à suposição contrária seria uma análise probabilística
constante de uma linha de um documento de mais de 5000 páginas que não teria sido
destacada para os diretores e nem era praxe que fosse apresentada. Igualmente,
expuseram que, ainda que houvesse um atraso significativo em seu cronograma, o
empreendimento continuaria a apresentar viabilidade econômica.
97.
Destacaram que análises de sensibilidade do VPL a diversas variáveis
relevantes ao desenvolvimento do empreendimento teriam sido feitas pelas áreas
corporativas da Petrobras com o objetivo de identificar os principais riscos a que o
empreendimento estava submetido e avaliar quantitativamente os seus possíveis impactos
sobre o VPL do COMPERJ, o que seria um procedimento padrão na Companhia.
98.
Segundo afirmam, teria havido justificativas razoáveis para a autorização da
antecipação de gastos, haja vista a listagem dos equipamentos e serviços críticos a serem
contratados e sua estimativa de preços. Nesse sentido, foi exposto que os equipamentos
seriam de alta complexidade, havendo poucos fabricantes aptos a montá-los, e, se não

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fossem antecipados, poderia haver consideráveis atrasos no cronograma de sua execução,
o que poderia comprometer a viabilidade econômica do empreendimento. E tudo isso
teria sido feito em consonância com os procedimentos de praxe da Companhia.
99.
Em relação à reunião de 26.2.2010, sustentaram que haveria justificativas
razoáveis de que os supostos sinais de alerta apontados pela Acusação não
comprometeriam a importância estratégica nem a viabilidade econômica do COMPERJ.
100.
Defenderam que o descasamento de fases no momento de aprovação seria
irrelevante e que, quando a 4.797a Reunião da Diretoria Executiva aconteceu, o
empreendimento teria passado por mudanças significativas para se adequar às novas
condições de mercado e à demanda crescente pela expansão do parque de refino do
Brasil, o que seria o motivo de alguns projetos integrantes do COMPERJ terem retornado
para fases anteriores com vistas a serem amadurecidos à luz das alterações realizadas.
Nesse contexto, alegaram que a transformação em programa COMPERJ teria tido o
objetivo de assegurar que o descasamento de fases resultante das alterações fosse gerido
de forma mais eficiente e que o próprio normativo interno da Petrobras admitia, em um
mesmo programa, que houvesse projetos em diferentes fases de evolução.
101.
A decisão de autorizar a passagem do Trem de Refino no 1 para fase IV teria
sido legítima, uma vez que o COMPERJ seria estratégico e importante para o Brasil, que
o empreendimento, em seu conjunto, geraria valor para a Companhia, e que o corpo
técnico teria assegurado que haviam sido tomadas medidas para mitigar o risco decorrente
do menor grau de maturidade das unidades rentáveis do COMPERJ, em consonância com
a metodologia da época.
102.
Consignaram que a relação dos riscos que poderiam impactar no prazo de
entrada em operação das unidades integrantes do Trem de Refino no 1 do COMPERJ teria
sido elaborada e que a análise de riscos apresentada à diretoria seria compatível com os
atos normativos internos e com o procedimento padrão adotado pela Petrobras.
103.
Concluíram afirmando que não teria havido violação a qualquer ato normativo
interno da Petrobras, pois: (i) teriam tomado conhecimento das projeções do VPL do
COMPERJ quando consideradas as Refinarias Premium I e II, que ainda estariam em
estágio embrionário, mas teriam julgado que aquela não seria uma informação apta a
impedir o prosseguimento do empreendimento; (ii) não seria necessário considerar uma
contingência para o Trem de Refino no 1, que possuía elevado grau de maturidade,
conforme o item 3.2.7 do Manual de Análise Empresarial de Projetos de Investimento de
2009; (iii) a consideração da perpetuidade no fluxo de caixa do Trem de Refino no 1 não
seria vedada pelos normativos da Petrobras e provocaria impacto reduzido no VPL do
COMPERJ, que ainda geraria muito valor para a Companhia; (iv) a diretoria teria
acolhido as recomendação das áreas corporativas a respeito da indefinição da parceria
pela Petrobras no âmbito do COMPERJ e estaria diligenciando para que os acordos

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fossem celebrados na maior brevidade possível; (v) as premissas utilizadas no cálculo do
VPL de um projeto seriam sempre incertas, na medida que análise econômica não se
confundiria com futurologia, e não haveria nos autos qualquer indicação de que os
cenários considerados na avaliação econômica do COMPERJ não seriam razoáveis.
V.1.2.
JOSÉ SÉRGIO GABRIELLI (DOC. SEI No 0733372) E MARIA DAS GRAÇAS SILVA
FOSTER (DOC. SEI No 0733300)
104.
Os acusados apresentaram defesas semelhantes, motivo pelo qual serão
descritas em conjunto.
105.
Alegaram, preliminarmente, que a pretensão punitiva desta Autarquia teria
prescrito. Nesse sentido, sustentaram que suas condutas não poderiam ser caracterizadas
como crime, pois o núcleo da infração contida nos arts. 153 e 154 da Lei no 6.404/76 não
possuiria similitude fática com qualquer conduta tipificada no Código Penal, não podendo
o §2o do art. 1o da Lei 9.873/99 ser aplicado. Desta forma, teria havido o exaurimento do
prazo de 5 anos para instauração do processo sancionador, uma vez que o programa
COMPERJ e a aprovação do Trem de Refinaria no 1 para a fase IV teriam ocorrido em
25.2.2010 e o presente processo administrativo sancionador somente teria sido instaurado
em março de 2016.
106.
No mérito, destacaram que os atos praticados no âmbito dos crimes
investigados pela Operação Lava-Jato tratar-se-iam do maior e mais complexo esquema
de corrupção do Brasil, envolvendo pessoas renomadas e respeitadas pela opinião
pública. Aduziram que Paulo Roberto Costa e Renato Duque, que foram condenados pela
justiça e que, portanto, teriam tido a má-fé em suas atuações comprovada, gozariam de
grande renome e confiança dentro da Petrobras à época. Além disso, órgãos de controle
internos e externos não teriam levantado quaisquer suspeitas sobre as condutas do ex-
diretor de abastecimento e do ex-diretor de serviços.
107.
Os acusados também alegaram que a CVM seria irresponsável se
responsabilizasse todos os diretores de um colegiado por uma tomada de decisão que teve
por fundamento os interesses e ganhos pessoais de outros gestores, que teriam atuado em
esquema criminoso de corrupção e teriam agido contra os interesses da Petrobras, pois a
conduta deveria ser analisada com base nas circunstâncias conhecidas à época, além de se
ter que individualizar a atuação de cada administrador no caso concreto, conforme a
business judgement rule.
108.
Argumentaram ainda que o diretor de uma companhia deveria poder confiar
na razoabilidade do trabalho técnico e na opinião da diretoria responsável pela área
quando o tema não é de sua competência, com base no the right to rely on others.
Também expuseram que o dever de informar seria uma obrigação de meio. Deste modo,

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alegaram que teriam, segundo o direito de confiar na opinião técnica de seus pares,
analisado os diversos documentos necessários para as deliberações, não sendo razoável
que tomasse decisão diversa de acordo com as circunstâncias à época.
109.
Em relação ao dever de lealdade, aduzem que não haveria nos autos qualquer
elemento capaz de sugerir que teriam agido de má-fé e em benefício próprio e que a
atuação de má-fé de alguma das partes teria prejudicado seus pares e a Petrobras.
110.
Quanto ao dever de diligência, os acusados afirmam que teriam cumprido
todos os deveres relativos ao dever de diligência, de acordo com a business judgement
rule, pois: (i) teriam cumprido com o dever de se informar na medida que teria pautado
sua decisão nos diversos documentos e opiniões técnicas apresentados no caso; (ii) teriam
cumprido com o dever de vigilância, porque teriam acompanhado todo e qualquer ato que
lhes cabia no projeto; (iii) teriam cumprido com o dever de fiscalização; (iv) teriam
cumprido com o dever de intervenção, pois teriam atuado em todos os momentos que
vislumbraram qualquer tipo de irregularidade; (v) teriam cumprido com o dever de
assiduidade, uma vez que teriam tido conduta exime de quaisquer questionamentos por
qualquer empregado da Petrobras ou tribunal administrativo ou judicial.
111.
No que concerne o dever de informar e se informar, destacaram que a CVM
não poderia exigir um nível de análise específico e estranho às competências dos
diretores, sem levar em conta o contexto da empresa à época dos fatos. Então,
sustentaram que teriam exercido o the need to be informed sob a crença e pelo direito de
confiança de que os documentos e a avaliação técnica apresentados pelo ex-diretor Paulo
Roberto Costa seriam suficientes e adequados para a formação da decisão.
112.
Ademais, os acusados buscaram explicar que cada diretoria da Petrobras
atuaria de forma tecnicamente independente no desenvolvimento de suas atividades
específicas, tendo em vista o enorme escopo de atuação da Companhia. Por isso, os
diretores executivos dependeriam e confiariam nas áreas técnicas para a tomada de
decisões. Em cada reunião da Companhia, haveria a análise de diversas pautas, que
seriam recebidas sem antecedência pelos diretores. Contudo, expuseram que todos os
assuntos encaminhados seriam muito debatidos entre os membros.
113.
Argumentaram que a sistemática corporativa apenas estabeleceria orientações
e seria um conjunto de procedimentos padronizados e recomendáveis, tendo em vista o
não estabelecimento de sanções. Nesse prisma, advogaram que a Sistemática não teria
observância obrigatória como uma norma legal e que nem sempre seria a melhor e a única
alternativa para a realização de negócios para a Petrobras. Uma atuação diligente seria a
que pautasse as decisões pela business judgement rule.
114.
Os acusados também alegaram que os pareceres técnico-especializados seriam
de natureza instrumental, não traduzindo qualquer orientação decisória. Sustentaram
ainda que os pareceres não teriam declarado que o projeto não poderia avançar pelos

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sinais de alerta, tendo apenas sugerido uma realização de análise com consideração de
aspectos os quais entendiam relevantes.
115.
Destacaram que as imputações teriam caráter genérico e que faltaria critério
técnico e argumentativo para a SPS sobre a validade e credibilidade dos documentos e
informações juntadas ao processo. A descrição genérica dos fatos induziria o leitor a
acreditar que os atos eram de conhecimento de todos os diretores, ao passo que Paulo
Roberto Costa teria agido, à época, como uma “espécie de agente infiltrado de uma
organização criminosa”, enganando os demais diretores e colaboradores e causando
prejuízos à Companhia.
116.
Acrescentaram que, em 25.2.2010, a decisão seria sobre a viabilidade
econômica de um dos mais complexos e visionários projetos da Petrobras e a paralisação
desse empreendimento poderia trazer imensos prejuízos à Companhia.
117.
Em relação ao documento interno que deu suporte à decisão da diretoria em
2010, os acusados aduziram que a transformação em Programa COMPERJ iria trazer uma
melhoria na atratividade do investimento e estaria conforme a Sistemática Corporativa,
tendo em vista que os projetos que compunham o programa seriam interligados e
interdependentes,
visando
compensar
os
prejuízos
quase
consolidados
no
desenvolvimento do projeto do Trem de Refinaria n° 1. Os documentos anexos à
deliberação seriam instrumentais e sem orientação decisória ou cogente, tendo sido
devidamente analisados.
118.
Os acusados também buscaram tratar da análise do VPL do COMPERJ no
momento da passagem para a fase III. Nesse contexto, alegaram que o VPL não poderia
ser considerado um elemento único de apuração de diligência para o administrador, que
todos os demais indicadores contidos nos documentos de aprovação dos projetos e demais
documentos teriam sido observados e que o projeto teria um expressivo valor estratégico
para o Brasil e para a Petrobras.
119.
Expuseram que os sinais de alerta teriam sido avaliados e seus efeitos
sopesados e teriam endereçado tudo o que foi levantado pela Acusação: (i) a adoção de
perpetuidade seria largamente utilizada na avaliação de empresas e projetos e, portanto,
adequada e consoante ao dever de diligência; (ii) a concessão de benefícios tributários
seria coerente com base no histórico de política fiscal brasileira; (iii) a alteração do VPL
teria refletido as incertezas e riscos do projeto baseadas em análise de sensibilidade no
cenário de 2009 a 2013 que teria englobado a análise do ciclo de alta do preço de
petróleo, conjuntamente com o crescimento da economia brasileira, refletindo a retração
de mercados de derivados e maior penetração de biocombustíveis que influenciariam
negativamente nas margens referentes às projeções do COMPERJ; (iv) o cronograma de
qualidade do diesel teria considerado a entrada do diesel 10ppm a partir de 2013,
chegando a uma participação de 54% do mercado total de diesel em 2020, e o estudo

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técnico apresentado à diretoria executiva teria sido realizado sob premissa de uma
alteração mais agressiva no cronograma, gerando o VPL negativo contemplado; (v) a
base do PLANINV, o plano de investimento da Companhia, deveria considerar apenas as
unidades de refino em operação e demais projetos a partir da fase II; razão pela qual as
Refinarias Premium, que estavam na fase I, não teriam sido consideradas.
120.
Em relação ao não estabelecimento de limites de alçada, os acusados
alegaram que o conselho de administração não deliberaria anualmente os parâmetros e
valores referentes aos limites de alçada específicos, pois teria considerado que os valores
vigentes seriam adequados e estariam de acordo com as políticas de administração da
Petrobras, não tendo eles sido desrespeitados pela diretoria executiva. Seria direito do
conselho de administração fixar tais valores e, tendo em vista a adequação do montante
originalmente estabelecido, não se poderia falar em desrespeito ao dever de diligência.
121.
Nesse sentido, foi alegado que o entendimento geral da diretoria seria de que
a aprovação dos limites de valor de alçada exigida pelo art. 28, V, do Estatuto Social
deveria se referir apenas aos incisos III, IV, V, VI e VIII do art. 33. Acrescentaram que o
art. 35, IV, do estatuto, não teria dado, de forma isolada, poder genérico aos diretores para
assinar atos, contratos e convênios e movimentar os recursos monetários da Companhia
sem qualquer limite de alçada.
122.
Aduziram que teriam atuado, em períodos diferentes, concomitantemente
como conselheiro de administração e diretor presidente, o que significaria que suas
atuações sempre teriam estado divididas entre os dois órgãos. Desse modo, concluíram
que seria incongruente diligenciar em se autofiscalizar ou até mesmo em determinar os
limites de valores de sua própria alçada, encontrando-se em uma situação de conflito de
interesses, na medida que eles e todos que se reportavam a eles se beneficiariam da
decisão que seria tomada pelo conselho de administração.
123.
Em relação à fase I do projeto COMPERJ, Sérgio Gabrielli sustentou que o
prosseguimento do descasamento de fases denotaria apenas um risco em um projeto
integrado, sendo um dos vários riscos negociais naturais e intrínsecos aos projetos de
empresas como a Petrobras e principalmente no caso de um projeto que capitaneava
novas tecnologias ao mercado brasileiro como o COMPERJ. Além disso, alegou que a
aprovação da UPB de forma antecipada teria seguido as orientações técnicas
empreendidas e defendidas por diversos profissionais competentes e com credibilidade da
Petrobras e que o risco teria sido debatido e que análise quantitativa de risco teria sido
apresentada, apenas sem as formalidades exigidas pela Acusação.
124.
Argumentou que, em relação à passagem do projeto COMPERJ para a fase
III, o documento teria apresentado um cenário favorável à medida e estaria munido do
necessário respaldo dos órgãos técnicos competentes. Desse modo, teria se valido do seu

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direito de confiar e se amparado nas análises da área de refino e abastecimento para
deliberar a favor da passagem de fase.
125.
No que concerne aos sinais de alerta no momento da passagem para a fase III
trazidos pela SPS, o defendente sustentou que teria tido uma atuação diligente, porque o
descasamento de fases teria sido amplamente discutido e os responsáveis pelo projeto
teriam esclarecido que os projetos relacionados ao desenvolvimento das UPAs seriam de
complexidade menor do que o da UPB. Ademais, o relatório de FEL2 teria trazido uma
série de justificativas corretas e plausíveis para o aumento da estimativa de investimentos
e, apesar de grande parte dos itens elencados estariam relacionados à área de refino, o
aumento dos investimentos e suas justificativas não teriam nem sido questionados pelos
diretores do financeiro e de estratégia. Contexto no qual teria se valido do seu direito de
confiar.
126.
Além disso, afirma que a análise de risco de prazo e sensibilidade ao tempo
seria responsabilidade da diretoria de abastecimento, segundo a qual a decisão pelo
adiantamento de custos de implementação teria buscado evitar atrasos do projeto.
Sustenta que não seria de conhecimento dos diretores a baixa probabilidade de conclusão
do projeto, que foi apresentada por empresa contratada, e que a observância da
sistemática corporativa não seria cogente. As análises teriam sido realizadas no bojo de
cada estudo realizado para cada DIP, parecer técnico e em sede de deliberação das
diversas reuniões da diretoria executiva, mas de forma diferente da exigida pela SPS.
127.
Maria das Graças Foster argumentou que sua autonomia na Companhia seria
limitada a atuar e impor medidas restritivas aos projetos que estavam diretamente ligados
à sua diretoria, e que a diferença de especificidades técnicas entre as áreas da Petrobras e
seus projetos também teria limitado sua capacidade de analisar e interferir em projetos
que não seriam da sua diretoria, o que comprovaria a inexigibilidade de conduta diversa
no apoio e confiança do que era apresentado pelas outras áreas da empresa. Além disso,
alegou que não haveria registros nos relatórios da CIA de identificação de sua
responsabilidade nos contratos firmados pela Petrobras para a implementação do
programa COMPERJ ou no projeto do Trem de Refinaria no 1.
128.
Quanto à suposta omissão no dever de demandar reavaliação do projeto
COMPERJ, argumentou que seria responsabilidade da área de negócio responsável pelo
empreendimento, no caso a diretoria de abastecimento, a implementação do procedimento
que resultaria na revisão do COMPERJ, conforme a sistemática corporativa, e que,
quando presidente, teria tomado diversas medidas incisivas para tentar sanar ou diminuir
os prejuízos causados por ex-diretores.
129.
No que concerne a indefinição de parcerias, a defendente alegou que, com a
transformação em programa COMPERJ, a Petrobras assumiria a totalidade do projeto do

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Trem de Refinaria n° 1 e que a definição de parcerias já teria sido discutida, mas não seria
um ponto crítico para os outros projetos que se encontravam entre as fases I e II.
130.
Por fim, no tocante à aprovação do programa COMPERJ e a passagem da fase
IV, consignou que sua conduta teria sido proba, informada, refletida e desinteressada. A
defendente teria decidido pela aprovação da transformação em programa COMPERJ com
base nos documentos apresentados, pois: (i) teria tentado reformar o projeto e torná-lo
economicamente atrativo, na medida que ainda seria um projeto pioneiro para Companhia
e importante e estratégico para o Brasil; (ii) o VPL do programa COMPERJ teria se
mostrado positivo e os documentos técnicos trazidos trariam suporte para a decisão; (iii) a
diretoria responsável pelo monitoramento financeiro dos projetos à época teria decidido
pela aprovação da transformação, mesmo com as ressalvas do parecer da PLAFIN; (iv)
quando apresentada a proposta, Paulo Roberto Costa ainda gozaria de respeito e
credibilidade.
V.1.3.
NESTOR CUÑAT CERVERÓ (Doc. SEI no 0728623)
131.
Em sede preliminar, alegou: (i) a prescrição da pretensão punitiva desta
Autarquia; (ii) a ausência de parecer individualizado da procuradoria jurídica da CVM; e
(iii) a ausência de individualização da conduta.
132.
Em relação à prescrição da pretensão punitiva, sustentou que estaria sob
investigação os seus atos praticados entre 2004 a 2006, quanto era diretor da área
internacional da Petrobras e membro da diretoria executiva. Todavia, as investigações da
CVM teriam começado em outubro de 2014, no âmbito do processo CVM RJ2014/1284.
133.
Nesse sentido, argumentou que não teria sido acusado no presente processo de
corrupção passiva, apenas por falta do dever de diligência, não configurando crime. Por
conseguinte, como defendido, o §2o do art. 1o da Lei n° 9.873/99 não poderia ser
aplicado, pois a conduta não seria penalmente tipificada e o prazo prescricional só poderia
ser aplicado depois de proposta eventual ação penal, o que não teria acontecido. Da
mesma forma, ainda foi destacado que, caso se adotasse o prazo de 5 anos previsto na
referida Lei no 9.873/99, a prescrição também teria se configurado e que a prescrição teria
caráter personalíssimo, não podendo ser regulada com base nos demais acusados.
134.
Segundo alega, a Lei n° 6.404/76 previu prazo prescricional de 3 anos para
ato praticado na qualidade de administrador de sociedade de economia mista no art. 287,
II, “b”, 218. Deste modo, a prescrição teria se configurado, uma vez que o prazo para
interrupção da prescrição já teria se consumado.

18 Art. 287. Prescreve: II - em 3 (três) anos: b) a ação contra os fundadores, acionistas, administradores,
liquidantes, fiscais ou sociedade de comando, para deles haver reparação civil por atos culposos ou dolosos,

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135.
Argumentou também que não teria sido emitido qualquer parecer antes da
intimação dos acusados, a denotar inobservância do art. 9o da Deliberação CVM n°
538/200819, cuja consequência seria tornar nula a investigação por infringir determinação
legal expressa.
136.
Ainda em sede preliminar, arguiu que a acusação não estaria devidamente
individualizada e detalhada como seria exigido pela Constituição e pelo art. 6° da
Deliberação CVM n° 538/200820, impedindo o contraditório e ampla defesa do acusado.
Afirma que não existiria responsabilidade objetiva no direito sancionador e, sendo assim,
a Acusação não teria comprovado qualquer elemento indicativo de culpa em sua conduta.
Deste modo, não haveria uma imputação concreta, tendo em vista que o simples fato de
ter sido diretor executivo e ter participado de reuniões que teriam aprovado atos
relacionados
ao
projeto
COMPERJ
não
atribuiria
automaticamente
qualquer
responsabilização.
137.
Quanto ao mérito, sustentou, primeiramente, que não teriam sido apontados
quais atos praticados indicariam qualquer irregularidade. Além disso, aduziu que os fatos
só teriam sido objeto da investigação doze anos após a suposta ilegalidade.
138.
Menciona que a variação no percentual investido na fase I do COMPERJ seria
considerada normal e os dados existentes teriam indicado que se tratava de obra vultosa,
economicamente viável e que traria inúmeros benefícios econômicos à Petrobras.
139.
Quanto à passagem do projeto COMPERJ para a fase III, o defendente
refutou a tese de que a teria aprovado sem amparo em informações suficientes, pois teria
deliberado com base em informações técnicas elaboradas por profissionais técnicos da
Companhia e sua decisão coincidiria com o que o corpo técnico estava sugerindo.

no caso de violação da lei, do estatuto ou da convenção de grupo, contado o prazo: 2 - para os acionistas,
administradores, fiscais e sociedades de comando, da data da publicação da ata que aprovar o balanço
referente ao exercício em que a violação tenha ocorrido;
19 Art. 9o Antes da intimação dos acusados para apresentação de defesa, a PFE emitirá parecer sobre o
termo de acusação, no prazo de 30 (trinta) dias contados da data do termo de acusação, com o seguinte
escopo: I – análise objetiva da observância dos requisitos do art. 6o; II – exame do cumprimento do art. 11;
e III – exame da adequação do rito adotado para o processo administrativo sancionador. Parágrafo único. A
Superintendência que tiver oferecido o termo de acusação poderá, considerando o parecer da PFE, arquivar
o processo.
20 Art. 6o Ressalvada a hipótese de que trata o art. 7o, a SPS e a PFE elaborarão relatório, do qual deverão
constar: I – nome e qualificação dos acusados; II – narrativa dos fatos investigados que demonstre a
materialidade das infrações apuradas; III – análise de autoria das infrações apuradas, contendo a
individualização da conduta dos acusados, fazendo-se remissão expressa às provas que demonstrem sua
participação nas infrações apuradas; IV – os dispositivos legais ou regulamentares infringidos; V – proposta
de comunicação a que se refere o art. 10, se for o caso; e VI – a indicação do rito a ser observado no
processo administrativo sancionador.

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140.
Nesse sentido, expôs que um diretor executivo deveria presumir que as
informações que lhe são apresentadas por outros são precisas e verídicas, e as
informações concernentes à passagem de fase teriam sido repassadas pelos então gerentes
executivos de abastecimento e pelo diretor gerente da estratégia e desempenho
empresarial da Petrobras após análise conjunta com suas respectivas equipes. As
informações e documentos apresentados teriam os cenários suficientes para dar aos
diretores a segurança necessária para aprovação e teriam trazido uma avaliação
econômica que teria se mostrado altamente positiva.
141.
Adicionou que a transformação em programa teria sido aprovada, uma vez
que ela seria fundamental para os interesses da Petrobras e para viabilizar a verdadeira
política de Estado consubstanciada na necessidade de incremento da capacidade de refino
do Brasil. Como se trata de uma sociedade de economia mista, a Companhia não
perseguiria apenas e exclusivamente interesses econômicos. Sendo assim, concluiu que o
ato de aprovação não poderia ser considerado irregular pelo fato de supostamente ter sido
executado de forma irregular.
142.
Por fim, o acusado alegou que sua atuação estaria de acordo com a business
judgement rule, porque seria ato regular de gestão no âmbito e exercício da diretoria.
Ademais, destacou que a atuação teria sido de boa-fé, todos os atos teriam sido praticados
no interesse da Companhia e não seria responsável por danos ao patrimônio da Petrobras.
V.1.4.
PAULO ROBERTO COSTA (DOC. SEI No 0831756)
143.
Preliminarmente, alegou ilegitimidade passiva e inépcia da inicial, pois o
nexo de causalidade entre o prejuízo causado à Companhia e o ato de gestão que se
pretende responsabilizar não estaria descrito, tendo sido acusado simplesmente por ser
diretor de abastecimento no curso da idealização e execução do COMPERJ. Não haveria
qualquer explicação sobre os atos supostamente praticados que comprovariam uma
conduta ilícita de sua parte no contexto desse empreendimento, muito menos nas duas
votações narradas pela Acusação. O termo de acusação não teria sido lavrado na forma
prevista no art. 8o da Deliberação CVM no 538/200821.
144.
No mérito, o defendente destacou o acordo de colaboração premiada com o
Ministério Público Federal, o qual teria sido de extrema importância para a investigação
da Operação Lava-Jato, devendo, por isso, tais contribuições serem levadas em
consideração de modo a evitar a imposição de penalidade excessiva sobre fatos que já

21 Art. 8o O termo de acusação será elaborado por qualquer das Superintendências da CVM quando os
elementos de autoria e materialidade da infração forem suficientes para o seu oferecimento.

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teriam sido objeto de condenação no âmbito dos processos criminais, a configurar bis in
idem.
145.
Além disso, também alegou que as sanções financeiras aplicadas no âmbito
do acordo de colaboração possuiriam natureza de indenização cível para reparação dos
danos e prejuízos decorrentes de sua atuação como diretor de abastecimento entre 2004 e
2012, mesmo dano à Companhia que supostamente dá origem ao presente processo
sancionador.
146.
Sustentou, ainda, que a cláusula de adesão, instituto jurídico aplicável ao
compartilhamento de provas, deveria ser aplicada ao presente caso por isonomia e por
analogia da retroatividade benéfica da lei, já que teria colaborado antes da existência
dessa cláusula. Essas cláusulas buscariam garantir o status legalmente adquirido pelo
colaborador por meio da atitude cooperativa adotada, de forma a protegê-lo de eventuais
sanções excessivas por parte de outros órgãos públicos.
147.
Em seguida, o acusado argumentou que o deferimento do compartilhamento
de provas sem a devida adesão pelo órgão requisitante incorreria em punir o colaborador
duas vezes, porque ele já teria assumido todas as ilicitudes e apresentado provas quando
celebrou o acordo de colaboração, estando todas as imputações já previstas no acordo e
nas penas estabelecidas, inclusive a multa pecuniária.
148.
Por fim, destacou que os atos praticados teriam sido todos no interesse da
Companhia, na medida que o projeto se encontraria dentro do plano de expansão da
Petrobras e alinhado com critérios de viabilidade econômica previamente estabelecidos.
Não teria ocorrido quebra de deveres fiduciários, pois a tomada de decisões dentro do
projeto COMPERJ teria sido submetida e aprovada pela diretoria executiva e pelo
conselho de administração, conforme alçada de competência definida no estatuto social.
V.2.
EX-MEMBROS DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO
V.2.1.
ANTÔNIO PALOCCI FILHO (DOC. SEI No 0778379)
149.
Em preliminar, o acusado alegou a prescrição da pretensão punitiva desta
Autarquia para o período de março de 2003 a março de 2006, quando o defendente teria
ocupado, pela primeira vez, cargo no conselho de administração, uma vez que a própria
Acusação teria considerado prescritos fatos relacionados a não aprovação dos limites de
alçada da diretoria anteriores a 2009. Durante a segunda vez em que o acusado foi
conselheiro de administração da Companhia, entre março e junho de 2011, também não
seria possível o exercício da pretensão punitiva em razão do descolamento entre a atuação
do acusado e os fatos narrados pela SPS.

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150.
Alega ilegitimidade passiva e ausência de individualização das condutas, pois
não haveria nexo de causalidade entre sua atuação como conselheiro da Petrobras em
2011 e o objeto da acusação. O inquérito administrativo teria tido por objeto supostas
irregularidades cometidas pelos administradores no tocante às contratações para
construção do COMPERJ, tendo os fatos relatados acontecido entre os anos de 2004,
quando foram realizadas as primeiras reuniões para construção do complexo
petroquímico, e 2010, quando o projeto foi transformado em programa COMPERJ. O
próprio relatório de inquérito feito pela área técnica não teria descrito os fatos após 2010.
151.
Em uma tentativa de condenar o maior número de pessoas possíveis, mesmo
estando prescrita a pretensão punitiva da CVM com relação aos fatos ocorridos até o ano
2009, a área técnica teria acusado todos aqueles que teriam ocupado cargos no conselho
de administração até 2012, sob o argumento de que apenas no ano seguinte teriam sido
aprovados os novos limites de alçada para a diretoria executiva. Dessa forma, diante da
impossibilidade de incluí-lo no rol de legitimados passivos com relação a sua atuação
como conselheiro entre 2003 e 2006, a SPS optara por acusá-lo de infração ao dever de
diligência pelo segundo momento em que ocupou o cargo de conselheiro, entre os meses
de março a junho.
152.
Afirma que haveria ilegitimidade na sua inclusão no polo passivo deste
processo, o que tornaria a acusação nula, pois não seria razoável a acusação de todos
aqueles que exerceram cargos na Petrobras em um dado período independentemente da
existência de qualquer nexo de causalidade entre a conduta do acusado e as
irregularidades que são objeto do inquérito. Ademais, a SPS também não teria
individualizado a conduta de cada um dos conselheiros de administração que ocuparam o
cargo em momentos diferentes.
153.
Alega ainda preliminar de violação aos direitos constitucionais de isonomia,
ampla defesa e contraditório, em virtude do descumprimento do direito de manifestação
prévia garantido pelo art. 11 da deliberação CVM no 538/2008. Segundo afirma, não teria
sido intimado para prestar esclarecimentos quanto aos fatos específicos investigados neste
processo nem em relação ao fundamento jurídico de sua acusação, qual seja, a violação ao
art. 35, V, do estatuto social.
154.
No mérito, a defesa sustenta que o art. 35 do estatuto apenas teria tratado das
competências dos diretores da Petrobras, não havendo menção a regramentos de limite de
alçada. O inciso IV do mencionado dispositivo legal apenas trataria da representação da
Companhia por diretores. Além disso, o artigo estaria inserido em seção do estatuto
destinada à especificação de competências da diretoria executiva. Sendo assim, segundo a
defesa, o art. 35 seria uma regra de governança corporativa que visa proteger o
patrimônio da Petrobras por meio dessa exigência de representação, não tratando dos
limites de alçada, que seriam regulamentados pelo art. 28 do mesmo diploma legal.

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155.
Quanto ao art. 28 do estatuto, o defendente arguiu que a interpretação do
artigo dada pela Acusação nunca teria sido usada na Companhia. Ao longo de todos os
anos, a referência aos incisos do art. 33 nunca teria sido interpretada como
exemplificativa pelos administradores, porque o conselho de administração não seria um
órgão presente no cotidiano da Petrobras e o estabelecimento de um limite genérico
consequentemente iria engessar as atividades da Companhia. Nesse sentido, a
interpretação utilizada pelos conselheiros de que só se deveria estabelecer limites de
alçada para os mencionados incisos do art. 33 do estatuto nunca teria sido questionada por
ninguém.
156.
Em relação ao plano fático, o defendente alegou que a permanência por três
meses no cargo seria pouco tempo para cumprir com todas as exigências de um
conselheiro e dedicar especial atenção ao COMPERJ, haja vista a complexidade da
estrutura da Petrobras. Deste modo, concluiu pela inviabilidade de adoção de uma
conduta mais diligente do que a efetivamente empregada pelo acusado.
V.2.2.
DILMA ROUSSEFF (DOC. SEI No 0800465)
157.
Preliminarmente, a defendente sustentou que a CVM seria incompetente para
julgar o cumprimento de cláusulas estatutárias e, no presente caso, os atos tidos como
ilícitos encontram fundamento em uma suposta omissão dos membros do conselho de
administração por não terem estabelecido limite de alçada da diretoria executiva,
conforme o art. 28, V, do estatuto social da Petrobras.
158.
Considerando que não houve violação às normas da Lei n° 6.404/76 ou da Lei
n° 6.385/76, a possível violação de cláusulas estatutárias não atrairia o poder punitivo da
CVM. Nesse sentido, argumentou que a interpretação dada pela Acusação não seria a
correta, pois, por mais que o referido artigo regulamentasse forma de exercício do dever
de fiscalização dos conselheiros, o que seria um elemento do dever de diligência, não
haveria qualquer exigência nas leis que regem as companhias abertas para que sejam
criadas alçadas para os órgãos da administração da Petrobras e a delimitação do limite de
alçada da diretoria, por parte do conselho de administração, sendo esta uma mera
prerrogativa estatutária.
159.
Ademais, também foi argumentado que a infração ao art. 28, V, do Estatuto
Social, não configuraria desrespeito ao dever de diligência, pois o conselho de
administração teria adotado outros mecanismos para verificar a conduta dos diretores.
160.
Ainda em sede preliminar, a defesa buscou tratar da prescrição da pretensão
punitiva afirmando que a Acusação teria diferenciado as imputações feitas, de um lado,
aos diretores e, de outro, aos conselheiros de administração e conselheiros fiscais, uma

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vez que as condutas dos conselheiros não configurariam crime penal e, portanto, seriam
regidas pelo prazo prescricional de cinco anos disposto na Lei no 9.873/99.
161.
Nesse particular, a defesa destacou que a suposta infração teria sido cometida
entre outubro de 2009 e março de 2012, e que a prescrição teria sido interrompida por
esta Autarquia em 2014, antes do fim do prazo prescricional, pela apuração de fatos
relacionados à Operação Lava-Jato nos Processos CVM no RJ2014/11254 e CVM no
RJ2014/12184. Todavia, a apuração de conduta específica seria característica essencial do
ato inequívoco, e os referidos processos não teriam buscado apurar especificamente o
cumprimento do estatuto social por seus administradores ou a fiscalização dos atos da
administração pelo conselho de administração. Então, a interrupção da prescrição pela
apuração dos fatos que geraram a Acusação só teria se iniciado em junho de 2016, data
posterior aos cinco anos de prazo prescricional previstos em lei.
162.
No mérito, a acusada sustentou que o art. 28, V, do Estatuto Social trataria de
faculdade do conselho de administração e não mandamento categórico para fazê-lo,
havendo discricionariedade para o mencionado órgão fixar ou não os limites de alçada
para a diretoria executiva.
163.
Sendo assim, a defesa destacou que os limites de alçadas para os atos dos
incisos III, IV, V, VI e VIII do art. 33 do estatuto teriam sido sempre respeitados e
verificados, e não teriam sido alterados, uma vez que o conselho de administração não
teria visto necessidade de alteração desses limites. Além disso, entre 2002 e 2013,
ninguém teria identificado a necessidade de o conselho de administração aprovar limite
de alçada genérico nem apontado descumprimento ao artigo em questão. Também foi
exposto que diversas diretorias teriam julgado adequada a interpretação conferida pelos
conselheiros, bastando que fossem delimitados limites de alçada para os referidos incisos
do art. 33.
164.
A defesa também arguiu que o referido dispositivo era entendido pelo
conselho de administração como passível de renovação tácita, mas que a interpretação da
norma teria sido alterada após o começo da Operação Lava-Jato, tendo em vista a
mudança de contexto dentro da Companhia. Com isso, a norma foi reescrita para evitar
dubiedades, sendo refletida no art. 29, V, do Estatuto Social da Petrobras22. Naquele
contexto, seria esperado que se buscasse aprimoramentos dos controles internos
existentes, de modo a fortalecer as estruturas de compliance.

22 Art. 29 O Conselho de Administração é o órgão de orientação e direção superior da Petrobras,
competindo-lhe: V- aprovar o valor acima do qual os atos, contratos ou operações, embora de competência
da Diretoria Executiva ou de seus membros, deverão ser submetidos à aprovação do Conselho de
Administração

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165.
Segundo a defesa, o que deveria ser observado é se a acusada agiu de forma
diligente e se a Companhia possuía controles internos capazes de evitar irregularidades, e,
à época, os administradores da Petrobras teriam a compartilhada confiança de que os
mecanismos internos eram suficientes para a boa governança corporativa, justificando-se
o “entendimento restritivo” diante do contexto da própria Companhia. Assim, os
membros do conselho de administração não teriam violado seus deveres fiduciários nem
se furtado de fiscalizarem a ação dos demais órgãos sociais da Petrobras, mesmo sem a
ampliação interpretativa ter sido realizada.
166.
A defesa pontua que não haveria red flags e, consequentemente, não se
poderia exigir a ação dos administradores diante de uma governança corporativa que se
mostrava eficiente e saudável. Ademais, a criação de mecanismos de vigilância internos
de uma companhia seria feita progressivamente, não se podendo exigir dos
administradores que identificassem todos os mecanismos que deveriam ser criados para
uma gestão eficiente e proba.
167.
A defesa asseverou que o conselho de administração teria exercido
plenamente o acompanhamento geral e do progresso de suas políticas e de seus
procedimentos internos para aprimorar os mecanismos de detecção e combate as
desconformidades apontadas pelo comitê de auditoria interna da Petrobras, tendo
culminado na aprovação da política de controles internos. A atuação do conselho teria
atendido todos os requisitos do dever de diligência, tendo as decisões tomadas pelo órgão
sido informadas, refletidas e desinteressadas, bem como medidas teriam sido tomadas
para se certificar de que o problema recebia o devido tratamento pela diretoria.
168.
Foi destacado ainda que a Petrobras estaria sujeita à Lei Sarbanes-Oxley,
visto que tem valores mobiliários negociados nos EUA, sendo obrigada a adotar práticas
de governança corporativa e de controles internos rigorosas. Nessa lei não haveria
exigência para que fossem estabelecidos limites de alçada. Diante disso, seria razoável
que os membros do conselho de administração acreditassem nos mecanismos de controle
existentes à época.
169.
Por fim, a defendente sustentou que ocupou uma cadeira no conselho de
administração durante seis meses e que, em prazo tão curto, não seria razoável se verificar
a infração ao dever de vigilância.
V.2.3.
FÁBIO COLETTI BARBOSA (DOC. SEI No 0735340)
170.
Inicialmente, o acusado destacou que o TCU, em procedimento
administrativo que teria investigado as irregularidades no empreendimento teria
verificado a ausência de atos de responsabilidade imputáveis aos conselhos de
administração e fiscal da Petrobras. Expôs, também, que a Comissão Interna de Apuração

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da Petrobras também não teria verificado nenhuma irregularidade na conduta do acusado
e que não teria havido a condenação do defendente nos três processos criminais
mencionados no relatório de inquérito relacionados ao COMPERJ.
171.
Argumenta que as condutas ilícitas praticadas no COMPERJ seriam de
responsabilidade exclusiva de indivíduos diretamente envolvidos nas irregularidades,
tendo em vista que o COMPERJ não teria sido submetido ao conselho de administração
por uma questão de matéria. Não haveria previsão estatutária de competência do conselho
de administração para aprovação e apreciação de projetos como o COMPERJ, bem como
a Sistemática Corporativa não determinaria qualquer interferência do referido órgão na
tomada de decisão, em razão do possível engessamento das atividades da Companhia
caso tudo tivesse que ser submetido ao conselho.
172.
Em preliminar, o defendente alegou que o termo de acusação deveria ser
retificado, pois teria estendido a imputação ao acusado até 2012, sendo que ele teria
passado a integrar o conselho em 3.1.2003 e nele permanecido até 3.10.2011, não tendo,
portanto, participado das deliberações dos limites de alçada de 2002 e 2013.
173.
Em segundo lugar, o defendente argumentou que, como a suposta infração
seria a deliberação dos limites de alçada realizada em 2002, a pretensão punitiva da CVM
teria prescrito, porque a prescrição de 5 anos, conforme a Lei no 9.873/99, apenas teria
sido interrompida em 24.3.2016 com a instauração do inquérito investigatório para apurar
a conduta de fato imputada ao acusado e, mesmo que se usasse a data de interrupção da
Acusação, outubro de 2014, também já teria se passado mais de 5 anos desde a
deliberação sobre os limites de alçada de 2002, na 1.211a Reunião do Conselho de
Administração.
174.
Quanto ao mérito, o defendente alertou sobre a análise “ex-post” dos fatos,
pois muitos dos fatos hoje conhecidos devido à Operação Lava-Jato não o seriam à época
que era membro do conselho de administração. Assim, a conduta deveria ser avaliada
conforme as informações disponíveis durante o período em que o defendente atuou no
conselho de administração, de acordo com o art. 20 da Lei de Introdução às Normas do
Direito Brasileiro, segundo a qual Administração Pública deve considerar as
consequências práticas de sua decisão e não decidir abstratamente.
175.
Sustentou, também, que o conselho de administração não teria cogitado
estabelecer alçadas adicionais, pois não teriam sido apontados indícios de potenciais
problemas. O conselho teria atuado todos os anos com base nos valores de alçada
definidos e os limites teriam sido sempre respeitados pela administração, o que
consubstanciaria o entendimento de que o conselheiro não pode ser responsabilizado por
documentos e informações que não teriam chegado ao seu conhecimento. Também foi
alegado que a Acusação não teria se desincumbido do ônus de provar que a interpretação
do conselho de administração do art. 28, V, do Estatuto Social não seria razoável.

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176.
Defendeu que a conduta do conselho de administração teria sido regular, na
medida em que o art. 28, V, do Estatuto Social teria conferido discricionariedade ao
conselho, à luz do business judgement rule, de poder definir quais atos da diretoria
deveriam ter um limite de alçada.
177.
O estabelecimento dos limites de alçada em 2002, quando o acusado ainda
não atuava na empresa, teria sido parte de uma ampla revisão do sistema de governança
corporativa da Petrobras, o que teria se afigurado como adequado ao que a Companhia
precisava à época, não havendo sinal de alerta que sugerisse algum questionamento
quanto à regularidade e adequação do modelo de alçadas implementado.
178.
Em relação à interpretação do art. 28, V, do Estatuto Social da Companhia, o
acusado alegou que o dispositivo estabeleceria uma competência do conselho de
administração para aprovar quais matérias precisam de limites de alçada e qual deve ser o
valor limite da alçada. Se houvesse um limite de alçada genérico, o administrador seria
privado do seu poder de decisão quanto à forma de organização mais adequada à
companhia que administra.
179.
Nesse contexto, o defendente alegou que o art. 33 do estatuto teria estipulado
matérias que ensejam a presença colegiada da diretoria executiva para determinadas
deliberações, observando-se os limites de alçada estabelecidos pelo conselho de
administração para os incisos III, IV, V, VI e VIII desse dispositivo. O termo
“especialmente” deveria ser interpretado como discricionariedade do conselho de
administração conferida pela própria lei estatutária, e não “além das condutas aqui
enumeradas”.
180.
O art. 35 estipularia apenas as formas de representação da Petrobras para atos
que já teriam sido deliberados pela diretoria executiva de forma colegiada, nos termos do
já mencionado art. 33, tratando-se da forma pela qual os diretores deveriam representar a
Companhia. Logo, o defendente concluiu que o inciso IV do art. 35 não comportaria
deliberação de limites de alçada pelo conselho de administração, uma vez que seria uma
simples instrumentalização dos atos pelos diretores executivos.
181.
O defendente também sustentou que da mesma forma que não teria havido
red flag que indicasse ao conselho de administração a necessidade de mudança nos
limites de alçada, também não teria havido questionamento quanto à necessidade de
aprovação expressa e anual da manutenção dos valores de alçada vigentes. Alegou que
não teria havido motivos para a deliberação anual dos limites de alçada, tendo em vista
que a manutenção tácita teria o mesmo efeito prático de uma reunião atual do conselho
para renovar os limites anteriores. Além disso, as áreas técnicas da Petrobras teriam
constatado a manutenção dos valores de alçada, o que comprovaria a razoabilidade da
posição adotada pelo conselho de administração.

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182.
Por fim, resumiu que, diante do contexto da época e das informações
disponíveis, não existiriam motivos para a fixação de outros limites de alçada, porque: (i)
os limites originais estariam adequados aos interesses e objetivos da Companhia; (ii) uma
maior ingerência do conselho de administração nas competências da diretoria executiva
implicaria em engessamento e prejuízo à Petrobras; e (iii) existiriam outros meios de
fiscalização que seriam suficientes.
V.2.4.
FRANCISCO ROBERTO DE ALBUQUERQUE, GUIDO MANTEGA, LUCIANO
COUTINHO, MÁRCIO ZIMMERMANN, MIRIAM BELCHIOR, SÉRGIO QUINTELLA E SILAS
RONDEAU (DOC. SEI No 0800415)
183.
Os acusados apresentaram defesa conjunta e alegaram, em sede preliminar,
que o início dos procedimentos de apuração das infrações relativas ao COMPERJ, no
âmbito do Processo CVM n° RJ2014/12184, em 20.10.2014, não poderia interromper a
prescrição, nos termos do inciso II, do art. 2o, da Lei no 9.873/99, pois não se trataria da
mesma acusação que foi formulada contra os acusados. A apuração de conduta específica
seria característica essencial do ato inequívoco previsto na lei.
184.
O referido processo não teria buscado apurar o cumprimento do estatuto
social da Companhia por seus administradores ou a fiscalização dos atos da administração
pelo conselho fiscal, tendo a prescrição sido interrompida apenas em 1.3.2016, quando os
atos referentes à aprovação dos limites de alçada dos diretores da Petrobras começaram a
ser investigados.
185.
Quanto ao mérito, a defesa alegou que Assembleia Geral de 22.03.2002 teria
aprovado reforma no estatuto social da Companhia para redefinir atribuições dos órgãos
societários de modo a equilibrar os papéis e responsabilidades dos conselheiros, diretores
e presidente, reforçando o processo de descentralização e maior delegação em níveis
executivos na Petrobras. Tendo em vista a complexidade e porte das atividades da
Petrobras, tais mudanças possibilitariam maior flexibilidade e agilidade de execução sem
negligenciar seu controle, o que teria sido refletido no art. 28 do estatuto social.
186.
Deste modo, o referido art. 28 definiria competências atribuídas ao conselho
de administração, dentre elas a de seu inciso V, de aprovar os valores a partir dos quais os
atos, contratos e operações, em atenção aos previstos nos incisos lll, IV, V, VI e Vlll do
art. 33 do Estatuto, deveriam ser submetidos à aprovação pelo conselho, mesmo sendo de
competência originária da diretoria.
187.
No exercício dessa competência, o conselho de administração teria
interpretado legitimamente que o inciso V do art. 28 conferia-lhe a atribuição de
determinar os limites de alçada para os atos, contratos e operações da Diretoria previstos
no art. 33, incisos lll, IV, V, VI e Vlll, pois, em última instância, abrangiam todos os atos

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jurídicos pelos quais a Petrobras se obrigava. Tais alçadas seriam consideradas adequadas
e suficientes para o monitoramento das atividades da Companhia.
188.
Assim, os limites de alçada do inciso V do art. 28 do Estatuto Social seriam
um conjunto de restrições à diretoria frente ao monitoramento do conselho nos termos do
estatuto, dentre elas: (i) o art. 28, inciso II, sendo definidos pelo conselho os planos
estratégicos e os planos plurianuais e anuais de dispêndios e investimentos, que
sujeitavam a atuação da diretoria às estratégias comerciais e limites financeiros (por área)
pré-definidos; (ii) o art. 28, inciso VIII, em que a transferência de ativos da Companhia e
a celebração de contratos de concessão e autorizações para refino de petróleo,
processamento de gás natural, transporte, importação e exportação de petróleo, seus
derivados e gás natural, deveriam ser previamente aprovadas pelo Conselho, podendo o
Conselho estabelecer limites de valor para a contratação direta pela Diretoria; e (iii) o art.
29, inciso III, devendo a permuta de valores mobiliários de emissão da Petrobras ser
previamente aprovada pelo Conselho.
189.
Segundo a defesa, o Conselho de Administração, durante o período objeto da
Acusação (especificamente, entre 2002 e 2013), teria mantido a interpretação coerente
com as atividades da Petrobras e conforme a sistemática das disposições do estatuto da
Companhia, que consistiria naquela dada pelo conselho à redação do estatuto com a
reforma de 2002. Acrescentaram que caso o conselho tivesse estabelecido as alçadas
pretendidas pela Acusação, as irregularidades ainda assim não seriam descobertas, pois os
valores dos percentuais que eram desviados da Companhia dificultariam a descoberta e as
próprias autoridades governamentais só teriam conseguido revelar o esquema com a
contribuição de alguns dos seus integrantes.
190.
Sustentaram, ainda, que uma nova deliberação formal do conselho de
administração sobre os limites de alçada não teria ocorrido, mas os valores originalmente
aprovados teriam sido mantidos tacitamente vigentes, tanto que não teria havido infração
aos limites de alçada da diretoria, que teria solicitado aprovação do conselho de
administração quando necessário.
191.
Nesse contexto, foi alegado que a diretoria teria obedecido os limites
estabelecidos em 2002 até a posterior alteração deles em 2013, conforme teria sido
inclusive reconhecido em nota técnica apresentada ao conselho fiscal na Reunião no 653,
de 25.10.2013, em que o referido órgão foi informado sobre a existência de grupo de
trabalho para a revisão da tabela de valores de 2002:
Ponto no 7 - Item A: “(...) A matéria referida no artigo 28, V do Estatuto
foi formalmente deliberada pelo Conselho de Administração em 2002,
através da Ata C.A 1.211 (...) de 28.06.2002 Pauta no 31, que
estabeleceu uma tabela disciplinando ates que, embora de competência
da D.E. deveriam ser submetidos à aprovação do C.A. Desde 2002, não
houve renovação formal da pauta. Contudo, como prática de

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Governança na Companhia, os limites estabelecidos na tabela de 2002,
continuam a ser observados até hoje. Dessa forma, seja porque, vem,
desde 2002, respeitando a tabela estabelecida na Ata CA 1211, seja
porque vem observando os limites eventualmente estabelecidos pelo
CA, a DE vem atuando dentro de seus limites de competência”.
192.
Em seguida, o conselho fiscal teria recomendado a revisão anual da tabela de
valores dos limites de alçada, com a intenção de formalizar e precaver qualquer
questionamento sobre a questão, o que teria sido prontamente atendido com a aprovação
dos novos limites de alçada na RCA no 1386, de 29.11.2013.
193.
Os acusados destacaram que a aprovação dos novos limites de alçada em
2013 pelo conselho de administração teria promovido a atualização de valores de modo a
comportar as atividades e investimentos da Petrobras dos últimos anos. Todavia, limites
de alçadas genéricos para todos e quaisquer atos, contratos e operações da diretoria não
teriam sido estabelecidos. Foi mencionado ainda que, na reforma de 2013, poucas
alterações teriam sido feitas nos parâmetros estabelecidos em 2002.
194.
Nos anos subsequentes, de forma a não deixar margem para questionamento,
segundo a defesa, o conselho de administração teria prosseguido aprovando anualmente a
tabela de valores referente ao inciso V do art. 28 do Estatuto, então influenciada pelas
reformas e revisões internas de gestão e governança decorrentes dos escândalos de
corrupção na Petrobras que vieram à tona com a "Operação Lava-Jato".
195.
Corroborando a interpretação dada ao inciso V do art. 28 do estatuto desde
2002, sua reforma em 01.07.2015 teria retirada a menção expressa aos incisos do art. 33,
conforme transcrito a seguir:
Art. 28 - O Conselho de Administração é o órgão de orientação e direção
superior da Petrobras, competindo-lhe:
V - aprovar, anualmente, o valor acima do qual os atos, contratos ou
operações, embora de competência da Diretoria Executiva, deverão ser
submetido à aprovação do Conselho de Administração.
196.
Deste modo, a defesa entende que, se com a redação genérica pós-reforma de
2015 não se interpretava o inciso V do art. 28 como obrigatoriedade de definição de
limites de alçada para todos os atos, contratos e operações da Diretoria (como, aliás,
nunca teria sido a interpretação da Companhia, nem quando o dispositivo foi inserido pela
primeira fez no estatuto social em 2002), menos sentido faria entender que o conselho
teria tal obrigação quando havia a previsão de definição dos limites de alçada
especificando-se incisos do art. 33, já que conteria substrato para embasar a definição das
limitações.
197.
Em relação ao inciso IV do art. 35, os acusados argumentaram que esse
dispositivo apenas teria estabelecido o requisito procedimental necessário para a

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celebração de atos, contratos, convênios e movimentações de recursos monetários pelos
diretores da Petrobras. Os limites de alçada previstos no inciso V do art. 28 seriam etapa
posterior e condicionada às prévias aprovações e restrições a que as atividades da
diretoria estavam sujeitas nos termos do estatuto.
198.
Aduziram que o conselho de administração teria analisado diligentemente
todas as questões ligadas ao COMPERJ que seriam de sua competência, o que mostraria
um elevado padrão de diligência dos acusados, que se estendia a todas as suas atividades
na Petrobras, na medida em que o conselho de administração, segundo o estatuto social,
deveria apenas definir o alinhamento estratégico e comercial dos investimentos feitos pela
Companhia. Já a diretoria seria responsável por definir as oportunidades comerciais a
serem aproveitadas pela Petrobras dentro dos parâmetros estabelecidos pelo conselho e as
regras e os procedimentos para a execução desses investimentos.
199.
Argumentaram, por fim, que o conselho de administração, conforme a lei
societária, o estatuto social e a Sistemática Corporativa, não teria competência para
aprovar ou para ratificar e/ou revisar as aprovações realizadas por outras esferas da
Companhia das passagens de fase dos projetos de investimento da Petrobras, uma vez que
se trataria de questão de cunho operacional. Teriam, portanto, cumprido com seu dever de
diligência por terem atuado com a diligência que se espera de um conselheiro de
administração de companhia aberta.
V.2.5.
JORGE GERDAU JOHANNPETER (DOC. SEI No 0800421) E JOSUÉ CHRISTIANO
GOMES (DOC. SEI No 0800429)
200.
Inicialmente, os acusados sustentaram a prescrição da pretensão punitiva da
CVM. Sobre o tema, argumentaram não ter havido a interrupção da prescrição em 2014,
pois o processo CVM no RJ2014/12184 e o posterior IA 14/2014 teriam sido instaurados
para analisar “genericamente” denúncias de corrupção na Petrobras relacionadas às
investigações da “Operação Lava-Jato” e a interrupção de prescrição exigiria a apuração
de conduta específica como característica essencial do ato inequívoco. Segundo afirmam,
a primeira causa de interrupção da prescrição punitiva somente teria ocorrido com o
envio, em 01.03.2016, do ofício no 16/2016 à Petrobras. Dessa forma, o intervalo
temporal sujeito à pretensão punitiva da CVM seria de março de 2011 até novembro de
2013.
201.
No mérito, os acusados argumentaram que os limites de alçada teriam sido
fixados pela primeira vez na 1.211a RCA de 28.2.2002 para os atos dispostos nos incisos
III, IV, V, VI e VIII do art. 33 do estatuto social da Companhia, nos moldes do art. 28, V.
Não teria ocorrido nova deliberação formal a respeito dos limites de alçada após 2002,
tendo os valores fixados se mantido vigentes e respeitados pela diretoria até posterior
revisão em novembro de 2013, o que significaria que com o passar do tempo, devido ao

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efeito da inflação e do câmbio, número maior de eventos fosse submetido ao conselho de
administração.
202.
A revisão dos limites de alçada em 2013 teria formalizado as alterações nos
patamares originalmente estabelecidos de forma a comportar a evolução da Companhia, o
que evidenciaria o cumprimento do dever de diligência. Ademais, foi exposto que
reforma estatutária retirando menção expressa aos mencionados incisos do art. 33 do art.
28, V, teria sido feita em 2015, mas limites de alçada genéricos não teriam sido
estabelecidos nessa reforma. Os acusados também destacaram que o conselho de
administração não teria a atribuição para se debruçar sobre todas as aprovações realizadas
por outras esferas da Companhia das passagens de fase dos projetos de investimento da
Petrobras, uma vez que se trataria de questão de cunho operacional.
203.
Em relação ao art. 35, IV, do estatuto social da Companhia, os acusados
sustentaram que esse dispositivo estava na seção do estatuto que correspondia à diretoria
executiva. Além disso, a regra do art. 35, inciso IV, apenas teria estabelecido o requisito
procedimental necessário para a celebração de atos, contratos, convênios e
movimentações de recursos monetários pelos diretores da Petrobras, estando as alçadas
do inciso V art. 28 também sujeitas às restrições que abarcavam outras atividades da
diretoria.
204.
Argumentaram que o conselho de administração deveria apenas definir o
alinhamento estratégico e comercial dos investimentos da Companhia, enquanto a
diretoria deveria definir as oportunidades comerciais a serem aproveitadas dentro do que
foi estabelecido pelo conselho. Deste modo, a sistemática corporativa seria somente um
desdobramento da competência exclusivamente atribuída à diretoria pela lei societária e
pelo estatuto da Petrobras.
205.
As defesas afirmaram que o conselho de administração não teria recebido
nenhum sinal de alerta sobre a matéria e, portanto, a Acusação não poderia
responsabilizar um órgão independente pela fiscalização dos atos de outro órgão
independente, a diretoria executiva, sendo que esses atos seriam de exclusivo
conhecimento dela. Como exposto, os acusados só teriam conhecido as irregularidades
por divulgação da Operação Lava-Jato.
206.
Por fim, foi defendido que a manutenção dos valores originalmente
estabelecidos não teria trazido prejuízo à Companhia e, inclusive, teria tornado os
patamares de aprovação mais rigorosos, uma vez que os limites originalmente
estabelecidos não teriam sido monetariamente corrigidos. Concluíram asseverando que os
limites aprovados em 2002 teriam se mostrado adequados até 2013 e não se poderia
desconsiderar a aplicação e eficácia deles durante o período por uma deliberação formal
não ter sido realizada.

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V.2.6.
SÍLVIO SINEDINO PINHEIRO (DOC. SEI No 0794948)
207.
O defendente apresentou defesa tempestiva em 3.7.2019. Inicialmente, o
acusado alertou sobre o exame dos fatos “ex-post”, uma vez que o presente inquérito
disporia de elementos e informações que não seriam conhecidos na época dos fatos.
Nessa linha, alegou que informações e dados recentemente conhecidos devido à
investigação da Operação Lava-Jato deveriam ser expurgados da apreciação de sua
conduta. Além disso, foi sustentado que a responsabilidade subjetiva não teria sido
demonstrada pela Acusação, tendo em vista que a responsabilidade administrativa
objetiva não se compatibilizaria com suposta infração ao dever de diligência.
208.
Quanto ao mérito, o defendente destacou que: (i) exame dos fatos “ex-post”
dificultaria a avaliação do que realmente aconteceu; (ii) seria difícil segregar o que se
sabe agora e o que efetivamente seria sabido à época dos eventos; (iii) teria havido entre
os membros da diretoria e do conselho de administração a confiança de que todos
estariam agindo de boa-fé; (iv) regras de compliance não seriam capazes de impedir a
fraude, que era essencialmente criativa; (v) seria mais fácil identificar os sinais de alerta
após a ocorrência da situação.
209.
Antes de tratar da questão semântica da Acusação, o defendente tratou de três
“reparos” que deveriam ser feitos ao relatório de inquérito feito pela SPS. Primeiramente,
destacou ter integrado o conselho de administração, eleito como representante dos
empregados da Companhia, apenas em duas ocasiões, da AGO de 19.3.2012 até a AGO
de 29.4.2013 e da AGO de 2.4.2014 até a AGO de 29.4.2015, não tendo participado da
deliberação em 29.11.2013.
210.
Em segundo lugar, o defendente rejeitou o entendimento da Acusação de que
a responsabilidade pela verificação da necessidade de atualização dos valores seria do
conselho de administração, sem qualquer provocação por parte da diretoria executiva.
Sob esse prisma, argumentou que, segundo o art. 31, §2o, do Estatuto Social da
Petrobras23, as matérias submetidas à apreciação do conselho de administração seriam
instruídas com decisão da diretoria executiva e que a fixação de limites de alçada para
atos a serem praticados pela diretoria requereria iniciativa dela, caso ela entendesse que
os limites fixados mereceriam alguma alteração.
211.
Em relação ao terceiro “reparo”, o defendente expôs que houve deliberação
acerca dos limites de alçada para a diretoria executiva em assembleias posteriores a 2002,

23 Art. 31, §2o As matérias submetidas à apreciação do Conselho de Administração serão instruídas com a
decisão da Diretoria Executiva, as manifestações da área técnica ou do Comitê competente, e ainda o
parecer jurídico, quando necessários ao exame da matéria.

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não tendo havido apenas alteração dos limites. Entendimento este que vai contra o
entendimento da Acusação.
212.
No tocante à interpretação do art. 35, IV, do Estatuto Social da Companhia, o
defendente argumentou que seria inadmissível formular acusação em processo
administrativo sancionador por questão semântica e que a CVM teria tido oportunidade
de examinar o diploma legal referido em duas ocasiões distintas e não teria indagado ou
enviado um ofício de alerta indicando o descumprimento do supramencionado dispositivo
estatutário até o envio do ofício no 129/2017, quando o defendente apresentou seu
entendimento. Por conseguinte, a defesa inferiu que a acusação feita aos membros do
conselho de administração no período de outubro de 2009 até novembro de 2013 indicaria
se tratar de um dos sintomas da “síndrome da casa arrombada”.
213.
Ademais, sustentou que o Capítulo IV trata da administração da Petrobras,
dividindo-se em quatro seções. As seções II e III tratam, respectivamente, do conselho de
administração e da diretoria executiva. O art. 28 estabelece comandos para o conselho de
administração e se encontra justamente na Seção II do Estatuto Social da Companhia, e o
art. 35 estabelece comandos para a diretoria executiva, encontrando-se na seção III do
mesmo estatuto.
214.
O defendente ainda arguiu que a palavra “especialmente”, no art. 28, V, teria
caráter apenas de indicação de relevância, sendo restritiva. Portanto, o Estatuto Social
queria que coubesse ao conselho de administração fixar o limite de alçada apenas para os
atos nos incisos III, IV, V, VI e VII do art. 33 e nenhum outro. O defendente se utilizou
da lição de Carlos Maximiliano que declara que “aplicam-se (as normas) no sentido
exato, não se dilatam, nem restringem os seus termos”.
215.
Por fim, foi aduzido que, ao se examinar o Estatuto Social aprovado em 2012,
os atos cuja prática, pelo presidente ou pela diretoria, se submetem à fixação, pelo
conselho de administração, de limite de alçada são exatamente os dispostos nos referidos
incisos do art. 33. Pelo exposto, a defesa concluiu que a questão semântica seria um
sintoma da “síndrome da casa arrombada”, tendo em vista que a questão não teria sido
objeto de reparo por esta Autarquia nos últimos quinze anos.
V.3.
EX-MEMBROS DO CONSELHO FISCAL
V.3.1.
CÉSAR ACOSTA RECH, MARIA LÚCIA OLIVEIRA FALCÓN, MARISETE FÁTIMA
DADALD PEREIRA E PAULO JOSÉ DOS REIS SOUZA (DOC. SEI No 0800401)
216.
Em preliminar, os acusados alegaram que os inícios dos procedimentos de
apuração das infrações relativas ao COMPERJ, no âmbito do Processo CVM no
RJ2014/12184, em 20.10.2014, não poderiam interromper a prescrição, nos termos do

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inciso II, do art. 2o, da Lei no 9.873/99, pois não se trataria da mesma acusação que foi
formulada contra os acusados.
217.
Argumentaram, também, que a apuração de conduta específica seria
característica essencial do ato inequívoco e o referido processo não teria buscado apurar
especificamente o cumprimento do Estatuto Social da Companhia por seus
administradores ou a fiscalização dos atos da administração pelo conselho fiscal. Logo, a
prescrição só teria sido interrompida em 1.3.2016 quando os atos referentes à aprovação
dos limites de alçada dos diretores da Petrobras começaram a ser investigados.
218.
No mérito, alegaram que a aprovação dos limites de alçada no Estatuto Social
da Companhia pelo conselho de administração na Assembleia Geral de 22.3.2002 teria
tido como objetivo proporcionar flexibilidade e agilidade de execução sem negligenciar
seu controle, o que teria se consubstanciado no art. 28 do referido diploma legal. Nesse
sentido, foi alegado que o entendimento do inciso V do art. 28 adotado na Petrobras seria
o de que o mencionado dispositivo estatutário conferia atribuição ao conselho de
administração para determinar os limites de alçada apenas para os atos previstos nos
incisos III, IV, V, VI e VIII do art. 33 do Estatuto Social da Companhia.
219.
Quanto ao inciso IV do art. 35, os acusados arguiram que esse dispositivo
apenas teria estabelecido o requisito procedimental necessário para a celebração de atos,
contratos, convênios e movimentações de recursos monetários pelos diretores da
Petrobras, sendo a fixação dos limites de alçada previstos no inciso V do art. 28 etapa
posterior e condicionada às prévias aprovações e restrições a que as atividades da
diretoria estavam sujeitas nos termos do estatuto.
220.
Sustentaram, ainda, que uma nova deliberação formal do conselho de
administração sobre os limites de alçada não ocorreu, mas os valores originalmente
aprovados teriam sido mantidos tacitamente vigentes, tanto que não teria havido infração
aos limites de alçada da diretoria, que teria solicitado aprovação do conselho de
administração quando necessário. Ainda nessa toada, foi alegado que a diretoria teria
obedecido os limites estabelecidos em 2002 até a posterior alteração deles em 2013.
221.
Os acusados também destacaram que a aprovação dos novos limites de alçada
em 2013 pelo conselho de administração teria promovido a atualização de valores de
modo a comportar as atividades e investimentos da Petrobras dos últimos anos, porém
limites de alçadas genéricos para todos e quaisquer atos, contratos e operações da
diretoria não teriam sido estabelecidos. Igualmente, foi mencionado que, na reforma de
2013, poucas alterações foram feitas nos parâmetros estabelecidos em 2002.
222.
Além disso, foi defendido que a manutenção dos valores originalmente
estabelecidos não teria trazido prejuízo à Companhia e, inclusive, teria tornado os
patamares de aprovação mais rigorosos, uma vez que os limites originalmente
estabelecidos não teriam sido monetariamente corrigidos. Desta forma, concluiu-se que os

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limites aprovados em 2002 teriam se mostrado adequados até 2013 e não se poderia
desconsiderar a aplicação e eficácia deles durante o período por uma deliberação formal
não ter sido realizada.
223.
Por fim, os acusados argumentaram que a interpretação do conselho de
administração seria legítima, tendo em vista que teria sido aplicada por muito tempo e
que os limites teriam sido respeitados durante todo o período de 2002 a 2013. Aduziram
que não se estaria diante de um descumprimento estatutário e, como não teria havido
exigência legal ou estatutária de estabelecimento de um “limite de alçada geral”, não
caberia ao conselho fiscal entrar no mérito da decisão do conselho de administração sem a
presença de alguma irregularidade, na medida que se trata de ato de gestão societária, de
fora da competência do conselho fiscal.
224.
Pelo exposto, a defesa concluiu que o conselho fiscal teria cumprido com seu
dever de fiscalizar os atos dos administradores e verificar o cumprimento dos seus
deveres legais e estatutários, pois não teriam deixado de verificar irregularidade por parte
do conselho de administração no estabelecimento dos limites de alçada.
V.3.2.
MARCUS AUCÉLIO (DOC. SEI No 0708980) E TÚLIO ZAMIM (DOC. SEI No
0717823)
225.
Os acusados apresentaram argumentos semelhantes, os quais serão tratadas
em conjunto.
226.
Em preliminar, os acusados sustentaram a ausência de fundamentação e
motivação do relatório de inquérito. O rol de alçadas dos incisos III, IV, V, VI e VIII do
art. 33 do Estatuto Social da Companhia seria exaustivo e o disposto no art. 35 do mesmo
diploma legal não poderia ser traduzido em alçadas para o que estava previsto no referido
art. 33. Alegaram, também, que os valores das alçadas teriam sido aprovados e revisados
anualmente pelo conselho de administração no período de 2002 a 2013.
227.
Argumentaram que a SPS e a PFE não teriam enfrentado todas as questões
trazidas nas manifestações prévias, o que comprovaria que o relatório seria infundado, na
medida em que não cumpriria o expresso no art. 50, §1o, da Lei n° 9.784/99, no art. 489,
§1o, inciso IV, do Código de Processo Civil e no art. 5o, incisos LIV e LV, da
Constituição Federal de 1988. Assim, teria havido desrespeito, respectivamente, ao
princípio da motivação das decisões administrativas e judiciais e ao direito de ampla
defesa e do contraditório.
228.
No mérito, os acusados sustentaram, inicialmente, que as atribuições do
conselho de administração estariam expressas no art. 142 da Lei no 6.404/76 e no art. 28
do Estatuto Social da Companhia, sendo atos de gestão, diferentemente das atribuições do
conselho fiscal, que seriam apenas atos de fiscalização, estabelecidos pelo art. 163 da Lei

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n° 6.404/76. Nessa linha, o conselho fiscal se restringiria a agir de forma a verificar a
legalidade e regularidade dos atos de gestão, não podendo interferir neles.
229.
Também foi destacado que o poder de fiscalização do conselho fiscal não é
ilimitado e que o conselho de administração também tem a função de fiscalizar os atos da
diretoria. O escopo da fiscalização do conselho de administração seria muito maior que a
do conselho fiscal, uma vez que atingiria a oportunidade e conveniência dos atos. Sendo
assim, foi arrazoado que o conselho fiscal só deveria denunciar caso houvesse
irregularidades e, tendo em vista que nenhuma red flag teria sido apontada, o conselho
não denunciou.
230.
Outrossim, os acusados argumentaram que apenas em relação aos
supramencionados incisos do art. 33 do Estatuto Social da Companhia que o conselho de
administração deveria aprovar valores para a análise por ele próprio de contratos ou
operações que seriam de competência originária da diretoria executiva por força do art.
28, V, do mesmo diploma legal, interpretação esta que seria a de todos os órgãos
estatutários da Petrobras.
231.
Desta forma, concluiu-se que o conselho de administração não teria deixado
de cumprir com seu dever, uma vez que não deveria ter deliberado outro limite de alçada
além dos previstos no art. 33. Nesse contexto, atas de reuniões do conselho fiscal
evidenciariam que esse órgão teria revisado os valores de alçada e acompanhado
discussões sobre o tema nos outros diversos órgãos da Companhia durante o período em
questão.
232.
Quanto à interpretação do art. 35 do Estatuto Social da Companhia, os
acusados alegaram que esse dispositivo legal em momento algum teria estabelecido
limites de alçada para submeter ao conselho de administração atos que seriam da diretoria
executiva, tendo tratado apenas da deliberação da diretoria, como um colegiado, de
matérias que seriam de competência originária de diretores atuando isoladamente ou em
pares. No mesmo sentido, encontrar-se-ia a interpretação do inciso IV do art. 35, uma vez
que esse artigo teria disposto apenas sobre a necessidade de um diretor da Companhia,
agindo sempre em conjunto com outro diretor, assinar atos, contratos e convênios.
233.
Ademais, o dever de diligência, estendido aos membros do conselho fiscal
pelo art. 165 da Lei n° 6.404/7624, deveria ter sido ponderado com o que se espera de sua
atuação, tendo em vista sua competência. Desse modo, os acusados sustentaram que o
dever de diligência do membro do conselho fiscal não se igualaria ao dever de diligência
que se espera dos membros da administração.

24 Art. 165. Os membros do conselho fiscal têm os mesmos deveres dos administradores de que tratam os
arts. 153 a 156 e respondem pelos danos resultantes de omissão no cumprimento de seus deveres e de atos
praticados com culpa ou dolo, ou com violação da lei ou do estatuto.

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234.
Nesse contexto, foi alegado que o conselho fiscal não teria competência para
realizar atos de gestão e que seus membros não poderiam intervir no controle de mérito
dos atos de gestão da administração. Portanto, as defesas concluem que não poderia se
tratar de omissão da administração, tendo em vista que o conselho fiscal não teria poderes
de gestão sobre a Petrobras.
235.
Quanto às condutas dos acusados, as defesas afirmam que ambos teriam tido
condutas diligentes durante o período na Companhia, pois: (i) seriam qualificados para o
cargo que ocuparam; (ii) teriam comparecido assiduamente às reuniões ordinárias e
extraordinárias do conselho fiscal; (iii) teriam se informado, na medida que analisavam
documentos internos, chamavam membros de outros órgãos estatutários para prestarem
esclarecimentos e visitavam outras áreas da Companhia; e (iv) teriam cumprido com o
dever de investigação, que sofreria de “limitações legais, estatutárias e outras de cunho
prático”, dado que não teria havido indício de irregularidade nos limites de alçada
estatutários da Petrobras.
236.
Por fim, os acusados trataram da inexistência de indícios de irregularidades
nos relatórios dos órgãos de controle internos e externos. Sustentaram que, ao longo de
mais de uma década, a Auditoria Externa Especializada da Petrobras nunca teria se
posicionado no sentido do estabelecimento de um valor de alçada para os atos do inciso
IV, do art. 35 do Estatuto Social da Companhia. As auditorias contratadas também não
teriam identificado qualquer violação do estatuto pelo conselho de administração ou
omissão pelo conselho fiscal. A Assembleia de Acionistas também compartilharia do
mesmo entendimento sobre o art. 35, IV, e não haveria qualquer iniciativa do TCU com o
objetivo de responsabilizar o conselho fiscal pelo descumprimento do dever de diligência
e nenhum apontamento por parte dos órgãos de controle de que o não estabelecimento de
valores para alçada para os atos do Inciso IV, do art. 35 poderia implicar nos prejuízos
que a Companhia sofreu.
V.3.3.
NELSON ROCHA AUGUSTO (DOC. SEI No 0800438)
237.
Inicialmente, o acusado argumentou que a pretensão punitiva da CVM teria
prescrito, uma vez que a Acusação teria diferenciado as imputações feitas aos diretores
das feitas aos conselheiros de administração e conselheiros fiscais. A conduta dos
conselheiros não configuraria crime, sendo, assim, regidas pelo prazo prescricional de 5
anos disposto na Lei no 9.873/99.
238.
No mérito, a defesa arguiu que a suposta infração teria sido cometida entre
outubro de 2009 e março de 2012, e não teria havido apuração da conduta específica do
defendente em 2014. A apuração de conduta específica seria característica essencial do
ato inequívoco e o referido processo não teria buscado apurar especificamente o
cumprimento do Estatuto Social da Companhia por seus administradores ou a fiscalização

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dos atos da administração pelo conselho fiscal. Então, a interrupção da prescrição pela
apuração dos fatos que geraram a acusação feita por esta Autarquia só teria se iniciado em
outubro de 2017, após o exaurimento do prazo prescricional.
239.
Em relação às alçadas da diretoria executiva, a defesa destacou que havia
diversas restrições e limites à atuação da diretoria além das previstas nos incisos do art.
33 do Estatuto Social da Companhia, sendo incorreta a acusação de que tenha havido
falha no dever de fiscalizar a atuação dos diretores.
240.
Depois, quanto à acusação de que o conselho de administração teria dado
arbitrariedade para a diretoria executiva, afirmou que o conselho teria acompanhado e
aprovado o projeto COMPERJ nos planos estratégico, plurianuais e anuais de dispêndios
e investimentos. Além disso, diversas etapas teriam sido objeto de deliberações
específicas do conselho de administração. Expôs também que tanto as aprovações do
projeto nos planos supramencionados quanto as deliberações específicas teriam sido
submetidas ao conselho fiscal para um exame de regularidade.
241.
Ainda aduziu que a acusação de violação ao art. 35, IV, do Estatuto Social da
Companhia não procederia, uma vez que o referido dispositivo apenas teria estabelecido
que na “celebração de atos, contratos e operações e a movimentação de recursos” a
representação da Companhia seria feita por dois diretores, e não que ela não estaria
sujeita a limitações, haja vista as diversas restrições para a representação da Companhia
pela diretoria.
242.
Ainda nessa seara, a interpretação da área técnica do art. 28, V, do Estatuto
Social da Petrobras, que foi introduzido por uma reforma no referido diploma legal
aprovada em 2002, também não procederia, pois se mostraria incompatível com a análise
sistemática das regras de governança vigentes no período e com a realidade da
Companhia. A defesa sustentou, também, que o estatuto teria trazido limitações à atuação
da diretoria executiva e que seria muito mais razoável que a diretoria pudesse estabelecer
de forma individualizada os limites de alçada para cada operação, tendo em vista que o
estabelecimento de uma alçada genérica não seria compatível com as atividades da
Petrobras.
243.
Igualmente, o acusado alegou que diversas operações teriam sido feitas
durante esse tempo e que ninguém, inclusive, a auditoria interna, auditores independentes
contratados e o TCU, teria sugerido a interpretação adotada pela área técnica desta
Autarquia ou mencionado a suposta omissão. Seria impróprio a área técnica desta
Autarquia exigir que o conselho fiscal da Petrobras antecipasse uma interpretação que
teria sido aventada pela Acusação naquele momento e incompatível com o volume e
valores dos negócios realizados pela Companhia e exigisse a adoção de providências pelo
conselho de administração.

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244.
Além disso, o defendente alegou que a redação do dispositivo em questão foi
alterada em 2015, vigorando até abril de 2019, e, mesmo assim, não teria apresentado o
teor da interpretação feita pela Acusação, inexistindo uma alçada genérica aprovada pelo
conselho de administração. O acusado ainda afirmou que o princípio consubstanciado no
art. 131 do já revogado Código Comercial25 deveria ser aplicado no caso. De acordo com
esse princípio, a regra estatutária que foi interpretada da mesma forma, por muitos anos,
por todos os agentes, sem nenhuma exceção, é um indício de que aquela interpretação
seria, no mínimo, aceitável.
245.
Nessa linha, o defendente concluiu que a violação imputada ao acusado teria
decorrido de uma interpretação inédita feita pela Acusação, o que iria contra o
entendimento de que, em um processo sancionador, a aplicação de uma penalidade
deveria decorrer do descumprimento de uma norma.
246.
Da mesma forma, alegou que os limites de alçada para atuação da diretoria
executiva aprovados em 2002 teriam vigorado e sido observados entre 2003 e 2012.
Nesse sentido, o conselho de administração teria sido consultado pela diretoria executiva
para a prática de determinados atos e, consequentemente, teria avaliado a adequação
daqueles parâmetros à realidade da Petrobras. Em 2013, quando os novos limites de
alçada foram aprovados, critérios estabelecidos em 2002 teriam sido mantidos, uma vez
que o Conselho de Administração teria julgado que esses critérios ainda se adequavam à
realidade da Companhia.
247.
Por fim, defendeu que a atuação da diretoria executiva, que teria solicitado a
aprovação do conselho de administração para os atos que requeriam a autorização daquele
órgão, seria uma evidência ao conselho fiscal de que os limites fixados em 2002 atendiam
à finalidade do art. 28, V, do Estatuto Social da Companhia. Dessa forma, os limites
aprovados em 2002 teriam tido sua adequação permanentemente reavaliada e seu
cumprimento fiscalizado, o que evidenciaria que o dever de fiscalização do conselho
fiscal teria sido devidamente cumprido.

25 Art. 131 - Sendo necessário interpretar as cláusulas do contrato, a interpretação, além das regras
sobreditas, será regulada sobre as seguintes bases: 4 - o uso e prática geralmente observada no comércio nos
casos da mesma natureza, e especialmente o costume do lugar onde o contrato deva ter execução,
prevalecerá a qualquer inteligência em contrário que se pretenda dar às palavras;

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VI.
DOS ATOS POSTERIORES (DOC. SEI No 0910251)
248.
Em 30.12.2019, com fundamento no art. 6o, § 1o, do Decreto no 8.539/1526, o
presente
processo
passou
a
tramitar
eletronicamente
sob
o
número
SEI
19957.011654/2019-14.
VII.
DA DISTRIBUIÇÃO DO PROCESSO
249.
Em reunião do Colegiado, ocorrida no dia 27.8.2019, o presente processo foi
designado a mim, nos termos do art. 5o-A, § 7o, II, da Deliberação CVM no 558/08, por
conexão, considerando ter sido anteriormente sorteado para atuar na qualidade de relator
dos PAS 19957.005789/2017-71 e 19957.009227/2017-04.
VIII.
DOS PEDIDOS DE PRODUÇÃO DE PROVAS (DOC. SEI 1080086)
250.
Em reunião do Colegiado, ocorrida no dia 18.8.2020, o Colegiado da CVM
apreciou os pedidos de produção de provas formulados no processo, tendo-os indeferido
por terem sido formulados de forma genérica, não fundamentada, ou por não terem o
condão de trazer aos autos elementos probatórios que contribuíssem para a instrução
processual face ao amplo conjunto fático-probatório que já o instrui.
É o relatório.
Rio de Janeiro, 24 de agosto de 2020.

HENRIQUE BALDUINO MACHADO MOREIRA
DIRETOR RELATOR

26 Art. 6o A autoria, a autenticidade e a integridade dos documentos e da assinatura, nos processos
administrativos eletrônicos, poderão ser obtidas por meio de certificado digital emitido no âmbito da
Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil, observados os padrões definidos por essa
Infraestrutura. § 1o O disposto no caput não obsta a utilização de outro meio de comprovação da autoria e
integridade de documentos em forma eletrônica, inclusive os que utilizem identificação por meio de nome
de usuário e senha.
HENRIQUE BALDUINO MACHADO
MOREIRA:83569138100
Assinado de forma digital por HENRIQUE BALDUINO MACHADO
MOREIRA:83569138100
DN: c=BR, o=ICP-Brasil, ou=Autoridade Certificadora Raiz Brasileira v2, ou=AC
SOLUTI, ou=AC SOLUTI Multipla, ou=Certificado PF A3, cn=HENRIQUE BALDUINO
MACHADO MOREIRA:83569138100
Dados: 2020.08.28 10:17:26 -03'00'

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Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Voto – Página 1 de 63
PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR N° 06/2016
SEI no 19957.002031/2016-08
Reg. Col. 1511/19

Acusados:
Almir Guilherme Barbassa
Antônio Palocci Filho
César Acosta Rech
Dilma Vana Roussef
Fábio Colletti Barbosa
Francisco Roberto de Albuquerque
Guido Mantega
Guilherme Oliveira Estrella
Jorge Gerdau Johannpeter
José Sérgio Gabrielli de Azevedo
Josué Christiano Gomes da Silva
Luciano Galvão Coutinho
Márcio Pereira Zimmermann
Marcus Pereira Aucélio
Maria das Graças da Silva Foster
Maria Lúcia de Oliveira Falcón
Marisete Fátima Dadald Pereira
Miriam Aparecida Belchior
Nelson Rocha Augusto
Nestor Cuñat Cerveró
Paulo José dos Reis Souza
Paulo Roberto Costa
Renato de Souza Duque
Sérgio Franklin Quintella
Silas Rondeau Cavalcante Silva
Sílvio Sinedino Pinheiro
Túlio Luiz Zamin

Assunto:
Apurar possível inobservância de deveres fiduciários dos
administradores da Petrobras na construção do Complexo
Petroquímico do Rio de Janeiro. Infrações aos artigos
153, 154, §2o, “c”, 155, e 163, I, da Lei n° 6.404/76.

Diretor Relator:
Henrique Machado

VOTO

Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 67

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I.
BREVE RESUMO DAS ACUSAÇÕES
1.
Conforme relatado, este processo foi instaurado pela SPS1 para apurar a
responsabilidade dos administradores da Petrobras por supostamente descumprirem
seus deveres fiduciários nos procedimentos relativos à construção do COMPERJ.
2.
Os diretores Paulo Roberto Costa e Renato Duque foram acusados de terem
se beneficiado pessoalmente de seus cargos para obter vantagens pecuniárias indevidas
de sociedades contratadas para realizar serviços de engenharia na Refinaria, em infração
ao art. 154, §2o, “c”, da Lei no 6.404/76 c/c art. 155, caput, da Lei no 6.404/762.
3.
Foram acusados também os diretores Almir Barbassa, Guilherme Estrella,
Sérgio Gabrielli, Graça Foster, Renato Duque e Nestor Cerveró por terem faltado com o
cuidado e a diligência esperados na aprovação de etapas do projeto de construção do
COMPERJ, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/763.
4.
Antônio Palocci, Dilma Rousseff, Guido Mantega, Fábio Barbosa,
Francisco de Albuquerque, Jorge Gerdau, Luciano Coutinho, Márcio Zimmermann,
Miriam Belchior, Josué Christiano da Silva, Sérgio Quintella, Sergio Gabrielli, Silas
Rondeau, Sílvio Pinheiro, membros do conselho de administração da Petrobras, foram
acusados de terem se omitido no estabelecimento de limites de alçada para a diretoria
executiva da Petrobras, em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.
5.
Os membros do conselho fiscal César Rech, Marcus Aucélio, Maria Lúcia
Falcón, Marisete Pereira, Nelson Rocha, Paulo Souza e Túlio Zamin foram acusados
por não terem constatado essa omissão do conselho de administração, em infração ao

1 Os termos iniciados em letra maiúscula utilizados neste voto e que não estiverem aqui definidos têm o
significado que lhes foi atribuído no Relatório.
2 Art. 154. O administrador deve exercer as atribuições que a lei e o estatuto lhe conferem para lograr os
fins e no interesse da companhia, satisfeitas as exigências do bem público e da função social da empresa.
(...)
§ 2° É vedado ao administrador: (...)
c) receber de terceiros, sem autorização estatutária ou da assembleia-geral, qualquer modalidade de
vantagem pessoal, direta ou indireta, em razão do exercício de seu cargo.
Art. 155. O administrador deve servir com lealdade à companhia e manter reserva sobre os seus negócios,
sendo-lhe vedado: (...)
3 Art. 153. O administrador da companhia deve empregar, no exercício de suas funções, o cuidado e diligência
que todo homem ativo e probo costuma empregar na administração dos seus próprios negócios.
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dever de fiscalização dos atos praticados pelo referido órgão social, conforme prescreve
o artigo 163, I, da Lei n° 6.404/764.
II.
PRELIMINARES
II.1.
PRESCRIÇÃO
6.
Os acusados aduzem a prescrição da pretensão punitiva desta Comissão por
entenderem que a Acusação considerou erroneamente o primeiro ato interruptivo do
prazo prescricional. Afirmam que não teriam tido prévia ciência da investigação em
curso, não podendo atos internos serem considerados suficientes para interromper a
fluência do prazo da prescrição quinquenal. Argumentam, assim, que entre a prática dos
atos reputados ilícitos pela Acusação e o primeiro ato inequívoco de apuração apto a
interromper a prescrição teria transcorrido o prazo de cinco anos.
7.
Também aduzem a impossibilidade de se utilizar a substituição do prazo
quinquenal pelo prazo penal àquelas pessoas que não teriam sido acusadas em sede
criminal,
pois
as
condutas
analisadas
individualmente
não
constituiriam
simultaneamente infração penal e administrativa. As defesas entendem que o agente
deve responder pelo mesmo ato na esfera penal e administrativa, devendo a suposta
infração administrativa configurar “crime em tese”.
8.
As defesas alegam ainda que o prazo quinquenal relativo à suposta omissão
do conselho de administração em estabelecer limites de alçada para a diretoria e do
conselho fiscal em fiscalizar o cumprimento dessa regra estatutária teria escoado, uma
vez que a instauração do Processo CVM no RJ2014/12184, em 20.10.2014, com a
emissão do Ofício no 560/2014, marco temporal considerado pela Acusação, não se
prestaria para tal finalidade. Aduzem que o ato bastante para interromper o prazo
prescricional seria aquele praticado com objetivo de investigar especificamente os fatos
objeto da ação punitiva, o que teria ocorrido somente em 01.03.2016.
9.
Sobre o prazo de prescrição, assim dispõem os artigos 1o e 2o da Lei no
9.873, de 23 de novembro de 99, que regula o prazo de prescrição para o exercício da
ação sancionadora no âmbito da Administração Pública Federal:
Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração
Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia,
objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da
prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do
dia em que tiver cessado.

4 Art. 163. Compete ao conselho fiscal: I - fiscalizar, por qualquer de seus membros, os atos dos
administradores e verificar o cumprimento dos seus deveres legais e estatutários.
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§1o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por
mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos
serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte
interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional
decorrente da paralisação, se for o caso.
§2o Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também
constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei
penal. (...)
Art. 2o Interrompe-se a prescrição da ação punitiva I – pela notificação
ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; II -
por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; III - pela
decisão condenatória recorrível. IV – por qualquer ato inequívoco que
importe em manifestação expressa de tentativa de solução
conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.
II.1.1.
ATO INEQUÍVOCO DE APURAÇÃO
10.
Com relação ao termo “ato inequívoco que importe apuração do fato”
contido na mencionada legislação, cabe registrar que está pacificado neste Colegiado4
que ele não se refere somente ao ato que instaura o processo administrativo sancionador,
nem depende da prévia ciência dos acusados5.
11.
Relata a Acusação que o início do processo de construção do COMPERJ se
deu em fevereiro de 2004 e que as aprovações pela diretoria objeto da investigação
ocorreram em 06.09.2006, quando foi autorizado que o COMPERJ passasse da fase II
para a fase III, e 26.02.2010, ocasião em que o projeto passou a ser gerido na forma de

5 Sobre o tema, o Diretor Luiz Antonio Sampaio Campos consignou, no julgamento do PAS CVM no
22/94, de 15.04.2004, que: Merece especial atenção, no meu sentir, a hipótese constante do inciso II, do
art. 2o, acima mencionado, que faz referência a ‘qualquer ato inequívoco que importe na apuração do fato’
como causa apta a ensejar a interrupção do prazo prescricional. Nesse sentido, parece-me que qualquer
ato praticado pela administração pública, quando tenha por finalidade a apuração ou o esclarecimento do
fato, objeto da ação punitiva, insere-se na hipótese prevista no inciso II, do art. 2o, da Lei n.o 9.873/99,
desde que seja inequívoco. Dentre esses fatos, por certo se enquadram as diligências, a oitiva de pessoas,
inclusive como testemunhas, indiciados ou informantes, a troca, ou a solicitação de informações a outros
órgãos ou à Bolsa de Valores, e tudo o mais que leve a apurar um fato, um ato ilícito e buscar os seus
responsáveis. Na mesma direção é excerto da decisão proferida pela MM. Juíza da 14a Vara Federal do
Rio de Janeiro ao indeferir pedido de antecipação de tutela que buscava justamente suspender, em razão
de alegada prescrição, processo sancionador instaurado por esta Comissão: O citado art. 2o, II, da Lei no
9.873/99 estabelece que se interrompe a prescrição ‘por qualquer ato inequívoco, que importe apuração
do fato’, não se exigindo o conhecimento pessoal da parte investigada. A menção ao pronome indefinido
‘qualquer’ denota a intenção do legislador em incluir como causa interruptiva da prescrição os atos,
indiscriminadamente, destinados à apuração dos fatos supostamente irregulares, independente da ciência
do interessado. Se o legislador quisesse condicionar a interrupção do prazo prescricional à prévia
comunicação ao interessado da prática de um ato de investigação, teria estabelecido redação semelhante a
do inciso ‘I’.
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programa COMPERJ, tendo sido também autorizada a fase de execução (fase IV) da
primeira unidade da Refinaria (trem 1).
12.
As apurações no âmbito desta Autarquia começaram em 10.10.2014 por meio
do Ofício no 529/2014, por meio do qual o Superintendente de Relações com Empresas,
Fernando Soares Vieira, reporta-se às matérias veiculadas naquela mesma data nos
jornais O Globo, O Estado de São Paulo, Valor Econômico, entre outros, acerca das
denúncias de corrupção na Petrobras e solicita à Companhia manifestação quanto (i) ao
teor das informações divulgada, (ii) as medidas já adotadas e (iii) as medidas que
pretende adotar sobre o assunto. Trata-se de ato inequívoco de apuração protagonizado
pela SEP que, frise-se, o realizou no mesmo dia em que as primeiras informações sobre
as irregularidades foram divulgadas ao público.
13.
Aliás, importa destacar também que a tempestiva investigação iniciada pela
SEP ocorreu em estreita conformidade com os procedimentos ordinários de apuração
adotados por aquela superintendência no âmbito da Supervisão Baseada em Risco, que
incluem o acompanhamento das notícias divulgadas ao público. De fato, no Plano
Bienal 2013/20146 constava expressamente as ações previstas e os resultados delas
esperados:
Ações Gerais e Resultados Esperados
Para cumprir os mandatos legais de proteger os investidores
contra atos irregulares, garantir o acesso à informação adequada
e fiscalizar e punir atos irregulares, a CVM, em sua atividade de
acompanhamento e fiscalização de empresas, realiza duas
grandes ações gerais, descritas abaixo juntamente com os
resultados esperados:
a) Acompanhamento das informações periódicas e eventuais
divulgadas
ao
mercado
pelas
companhias,
verificando
sua
disponibilização oportuna e sua qualidade, de modo a possibilitar a
tomada de decisão pelo investidor de forma refletida.
b) Acompanhamento da atuação dos administradores e acionistas
controladores das companhias, verificando a observância do
respeito às leis e normas societárias e aos direitos dos acionistas,
de modo a fortalecer a confiança dos investidores no mercado.
(...)
O resultado esperado para a segunda ação geral está sujeito ao
evento de risco:
4. Existência de irregularidades nas propostas e decisões da
administração, nas deliberações em assembleias gerais e na
condução dos negócios por parte dos controladores e órgãos de
administração.

6 Acessível em: http://www.cvm.gov.br/menu/acesso_informacao/planos/sbr/bienio_2013_2014.html.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 71

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14.
As diligências da área técnica evoluíram para, em 20.10.2014, a instauração
do Processo RJ-2014/12184, origem do inquérito administrativo no 14/2014,
posteriormente desmembrado em outros inquéritos, a bem da eficiência administrativa e
da duração razoável do processo, e a emissão também em 20.10.2014 do Ofício no
560/2014, pelo qual a SEP requereu da Petrobras esclarecimentos sobre atos de
corrupção envolvendo o diretor de abastecimento da Petrobras Paulo Roberto Costa e
um doleiro (fls. 32-45). Mais do que isso, considerando as apurações internas realizadas
pela Petrobras para investigar os fatos revelados pela imprensa, a área técnica requereu,
por meio do referido ofício, cópia do relatório final daquelas apurações.
15.
Em 13.11.2014, a Petrobras encaminhou relatório sobre os procedimentos
de contratação de serviços da RNEST elaborado pela comissão interna de apuração (fls.
46 e seguintes), trazendo à luz diversas não-conformidades. Assim manifestou-se a
companhia em seu ofício capeador:
Em atendimento ao ofício em epígrafe, a PETROBRAS, companhia
de capital aberto com sede na Avenida República do Chile n° 65, Rio
de Janeiro/RJ, vem, por intermédio de seu Diretor Financeiro e de
Relações com Investidores, encaminhar os seguintes relatórios:
1 - Processo de aquisição da Refinaria de Pasadena; 2 – contratos
celebrados com a Astromarítima Navegação S.A.; 3 – contratos
celebrados com a Ecoglobal Ambiental Comércio e Serviços Ltda.; 4
– Irregularidade no cadastro junto à Petrobras da empresa Sanko-Sider
Comércio, Importação e Exportação de Produtos Siderúrgicos Ltda.; 5
– procedimentos de contratação para a implantação da RNEST; e 6 –
procedimentos de contratação para a implantação do COMPERJ.
Tão logo as demais Comissões forem concluindo seus trabalhos,
enviaremos cópias dos relatórios finais.
16.
A documentação enviada pela Companhia, a partir dos ofícios enviados pela
CVM, é subsídio direto das diligências complementares e das acusações tratadas neste
processo administrativo sancionador, conforme facilmente se percebe dos autos deste
processo e do relatório de inquérito.
17.
Assim, como se observa, desde a sua atuação pró-ativa no âmbito da
Supervisão Baseada em Risco, atos inequívocos de apuração foram realizado com a
emissão de ofícios pela área técnica, em 10.10.2014 e 20.10.2014, que deflagraram as
investigações e iniciaram a obtenção de informações relevantes, que, ao final, deram
causa à instauração do presente processo sancionador. Ambos os ofícios, portanto,
representam atos praticados com o evidente intuito de investigar as irregularidades
reveladas pela Operação Lava Jato, aptos, assim, a interromper o prazo prescricional, na
forma da legislação de regência.
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II.1.2.
PRAZO DE PRESCRIÇÃO QUINQUENAL
18.
Noutro ponto, tem-se que a aprovação em 06.09.2006 da passagem da fase
II para a fase III do projeto COMPERJ deu-se em prazo superior ao prazo quinquenal
ordinariamente estabelecido na Lei no 9.873/99, que regula o prazo de prescrição para o
exercício da ação sancionadora no âmbito da Administração Pública Federal. Como
visto, a Lei no 9.873/99 estabelece, como regra geral, que prescreve em cinco anos a
ação punitiva da Administração Pública Federal no exercício do poder de polícia,
objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou,
no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado (art. 1o).
19.
O comando legal, entretanto, não foi olvidado pela Acusação. A peça
acusatória cita que, se o fato objeto da pretensão punitiva da Administração também
configurar crime, o prazo prescricional será regulado pela lei penal, consoante
expressamente disposto no §2o do art. 1o da Lei referida. Entende a Acusação que essa
seria a hipótese dos autos, pois os fatos ora apurados constituiriam, a um só tempo,
infração à legislação que regula as sociedades anônimas abertas, sujeitas à fiscalização
da CVM, e às normas penais, atraindo, em consequência, o prazo prescricional previsto
na lei penal.
20.
Argumenta que o processo de contratação de serviços para a construção da
COMPERJ mediante notório favorecimento de sociedades de engenharia e prestadoras
de serviços diversos, além de caracterizar a conduta penalmente tipificada pelo art. 3177
do
Código
Penal,
em
exame
nos
autos
da
Ação
Penal
n°
5036528-
23.2015.4.04.7000/PR, também configura violação aos deveres impostos pela lei
societária aos administradores de companhias abertas.
21.
Neste passo, e considerando que o prazo prescricional penal é de 16
(dezesseis) anos, a teor do que dispõe o inciso II do art. 1098 do Código Penal, seria
perfeitamente possível o exercício da pretensão sancionadora também na via
administrativa. Destaca ainda que a atração do prazo prescricional penal para a seara
administrativa se daria, inclusive, em relação àqueles que não foram acusados na esfera
penal, porquanto a prescrição de que trata a Lei n° 9.873/99 seria fenômeno que se
conecta com fatos e, não, com pessoas, motivo pelo qual se autoriza sua interrupção no

7 Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função
ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem: Pena
– reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa.
8 Art. 109. A prescrição, antes de transitar em julgado a sentença final, salvo o disposto no § 1o do art.
110 deste Código, regula-se pelo máximo da pena privativa de liberdade cominada ao crime, verificando-
se: (...) II - em dezesseis anos, se o máximo da pena é superior a oito anos e não excede a doze;
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momento em que é iniciada a apuração do fato, independentemente do conhecimento,
ou não, de sua autoria.
II.1.2.1.
A REGRA GERAL DO PRAZO DA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA (ART. 1°,
CAPUT, DA LEI N° 9.873/99)
22.
Sobre o assunto, destaco inicialmente que a Lei n° 9.873/99, fruto da
conversão de uma série de medidas provisórias editadas em sequência à Medida
Provisória n° 1.708, de 30 de junho de 1998, é um importante marco na regulamentação
da prescrição da ação punitiva e do exercício do poder de polícia no âmbito da
Administração Pública Federal. A par da imprescritibilidade não ser a regra no
ordenamento jurídico brasileiro, a ausência de expressa regulamentação ensejava ampla
discussão em sede doutrinária e jurisprudencial, em detrimento do princípio da
segurança jurídica que deve reger as relações jurídicas, dentre as quais aquelas entre a
Administração Pública e o cidadão.
23.
Após a promulgação da Lei n° 9.873/99, a regra geral do prazo de
prescrição para o exercício da ação punitiva pela Administração Pública Federal restou
expressamente prevista em seu art. 1°, caput, que estabeleceu prazo como sendo de
cinco anos contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou
continuada, do dia em que tiver cessado a infração. Assim, a lacuna normativa foi
superada por regra geral que apresenta dois elementos objetivos que guiam o decurso
temporal para o exercício da pretensão punitiva, a saber, o prazo prescricional (cinco
anos) e o termo inicial de sua contagem (data da prática do ilícito).
24.
Percebe-se, ainda, que a regra de prescrição não autoriza outros elementos
informadores para a sua caracterização. Não autoriza, por exemplo, que o
reconhecimento da prescrição dependa da existência de processo judicial ou das pessoas
envolvidas na apuração e tampouco estabelece qualquer gradação em razão da
gravidade em tese dos ilícitos apurados. Aliás, no âmbito de atuação desta Comissão de
Valores Mobiliários, tanto as infrações de natureza grave quanto as de menor gravidade,
tanto as infrações de natureza dolosa quanto as culposas, submetem-se ao mesmo prazo
quinquenal. A pretensão punitiva sobre infrações decorrentes de abuso de poder de
controle, por exemplo, submete-se ao mesmo prazo de infrações decorrentes da não
divulgação de informações periódicas9.

9 O juízo da CVM quanto à diferença entre a gravidade em abstrato dessas condutas orientou o Anexo 63
da Instrução CVM n° 607, de 17 de junho de 2019, de forma que o valor máximo da pena-base pecuniária
para a infração por não divulgação de informações periódicas (Grupo I) é R$ 300.000,00 e a para a
infração de abuso de poder de controle (Grupo V) é R$ 20.000.000,00.
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II.2.2.2.
DA SUBSTITUIÇÃO DO PRAZO QUINQUENAL
25.
A Lei no 9.873/99 trouxe relevante exceção ao prazo quinquenal. Nos
termos de seu art. 1°, §2°, o prazo de cinco anos deve ser substituído pelo prazo previsto
na lei penal. Transcreve-se:
Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração
Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia,
objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da
prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do
dia em que tiver cessado.
(...)
§ 2o Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também
constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei
penal.
26.
Por um lado, a racionalidade dessa previsão justifica-se em função de que,
se o fato investigado no âmbito da Administração Pública também tem repercussão em
sede penal, demonstrando, por isso, que sua ocorrência é considerada de tamanha
gravidade que mereça a reprimenda criminal, há interesse da sociedade em prolongar o
prazo durante o qual a administração deve buscar a punição dos infratores. Aplica-se,
em certa medida, a própria teoria da prescrição em matéria penal.
27.
Por outro lado, a substituição do prazo quinquenal é justificada pelo fato de
que a persecução penal é comumente subsidiada pelos esforços investigativos realizados
pelos diversos órgãos administrativos. No âmbito do mercado de valores mobiliários,
considerando a especificidade e a complexidade dos atos e negócios realizados, a
atuação do Ministério Público Federal e da Polícia Federal é amplamente fomentada
pelas áreas técnicas da CVM, seja por meio da comunicação de crime, seja pela atuação
coordenada em operações específicas. Nesse contexto, a padronização dos prazos
prescricionais em sede administrativa e criminal permite que os esforços investigativos
conjuntos perdurem enquanto persistir a pretensão punitiva estatal.
28.
No mesmo sentido, ao analisar o dever legal do Banco Central do Brasil
(“BCB”) de comunicar a existência de crimes ao Ministério Público, assim me
manifestei10 na primeira edição da revista jurídica da Procuradoria-geral do Banco
Central (“PGBCB”):

10 Revista da Procuradoria-Geral do Banco Central. – Vol. 1, n. 1 (dez. 2007), pg.185/212. O Dever Legal
do Banco Central de Informar a Ocorrência de Crimes e o Poder Requisitório do Ministério Público.
Brasília: BCB, 2007.
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Uma vez que os dados obtidos pela área de fiscalização do BC muito
frequentemente comprovam ou auxiliam a comprovação de crimes no
âmbito do SFN e diante do crescente prejuízo que esses ilícitos
infligem à sociedade brasileira, dentre as hipóteses de transferência do
sigilo bancário previstas pela LC 105/2001 está a comunicação entre o
Banco Central e o Ministério Público, na forma descrita pelo artigo 9o
dessa norma complementar.
O Banco Central deve, portanto, transferir ao Ministério Público as
informações sigilosas que já detém em razão de suas atribuições,
quando verificar a ocorrência de crime, ou indício de crime, sujeito à
ação penal pública. Isso para cooperar com o ente público responsável
pela persecução penal e titular da ação penal pública no combate a
crimes como lavagem de dinheiro, gestão temerária, evasão de divisas
etc.
Dados do Banco Central demonstram sua significativa colaboração
com o Ministério Público, principalmente nos últimos dez anos,
período em que foram realizadas aproximadamente novecentas
comunicações por ano. A principal incidência é de crimes conhecidos
por “crimes do colarinho branco”, como desvio de recursos e evasão
de divisas.
29.
O Relatório de Atividade Sancionadora desta Comissão de Valores
Mobiliários também destaca que o art. 9° da Lei Complementar n° 105/01 e o art. 13, I,
da ICVM n° 607/19 estabelecem que a CVM deve comunicar o Ministério Público
quando, no exercício de suas atribuições, verificar a ocorrência de crime definido em lei
como de ação pública, ou indícios da prática de tais crimes. A CVM também mantém,
desde 2008, Termo de Cooperação com o Ministério Público Federal para prevenção e
combate a ilícitos no mercado de capitais e intercâmbio de informações.
30.
Dentre os crimes ordinariamente comunicados estão aqueles tipificados na
Lei n° 6.385/76, quais sejam a manipulação de mercado (art. 27-C), o insider trading
(art. 27-D) e o exercício irregular de cargo, profissão, atividade ou função (art. 27-E),
bem como a oferta pública de valores mobiliários sem registro na CVM (art. 7°, II, da
Lei n° 7.492/86), crimes contra a economia popular (esquemas de pirâmide) e o
estelionato (art. 171 do Código Penal).
31.
Quanto à constitucionalidade da substituição do prazo quinquenal, a
jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal reconhece a aplicação do
prazo prescricional penal, em processo administrativo, quando o fato for tido como
crime. Cite-se, como exemplo, o julgamento de Recurso Ordinário em Mandado de
Segurança no 33.858, relatoria da Ministra Carmen Lúcia, DJe no 255/2015:
Ementa. Recurso Ordinário em Mandado de Segurança. Processo
Administrativo Disciplinar. Pena de demissão. Fato capitulado como
crime. Prescrição punitiva estatal. Prazo fixado a partir da lei penal
(art. 142, § 2o, da Lei no 8.112/1990). Precedentes. Recurso ordinário
em mandado de segurança ao qual se nega provimento.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 76

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32.
Em outra decisão sobre a matéria, de relatoria do Ministro Alexandre de
Moraes, no Mandado de Segurança no 35631, DJe no 248/2018, o Pretório Excelso
assim assentou o seu entendimento:
Embargos de declaração recebido como agravo interno. Impugnação
específica
evidenciada.
Desnecessidade
de
intimação
para
complementar as razões. Inteligência do art. 1.024, § 3o, do CPC.
Mandado de Segurança impetrado contra ato do CNMP. Conduta que
caracteriza infração administrativa e penal. Legitimidade da aplicação
do prazo prescricional da lei penal, independentemente de instauração
de procedimento na esfera criminal. Observância ao art. 244,
parágrafo único, da LC 75/93. Precedentes. Alegada atipicidade da
conduta. Necessidade de reexame fático-probatório. Impossibilidade
na via mandamental. Ilegalidade ou abuso de poder não
caracterizados. Embargos de declaração recebidos como agravo
interno, ao qual se nega provimento.
II.2.2.3.
DA INDEPENDÊNCIA FACE AO PROCEDIMENTO NA ESFERA CRIMINAL
33.
Como já destacado anteriormente, a Lei n° 9.873/99 não traz qualquer
requisito de prévio ajuizamento de ação judicial para a caracterização do prazo
prescricional, nem na regra geral nem no dispositivo que trata da substituição do prazo
quinquenal. Estabeleceu-se, entretanto, pertinente discussão quanto a quem competiria
definir que os fatos objetos de apuração administrativa constituiriam crime: à autoridade
administrativa, ao Ministério Público ou ao Judiciário.
34.
O Ministério Público por meio da investigação e da coleta de dados, quando
vislumbrar a prática de conduta penalmente tipificada por Lei, deverá apresentar ao
Poder Judiciário a competente ação penal pública, buscando a repressão da
criminalidade pela condenação judicial. O MP exerce, pois, por expressa determinação
constitucional, a convicção sobre a existência de justa causa para a propositura da ação
penal pública (opinio delicti). É ele quem averigua a pertinência e a relevância das
provas obtidas para o ajuizamento ou não da ação. Ao Judiciário, por seu turno, caberá a
decisão final quanto à ocorrência de crime após o devido processo legal.
35.
Nada obstante, prevalece salutarmente o entendimento de que cabe à própria
Administração Pública avaliar a ocorrência de crime e aplicar autonomamente a
substituição do prazo quinquenal. Com efeito, da análise lógico-sistemática dos diversos
dispositivos que consagram a autonomia das instâncias administrativa e penal, impende
concluir que cabe à própria administração qualificar os atos sob sua investigação e
concluir quanto à existência de indícios de crime e, consequentemente, pela aplicação
da regra de substituição do prazo quinquenal.
36.
A rigor, cabendo às autoridades administrativas o poder-dever de verificar a
existência de indícios de crime e de comunicar ao Ministério Público fatos que lhe
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 77

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pareçam configuradores de ilícitos criminais, não se compreenderia a interpretação
jurídica que concluísse pela necessidade de ajuizamento de ação judicial pelo MP ou
manifestação final do Poder Judiciário. No primeiro caso, a própria ação judicial
poderia deixar de ser ajuizada pela ausência de investigação prévia pelo órgão
administrativo. No segundo, mais grave, todo o processo penal não se beneficiaria da
atuação especializada de diversos órgãos, além do evidente risco de que eventual
demora na prestação jurisdicional impedisse materialmente a eficácia de um novo
processo administrativo sobre os mesmos fatos.
37.
Ademais, exigir correlação prévia e direta entre a investigação
administrativa e o ajuizamento de processo penal violaria princípio geral de direito que
guarnece a segurança jurídica das relações entre a Administração Pública e os cidadãos,
pois ambos têm interesse na previsibilidade e estabilidade da atuação administrativa.
Nesse contexto, a prescrição administrativa não pode depender de evento futuro e
incerto, qual seja, o ajuizamento de ação penal (ou o recebimento da denúncia e até
mesmo a condenação criminal).
38.
Nesse sentido, é ampla a jurisprudência11 do Supremo Tribunal Federal,
valendo destaca o seguinte julgado:
EMENTA: I. – Processo administrativo disciplinar: renovação.
Anulado integralmente o processo anterior dada a composição ilegal
da comissão que o conduziu – não, apenas, a sanção disciplinar nele
aplicada -, não está a instauração do novo processo administrativo
vinculado aos termos da portaria inaugural do primitivo. II. – Infração
disciplinar: irrelevância, para o cálculo da prescrição, da capitulação
da infração disciplinar imputada no art. 132, XIII – conforme a
portaria de instauração do processo administrativo anulado -, ou no
art. 132, I – conforme a do que, em consequência se veio a renovar -,
se, em ambos, o fato imputado ao servidor público – recebimento, em
razão da função de vultosa importância em moeda estrangeira -
caracteriza o crime de corrupção passiva, em razão de cuja cominação
penal se há de calcular a prescrição da sanção disciplinar
administrativa, independentemente da instauração, ou não, de
processo penal a respeito. (Mandado de Segurança n. 24.013/DF,
Redator para o acórdão o Ministro Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ
1.7.2005)
39.
No mesmo diapasão, o Superior Tribunal de Justiça consolidou o seu
entendimento em recente decisão exarada pela Primeira Seção daquele egrégio tribunal:

11 Mandado de Segurança n° 23.242/SP, Rel. Ministro Carlos Velloso, j. em 10/4/2002; Recurso
Ordinário em Mandado de Segurança n° 30.965/DF, Rel. Ministra Carmem Lúcia, Segunda Turma, DJe
26.10.2012; Agravo Regimental no Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n° 31.506/DF, Rel.
Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 26.3.2015.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 78

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ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. CONDUTA TAMBÉM
TIPIFICADA COMO CRIME. PRESCRIÇÃO. CÓDIGO PENAL.
PENA EM ABSTRATO. OBSERVÂNCIA.
1. A contagem prescricional da ação de improbidade administrativa,
quando o fato traduzir crime submetido a persecução penal, deve ser
pautada pela regra do Código Penal, em face do disposto no inciso II
do art. 23 da Lei n. 8.429/1992 e no § 2o do art. 142 da Lei n.
8.112/1990.
2. Se a Lei de Improbidade Administrativa (art. 23, II), para fins de
avaliação do prazo prescricional, faz remissão ao Estatuto dos
Servidores Públicos Federais (art. 142, § 2o) que, por sua vez, no caso
de infrações disciplinares também capituladas como crime, submete-
se à disciplina da lei penal, não há dúvida de que "a prescrição, antes
de transitar em julgado a sentença final, [...] regula-se pelo máximo da
pena privativa de liberdade cominada ao crime", conforme expressa
disposição do art. 109, caput, do Estatuto Repressor.
3. Deve ser considerada a pena in abstrato para o cálculo do prazo
prescricional, "a um porque o ajuizamento da ação civil pública por
improbidade administrativa não está legalmente condicionado à
apresentação de demanda penal. Não é possível, desta forma, construir
uma teoria processual da improbidade administrativa ou interpretar
dispositivos processuais da Lei n. 8.429/92 de maneira a atrelá-las a
institutos processuais penais, pois existe rigorosa independência das
esferas no ponto... A dois (e levando em consideração a assertiva
acima) porque o lapso prescricional não pode variar ao talante da
existência ou não de ação penal, justamente pelo fato de a prescrição
estar
relacionada
ao
vetor
da
segurança
jurídica."
(REsp
1.106.657/SC, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda
Turma, DJe 20/09/2010).
4. Embargos de divergência desprovidos.
(EDv nos EREsp 1656383/SC, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA,
PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 27/06/2018, DJe 05/09/2018)
40.
O Tribunal Regional Federal da 2° Região também se manifesta sobre a
matéria no mesmo sentido do STF e do STJ, valendo citar o seguinte julgado:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE.
RECEITA
FEDERAL.
FAVORECIMENTO
ILÍCITO.
RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. FUNDAMENTAÇÃO.
PRESCRIÇÃO NÃO CONFIGURADA.
(...)
5. No tocante à alegada prescrição, considerando que as condutas
narradas pelo MPF, imputadas à agravante, também são tipificadas
como ilícito criminal, é aplicável à espécie o comando contido no art.
142, I, §2o da Lei no 8.112/90 e art. 109, II do Código Penal, haja vista
que, conforme apontou o Juízo a quo, "os fatos narrados pelo MPF
também se encontram tipificados no Código Penal, artigos 288, 317 e
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 79

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333", que apresentam pena máxima, em abstrato, de 12 (doze) anos de
reclusão.
6. Dessa forma, segundo as regras do art. 109, caput, do Código Penal,
embora tenha sido prolatada sentença absolutória nos autos da
ação penal, por ausência de provas, aplica-se, ao caso, a pena máxima
prevista para o crime enquanto não houver sentença final transitada
em julgado.
(...)
8. Agravo de instrumento desprovido.
(Agravo de Instrumento 0003078-77-2018.4.02.0000, Rel. ALCIDES
MARTINS, 5a TURMA ESPECIALIZADA, julgado em 12/07/2018,
DJe 16/07/2018)
41.
Por fim, considerando a similaridade das atribuições em sede sancionadora,
trago à colação o entendimento do Conselho Administrativo de Defesa Econômica
(“CADE”) no julgamento do processo administrativo no 08012.004674/2006-50, na
forma do voto vogal do Presidente Alexandre Barreto de Souza:
Entendo que, em uma interpretação literal da lei de prescrição
administrativa, realmente não há essa exigência posta pelo legislador.
Não quer dizer que a Autoridade Administrativa é quem vá definir o
que é crime ou não, extrapolando sua competência, mas a
interpretação do texto da lei é clara: cartel é crime. Até que o
Judiciário apresente entendimento contrário, por exemplo, julgando
inconstitucional referida norma, não vejo porque complicar toda a
análise da prescrição, incluindo uma série de variáveis, para, ao final,
chegar a uma conclusão que, para mim, vai diretamente contra a
vontade do legislador.
Por fim, entendo que a jurisprudência não é algo irretocável, mas
certamente que deve ser considerada, a fim de não gerar insegurança
jurídica, o que normalmente causa efeitos muito negativos para a
sociedade. Assim, um entendimento do Conselho que vise a alterações
na sua jurisprudência deve ser sopesado pelos seus efeitos negativos,
e, se realmente entender necessário, que se faça essa alteração. Sobre
esse tema, não vislumbro justificativa, em termos de benefícios para a
sociedade, que justifique o custo de uma mudança de entendimento
jurisprudencial dessa magnitude. Muito pelo contrário.
Concluindo, entendo que tanto por uma interpretação literal quanto
por uma interpretação sistemática do art. 1o, §2o, da Lei no 9.873/99,
bem como pela importância de se observar a jurisprudência desse
Conselho, voto pela rejeição da prejudicial de mérito referente ao
prazo prescricional.
42.
Assim, entendo que o artigo 1o, §2°, da Lei no 9.873/99, somente exige que
o fato apurado constitua crime e não impõe que haja persecução criminal quanto ao
mesmo fato que enseja a responsabilização administrativa. É, portanto, prescindível,
para fins de substituição do prazo quinquenal a propositura de ação penal ou decisão do
Poder Judiciário.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 80

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II.1.2.4.
DA PRESCRIÇÃO EM RELAÇÃO AOS FATOS E, NÃO, AOS SUJEITOS.
43.
Há controvérsia sobre se o prazo prescricional de que trata o artigo 1o, §2°,
da Lei no 9.873/99, refere-se aos fatos apurados em sede administrativa ou aos sujeitos
que praticam o tipo criminal. Em outras palavras, perquire-se se a substituição do prazo
quinquenal seria aplicável tão somente aos sujeitos que praticam o crime ou se seria
aplicável aos fatos objetos de apuração e, portanto, a todos que incorrerem em infração
administrativa relativa àqueles fatos.
44.
Para o deslinde desse ponto, recorrerei a algumas regras de interpretação
jurídica12. A primeira é que o intérprete, na busca da extração do sentido do conteúdo da
norma jurídica, deve afastar a exegese que conduz ao vago e ao inexplicável. Outra
regra hermenêutica de amplo conhecimento diz que onde a lei não distingue não deve o
intérprete distinguir. Por fim, não menos conhecida é a máxima de que a lei não contém
palavras inúteis (verba cum effectu sunt accipienda). Conforme pontua Carlos
Maximiliano13:
Não se presumem, na lei, palavras inúteis. (...) Devem-se compreender
as palavras como tendo alguma eficácia. As expressões do Direito
interpretam-se de modo que não resultem frases sem significação real,
vocábulos supérfluos, ociosos, inúteis (...) porém a verdade é que
sempre se deve atribuir a cada uma a sua razão de ser, o seu papel, o
seu significado, a sua contribuição para precisar o alcance da regra
positiva. (...) Dá-se valor a todos os vocábulos e, principalmente, a
todas as frases, para achar o verdadeiro sentido de um texto; porque
este deve ser entendido de modo que tenham efeito todas as suas
provisões, nenhuma parte resulte inoperativa ou supérflua, nula ou
sem significação alguma.
(...) Não se presume a existência de expressões supérfluas; em regra,
supõe-se que leis e contratos foram redigidos com atenção e esmero;
de sorte que traduzam o objetivo dos seus autores. Todavia é possível,
e não muito raro, suceder o contrário; e na dúvida entre a letra e o
espírito, prevalece o último. Quando, porém, o texto é preciso, claro o
sentido e o inverso se não deduz, indiscutivelmente, de outros
elementos de Hermenêutica, seria um erro postergar expressões,
anular palavras ou frases, a fim de tornar um dispositivo aplicável a
determinada espécie jurídica: interpretatio in quacum que dispositione
ne sic facienda ut verba non sint superflua, et sine virtute operandi:
Interpretem-se as disposições de modo que não pareça haver palavras
supérfluas e sem força operativa.

12 MONTEIRO, Washington B. “Curso de Direito Civil. Vol. I.” SP: ed. Saraiva, 2012, p. 43.
13 MAXIMILIANO, Carlos. “Hermenêutica e Aplicação do Direito. RJ: Forense, 20a ed., 2011, p.
204/205.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 81

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45.
É necessário reconhecer que a expressa redação do dispositivo legal em
comento não apresenta qualquer termo que permita analisar a incidência da prescrição
com base nos sujeitos infratores e, não, nos fatos apurados. Novamente, onde a lei não
distingue não deve o intérprete distinguir.
46.
Ao contrário, o artigo 1o, §2°, da Lei no 9.873/99, é ainda mais claro em sua
intenção de delimitar a prescrição aos fatos e, não, aos sujeitos infratores. Assim, é que
a mencionada norma faz referência ao fato objeto de apuração administrativa e, não, à
que as infrações administrativas tenham idêntica capitulação legal. Ao contrário, por
exemplo, da Lei no 8.112/90 que expressamente estabelece que as infrações
disciplinares sejam também capituladas como crime.
Lei no 9.873/99
Art. 1° Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração
Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia,
objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da
prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do
dia em que tiver cessado.
(...)
§ 2° Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também
constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei
penal.
Lei n° 8112/90
Art. 142. A ação disciplinar prescreverá:
(...)
§ 2° Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às
infrações disciplinares capituladas também como crime.
47.
Mais do que isso, ainda me reportando às regras de hermenêutica, não pode
o intérprete alegar imprecisão da norma de modo a concluir que ela quis dizer aquilo
que efetivamente não disse. Tampouco pode o intérprete, sob os auspícios do princípio
jurídico da proporcionalidade, “completar” a norma a fim de reparar-lhe o “erro”. O
famoso brocardo (“a lei não contém palavras inúteis”) é corolário do princípio da
legalidade.
48.
Assim,
independentemente
do
juízo
do
intérprete
quanto
à
proporcionalidade do prazo prescricional, não posso abonar a interpretação segundo a
qual o legislador ao dizer “o fato objeto” quis dizer “o fato típico, antijurídico e
culpável”. Data maxima venia, a interpretação correta do dispositivo deve guardar
maior robustez do liame entre a interpretação e o texto legal.
49.
Com efeito, a interpretação do disposto no §2° do 1o da Lei no 9.873/99 no
sentido de que a substituição do prazo quinquenal seria aplicável apenas ao autor da
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 82

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conduta descrita no tipo criminal não se coaduna com as regras de hermenêutica
jurídica, tendo, por isso, consequências deletérias e indesejadas pelo legislador.
50.
Perceba-se, por exemplo, que o prazo para o exercício da pretensão punitiva
em relação às infrações administrativas de manipulação de mercado, insider trading,
exercício irregular de atividade, oferta pública de valores mobiliários sem registro na
CVM, crimes contra a economia popular (esquemas de pirâmide), estelionato, entre
outros, seria drasticamente reduzido quando praticadas por pessoa jurídica. Afinal,
pessoas jurídicas não praticam crime14.
51.
Nesse mesmo exemplo, tal interpretação levaria ao resultado de que os
prazos prescricionais aplicáveis às pessoas físicas e jurídicas, na investigação e punição
administrativas no âmbito do mercado de valores mobiliários, seriam injustificadamente
diferentes e contrários à lógica do enforcement conduzido por esta Autarquia,
destacadamente nos casos em que as infrações são praticadas por pessoa jurídica
interposta. Além disso, afigura-se ameaça à segurança jurídica na medida em que
investigações e julgamentos poderiam ocorrer em momentos distintos apesar da
inevitável conexão fática.
52.
Noutro ponto, verifica-se ainda que a circunscrição da substituição do prazo
quinquenal aos autores do tipo criminal acarretaria ineficiência administrativa e redução
da disciplina no mercado de valores mobiliários. Isto porque, mesmo após a utilização
de recursos humanos e orçamentários voltados à apuração dos fatos, com a consequente
identificação de diversos ilícitos administrativos a eles relativos, a autoridade do
mercado de capitais estaria impedida de punir os agentes que não executassem a
conduta descrita no tipo criminal, ainda que as infrações restassem sobejamente
demonstradas.
53.
É exatamente o que ocorre no presente caso. Tendo a área técnica da CVM
analisado o contexto fático em que se perpetrou o crime de corrupção passiva, deparou-
se com robusto conjunto probatório da ocorrência de violação do dever de diligência
dos administradores da Petrobras. Mais do que isso, é possível inclusive questionar se as
aprovações em exame nestes autos teriam ocorrido em detrimento da Companhia se os
acusados tivessem sido diligentes, não apenas no ato das respectivas deliberações, mas
também na adoção de regras de governança do colegiado proporcionais à maior
companhia aberta brasileira.
54.
Por oportuno, considerando a minha experiência como supervisor do
sistema financeiro e do mercado de capitais, reporto a minha incredulidade quanto à
premissa implícita na tese de que as áreas técnicas dos órgãos administrativos estejam,

14 Exceto as condutas lesivas ao meio ambiente, nos termos do art. 225, §3°, da Constituição Federal.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 83

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ou mesmo devam estar, aptas a realizar juízo quanto às excludentes de antijuridicidade
penal a fim de avaliar a ocorrência ou não da prescrição administrativa. É evidente que
aquelas áreas devem ter concluído pela existência de indícios de crime, e inclusive
reportá-los ao Ministério Público, mas não se deveria impor sofisticação jurídica mais
compatível com o juízo exauriente a cargo dos órgãos que compõem a justiça criminal.
Entendo ser devida certa modulação na transposição de institutos de Direito Penal.
55.
Sobre o assunto, verifico que a doutrina e a jurisprudência ainda não se
manifestaram especificamente sobre o ponto em discussão. Entendo, nada obstante, que
os julgados sobre a matéria percutem a questão em exame e efetivamente se prestam a
demonstrar a adequada interpretação jurídica.
56.
Em linha com o entendimento esposado neste voto, é a sentença do Juízo da
15a Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal no julgamento do Mandado de
Segurança no 49189-15.2010.4.01.3400, cujo excerto pertinente ao tema em discussão
segue reproduzido abaixo:
Em primeiro lugar, o texto legal apenas exige que o fato objeto da
ação punitiva da Administração também constitua crime. Não
menciona nem a necessidade de procedimento criminal já instaurado,
nem a necessidade de que o sancionado administrativamente seja
também passível de sanção penal.
Ao contrário, apenas exige que o fato que configura infração
administrativa seja também tipificado penalmente. Como essa
tipificação penal indica que se trata de bem jurídico de especial
importância, há necessidade de maior proteção não só na esfera penal,
mas também na administrativa.
A não aplicação à pessoa jurídica dessa regra, salvo quando se tratar
de infração ao meio ambiente, pois somente nesse caso essa poderia
cometer crime (ser sujeito ativo), tiraria toda a carga axiológica do
disposto no parágrafo segundo do artigo 1o da Lei no 9.873/99,
passando a punição administrativa a representar nesses casos mero
adereço da sanção penal.
De outro lado, a determinação contida no parágrafo 5o do artigo 173
da Constituição também afasta o argumento trazido pelo impetrante:
“A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da
pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às
punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a
ordem econômica e financeira e contra a economia popular”.
Também a propositura de ação penal ou a existência de inquérito
penal são prescindíveis para que a regra do parágrafo segundo do
artigo 1o da Lei no 9.873/99 seja aplicada. Como as esferas criminal e
administrativa são independentes, para tanto basta uma análise (e a
devida fundamentação) da autoridade sancionadora de que o fato
objeto da ação punitiva da Administração também constitui crime.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 84

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57.
O Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional no âmbito do
Recurso no 11.969, j. em 21.10.2014, já manifestou seu entendimento de que a
prescrição da pretensão punitiva é fenômeno que se vincula aos fatos e, não, aos sujeitos
autores do crime.
A questão aqui não gira em torno da possibilidade de ser a pessoa
jurídica punida criminalmente, limitando-se a lei a prever a utilização
do prazo prescricional do direito penal quando o fato também
constituir crime. Não se faz, portanto, análise subjetiva, mas sim
objetiva quanto ao fato. E não poderia ser diferente, já que, ao meu
ver, a prescrição refere-se ao fato e não a pessoas. (...) Dessa forma,
considerando que, pelo meu entendimento, a prescrição refere-se, ao
fato, e não à pessoa, ainda que eventualmente adote-se o entendimento
de que pessoa jurídica não possa responder criminalmente por seus
atos, o prazo a lhe ser aplicado deverá ser o mesmo daquele previsto
para o fato criminoso, de forma objetiva. Por esse motivo, entendo não
estar prescrita a pretensão punitiva em relação à pessoa jurídica” (371a
Sessão, Processo BCB 0101148656, julgado em 21.10.2014).
58.
Também o CADE, por oportunidade da análise da prescrição em relação às
pessoas jurídicas participantes de cartel, realizou análise semelhante quanto ao assunto,
como se percebe do voto vogal proferido pelo Conselheiro Paulo Burnier da Silveira, no
julgamento do Processo Administrativo n° 08700.001859/2010-31, in verbis:
Objeto de apuração vs. autoria do ilícito
Percebe-se que o 2o requisito mencionado – apuração na esfera penal –
se refere ao objeto da apuração, e não a sua autoria. E aqui reside
talvez a principal divergência em relação à tese que sustenta a
prescrição quinquenal.
No caso ora em exame, a Conselheira-Relatora entendeu que o prazo
prescricional de 12 (doze) anos para ilícitos administrativos de cartéis
só se aplicaria in casu às pessoas físicas, já que, para as pessoas
jurídicas, não haveria crime passível de apuração.
No entanto, a jurisprudência do STJ se refere ao objeto, isto é, à
materialidade
dos
ilícitos
que
podem
ser
perquiridos
concomitantemente nas esferas administrativa e penal – e não
propriamente à autoria. A própria redação do §2o do art. 1o da Lei no
9.873/99 deixa claro que a aplicação do prazo prescricional da lei
penal se dá quando há coincidência em relação ao “fato objeto da
ação punitiva da Administração”.
O telos da norma é evitar que haja processos paralelos de apuração de
ilicitude – nas esferas administrativa e penal – com prazos
prescricionais distintos.
É por esse motivo que não se exige identicidade exata nos polos
passivos do processo administrativo e do processo criminal. De fato,
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 85

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não faria sentido considerar a prescrição de 5 anos para pessoas físicas
que eventualmente constassem no polo passivo do processo do CADE,
mas não constassem, por qualquer motivo que seja, no polo passivo do
processo criminal. A Lei no 9.873/99 e a jurisprudência do STJ não
exigem exame de autoria para fins de aferição da prescrição, bastando
a mera apuração da sua materialidade.

Prescrição de 12 (doze) anos para pessoas jurídicas
Além disso, sustentou-se que a inexistência de previsão criminal
quanto às pessoas jurídicas obstaria a incidência do prazo de
prescrição de 12 (doze) anos. Respeitosamente, permito-me também
registrar minha divergência deste entendimento.
Mais uma vez, destaca-se que o elemento central é o “fato objeto da
ação punitiva da Administração” (Lei no 9.873/99, art. 1o, §2o). Nesse
sentido, parece-me irrelevante o fato das pessoas jurídicas não serem
passíveis de responsabilização penal, para fins de contagem da
prescrição.
59.
Aliás, este Colegiado já se manifestou mais de uma vez no sentido de que o
conteúdo jurídico do termo “fato” na Lei n° 9.873/99 não é idêntico à “conduta” ou
“infração”. Ou seja, na verificação da incidência ou não da prescrição da pretensão
punitiva devem ser considerados os fatos objetos de apuração e, não, as condutas ou
infrações praticadas pelos sujeitos. Esse é expressamente o entendimento15 que externei
no voto proferido por oportunidade do julgamento do PAS n° 13/2014, de 5 de
novembro de 2019, aprovado por unanimidade:
Cumpre destacar ainda que o ato inequívoco, descrito no inciso II do
art. 2o da Lei no 9.873/99, refere-se à apuração de fatos e não de
pessoas, na medida em que, somente após os esforços de apuração, é
possível à área técnica firmar sua convicção a respeito da existência
da irregularidade e de seus autores, bem como da precisa definição do
ilícito à luz da legislação de regência.
60.
Assim, o entendimento fixado é de que o termo “fato” contido no art. 2°, II,
da Lei n° 9.873/99 não pode ser compreendido como “conduta”, “infração” ou “fato
típico, antijurídico e culpável” e não se vincula aos sujeitos. Essa é exatamente a mesma
conclusão a que se deve chegar a partir da interpretação lógico-sistemática do art. 1°,
§2°, da Lei n° 9.873/99. Transcrevo os dispositivos:

15 Na minha avaliação, esse é também o entendimento que ampara o julgamento do PAS n° RJ2015/9443,
de 4 de junho de 2019, segundo o qual a apuração de determinados fatos é suficiente para interromper a
prescrição de todas as infrações a eles relacionadas, pois “com base nos fatos investigados são então
identificadas as infrações cometidas e a participação das pessoas nas infrações apuradas, para que, então,
identificadas materialidade e autoria, se promova a acusação”. A interrupção da prescrição atingiria
inclusive condutas autônomas, desde que praticadas no mesmo contexto fático.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 86

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Lei no 9.873/99
Art. 1° Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração
Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia,
objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da
prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do
dia em que tiver cessado.
(...)
§ 2° Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também
constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei
penal.
Art. 2° Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:
I - pela citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;
I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por
meio de edital;
II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;
61.
Entendo, assim, que a jurisprudência desta comissão compreende o termo
fato contido na Lei n° 9.873/99 como o contexto fático no qual se realiza a apuração das
infrações administrativa e, não, como o fato jurídico objeto do Direito Penal.
62.
Noutro ponto, impende também ter presente que a proporcionalidade do
prazo prescricional é juízo de competência do legislador, que o define nos termos da
Lei. A própria premissa de que o prazo prescricional deve ser proporcional à gravidade
do ilícito, conquanto válida, é dirigida ao legislador e, não, ao intérprete, cabendo
àquele a sua positivação em norma.
63.
No Direito Positivo, são inúmeros os exemplos de que a gravidade e o prazo
prescricional não obedecem a uma correlação automática ou necessária. No âmbito de
atuação desta Comissão de Valores Mobiliários, como já destacado, tanto as infrações
de natureza grave quanto as de menor gravidade, tanto as infrações de natureza dolosa
quanto as culposas, submetem-se ao mesmo prazo quinquenal. Infrações administrativas
relativamente singelas, como por exemplo o atraso na entrega de informações
periódicas, têm prazo prescricional superior a crimes, como por exemplo o peculato
culposo.
64.
Assim, independentemente do meu juízo pessoal quanto à proporcionalidade
ou não do prazo prescricional previsto na Lei n° 9.873/99, compete-me analisar a
incidência ou não da hipótese legal, razão pela qual também não acolho os argumentos
de que o prazo previsto na lei penal seria desproporcional às infrações em exame no
presente processo.
65.
Enfim, nesses termos, entendo que a substituição do prazo quinquenal pelo
prazo da lei penal, de que trata o artigo 1o, §2°, da Lei no 9.873/99, aplica-se a todas as
infrações administrativas que simultaneamente decorram dos fatos apurados e dos quais
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 87

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se verifica a ocorrência de crime, porquanto a prescrição da pretensão punitiva
administrativa é fenômeno que se vincula aos fatos e não aos sujeitos da conduta
criminosa.
II.1.2.5.
ANÁLISE DA PRESCRIÇÃO NO CASO CONCRETO
66.
À luz das razões expostas, a substituição do prazo quinquenal pelo prazo da
lei penal é aplicável às infrações administrativas decorrentes do fato singular consistente
na aprovação pela diretoria da passagem da fase II para a fase III do projeto COMPERJ,
pela qual se materializaram as contratações espúrias objeto da mencionada ação penal,
motivo por que tem repercussão penal e administrativa. E com base na sanção penal em
abstrato, nos termos do artigo 109, II, c/c artigo 317, ambos do Código Penal, o prazo
prescricional da pretensão punitiva administrativa no presente caso é de 16 anos.
67.
Do mesmo modo, a substituição do prazo quinquenal pelo prazo de 16 anos
também se aplica à aprovação da transformação do projeto em programa e da fase de
execução da primeira unidade da refinaria (trem 1) do programa COMPERJ realizadas
pela diretoria em 26.02.2010, a despeito de não ter transcorrido sequer o prazo superior
ao prazo quinquenal ordinariamente estabelecido na Lei no 9.873/99. Isso ocorre, pois, é
a partir dessas deliberações que as contratações previamente acertadas puderam se
concretizar, viabilizando, por consequência, o pagamento adrede combinado de
propinas a administradores da Petrobras e a outros agentes públicos. E, como visto, a
presença de fato que pode constituir, em tese, infração penal e administrativa ao mesmo
tempo, impõe a aplicação do prazo prescricional penal, por força do art. 1o, §2°, da Lei
no 9.873/99.
68.
Não merece melhor sorte a tese das defesas de que a emissão do Ofício no
560/2014, de 20.10.2014, pela SEP não seria ato de investigação apto a interromper a
prescrição da suposta omissão do conselho de administração em estabelecer limites de
alçadas para a diretoria, nem da possível omissão do conselho fiscal em fiscalizar essa
atribuição do conselho de administração.
69.
A resposta da Companhia a essa primeira diligência informou inúmeras não-
conformidades em contratações realizadas pela diretoria para a construção do
COMPERJ que montaram mais de 21 bilhões. Evidentemente que a principal linha de
investigação da SEP, naquele momento inaugural, não era perquirir os limites de alçada
da diretoria eventualmente estabelecidos pelo conselho de administração, mas sim a
possível responsabilidade do conselho de administração e do conselho fiscal pelas
falhas possivelmente encontradas naquelas contratações, em razão da competência dos
referidos órgãos para fiscalizar os atos praticados pela diretoria, notadamente pela
relevância dos valores envolvidos.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 88

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70.
Desse modo, as deliberações da diretoria acerca das fases do projeto e das
antecipações das contratações para a construção do COMPERJ, noticiadas a partir
daquele primeiro questionamento da SEP, e os acontecimentos deles derivados, tais
como a observância de regras de governança aplicáveis àquelas decisões e a sua
correspondente fiscalização pelos órgãos sociais, são fatos que, a despeito de poderem
constituir infrações independentes entre si, estão relacionados por circunstâncias fáticas
comuns.
71.
Com efeito, as condutas autônomas e distintas do conselho de administração
e do conselho fiscal na fiscalização dos atos ilícitos eventualmente praticados pela
diretoria mediante eventual falha na adoção de regras de governança ocorreram naquele
mesmo contexto fático das apurações relativas à contratação de serviços superfaturados
no COMPERJ, motivo pelo qual aquela primeira diligência é suficiente para
interromper a prescrição das infrações dela derivadas.
72.
Após a expedição desse ofício pela SEP, sobrevieram outros atos
interruptivos da prescrição punitiva desta CVM, conforme prevê o art. 2o da Lei no
9.873/99, a demonstrar que a investigação seguiu seu regular curso. Neste sentido, cabe
consignar, em resumo, os seguintes atos de apuração: (i) a emissão do
MEMO/CVM/SEP/GEA-3/No018/2014, de 18.12.2014, propondo a abertura de
inquérito administrativo para aprofundar as investigações (fls. 2.367-2.385); (ii) o
despacho de instauração do inquérito administrativo, de 24.03.2016 (fls. 01); (iii) a
emissão do Ofício CVM/SPS/No 054/2016, em 12.04.2016, solicitando à Petrobras
informações sobre os estudos e relatórios emitidos em razão do Projeto COMPERJ (fls.
10); (iv) a tomada de depoimentos de diversas pessoas da Companhia para prestar
informações a partir do dia 31.05.2016 (fls. 169 e seguintes); e (vi) apresentação do
relatório de inquérito administrativo em 27.12.2018 (fls. 3.056-3.132). Já na fase
sancionadora, os Acusados foram citados para apresentar defesa em 27.12.2018 (fls.
3.161 a 3.187).
73.
Todos esses atos inequívocos de investigação interromperam o prazo
prescricional, sendo que, em nenhum momento entre eles, transcorreu intervalo superior
a cinco anos. Rejeito, portanto, os argumentos das defesas e voto pelo não acolhimento
da preliminar de prescrição da pretensão punitiva desta CVM.
II.1.3.
PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE
74.
Também não verifico no presente processo a ocorrência da prescrição
intercorrente, cujo prazo é de três anos, nos termos do §1o do art. 1o da Lei no 9.873/99.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 89

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75.
Conforme entendimento consolidado deste Colegiado16, a prescrição
intercorrente somente é aplicável a partir do momento em que estiver instaurado o
processo administrativo sancionador, isto é, depois da intimação dos acusados para
apresentação de defesa. Nesses julgados, também se consolidou o entendimento de que
atos que impulsionam o processo têm o condão de interromper o prazo prescricional de
três anos, inclusive os de mero expediente, consoante entendimento igualmente
ratificado pelo Tribunal Regional Federal da 2a Região17.
76.
O processo administrativo sancionador começou em 27.12.2018, quando os
acusados foram intimados a apresentar defesa, iniciando-se a partir daí a fluência do
prazo de três anos da prescrição intercorrente (fls. 3.161 a 3.187). Esse prazo, contudo,
foi interrompido pela distribuição dos autos, por meio de despacho emitido em
27.08.2019 pela Secretaria Executiva da Presidência (fls. 3.989), para minha relatoria, a
demonstrar a existência de ato expedido para impulsionar o processo administrativo em
direção à sua conclusão, apto a interromper, por isso, a prescrição intercorrente.
77.
Assim, não se observa a fluência de prazo superior a três anos desde o
referido despacho e a realização do presente julgamento. Afasto, portanto, a incidência
da prescrição intercorrente no presente processo.
II.2.
AUSÊNCIA DE PARECER DA PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA
78.
O acusado Nestor Cerveró alega a nulidade do presente processo em razão
de a Procuradora Federal Especializada junto à CVM – PFE não ter emitido, antes da

16 V. PAS CVM no 22/1994, Diretor-Relator Luiz Antonio de Sampaio Campos, j. 15.04.2004; PAS
CVM no 11/2002, Diretora-Relatora Luciana Dias, j. 26.02.2013; PAS CVM no 08/2012, Diretora-
Relatora Ana Novaes, j. 16.12.2014; PAS CVM no 23/2010, Diretor-Relator Roberto Tadeu Antunes
Fernandes, j. 04.11.2014; PAS CVM no RJ2010/3695, Diretor-Relator Pablo Renteria, j. 15.12.2015; PAS
CVM no 11/2013, Diretor-Relator Gustavo Machado Gonzalez, j. 30.01.2018; PAS CVM no
RJ2003/2759, Diretor-Relator Henrique Balduino Machado Moreira, j. 20.02.2018; PAS CVM no
18/2013, Diretor-Relator Henrique Balduino Machado Moreira, j. 08.05.2018.
17 Vale transcrever o acórdão na íntegra: “Processo Administrativo. ANP. Prescrição Intercorrente. Art.
1o, §1o, Lei 9.873/99. inocorrente. I - Inicialmente, cumpre trazer à colação o teor do art. 1o, § 1o, da Lei
n.o 9.873/99, o qual dispõe que ‘incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais
de três anos, pendente de julgamento ou despacho1. II - Em sendo assim, instaurado o procedimento
administrativo, caso a Administração deixe o mesmo pendente de julgamento ou despacho por mais de
três anos, forçoso será reconhecer a prescrição da pretensão punitiva. III - In casu, pela análise dos
documentos acostados aos autos, não se depreende que o procedimento administrativo ora em análise
ficou paralisado desde a autuação, pendendo de julgamento ou despacho por mais de três anos. IV -
Destarte, cumpre destacar que, quando a Administração pratica atos que impulsionam o processo, ainda
que seja despacho de mero expediente, não estará caracterizada a inércia da mesma, não havendo,
portanto, que se falar em prescrição intercorrente a que se refere o artigo 1o, § 1o, da Lei no 9.873/99 V -
Remessa Necessária e Apelação da ANP providas” (TRF da 2a Região, Sétima Turma Especializada,
Processo n. 2004.5101.0140181, Rel. Des. Reis Friede, j. 02.03.2011).
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 90

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intimação dos acusados para apresentação de defesa, opinião a respeito da regularidade
formal da peça acusatória, conforme determina o artigo 9o da Deliberação CVM no
538/08.
79.
Ocorre, entretanto, que presente processo sancionador foi precedido de
inquérito administrativo, fase investigativa na qual participam da instrução do feito a
SPS e a PFE, conforme regras previstas nos arts. 5o e 6o da mencionada Deliberação,
vigente à época dos fatos. Diferentemente do procedimento estabelecido para os termos
de acusação, quando a PFE emite parecer sobre a regularidade dos requisitos formais da
peça acusatória elaborada pelas superintendências dessa CVM, o inquérito
administrativo prescinde de tal opinião jurídica, porquanto a PFE participa diretamente
da elaboração da própria peça acusatória.
80.
Por tal razão, não acolho a preliminar.
II.3.
INÉPCIA
DA
ACUSAÇÃO, NÃO
INDIVIDUALIZAÇÃO
DAS
CONDUTAS
E
ILEGITIMIDADE PASSIVA
81.
Vários dos acusados alegam que o termo de acusação não demonstrou a sua
participação nos atos considerados ilícitos ou não comprovou alguma falha em seus
deveres de fiscalização. Segundo afirmam, não constaria da peça acusatória a necessária
individualização de suas condutas nem a demonstração de qualquer omissão intencional
por parte deles sobre as supostas irregularidades.
82.
As alegações não merecem acolhida.
83.
O relatório de inquérito é inequívoco ao identificar todos os fatos atribuídos
aos acusados, especificando notadamente as deliberações da diretoria em que cada
acusado teria praticado as supostas condutas comissivas ou omissivas sobre as quais foi
formulada acusação. Robusteceu sua narrativa com o resumo das oitivas tomadas dos
acusados para, assim, analisar em seções específicas do relatório de inquérito as
diversas condutas consideradas ilícitas, com esteio em extenso conjunto probatório
colacionado ao processo.
84.
Concluo, portanto, que a SPS se desincumbiu de caracterizar as possíveis
infrações e identificar seus possíveis autores, tendo individualizado devidamente a
conduta dos acusados. Estão presentes na peça acusatória todos os elementos
necessários à compreensão dos ilícitos imputados aos acusados e, por conseguinte, ao
exercício do seu direito de defesa, não havendo que se falar, também, em inépcia da
Acusação.
85.
Em relação à preliminar de ilegitimidade passiva arguida por Antônio
Palocci e Paulo Roberto Costa, com a alegação comum de que não haveria nexo de
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 91

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causalidade entre suas correspondentes atuações e o objeto da acusação, entendo tratar-
se de questão de mérito cujo deslinde não pode se dar em sede preliminar.
86.
Portanto, pelos motivos expostos, afasto as preliminares de inépcia da
acusação, não individualização das condutas e ilegitimidade passiva.
II.4.
EFEITOS DO ACORDO DE COLABORAÇÃO PREMIADA
87.
Paulo Roberto Costa declara que a 5a Câmara de Coordenação e Revisão do
Ministério Público Federal (“5a CCR-MPF”), em sua 852a reunião, de 5.2.2015, teria
homologado, no campo da improbidade administrativa, o Acordo de Colaboração
Premiada que firmou com o Ministério Público Federal envolvendo os fatos
investigados na Operação "Lava Jato", de modo que não mais caberia qualquer pleito
contra o defendente pautado em descumprimento do dever de probidade.
88.
De fato, consta da ata da referida reunião o recebimento de ofício
encaminhado por Procurador da República para análise e homologação de acordos
firmados no âmbito da Operação "Lava Jato", embora a ata não traga as partes
envolvidas em tais acordos. A ata registra “que as disposições da nova Lei 12.846, de
2013, compõem um microssistema sancionatório estabelecendo o acordo de leniência
como ferramenta de solução extrajudicial no campo da responsabilização de índole
civil, na linha do que já prevê a Lei 12.850, de agosto de 2013, na esfera penal”, e que,
em função disso, a Câmara resolveu homologar, no campo da improbidade
administrativa, os acordos encaminhados por meio do mencionado ofício.
89.
Em vista disso, Paulo Roberto Costa aduz que seria incabível qualquer
pleito contra ele no presente PAS, pois as imputações a que responde – artigos 153, 176
e 177, §3o, da Lei no 6.404/76, e artigos 14 e 26, I, da Instrução CVM no 480/2009 –
estariam inseridas no âmbito da improbidade administrativa.
90.
Não procede, no entanto, a argumentação do acusado.
91.
Sobre esse ponto, destaco inicialmente o voto da Procuradora Mônica
Nicida Garcia, exarado em 1.9.16, ao apreciar, na própria 5a CCR-MPF, o Acordo de
Leniência envolvendo ilícitos na contratação de navios-sonda para a Petrobras. A
procuradora, citando a decisão tomada na supramencionada 852a reunião da Câmara,
reconheceu em seu voto que o MPF vinha admitindo a celebração de acordos que
envolviam a atenuação ou mesmo a não aplicação das sanções previstas na Lei no
8.429/1992, conhecida como Lei da Improbidade Administrativa.
92.
Nos termos do mencionado voto, “[n]ão faria, mesmo, sentido que o
Ministério Público, titular da ação penal e da ação de improbidade, pudesse celebrar
acordos em uma seara e não em outra.”
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 92

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93.
Acrescento, nesse aspecto, que, em vista da necessidade de não
comprometer a efetividade dos acordos de colaboração ali apreciados, a 5a CCR-MPF,
em sua decisão 5.2.2015, delimitou os termos pelos quais a homologação aprovada
naquela data passaria a repercutir seus efeitos no âmbito da improbidade administrativa:
a) formulação de pedidos declaratórios de sujeição das condutas
praticadas às hipóteses normativas da Lei no 8429/92; b) abstenção de
pleito judicial no tocante às sanções previstas no art. 12 do citado
diploma legal, considerando as cominações e as consequências na
esfera penal, decorrentes dos acordos de colaboração premiada e das
ações penais propostas; c) em caso de quebra do acordo firmado, o MPF
pleiteará a aplicação das sanções correspondentes aos atos de
improbidade praticados.
94.
A par da expressa previsão no acordo de que a colaboração premiada
produziria efeitos inclusive sobre a propositura pelo MPF de ação de improbidade
administrativa relativa aos fatos descritos na transação, não é possível extrair dessa
constatação qualquer repercussão quanto ao trâmite do presente processo
administrativo. Primeiro porque o acordo de delação premiada não foi celebrado com a
Comissão de Valores Mobiliário, mas com o Ministério Público Federal, que
estabeleceu restrições a sua própria competência legal para o ajuizamento de ações de
natureza criminal ou civil, não havendo qualquer decisão que expressamente alcance ou
restrinja o dever desta comissão de investigar e punir em sede administrativa as
infrações que tiver conhecimento no âmbito do mercado de valores mobiliários.
95.
Os efeitos da colaboração premiada devem respeitar as balizas do acordo
homologado em juízo. No caso vertente, além desta autarquia não ter sido alcançada
pelos efeitos da transação, verifica-se que uma eventual condenação pelas infrações de
que é acusado – ao art. 154, §2o, c) c/c art. 155, caput, da Lei no 6.404/76 –, não
prejudicam nem infirmam as cláusulas do acordo de delação premiada. Ao contrário,
independentemente da convicção que seja alcançada por esta comissão, as repercussões
criminais e em sede de ação de improbidade administrativa, continuarão sendo
restringidas pela transação realizada com o parquet e homologada em juízo.
96.
Além disso, no caso concreto, examina-se o reflexo dos fatos tratados no
acordo de delação premiada no âmbito meramente administrativo e à luz dos deveres
fiduciários impostos aos administradores de companhias, em especial o dever de
lealdade, pela Lei n° 6.404/76, o que não representa caracterização da prática de
improbidade administrativa, reservada ao Poder Judiciário.
97.
Quanto à utilização ao compartilhamento de provas, a matéria já foi alvo de
manifestação exauriente deste Colegiado por oportunidade do julgamento do PAS CVM
no 08/2016, em 16 de dezembro de 2019, tendo o Diretor Relator, Gustavo Gonzalez,
destacado que os elementos probatórios constantes na colaboração premiada por outras
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 93

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instâncias ou esferas devem encontrar limites justamente nos termos do acordo firmado,
conforme decisão18 de 30.10.2018, da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal.
98.
De tudo o exposto, concluo que a decisão da 5a CCR-MPF, em sua 852a
reunião, no que tange ao Acordo de Colaboração Premiada firmado pelo acusado com o
Ministério Público Federal, não atinge as infrações administrativas aqui apuradas e não
elide a competência legal da CVM para impor a ele, nos termos do art. 11 da Lei no
6.385/76 sanções contra a eventual infração aos art. 154, §2o, c) c/c art. 155, caput, da
Lei no 6.404/76.
99.
Rejeito, portanto, a preliminar arguida.
II.5.
FALTA DE COMPETÊNCIA PARA INVESTIGAR DESCUMPRIMENTO ESTATUTÁRIO
100.
Dilma Rousseff sustenta a incompetência da CVM para investigar e
instaurar procedimento administrativo contra administradores por descumprimento de
cláusulas estatutárias. Aduz que os atos tidos como ilícitos encontram fundamento em
uma suposta omissão dos membros do conselho de administração por não terem
estabelecido limite de alçada da diretoria executiva, na forma prescrita pelo art. 28, V,
do estatuto social da Petrobras. Argumenta que não haveria exigência nas leis que
regem as companhias abertas para que sejam criadas alçadas de atuação dos órgãos da
administração, sendo esta uma mera prerrogativa estatutária sem qualquer relação com
violação às normas da Lei n° 6.404/76 ou da Lei n° 6.385/76.
101.
O argumento, entretanto, não merece prosperar.
102.
Sobre o tema, convém trazer à colação os dispositivos da Lei n.o 6.385/76
que delimitam a competência da CVM para investigar e punir administradores de
companhias abertas por ilícitos cometidos no mercado de capitais:
Art. 4o O Conselho Monetário Nacional e a Comissão de Valores
Mobiliários exercerão as atribuições previstas na lei para o fim de:
(...)
IV - proteger os titulares de valores mobiliários e os investidores do
mercado contra:
(...)
b) atos ilegais de administradores e acionistas controladores das
companhias abertas, ou de administradores de carteira de valores
mobiliários.
(...)
Art 9o A Comissão de Valores Mobiliários, observado o disposto no §
2o do art. 15, poderá:

18
Pet
7065,
j.
30.10.2018.
Vide
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?
idConteudo=394280.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 94

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(...)
V - apurar, mediante processo administrativo, atos ilegais e práticas não
eqüitativas de administradores, membros do conselho fiscal e acionistas
de companhias abertas, dos intermediários e dos demais participantes
do mercado;
(...)
Art. 11. A Comissão de Valores Mobiliários poderá impor aos
infratores das normas desta Lei, da Lei no 6.404, de 15 de dezembro de
76 (Lei de Sociedades por Ações), de suas resoluções e de outras
normas legais cujo cumprimento lhe caiba fiscalizar as seguintes
penalidades,
103.
Com efeito, cabe à CVM exercer suas atribuições para proteger os
acionistas minoritários contra atos ilegais de administradores, membros do conselho
fiscal e acionistas controladores, a teor do que dispõe o art. 4o, IV, "b", apurando os
ilícitos porventura praticados mediante processo administrativo sancionador, na forma
do art. 9o, V, e impondo aos infratores as penalidades previamente definidas no art. 11.
104.
A par da previsão legal, é necessário reconhecer que, a despeito de a
redação do dispositivo legal em comento não mencionar o descumprimento do estatuto
social como uma das hipóteses em que a CVM pode cominar penalidades, a referida lei
confere competência à CVM para fiscalizar o descumprimento das disposições contidas
na Lei no 6.404/76, que, por sua vez, atribui responsabilidades aos administradores,
membros do conselho fiscal e acionistas controladores por violação ao estatuto social,
conforme trechos a seguir reproduzidos da Lei das S/A:
Responsabilidade
Art. 117. O acionista controlador responde pelos danos causados por
atos praticados com abuso de poder.
§ 1o São modalidades de exercício abusivo de poder:
(...)
e) induzir, ou tentar induzir, administrador ou fiscal a praticar ato
ilegal, ou, descumprindo seus deveres definidos nesta Lei e no
estatuto, promover, contra o interesse da companhia, sua ratificação
pela assembléia-geral;
Deveres e Responsabilidades
Finalidade das Atribuições e Desvio de Poder
Art. 154. O administrador deve exercer as atribuições que a lei e o
estatuto lhe conferem para lograr os fins e no interesse da companhia,
satisfeitas as exigências do bem público e da função social da
empresa.
Responsabilidade dos Administradores
Art. 158. O administrador não é pessoalmente responsável pelas
obrigações que contrair em nome da sociedade e em virtude de ato
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 95

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regular de gestão; responde, porém, civilmente, pelos prejuízos que
causar, quando proceder:
I - dentro de suas atribuições ou poderes, com culpa ou dolo;
II - com violação da lei ou do estatuto.
Deveres e Responsabilidades
Art. 165. Os membros do conselho fiscal têm os mesmos deveres dos
administradores de que tratam os arts. 153 a 156 e respondem pelos
danos resultantes de omissão no cumprimento de seus deveres e de
atos praticados com culpa ou dolo, ou com violação da lei ou do
estatuto.(Redação dada pela Lei no 10.303, de 2001)
105.
Nestes termos, as imputações de responsabilidade aos acionistas
controladores, administradores e membros do conselho fiscal contidas na Lei no
6.404/76 incluem à inobservância do dever jurídico de atuar conforme à lei e ao estatuto
social, podendo caracterizar, por isso, exercício irregular do poder de controle e
descumprimento de deveres fiduciários estabelecidos na Lei das S/A. Assim, em casos
que tais, poder-se-ia afirmar que a infração à regra estatutária se equipara a uma
infração à própria lei19.
106.
Com efeito, é claramente possível que a atuação de administradores em
sentido contrário ao preceituado no estatuto represente hipótese material de violação aos
deveres fiduciários estabelecidos na Lei no 6.404/76. A conduta praticada pelo
administrador pode representar não apenas uma violação direta ao estatuto mas também
uma violação ao padrão de conduta imposto pela legislação, tratando-se, em cada caso,
de eventual inobservâncias de seus deveres de lealdade ou diligência, passível de
responsabilização pela CVM na esfera administrativa.
107.
Essa é justamente a tese sustentada pela Acusação: os membros do conselho
de administração teriam violado o seu dever fiduciário de diligência por supostamente
não terem agido conforme o estatuto, deixando de aprovar limites de alçada para a
atuação da diretoria executiva. Se tal atuação se afigura irregular ou não, é questão de
mérito que será examinada mais adiante.
108.
Assim, nesses termos, por força do disposto na Lei no 6.385/76 e na Lei no
6.404/76, a CVM tem competência legal para investigar, processar e sancionar
administradores por não exercerem suas atribuições à luz de cláusulas estatutárias.
109.
Por tais razões, rejeito a presente preliminar.
II.6.
AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO PRÉVIA

19 Ver PAS CVM no RJ2012/4062, j. em 17.12.2013, e PA CVM no RJ2006/6209, j. em 25.09.2006.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 96

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110.
A defesa de Antônio Palocci alega violação aos direitos constitucionais de
isonomia, ampla defesa e contraditório em virtude do descumprimento do direito de
manifestação prévia previsto no art. 11 da Deliberação CVM no 538/2008. Segundo
afirma, o acusado não teria sido intimado para prestar esclarecimentos quanto aos fatos
específicos investigados neste processo nem em relação ao fundamento jurídico de sua
acusação.
111.
Sobre o assunto, destaco que o Colegiado da CVM já se manifestou sobre a
finalidade do pedido de esclarecimentos objeto do ofício questionado pelos acusados,
antes previsto no art. 6o-B da Deliberação CVM no 457/02, nos termos do voto do
Diretor Pedro Marcilio segundo o qual tal pedido de informações “não confere um
direito subjetivo aos indiciados nem se consubstancia em uma defesa prévia, sendo
medida única e exclusiva de eficiência administrativa, com o objetivo de evitar
acusações descabidas e melhorar o nível probatório dos processos administrativos,
buscando, ao final, a instauração apenas de processos sancionadores justificados e que
sejam instruídos com qualidade”.
112.
Com a entrada em vigor da Deliberação CVM no 538/08, que revogou a
Deliberação CVM no 457/02, o entendimento do Colegiado não se alterou sobre o
dispositivo que prevê a requisição de informações dos investigados antes de se proceder
à acusação, conforme excerto do voto proferido pelo Diretor Otávio Yazbek que revela:
“aqui vale, novamente, esclarecer com que finalidade foi concebido o art. 11 da
Deliberação CVM no 538/08, qual seja, proteger e viabilizar o exercício do poder de
polícia pela CVM. Com efeito, a oitiva preliminar tem por objetivo tão somente dar
suporte à formação da convicção da área técnica quanto à materialidade e a autoria
das infrações e auxiliar na boa instrução do processo, durante a etapa investigativa de
que trata o art. 9o, §2o, da Lei no 6.385, de 7.12.1976. O dispositivo não confere,
portanto, um direito subjetivo aos investigados, nem deve ser confundido com defesa
prévia” (grifou-se).
113.
Destaco, por derradeiro, que o acusado apresentou defesa escrita
contestando de forma minuciosa as provas e argumentos produzidos pela acusação,
tendo juntado documentação para respaldar seus argumentos, o que demonstra
inequivocamente o exercício pleno de seu direito ao contraditório e à ampla defesa.
114.
Por tais razões, não se reconhece a hipótese de violação suscitada pelo
acusado.
III.
MÉRITO
115.
O COMPERJ surgiu em 2004 a partir da ideia de implantar um complexo
destinado à produção de petroquímicos derivados de petróleo pesado oriundo da Bacia
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 97

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de Campos. Inicialmente, o complexo seria formado por uma unidade de refino básica
destinada à produção de petroquímicos básicos, os quais seriam utilizados como
insumos das unidades petroquímicas encarregadas de produzir resinas e plásticos.
Diante da complexidade e grandeza do empreendimento, foi prevista a construção de
uma central de utilidades para suprir o complexo com água, vapor, combustíveis,
energia elétrica, entre outros insumos, assim como instalações prediais para viabilizar o
transporte e a estocagem de matérias-primas e produtos.
116.
As decisões sobre projetos de investimentos como o COMPERJ seguiam, à
época, norma metodológica de gestão denominada Sistemática Corporativa. De acordo
com esse normativo aprovado pela diretoria executiva, a condução dos projetos de
investimentos é dividida em cinco fases, conforme o nível de especificação e
maturidade do projeto. Ao final de cada uma das fases de planejamento, existem três
marcos de avaliação, com pré-requisitos distintos, para prosseguir à fase seguinte. Esses
marcos são definidos a fim de que os administradores possam avaliar a pertinência de
prosseguir, cancelar, adiar ou reformular o projeto, antes do emprego de recursos
financeiros, evitando custos não programados decorrentes de alterações no projeto.
117.
Nos termos da Sistemática Corporativa, a fase I é utilizada para a
identificação de oportunidades de investimentos. Nesse momento, a área de negócio
avalia o alinhamento do projeto com os objetivos corporativos da Petrobras e mensura
as incertezas, o retorno potencial e o risco do projeto. A aprovação dessa fase preliminar
permite que o projeto seja incluído na carteira de projetos da Petrobras e autoriza o
começo da fase II, cujo objetivo é a elaboração do projeto conceitual e a seleção das
alternativas técnicas viáveis para a implantação do projeto. Após análise da viabilidade
e aprovação do EVTE, tem início a fase III, quando é elaborado o projeto básico de
engenharia. A fase IV corresponde à implantação do projeto de acordo com o plano de
engenharia aprovado, também chamado de execução do projeto, momento a partir do
qual ocorrem os desembolsos de recursos. Com a entrada em operação do
empreendimento, tem início a fase V, que, após a entrega da documentação final do
projeto, representa o encerramento do projeto.
118.
Segundo o normativo, projetos de investimento acima de US$300 milhões
precisam ser submetidos, após avaliações técnicas das áreas corporativas da Petrobras, à
diretoria executiva para mudarem de fase.
119.
A primeira reunião para estudos da fase I do Projeto COMPERJ teria
ocorrido em 6.2.2004, enquanto a solicitação para mudança de fase deu-se em
29.7.2004. O investimento total previsto para a construção do complexo era de US$6,1
bilhões, dos quais US$ 3 bilhões destinavam-se à implantação da UPB e US$ 3,1
bilhões às UPA, com valor presente líquido de US$ 2,3 bilhões. Na oportunidade, foi
aprovado: (i) o desenvolvimento da fase II para o projeto da UPB; (ii) o início da fase I
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 98

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para as UPA; (iii) o início das negociações para o desenvolvimento de parcerias e
acordos necessários à implantação do empreendimento; e (iv) o início das negociações
com órgãos governamentais para obtenção de licenças e incentivos fiscais ao projeto.
120.
Em 6.9.2006, a diretoria da Petrobras autorizou que o COMPERJ passasse
da fase II para a fase III e que gastos para aquisição de equipamentos fossem
antecipados. Em 26.02.2010, a diretoria aprovou a alteração do modelo conceitual do
COMPERJ, que passou a ser gerido na forma de “programa” composto por três etapas,
com projetos distintos e interdependentes entre si. Dentro do programa, também foi
autorizado o começo da fase IV da UPB da Refinaria.
121.
Segundo a Acusação, os administradores teriam faltado com os seus deveres
fiduciários por ocasião dessas duas deliberações.
122.
Trazida a moldura fática que circunscreve as principais controvérsias do
presente processo, analisarei, primeiro, as acusações de descumprimento dos deveres de
lealdade formuladas pela SPS em desfavor de Paulo Roberto Costa e Renato Duque, por
supostamente terem recebido vantagens indevidas em razão de seus cargos como
diretores da Petrobras. Na sequência, tratarei das acusações relativas à falta de
diligência da diretoria nas duas deliberações do projeto COMPERJ. Por fim, abordarei a
suposta omissão do conselho de administração por deixar de aprovar limites de alçada
para a atuação da diretoria executiva, bem como do conselho fiscal por deixar de
reconhecer tal falha no âmbito de sua competência de fiscalização dos atos do conselho
de administração.
III.1.
VIOLAÇÃO AO DEVER DE LEALDADE
123.
Paulo Roberto Costa, diretor de abastecimento de 14.05.2004 a 29.04.2012,
e Renato Duque, diretor de serviços de 31.01.2003 a 29.04.2013, foram acusados de
terem se beneficiado pessoalmente de seus cargos para obter vantagens pecuniárias
indevidas de sociedades contratadas para prestar serviços de engenharia no COMPERJ,
em infração ao art. 154, §2o, “c”, c art. 155, caput, da Lei no 6.404/76.
124.
No âmbito da Operação Lava Jato, o Ministério Público Federal demonstrou
que os dois administradores lograram frustrar o caráter competitivo de licitações de
grandes obras realizadas pela Petrobras, obtendo, com isso, vantagens pecuniárias
indevidas. Paulo Roberto Costa e Renato Duque praticaram atos de ofício para que
contratos superfaturados fossem firmados pela Petrobras com as empresas pertencentes
ao “cartel da propina”.
125.
Conforme relatado, a Acusação menciona diversos contratos destacados
pelo MPF que foram objeto do recebimento de vantagens indevidas por Paulo Roberto
Costa e Renato Duque na construção do COMPERJ. A documentação comprobatória
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 99

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dos pagamentos indevidos feitos pelas empresas contratadas por meio de “offshores” em
benefício dos referidos administradores está autuada às fls. 2.619 a 3.024 e compõem as
ações penais no 5036528-23.2015.4.04.7000/PR, no 5036518-76.2015.4.04.7000/PR e no
5083360-51.2014.4.04.7000/PR. Paulo Roberto Costa e Renato Duque foram
condenados por lavagem de dinheiro e corrupção passiva pelo recebimento de
vantagens indevidas em razão de seus cargos na diretoria da Petrobras nos referidos
processos penais.
126.
Reproduzo, a seguir, trecho da sentença proferida na ação penal no 5036528-
23.2015.4.04.7000/PR, que conclui pela:
condenação de PAULO ROBERTO COSTA e RENATO DE
SOUZA DUQUE, pelos crimes de: i) corrupção passiva pelo
recebimento de vantagens indevidas em razão de seus cargos de
diretores da Petrobrás (pelos contratos obtidos pelo Grupo Odebrecht
na REPAR, RNEST e COMPERJ); e ii) lavagem de dinheiro, pelo
recebimento, com ocultação e dissimulação, de recursos criminosos
provenientes dos contratos da Petrobrás, em contas secretas no exterior.
127.
O modus operandi empreendido pelos acusados consta do relatório emitido
pela comissão interna de apuração da Petrobras que investigou irregularidades na
construção do COMPERJ. Segundo os achados da CIA, a empresa que elaborou o
projeto conceitual da Refinaria havia estimado o começo das operações em 2014, prazo
que foi antecipado, sem amparo técnico, pelo diretor de abastecimento Paulo Roberto
Costa, conforme depoimento prestado por funcionário da Petrobras, cujo teor resume-se
a seguir:
Sobre a definição do prazo de partida para a implantação da UPB e
UPA, o Sr. [...] declarou que a empresa contratada (Technip Italy)
previu o prazo para 2014. No entanto, por determinação do ex-diretor
de Abastecimento, Sr. Paulo Roberto Costa, o prazo foi reduzido para
dezembro/2012. Informou que, ao tomar conhecimento da redução do
prazo, a Technip teria noticiado que o marco estabelecido pelo ex-
diretor, em seu entendimento, não poderia ser atendido.
Confira trecho da declaração do Sr. [...] (Termo 58):
Em reunião com a Technip esta caracterizou que o prazo adequado para
implantação do COMPERJ seria 2014, mas o ex-Diretor impôs o prazo
de 12/12/2012, ao que a Technip declarou que isso não era possível. O
declarante relata que concordava com o prazo de 2014. A partir desta
imposição do ex-Diretor Paulo Roberto, a Engenharia trabalhou o
cronograma para 2012. Relata que não era registrado, mas que
comentavam com o ex-Diretor que o prazo de 2012 não era viável.
128.
O relatório da CIA registra ainda a falta de critérios técnicos adotados na
antecipação das contratações, a inobservância de normas de contratação e a ocorrência
de outros equívocos de planejamento havido na condução do Projeto COMPERJ,
conforme excerto a seguir reproduzido:
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129.
Os fatos devidamente comprovados neste processo demonstram que Paulo
Roberto Costa e Renato Duque atuaram deliberadamente para apressar a construção da
Refinaria, antes da suficiente especificação das obras e contrariamente ao que
preconizava a Sistemática Corporativa da Petrobras. Em razão de seus atos, os acusados
deram causa a constantes aditamentos e alterações contratuais que encareceram
sobremaneira o projeto, sem lograr antecipar o início da produção dos derivados de
petróleo, subterfúgio argumentativo utilizado para amparar a aprovação das precipitadas
contratações.
130.
Paulo Roberto não negou ter praticado tais atos espúrios, tendo confessado,
após celebrar notório acordo de colaboração em juízo, os recebimentos indevidos.
Também reconheceu em depoimento prestado a esta Autarquia que a prática desses atos
teve início em seguida a posse no cargo de diretor de abastecimento da Petrobras.
Declarou ainda que, a partir de 2006, houve solicitação por partes das empresas
pertencentes ao esquema de corrupção para aumentar o volume de obras da Petrobras.
131.
Renato Duque foi intimado a comparecer a esta CVM para prestar
esclarecimentos. Preferiu, entretanto, exercer o direito de nada declarar a fim de discutir
o assunto apenas em sede criminal. Na fase sancionadora deste processo, o acusado não
apresentou suas razões de defesa, embora tenha sido devidamente citado.
132.
Este processo administrativo sancionador revela situação extremamente
grave sob a perspectiva dos deveres fiduciários dos administradores de companhias
abertas: a utilização do cargo de administrador para negociar o recebimento de
vantagens indevidas de sociedades contratadas.
133.
A Lei no 6.404/76 estabelece deveres fiduciários aos administradores de
maneira abstrata, fixando padrões gerais de conduta a fim de acomodar diversas
circunstâncias e peculiaridades da vida social, pois é praticamente impossível enumerar
todos os possíveis comportamentos indesejados que podem ser praticados por um
administrador em desfavor dos interesses da companhia.
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134.
O caput do art. 155 da Lei no 6.404/76 dispõe abstratamente que o
administrador deve servir com lealdade à companhia e manter reserva sobre os seus
negócios, sendo-lhe vedada a prática dos atos descritos em seus dispositivos, os quais
compõem rol meramente exemplificativo de condutas destacadamente contrárias à
lealdade que se espera de um administrador.
135.
Para o exercício de suas funções, os administradores recebem poderes dos
acionistas para serem utilizados no interesse da sociedade, de modo que ela possa se
desenvolver, florescer e realizar seu objeto social, resultando em lucros a serem
partilhados entre os acionistas. Nesse contexto, não se pode cogitar, em hipótese
alguma, que o administrador possa apropriar-se indevidamente do patrimônio social
para satisfazer anseios pessoais. A atuação em benefício próprio configura grave
violação ao dever de lealdade20.
136.
Do mesmo modo, o art. 154 da Lei no 6.404/76, ao estabelecer que os
administradores devem exercer suas atribuições para lograr os fins e no interesse da
companhia, explicita de forma aparentemente singela um dos princípios fundamentais
da lei societária, a prevalência do interesse da companhia. Em relação à atuação dos
administradores, o dispositivo consagra, nesses termos, o interesse da companhia como
pressuposto e, concomitantemente, um orientador de suas atividades.
137.
No presente caso, restou comprovado que Paulo Roberto Costa e Renato
Duque valeram-se do caráter fiduciário de suas atribuições para satisfazer seus
interesses pessoais ao conduzir as obras de construção do COMPERJ fora dos padrões
recomendados pela política de gestão de projetos da Petrobras com a finalidade de, ao
mesmo tempo, receber pagamentos indevidos das sociedades contratadas para prestar
serviços de engenharia ao empreendimento.
138.
Paulo Roberto Costa e Renato Duque atuaram decisivamente para implantar
um ciclo vicioso de pagamentos indevidos fundado em contratos superfaturados e, por
consequência, em aumento desenfreado dos custos do projeto COMPERJ. Restou
evidenciado que Paulo Roberto Costa e Renato Duque buscaram, em primeiro lugar, o
interesse pessoal em detrimento do interesse da Petrobras, companhia da qual eram
diretores, tendo agido no sentido de violar, conscientemente, a obrigação de perseguir o
interesse social, em infração ao art. 154, § 2o, “c”, c/c art. 155, caput, da Lei no
6.404/76.
III.2.
VIOLAÇÃO AO DEVER DE DILIGÊNCIA

20 Conselho de Administração e Diretoria. In: Direito das Companhias. LAMY FILHO, Alfredo;
PEDREIRA, José Luiz Bulhões (Coord.). Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 1.129.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 102

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Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Voto – Página 37 de 63
139.
Neste
momento,
cabe
examinar
as
acusações
formuladas
aos
administradores da Petrobras por não terem sido diligentes no processo decisório por
meio do qual foram deliberadas etapas da construção do COMPERJ. Sob esta
perspectiva, foram acusados de violar o art. 153 da Lei n° 6.404/76 os diretores Almir
Barbassa, Guilherme Estrella, Sérgio Gabrielli, Graça Foster, Renato Duque e Nestor
Cerveró.
140.
Mais adiante, será examinada à luz do padrão de conduta previsto no art.
153 da Lei no 6.404/76 a atuação dos membros do conselho de administração Antônio
Palocci, Dilma Rousseff, Guido Mantega, Fábio Barbosa, Francisco de Albuquerque,
Jorge Gerdau, Luciano Coutinho, Márcio Zimmermann, Miriam Belchior, Josué
Christiano da Silva, Sérgio Quintella, Sergio Gabrielli, Silas Rondeau, Sílvio Pinheiro,
por supostamente deixar de aprovar, conforme o estatuto social, limites de alçada para a
atuação da diretoria executiva. Na mesma seção, será examinado se os membros do
conselho fiscal César Rech, Marcus Aucélio, Maria Lúcia Falcón, Marisete Pereira,
Nelson Rocha, Paulo Souza e Túlio Zamin deixaram de verificar esse suposto
descumprimento do estatuto social pelo órgão máximo da administração da Petrobras,
em violação ao art. 163, I, da Lei das S/A.
141.
Antes de examinar o mérito dessas questões envolvendo o dever de
diligência, entendo relevante destacar que a lei societária estabeleceu no seu art. 153
padrão de conduta com conceitos jurídicos indeterminados mediante modelo abstrato de
conduta, a fim de ser possível aplicá-lo às mais diversas situações do cotidiano
empresarial, independentemente do tamanho das companhias – pequenas, médias ou
grandes – e dos negócios a elas relacionados – simples ou complexos21.
142.
Em seu conteúdo específico, o dever de diligência impõe aos
administradores de companhia aberta o emprego do cuidado que todo homem ativo e
probo costuma empregar na administração dos seus próprios negócios, exigindo-se, com
isso, capacidade profissional com caráter técnico22. Por esta razão, ao utilizar os
recursos entregues pelos acionistas à companhia, o administrador deve deles dispor de
maneira racional e justificada, tomando decisões técnicas respaldadas em informações
relevantes disponíveis.
143.
Para avaliar esse processo decisório e instrumentalizar os comportamentos
esperados, a doutrina decompôs o dever de diligência em múltiplos aspectos23. Desse

21 LAMY FILHO, Alfredo e BULHÕES PEDREIRA, José Luiz (coord.), Direito das Companhias, Rio de
Janeiro: Forense, 2017, 2a edição, p. 800.
22 PARENTE, Flávia. O Dever de Diligência dos Administradores de Sociedades Anônimas. 1. ed. Rio de
Janeiro: Renovar, 2005. p. 102-107.
23 Neste sentido, Flávia Parente cita cinco deveres específicos que se desdobram do dever de diligência: o
dever de se qualificar para o cargo, o dever de bem administrar, o deve de se informar, o dever de

Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 103

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modo, a aplicação da norma pressupõe estabelecer qual comportamento se poderia,
razoavelmente, esperar do administrador em situações semelhantes24, cuja concretude se
reflete, entre outros aspectos, na busca por informações necessárias e relevantes para
respaldar uma decisão instruída, refletida, justificada e tomada no melhor interesse da
companhia.
144.
A fim de avaliar decisões negociais tomadas por administradores de
companhias, adota-se, conforme jurisprudência desta Comissão25, o padrão de revisão
da business judgment rule segundo a qual, ante a inexistência de pressupostos que
demonstrem má fé, fraude, interesse ou conflito do administrador, e ante a inexistência
de falha procedimental no respectivo processo decisório, as decisões de um
administrador devem, em princípio, ser consideradas regulares26. Isto é, tais decisões
gozam da presunção de que foram tomadas buscando o melhor interesse social.
145.
Nessa análise, deverá o julgador examinar as circunstâncias e peculiaridades
do caso concreto para asseverar a regularidade ou não da conduta adotada pelo
administrador, considerando o porte da companhia e seu objeto social, as funções
genéricas e específicas de cada administrador estabelecidas no estatuto social, a
complexidade das operações e das transações realizadas, a relevância da decisão no
contexto da companhia, bem como quaisquer outras informações capazes de influenciar
concretamente a condução dos negócios sociais pelo administrador.
146.
Dito isso, passo ao exame das acusações de violação ao dever de diligência,
como se segue.
III.2.1.
PROCESSO DECISÓRIO QUE APROVOU A PASSAGEM DA FASE II PARA A FASE III
DO PROJETO COMPERJ

investigar e o dever de vigiar. PARENTE, Flávia. O Dever de Diligência dos Administradores de
Sociedades Anônimas. 1. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. p. 102-107.
24 Adamek, Marcelo Vieira von. “Responsabilidade Civil dos Administradores de S/A e as Ações
Correlatas”. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 125-126.
25 PAS CVM no 03/02, Rel. Norma Jonssen Parente, j. em 12.02.2004; PAS CVM no RJ2008/9574, Rel.
Ana Novaes, j. em 27.11.2012; e PAS CVM no RJ2005/1443, Rel. Pedro Oliva Marcilio, j. em
10.05.2006.
26 Na mesma linha, é o voto do Diretor Gustavo Gonzalez no PAS CVM no RJ2013/11703, de 05 de
setembro de 2017, segundo o qual: “Ao se aplicar a business judgment rule, restringe-se a esfera de
atuação do julgador, a quem caberá analisar tão somente se o comportamento do administrador ao longo
do processo decisório demonstra que ele atuou de maneira informada, refletida e desinteressada, ainda
que, posteriormente, considerando os resultados obtidos, venha a se verificar que a decisão tomada não
foi a mais benéfica para a companhia.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 104

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147.
Como relatado, a Acusação questiona a diretoria por ter aprovado, em
06.09.2006, a passagem da fase II para a fase III do projeto COMPERJ e a antecipação
de US$157 milhões para a contratação de serviços que, de acordo com a Sistemática
Corporativa, somente deveria ocorrer na fase IV, após aprovado o plano de engenharia
básico. Segundo afirma, documentos colocados à disposição da diretoria destacando o
risco de atraso no cronograma do projeto e o seu impacto na viabilidade econômica
teriam sido ignorados pela diretoria no momento da tomada de decisão.
148.
Diante disso, a SPS atribuiu responsabilidade aos diretores Almir Barbassa,
Guilherme Estrella, Sérgio Gabrielli, Nestor Cerveró e Renato Duque, por violação ao
dever de diligência previsto no art. 153 da Lei n° 6.404/76.
149.
As defesas alegaram, em resumo, que os acusados teriam tomado essa
decisão negocial de maneira informada, refletida e desinteressada com vistas a
contemplar os interesses estratégicos da Petrobras e do país, devendo esta Autarquia
observar a regra da business judgement rule. Destacaram que não teria havido nenhum
sinal de alerta apontando para a necessidade de serem realizados estudos mais
detalhados. Ademais, afirmaram que a deliberação teria sido lavrada de forma sintética,
não contemplando todas as discussões sobre o tema, em razão do destacado número de
decisões tomadas pela diretoria.
150.
Em que pesem os argumentos apresentados pelos acusados, eles não são
capazes de afastar a caracterização da infração.
151.
Com efeito, a documentação suporte da reunião apresentou diversos alertas
sobre fatores do projeto que tinham impacto direto no cumprimento do cronograma
então estabelecido, bem como propunha recomendações à diretoria. Nesse sentido, são
os excertos abaixo dos pareceres técnicos emitidos pelas áreas corporativas da
Petrobras, conforme exigia a Sistemática Corporativa:
DIP ESTRATEGIA/API 58/2006
Sendo os projetos do COMPERJ integrados e dependentes uns dos
outros, há necessidade de sincronismo em seus cronogramas físicos
para que sejam implementados dentro do prazo previsto. Sendo assim,
é necessária uma especial atenção no cronograma de implantação, pois
a forte necessidade de integração, aliada a não consideração de
contingência de tempo nos mesmos, apontam para a necessidade de
um gerenciamento eficaz de maneira a evitar prováveis atrasos na
implementação dos projetos.
Recomendamos que o empreendimento seja encaminhado para
aprovação apenas quando todas as unidades, conjuntamente,
apresentarem o grau de maturidade desejado para projeto básico.
Recomendamos não assumir compromissos que tragam alguma
irreversibilidade em relação à implantação do projeto.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 105

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(...)
Foram feitas análises de sensibilidade dos indicadores do COMPERJ
no Cenário de Referência ao custo de matéria-prima, custos
operacionais, investimento, preço de venda, quantidade exportada e
atraso na entrada em operação. O atraso em 1 ano na entrada em
operação é bastante impactante, reduzindo o VPL em US$ 779
milhões; [....]
DIP PLAFIN/PA 61/2006, 04/09/2006 – PARECER DO PLAFIN
Há risco de atraso no cronograma em função da necessidade de
integrar a execução do projeto, de modo que todo o Complexo entre
em operação de forma simultânea, impactando no custo do
empreendimento
e
em
seus
indicadores
econômicos.
Recomendamos a análise de sensibilidade para a data de partida
de cada uma das unidades de produção do Complexo na fase de
EVTE básico.
152.
Como se observa, os pareceres emitidos pelas áreas corporativas da
Petrobras traziam circunstâncias claramente sensíveis à deliberação da passagem de
fase, as quais recomendavam reflexão por parte dos administradores na tomada de
decisão. As preocupações dos técnicos diziam respeito notadamente à integração do
projeto, uma vez que havia patente descasamento de fases entre a UPB e as UPAs, com
destacado impacto para o início das operações e para a viabilidade do empreendimento.
A despeito da relevância dos alertas, Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Sérgio
Gabrielli, Nestor Cerveró e Renato Duque aprovaram a passagem de fase e a
antecipação das contratações sem qualquer questionamento.
153.
Diante de tantos elementos que colocavam em xeque a confiabilidade do
prazo para a partida das operações e, por consequência, a viabilidade da Refinaria, bem
como a existência de recomendações para que aquela aprovação ocorresse somente
quando todas as etapas apresentassem o mesmo grau de maturidade, sem que
compromissos financeiros fossem assumidos naquele momento, cabia à diretoria o
dever de buscar esclarecimentos adicionais sobre essas questões. O dever de diligência
impõe aos administradores a obrigação de verificar as informações que podem
eventualmente causar prejuízos à Companhia, devendo, por isso, tomar providências
necessárias para afastar tal risco.
154.
Nessas circunstâncias, incide sobre o administrador o dever de adotar
providências a fim de verificar a validade daquelas informações fornecidas pela
diretoria de abastecimento, responsável pelo projeto de investimento, de sorte a permitir
uma avaliação confiável sobre as premissas que foram objeto de críticas pelas áreas
corporativas da Petrobras. Nesse ponto, importa destacar que os pareceres se
constituíam em avaliação objetiva, confiável e independente, merecendo, por isso,
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 106

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maior atenção dos administradores, que simplesmente ignoraram as inconsistências
técnicas ali descritas.
155.
Diga-se, por oportuno, que a formalização em ata da reunião também não se
prestou a demonstrar ter havido reflexão sobre tais inconsistência, tendo o documento
registrado apenas que a “Diretoria Executiva aprovou as proposições formuladas”
(item 123 do relatório de inquérito).
156.
Não se quer com isso dizer que a diretoria não pudesse afastar aspectos da
Sistemática Corporativa para tomar a decisão de antecipar as contratações que somente
deveriam ocorrer em outro momento. Na realidade, o que se afirma com convicção é
que havia sinais de alerta e que o processo decisório não refletiu nível de instrução e
reflexão proporcional à matéria. Aliás, como se não bastassem as ressalvas das áreas
técnicas, era de se esperar alguma reflexão e justificativa racional para afastar
procedimentos ordinários previstos na Sistemática Corporativa, de modo a demonstrar
que eles não foram simplesmente desconsiderados no processo de tomada de decisão,
assegurando, com isso, que a decisão, ao final, foi hígida à luz do padrão de diligência
exigido pela Lei no 6.404/76.
157.
Evidentemente que não se está exigindo que os diretores verificassem
pessoalmente a veracidade de todas as informações existentes na documentação
submetida à deliberação, nem investigassem todos os atos praticados por seus pares,
como parecem crer as defesas. No entanto, seria deles esperado o questionamento das
informações que claramente estavam em contradição com a proposta de deliberação
encaminhada pelo diretor responsável.
158.
Quanto ao argumento de que teria havido ampla discussão sobre o assunto e
que teria faltado apenas o correspondente registro, cabe destacar que a análise do
cumprimento do dever de diligência deve ser verificável em concreto. Como não existe
nos autos documentação relativa às alegadas discussões, não é possível considerá-las na
avaliação da conduta dos administradores.
159.
Importante registrar que uma simples ata de reunião resumida informando
que tal decisão foi tomada por unanimidade não é suficiente para provar diligência.
Deve-se avaliar se o dever de diligência está sendo cumprido em relação ao que
objetivamente existe no processo decisório.
160.
Ou seja, é preciso que haja documentação mínima comprovando as
discussões e justificando a decisão especialmente quando se trata de uma companhia do
porte da Petrobras, a maior companhia de capital aberto do país, discutindo se investe
ou não bilhões de dólares em um empreendimento de elevados riscos. E, diante das
ressalvas contidas nos pareceres técnicos, não restou demonstrado que o processo de
aprovação da mudança de fase do COMPERJ foi hígido à luz do dever de diligência.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 107

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161.
Neste passo, cabe afastar o argumento comum das defesas de que se estaria
equivocadamente avaliando, em sede de julgamento, a observância do cumprimento do
dever de diligência relativamente ao mérito da decisão negocial de construir o
COMPERJ, pois o que está em exame não é a revisão sobre a decisão de passar à fase
III do complexo e os prejuízos incorridos pela Companhia a partir da decisão tomada,
mas o padrão de conduta adotado pelos administradores no procedimento que amparou
a deliberação.
162.
E, neste particular, restou evidenciado que os diretores não agiram com
diligência porquanto tomaram sua decisão amparada em informações cuja credibilidade
restou bastante afetada pelos pareceres técnicos.
163.
Há nos autos diversas declarações prestadas por Paulo Roberto Costa sobre
o processo de tomada de decisão da diretoria executiva da Petrobras que causam
estupefação, cabendo destacar, por oportuno, a afirmação de que a existência de propina
era do conhecimento de todos, apesar de os convencimentos serem técnicos nas
reuniões. Nas deliberações, sabia-se que se um diretor atrapalhasse uma determinada
aprovação, em outro dia outro projeto de interesse dele poderia ser reprovado e esse fato
seria, sem dúvida, considerado.
164.
Mesmo desconsiderando a força desse depoimento, a fim de tornar válido o
argumento de que os acusados desconheciam o esquema de corrupção e os pagamentos
indevidos que ocorreriam com a aprovação da antecipação das contratações do
COMPERJ, convém registrar que, ainda assim, tal argumento não lhes socorre, pois tal
circunstância não é objeto de análise. A rigor, caso a SPS tivesse levado em
consideração a ciência dos atos de corrupção pelos ora acusados, a imputação formulada
seria muito provavelmente diversa por envolver aspectos relacionados ao dever de
lealdade.
165.
Por todo o exposto, os diretores Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Sérgio
Gabrielli, Nestor Cerveró e Renato Duque não empregaram, na aprovação da passagem
da fase II para a fase III do COMPERJ, o cuidado e a diligência que um homem ativo e
probo deve empregar na administração de seus próprios negócios, nos termos do art.
153 da Lei de Sociedades Anônimas.
III.2.2.
PROCESSO DECISÓRIO QUE APROVOU A TRANSFORMAÇÃO DO PROJETO EM
PROGRAMA COMPERJ
166.
Nos termos da Acusação, a diretoria aprovou, em 26.02.2010, a alteração do
modelo conceitual do COMPERJ a fim de transformá-lo em um programa composto por
três etapas, com seus correspondentes projetos interdependentes entre si. Além disso,
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 108

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aprovou o início da fase IV da primeira unidade da UPB (Trem 1), correspondente à
etapa 1 do Programa COMPERJ.
167.
No ver da área técnica, os pareceres anexos à documentação submetida à
deliberação teriam revelado falhas na condução do projeto de investimento que teriam
sido ignoradas pela diretoria. Por isso, Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Sérgio
Gabrielli e Graça Foster foram responsabilizados por violação ao dever de diligência
previsto no art. 153 da Lei n° 6.404/76.
168.
As defesas, por sua vez, alegam que a decisão teria sido tomada com a
observância de todos os trâmites exigidos pelos atos normativos internos da Petrobras.
Apesar de os pareceres elaborados pelas áreas corporativas conterem algumas
recomendações, os acusados teriam o direito de confiar em seus pares, os quais teriam
atestado que o COMPERJ (i) estaria alinhado com os interesses estratégicos da
Companhia; (ii) seria fundamental para assegurar o desenvolvimento nacional; e (iii)
apresentaria viabilidade econômica, podendo gerar muito valor para a Petrobras.
169.
Destacam que diretores de companhias abertas podem legitimamente optar,
dentre as várias alternativas que lhes são apresentadas, pela que lhes pareça mais
adequada diante das circunstâncias existentes no momento da decisão, não podendo tal
discricionariedade ser substituída pelo juízo de valor do regulador.
170.
Acrescentam que os supostos sinais de alerta apontados pela Acusação
seriam referentes a aspectos relevantes do empreendimento que teriam sido objeto de
discussão no âmbito da diretoria, quando teriam sido apresentadas justificativas
razoáveis de que aqueles aspectos não constituiriam fatores aptos a interromper nem a
postergar o desenvolvimento do COMPERJ.
171.
Por fim, os acusados afirmam que não teriam qualquer interesse pessoal
naquela deliberação e que não estariam envolvidos nos ilícitos apurados pelo MPF.
172.
Em que se pesem os argumentos apresentados, eles não são capazes de
infirmar a tese acusatória.
173.
Conforme consta do DIP AB-PQ 2/2010, alterações em fatores econômicos,
mercadológicos e de custos ocorridos desde a aprovação da fase II do COMPERJ,
notadamente a crise econômica mundial que afetou o crescimento de produtos
petroquímicos, teriam reduzido a atratividade econômica do projeto. Assim, o
COMPERJ sofreu, em janeiro de 2010, mudança no modelo conceitual que havia sido
desenvolvido nas fases I e II, visando melhorar a atratividade econômica do
empreendimento.
174.
A diretoria de abastecimento propôs à diretoria investir US$26,9 bilhões na
criação do programa COMPERJ, composto por três etapas (duas refinarias – trem 1 e
trem 2, e unidades petroquímicas associadas) com seus correspondentes projetos
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 109

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interdependentes entre si e níveis de definição e maturidade distintos. Aduziu a
necessidade de negociar a obtenção de benefícios fiscais para melhorar a atratividade do
empreendimento, bem como requereu a aprovação da fase IV do projeto da refinaria
Trem 1, com a antecipação de US$3,23 bilhões para atender aos investimentos de
infraestrutura.
175.
Os pareceres técnicos anexos ao DIP alertavam que a avaliação econômica
realizada pela diretoria de abastecimento teria considerado: (i) taxa de câmbio diferente
da convencionada pela área corporativa; (ii) benefícios fiscais incertos; (iii) valor
residual de perpetuidade em desacordo com manual de análise empresarial de projeto de
investimento da Petrobras. Além disso, foi destacado que a avaliação do VPL excluiu o
efeito da construção de outras refinarias (“Refinarias Premium”) que, por concorrer com
o COMPERJ, reduziriam ainda mais a atratividade do projeto. Acrescentou que a
análise de risco econômico-financeira do projeto, conforme exigida pela Sistemática
Corporativa, não havia sido realizada.
176.
Além disso, o parecer da área corporativa da Petrobras consignou que o
investimento previsto no EVTE excedia em US$7 bilhões a previsão de US$18,1
bilhões existente no Plano de Negócios 2009-2013 da Companhia.
177.
Tudo isso constou da documentação suporte da reunião cujos excertos estão
a seguir reproduzidos:
DIP ESTRATEGIA/API 28/2010
O projeto COMPERJ Refinaria Trem 1, isoladamente, não apresenta
atratividade econômica. No entanto os demais projetos do Programa
COMPERJ dependem do COMPERJ Refinaria Trem 1. Ao se
considerar as Refinarias Premium conjuntamente com o Projeto,
verifica-se uma perda de VPL de cerca de US$1,6 bilhões. (...)
Se as refinarias Premium I e II, atualmente em FEL I, fossem
consideradas no cenário de análise do projeto, o VPL do Projeto no
cenário de referência cairia para US$ 2.243 milhões negativos.
25/02/2010 – PARECER DO PLAFIN
Ressalta-se que o valor do investimento considerado na primeira
Etapa não contém contingência, o que não é recomendável, tendo
em vista o histórico da companhia de realizar investimentos acima do
orçamento original, conforme observado nos Pós-EVTEs.
Análise Econômica
Ressalta-se que estes valores [VPL], acima mencionados, levam em
consideração a obtenção de benefícios fiscais que ainda não foram
confirmados, pois carecem de negociações junto as Instituições
Governamentais competentes. (...)
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 110

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importante frisar que as avaliações do PLANINV para este projeto
excluíram as refinarias Premium I e II do Sistema Petrobras, ou seja,
não foram considerados nos indicadores deste projeto os efeitos das
duas refinarias no pool da Petrobras. (...)
Destaca-se que o projeto não utilizou a premissa atual de taxa de
câmbio, veiculada pela Estratégia, que é de R$ 1,73/US$ para o
período de 2010 em diante. Ademais, a análise adota vetores de final
de período para a formação do seu fluxo de caixa, o que implica na
impossibilidade de comparação direta com projetos que utilizam outro
tipo de vetor como os projetos do E&P e G&E. Com base nas
premissas acima, foi elaborado o fluxo de caixa diferencial do projeto,
onde se inclui impostos, depreciação, retorno do ICMS, valor residual
nulo e uma perpetuidade, ao final do prazo de vida útil do projeto, que
está sendo respaldada por reinvestimentos de US$ 55 milhões anuais,
feitos a partir do 11a ano de operação. Neste caso o VPL diferencial
obtido, no Cenário Referencial, foi negativo em U$S 665,04
milhões com TIR de 7,5% aa. No Critério de Robustez o VPL
diferencial foi negativo em US$ 1.376,26 milhões com TIR de
6,2% aa. (...)
Ressalta-se que os valores acima [receitas] consideraram a
incorporação do regime fiscal especial utilizado pela REDUC.
Entretanto, este benefício não está outorgado para a atividade de
refino do Programa COMPERJ, estando condicionado a negociações
com as Instituições Governamentais competentes. Além disso, o
projeto também incorpora este efeito na perpetuidade adotada no
fluxo. (...)
Ressaltamos que não foi realizada pela Área de Negócio, a análise
de risco econômico-financeira do projeto em questão.
Conclusões
O projeto não apresenta viabilidade econômica, visto que no
Cenário de Referência seu VPL é negativo em US$ 665,04 milhões
com TIR de 7,5% aa. No Critério de Robustez, o projeto apresenta
VPL negativo de US$ 1.376,26 milhões e TIR de 6,2% aa. A relação
do VPL com o investimento atualizado, no Cenário de Referência, é
negativa em 0,10, ou seja, para o valor presente de cada dólar
investido há uma destruição de aproximadamente US$ 0,10 de
valor para o projeto. O payback descontado indica que mesmo com
fluxos perpétuos o projeto consegue retornar 88% de todo o
investimento realizado.
Foi identificado que a análise econômica não adotou a taxa de
câmbio atual, veiculada pela ESTRATÉGIA. Esta medida acarreta
imprecisão aos indicadores econômicos, dificultando a melhor tomada
de decisão e a comparabilidade dos projetos submetidos à aprovação
em 2010. Desta forma, recomendamos que sejam utilizadas as
premissas corporativas vigentes.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 111

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O VPL acima mencionado considera um valor residual, advindo da
inclusão de uma perpetuidade de US$ 12.499 milhões ou em termos
de valor presente de US$ 1.209 milhões no Cenário de Referência.
Entendemos que a apropriação destes valores pelo projeto está
desalinhada com o Manual de Análise Empresarial de Projeto de
Investimento da Petrobras. Ademais, esta premissa implica em
aprovação, agora, de valores de investimento futuros necessários para
a manutenção do fluxo de caixa considerado na perpetuidade,
reduzindo a possibilidade de reavaliações que possam implicar em
mitigação de perdas por meio do abandono do empreendimento. (...)
Destarte, considerando a argumentação acima e consequente retirada
do Caso Base os fluxos de perpetuidade e de reinvestimento, o projeto
apresentaria um VPL negativo de 1.096 milhões, no Cenário
Referência. Diferentemente do que determina o Manual de Análise de
Projetos da Petrobras, dado que não foi considerada contingência
sobre o investimento previsto no 1o Trem de Refino, consideramos
que o projeto apresenta risco do investimento realizado superar o
valor orçado na análise econômica.
Na análise de sensibilidade foram identificadas as seguintes situações:
i) que uma redução de aproximadamente 12,7% do investimento
previsto torna o VPL diferencial igual a zero; ii) que a inclusão das
refinarias Premium no EVTE degrada consideravelmente o VPL
diferencial, que passa a ser de US$ 2.243 milhões negativos; e iii) que
a perda do benefício fiscal, no montante de US$ 617 milhões em
termos de valor presente, considerado no Caso Base do projeto e que
encontra-se em processo de negociados junto às instituições
competente do governo, acarretaria uma degradação do VPL que
passa a ser de US$ 1.336 milhões.
Diante do exposto, entendemos que o Caso Base do projeto deveria
considerar a visão integrada dos projetos incluindo a perspectiva
de ampliação do parque de refino, além de desconsiderar o efeito
da perpetuidade.
Destaca-se a necessidade de compatibilizar os prazos dos projetos que
viabilizarão o fornecimento de utilidades e sistema de escoamento de
derivados com a entrada em operação do 1a Trem de Refino do
Programa COMPERJ, visto que o seu descasamento pode acarretar
perdas significantes de VPL para o Sistema Petrobras.
A análise econômica do projeto considerou o período de 10 anos para
depreciação do 1a Trem de Refino como um todo. No entanto, parte do
investimento total terá taxas de depreciação inferiores 10% ao ano,
como por exemplo, as obras civis, cuja taxa é 4% ao ano.
Consideramos que a depreciação do projeto deveria ter um
detalhamento maior, de forma a considerar a aplicação dos percentuais
previstos na legislação para cada categoria de investimento. Conforme
determina a Sistemática Corporativa de Projetos de Investimento,
recomendamos a realização de análise de risco econômico-
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 112

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financeiro do projeto para que sejam fornecidas mais informações
para a tomada de decisão.
O investimento previsto no EVTE excede em US$ 7.000 milhões a
previsão de US$ 18.100 milhões existente no atual Plano de
Negócios 2009-2013.
178.
Diante de tantos elementos que colocavam em dúvida a confiabilidade da
avaliação econômica realizada pela diretoria de abastecimento e existência de recursos
necessários para prosseguir com o empreendimento, além de existir recomendação para
que a decisão fosse tomada com base em análise de risco econômico-financeiro que não
havia sido realizada, forçoso reconhecer que cabia à diretoria buscar outros
esclarecimentos a respeito das inconsistências apontadas pelos pareceres, bem como
requerer a análise de riscos recomendada pela Sistemática Corporativa e mencionada no
parecer técnico, de modo a obter informações adicionais sobre tais questões.
179.
Como já mencionado neste voto, o dever de diligência impõe aos
administradores a obrigação de verificar as informações que podem eventualmente
causar prejuízos à Companhia, devendo, nesta hipótese, tomar providências necessárias
para afastar tal risco, cercando-se de informações úteis para respaldar a decisão.
Entretanto, a par das inconsistências e alertas das áreas técnicas, a formalização em ata
da reunião de 26.02.2010 também não demonstrou ter havido reflexão sobre o assunto,
tendo o documento registrado apenas que a “Diretoria Executiva aprovou as
proposições formuladas”.
180.
Naquele contexto, incidia sobre o administrador o dever de adotar
providências a fim de verificar a validade daquelas informações fornecidas pela
diretoria de abastecimento, responsável pelo projeto de investimento, de sorte a permitir
uma avaliação confiável sobre as premissas que foram objeto de críticas pelas áreas
corporativas da Petrobras. Os pareceres constituíam-se em avaliação objetiva, confiável
e independente das informações prestadas pela diretoria de abastecimento, merecendo,
por isso, maior atenção dos administradores, que claramente não deram a devida
atenção às inconsistências técnicas ali descritas.
181.
A rigor, o que se verifica das provas dos autos é que os acusados aprovaram
a transformação do programa COMPERJ ignorando todos os alertas das áreas
corporativas da Petrobras e sem apresentar qualquer justificativa para que o tratamento
de excepcionalidade fosse concedido no presente caso, a demonstrar que eles não
tomaram os cuidados que caracterizam o dever de diligência.
182.
Por outro lado, concordo com o argumento das defesas de que a Sistemática
Corporativa e os pareceres técnicos não eram vinculantes, isto é, de observância
obrigatória, e que o não seguimento de seus preceitos e opiniões não implica
automaticamente em falta de diligência por parte dos diretores.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 113

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183.
No entanto, ao excepcionar políticas, procedimentos e regras de governança
corporativa desenvolvidos justamente para promover a eficiência operacional e reduzir
riscos patrimoniais à companhia, ou tomar decisão que não encontra respaldo em
opinião técnica constante da formalização do processo decisório, o administrador deve
justificar o tratamento diferenciado conferido às circunstâncias e explicitar as razões
pelas quais compreende o assunto de maneira diversa da opinião técnica emitida.
184.
Nessa hipótese, deve-se demonstrar que as regras estabelecidas e as opiniões
técnicas emitidas não foram simplesmente olvidadas ou afastadas para encobrir um ato
ilícito, mas, sim, por uma razão de interesse da própria companhia, sob pena de se
aceitar decisões prejudiciais aos interesses da companhia por desídia ou má-fé. E a
diretoria não apresentou justificativas para o tratamento de excepcionalidade que foi
conferido ao EVTE do COMPERJ, decidindo a transformação do projeto em programa
COMPERJ com base em informações técnicas que não seguiram às recomendações da
Sistemática Corporativa, que servia justamente para dar suporte à administração no
processo decisório.
185.
Melhor sorte não merece o argumento das defesas de que os acusados não
seriam possuidores de conhecimento técnico específico suficiente para suspeitar de
determinadas informações, notadamente devido à manipulação dos dados e documentos
submetidos à deliberação. Primeiro, porque o dever de diligência de administrador de
uma companhia aberta distingue-se dos demais deveres de obrigações em geral, na
medida em que a lei societária determina o emprego do cuidado que todo homem ativo
e probo costuma empregar na administração dos seus próprios negócios, exigindo, por
isso, capacidade profissional com caráter técnico do administrador. Daí porque não se
admite a alegação de desconhecimento técnico para eximir o administrador de
responsabilidade, como pretende o acusado, uma vez que o dever de se qualificar para o
cargo integra o dever geral de diligência requerido pela norma de regência27.
186.
É evidente, entretanto, que alguns assuntos submetidos à decisão colegiada
podem colocar, e comumente colocam, os administradores em situação de
conhecimento e capacidade de julgamento desigual. De fato, seja pela amplitude ou pelo
volume de informações seja pela especialização ou complexidade da matéria, os
administradores participam de uma deliberação com níveis diferentes de maturidade
quanto aos temas abordados. Essa é uma realidade inevitável, ainda mais quando se
admite que a diversidade e a especialização são elementos positivos para o processo

27 PARENTE, Flávia. O Dever de Diligência dos Administradores de Sociedades Anônimas. 1. ed. Rio de
Janeiro: Renovar, 2005. páginas 102-107.

Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 114

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decisório, o que diferencia ainda mais tais atores quanto à formação profissional e
acadêmica.
187.
Nada obstante, espera-se de um administrador, que precisa tomar uma
decisão negocial relevante para a companhia que exige conhecimento técnico sobre o
qual ele não possui pleno domínio, a busca por esclarecimentos adicionais nos limites
de suas atribuições, da estrutura de apoio que possui, dos procedimentos de governança
esperados, entre outros fatores em cada caso concreto, a fim de evitar que o
administrador decida determinado assunto sem estar suficientemente informado.
188.
No caso vertente, embora reconheça que as omissões de dados e
informações na documentação submetida pela diretoria de abastecimento para a
deliberação da diretoria executiva, o fato é que os pareceres emitidos pelas áreas
corporativas da Petrobras eram sucintos, diretos e dispunham de forma bastante
perceptível as inconsistências das informações, de sorte que não era exigido destacado
conhecimento técnico para perceber aqueles sinais de alerta.
189.
O objeto da deliberação também exigia uma avaliação cuidadosa. Tratava-se
de um projeto estratégico para companhia, consubstanciada em um programa que
alcançava a cifra de US$26,9 bilhões em investimentos, superando inclusive a previsão
total de investimentos para o período de referência.
190.
Além disso, ressoa dos autos que os membros da diretoria possuíam
destacado número de assessores capazes de averiguar inconsistências dessa magnitude,
caso os membros do colegiado tivessem dado à matéria e aos sinais de alerta a
importância devida.
191.
Não se está afirmando, repise-se, que os diretores deveriam desconfiar de
antemão das proposições feitas pela diretoria de abastecimento, pois, como se sabe, os
administradores podem confiar em informações recebidas pelos demais diretores e
funcionários da companhia. Porém, esse direito de confiar deixa de prevalecer diante de
um sinal de alerta que desacredite a informação recebida, como se deu no presente caso.
Nessa hipótese, não pode preponderar uma confiança absoluta na opinião dos seus
pares, conforme alegado pelos acusados, devendo o administrador, nestas
circunstâncias, adotar providências a fim de verificar a veracidade e exatidão da
informação à luz dos questionamentos e críticas contidas nos já mencionados pareceres.
192.
Dadas as cores com que gizados alguns argumentos de defesa, poder-se-ia
pintar um quadro no qual os demais membros da diretoria aparecem como reféns dos
diretores da área de abastecimento, Paulo Roberto Costa e Renato Duque, cabendo-lhes
meramente chancelar as propostas por eles encaminhadas à deliberação colegiada.
193.
Sobre o tema, ressalto a alegação constante de diversas defesas no sentido
de que pairava no âmbito da diretoria um clima de confiança entre os diretores e
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 115

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respeito às suas decisões, fundado no histórico e currículo de cada qual, de modo que a
desconfiança de um projeto poderia causar nítido desconforto. Alegou-se, inclusive, que
essa confiança, somada à tecnicidade das matérias, tornaria inexigível conduta diversa
dos diretores (diversa da aprovação do assunto da pauta).
194.
Nesse ponto, a par da abrangência temporal e financeira dos desvios
encontrados na Companhia em decorrência da Operação Lava-Jato, ouso não refutar
nem a veracidade dessas afirmações nem a natureza dessa confiança. Não é necessário
para a caracterização das infrações que lhes foram imputadas.
195.
Ocorre que uma sadia confiança que possa existir no âmbito da diretoria não
pode subverter a natureza colegiada de suas decisões e eliminar integralmente o devido
escrutínio dos demais diretores sobre as matérias que são submetidas ao órgão plural,
destacadamente na análise de matérias de natureza estratégica e encaminhadas com
parecer negativo das áreas técnicas e contrariando a Sistemática Corporativa. Uma
decisão informada e refletida no âmbito do colegiado não pode estar fundada
exclusivamente no histórico e no currículo do proponente, desconsiderando
inconsistências apontadas por análises técnicas de histórico e currículo também
relevantes. Espera-se, ao menos, alguma evidenciação de reflexão sobre a controvérsia e
a apresentação de justificativa racional para a desconsideração dos sinais de alerta que
lhes eram claramente perceptíveis.
196.
Cabe também afastar o argumento comum das defesas de que se estaria
equivocadamente avaliando, em sede de julgamento, a observância do cumprimento do
dever de diligência relativamente ao mérito da decisão negocial, pois o que está em
exame não é a revisão sobre a decisão de transformar o projeto em programa COMPERJ
e os prejuízos incorridos a partir da decisão tomada, mas o padrão de conduta adotado
pelos administradores no procedimento que serviu de esteio à deliberação.
197.
E, neste particular, restou evidenciado que os diretores não agiram com
diligência porquanto conduziram avaliação de investimento baseada em informações
que se mostravam objetivamente duvidosas, cuja credibilidade restou bastante afetada
pelos pareceres técnicos. Além disso, o investimento previsto no COMPERJ excedia a
previsão de investimento da Petrobras para o período, conforme bem alertado pela área
corporativa da Companhia. Ou seja, a diretoria aprovou investimentos que não tinham
previsão orçamentária, a denotar falha grave na condução de um projeto de
investimento.
198.
Em relação ao argumento dos acusados de que teria havido amplo debate
sobre o assunto, tendo faltado apenas o registro das discussões, cabe consignar, uma vez
mais, que uma simples ata de reunião resumida informando que tal decisão foi tomada
por unanimidade não é suficiente para provar diligência. Deve-se avaliar se o dever de
diligência está sendo cumprido em relação ao que objetivamente existe no processo
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 116

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decisório. Dadas as circunstâncias do caso concreto, não se pode admitir a ausência de
registros adequados do processo decisório, cuja consulta permitiria a evidenciação das
discussões havidas e das justificativas ao final utilizadas para a tomada de decisão.
199.
Como visto, a decisão foi tomada sem: (i) previsão de recursos no plano de
negócios aprovado pelo conselho de administração da Petrobras; (ii) considerar o
impacto das “refinarias premium” na avaliação do investimento; (iii) análise de risco
econômico-financeiro
requerida
pela
Sistemática
Corporativa;
entre
outras
inconsistências, que exigiriam um mínimo de fundamentação pelo órgão social
competente.
200.
Diante das ressalvas contidas nos pareceres técnicos e da ausência de
documentação formal acerca das justificativas utilizadas pelos administradores para
amparar a decisão, forçoso reconhecer que o processo de aprovação da transformação
conceitual do projeto COMPERJ não foi hígido à luz do dever de diligência.
201.
Ainda sobre o processo de tomada de decisão da diretoria, importante
registrar que, conforme diversos depoimentos colhidos na fase investigativa do presente
processo, as decisões da diretoria eram consensuais, não havendo registro de voto
discordante. A regra era que, se houvesse oposição de um ou mais diretores em relação
a um tema, o proponente retirava o assunto da pauta sem que houvesse o registro da
ressalva ou descontentamento. As atas das reuniões, por sua vez, não eram descritivas,
limitando-se a registrar somente as conclusões da deliberação. Sobre o tema, a
presidente Graça Foster declarou que os registros das reuniões de diretoria eram
insuficientes, dando a impressão de que seriam realizados desta forma para, nas suas
palavras, “não dizer nada mesmo”.
202.
Com efeito, a decisão foi tomada sem explicitar os motivos pelos quais se
acreditava, apesar dos alertas, ser aquela a melhor decisão para suprir o mercado
nacional com derivados de petróleo em relação a outras alternativas. Do mesmo modo,
não havia registro das razões de não ter sido considerado o impacto das “refinarias
premium” na avaliação do projeto, nem a razão de ter sido dispensada a análise de risco
econômico-financeiro requerida pela Sistemática Corporativa. Tudo isso foi, como
visto, devidamente ressalvado nos pareceres técnicos encaminhados para suportar a
decisão da diretoria.
203.
Neste passo, é necessário receber com distanciamento os argumentos das
defesas sobre: (i) os motivos de não incluir o efeito das “refinarias premium” na
avaliação; (ii) a possibilidade de se utilizar a perpetuidade; (iii) a utilização de cenários
incertos; (iv) o descasamentos de fases; (v) a evolução das estimativas de custos; entre
outros assuntos, pois não é possível verificar das provas constantes dos autos que tais
questões foram minimamente consideradas para a formação de convicção da diretoria.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 117

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Além disso, os pareces técnicos apresentados por ocasião da apreciação do tema
tornavam tais argumentos, no mínimo, bastante questionáveis.
204.
No âmbito do exame de cumprimento do dever de diligência, a avaliação
deve ser pautada de modo a verificar se os fundamentos expostos pelos administradores
para a decisão tomada conseguem ser justificados, racionalmente, pelas informações
disponíveis e necessárias para a formação da convicção. A rigor, a ausência de
formalização de discussões, pedidos adicionais de informações ou divergências permite
inferir que os diretores não examinaram a documentação com o grau de atenção
suficiente para perceber aquelas considerações técnicas ou sentiram-se capazes, a
despeito delas, para tomar a decisão. E, em ambas as hipóteses, resta evidenciado o
descumprimento do dever legal de diligência.
205.
Por tais razões, os diretores Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Sérgio
Gabrielli e Graça Foster não empregaram, no presente caso, o cuidado e a diligência que
um homem ativo e probo deve empregar na administração de seus próprios negócios,
nos termos do art. 153 da Lei de Sociedades Anônimas.
III.2.3.
FALTA DE APROVAÇÃO DOS LIMITES DE ALÇADA DA DIRETORIA EXECUTIVA
206.
Nos termos da peça acusatória, os membros do conselho de administração
teriam adotado, desde 2002, entendimento restritivo sobre o alcance do art. 28, V, do
estatuto social da Petrobras, aprovando limites de alçada para a diretoria executiva
apenas referentes às competências previstas nos incisos III, IV, V, VI e VIII do art. 33.
207.
Ao deixar de fixar valor acima do qual todos os atos, contratos ou operações
de competência da diretoria referidos no art. 35, IV, do estatuto social deveriam ser
submetidos à apreciação do conselho de administração, os membros deste órgão teriam
se omitido da obrigação de fiscalizar a conduta dos diretores da Petrobras, conforme
competência estabelecida no art. 142, III, da Lei das S/A.
208.
Em auxílio a sua tese, a SPS afirma que a inobservância do estatuto social
pelo conselho de administração teria impossibilitado que diversos atos praticados pela
diretoria fossem avaliados pelos conselheiros, o que teria criado ambiente propício para
a ocorrência de irregularidades em empreendimentos como a construção da Refinaria.
209.
De acordo com o período de mandato de cada conselheiro, a Acusação
atribuiu responsabilidade a Antônio Palocci, Dilma Rousseff, Guido Mantega, Fábio
Barbosa, Francisco de Alburquerque, Jorge Gerdau, Luciano Coutinho, Márcio
Zimmermann, Miriam Belchior, Josué Chrisitano da Silva, Sérgio Quintella, Sergio
Gabrielli, Silas Rondeau e Sílvio Pinheiro por atuarem em desacordo com o dever de
diligência estabelecido no art. 153 da Lei das S/A.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 118

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210.
Já os membros do conselho fiscal César Rech, Marcus Aucélio, Maria Lúcia
Falcón, Marisete Pereira, Nelson Rocha, Paulo Souza e Túlio Zamin foram acusados
por terem falhado em detectar a omissão do conselho de administração na fixação dos
limites de atuação da diretoria, a configurar, no sentir da SPS, infração ao artigo 163, I,
da Lei n° 6.404/7628.
211.
As defesas, por outro lado, afirmam que o art. 28, V, do estatuto não exigiria
a fixação de uma alçada genérica para todos os atos da diretoria. A interpretação
adotada pela administração estaria correta e os limites de alçadas estabelecidos seriam
condizentes com as atividades exercidas pela Companhia.
212.
Acrescentam que os valores estabelecidos em 2002 teriam se mantido
tacitamente vigentes até 2013, bem como respeitados pela diretoria, não tendo
acarretado prejuízo à fiscalização exercida pelo conselho de administração. Além disso,
a interpretação sugerida pela Acusação seria incompatível com a realidade da Petrobras,
dado os inúmeros negócios celebrados pela Companhia.
213.
Ao examinar os documentos constantes dos autos, forçoso reconhecer que a
tese acusatória não merece prosperar.
214.
A extensa documentação produzida sobre a questão demonstra que a
administração da Petrobras fez uma interpretação possível do conteúdo do art. 28, V,
sem que houvesse, no período destacado pela Acusação, questionamentos que pudessem
levantar suspeitas de que havia uma lacuna na aprovação dos limites das alçadas de
atuação da diretoria.
215.
Ademais, ainda que a interpretação adotada pela Acusação seja igualmente
possível, tenho que o entendimento utilizado pela administração da Petrobras é coerente
com as demais regras contidas no estatuo social e com a realidade operacional da
Companhia, como passo a esclarecer.
216.
Como relatado, a controvérsia refere-se à interpretação do art. 28, V, do
estatuto social da Petrobras, que assim dispõe:
Art. 28- O Conselho de Administração é o órgão de orientação e
direção superior da Petrobras, competindo-lhe:
(...)
V - aprovar, anualmente, o valor acima do qual os atos, contratos ou
operações,
embora
de
competência
da
Diretoria
Executiva,
especialmente as previstas nos incisos III, IV, V, VI e VIII do art. 33
deste Estatuto Social, deverão ser submetidas à aprovação do
Conselho de Administração;

28 Art. 163. Compete ao conselho fiscal: I - fiscalizar, por qualquer de seus membros, os atos dos
administradores e verificar o cumprimento dos seus deveres legais e estatutários.
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217.
Os incisos mencionados pelo art. 28, V, referem-se aos seguintes atos de
competência da diretoria:
Art. 33- Compete à Diretoria Executiva:
(...)
III- autorizar a captação de recursos, contratação de empréstimos e
financiamento no País ou no exterior, inclusive mediante emissão de
títulos;
IV- autorizar a prestação de garantias reais ou fidejussórias, observadas
as disposições legais e contratuais pertinentes;
V- autorizar a aquisição, na forma da legislação específica, de bens
imóveis, navios e unidades marítimas de perfuração e produção, bem
como gravame e a alienação de ativos da Companhia;
VI- autorizar a alienação ou gravame de ações ou cotas de sociedades
nas quais a Companhia detenha mais de 10% (dez por cento) do capital
social, bem como a cessão de direitos em consórcios ou "joint-ventures"
em que a Companhia possua mais de 10% (dez por cento) dos
investimentos, podendo fixar limites de valor para delegação da prática
desses atos pelo Presidente ou Diretores;
(...)
VIII- autorizar, na forma da legislação específica, atos de renúncia ou
transação judicial ou extrajudicial, para pôr fim a litígios ou pendências,
podendo fixar limites de valor para a delegação da prática desses atos
pelo Presidente ou Diretores;
218.
E o art. 35, IV, dispõe que:
Art. 35- Além das matérias de competência originária de deliberação
colegiada previstas no art. 33 deste Estatuto, a Diretoria Executiva
poderá deliberar sobre os atos de gestão de negócios de
responsabilidade individual de cada um dos Diretores, dentro das áreas
de contato fixadas pelo Conselho de Administração no Plano Básico de
Organização. Compete ainda aos Diretores:
(...)
IV- assinar atos, contratos e convênios, bem como movimentar os
recursos monetários da Companhia, sempre em conjunto com outro
Diretor.
219.
Sobre o tema, cabe registrar que, em 28.2.2002, o conselho de
administração fixou, pela primeira vez, os limites de alçada para os atos, contratos e
operações previstos nos incisos do art. 33 destacados pelo art. 28, V, conforme consta
da ata da 1.211a RCA, tendo deliberado os seguintes valores e parâmetros (fls. 614-
625):
Captação de recursos (Art. 33, inciso III) – qualquer operação de
captação superior ao equivalente a US$500 milhões deverá ser
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 120

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submetida à aprovação do conselho. Quando o limite equivalente a
US$2 bilhões de endividamento de curto prazo do Sistema Petrobras
for atingido, qualquer operação adicional acima de US$20 milhões
deverá ser submetida ao CA. Quando o índice de endividamento
financeiro do Sistema Petrobras atingir 35%, qualquer operação de
captação adicional acima de equivalente a US$100 milhões, deverá ser
submetida ao CA (curto e longo prazos);
Aquisição de bens imóveis, navios e unidades marítimas (Art. 33,
inciso V – quando a aquisição não estiver prevista nos respectivos
planos plurianuais e programas anuais de dispêndios e de
investimentos, decorrentes do plano estratégico, aprovados pelo CA;
Prestação de garantias reais ou fidejussórias e atos de renúncia ou
transação judicial ou extrajudicial (Art. 33, inciso IV e VIII) – o órgão
que autorizar a celebração do contrato aprova a prestação de garantias
e atos de renúncia ou transação judicial ou extrajudicial;
Alienação de ações ou cotas de sociedades (Art. 33, inciso VI) –
alienação de ações ou cotas de subsidiárias ou controladas deverá ser
submetida ao Conselho de Administração. No caso de coligadas, a
alienação de ações ou cotas deverá ser submetida ao Conselho
quando: acarretar a alteração do status de sociedade coligada; acarretar
alteração na estratégia da Companhia quanto a sua participação na
referida sociedade. Observando-se ainda: o que estabelece o acordo de
acionistas, quando existente; que a alienação do controle do capital
social de subsidiárias é de competência da Assembleia Geral; que a
cessação da participação em sociedades é de competência do CA,
exceto quando da Assembleia Geral.
220.
É possível observar que o conselho de administração estabeleceu valores
acima dos quais a captação de recursos pela diretoria deveria ser submetida ao conselho,
com base em parâmetro vinculado ao endividamento da Petrobras.
221.
Já a aquisição de bens imóveis, navios e unidades marítimas estava limitada
aos programas plurianuais e anuais de investimento, vinculados ao plano estratégico
aprovado pelo conselho de administração, sendo, assim, assunto de deliberação
periódica pelo conselho de administração.
222.
A prestação de garantias, atos de renúncia e transação, por sua vez, caberia
aos
órgãos
que
originalmente
autorizassem
a
celebração
dos
contratos,
independentemente do valor. Também sem valor previamente definido, a alienação de
participação societária dependia da aprovação pelo conselho de administração, salvo
fosse modificado o status de coligada ou a estratégia daquela participação societária.
223.
Diante disso, importa reconhecer que o conselho de administração impôs
restrições à atuação da diretoria, dando concretude ao art. 28, V, do estatuto social na
deliberação de 28.2.2002. E essas restrições foram estabelecidas tendo por base,
preferencialmente, parâmetros previamente estabelecidos ao invés de valores fixos,
dadas as características das principais transações realizadas pela Petrobras, não tendo a
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 121

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Acusação trazido elemento de prova de que tais parâmetros não foram observados pela
administração da Petrobras no período compreendido entre 2003 e 2012.
224.
Na mesma direção, as defesas apresentaram atas nas quais o conselho de
administração foi consultado pela diretoria para a prática de atos conforme os limites
estabelecidos (1.018-1.051). No mesmo sentido, os membros do conselho fiscal
colacionaram, ainda na fase investigativa deste processo, cópia de atas do conselho de
administração e da diretoria com evidências de que o conselho de administração
acompanhou a adequação dos limites de alçada, cujo teor está parcialmente transcrito no
item 259 do relatório de inquérito.
225.
Tudo isso, devidamente comprovado nestes autos, reforça o argumento
comum das defesas de que os limites de alçadas foram formalmente aprovados pelo
conselho de administração em 2002 e mantiveram-se vigentes nos exercícios seguintes,
mostrando-se adequados, no sentir da administração, à realidade da Companhia29.
226.
Além da criação de alçadas na forma do art. 28, V, o estatuto social previa
outras limitações à atuação da diretoria, tais como:
(i) a transferência da titularidade de ativos da Companhia devia ser
previamente aprovada pelo Conselho de Administração, podendo este
órgão fixar limites de valor até os quais a Diretoria Executiva poderia
contratar sem a prévia anuência do Conselho (art. 28, inciso VIII);
(ii) a celebração de contratos de concessão e autorizações para refino
de petróleo, processamento de gás natural, transporte, importação e
exportação de petróleo, seus derivados e gás natural devia ser
previamente aprovada pelo Conselho de Administração, podendo este
órgão fixar limites de valor até os quais a Diretoria Executiva poderia
contratar sem a prévia anuência do Conselho (art. 28, inciso VIII);
(iii) a permuta de valores mobiliários de emissão da Petrobras devia
ser previamente aprovada pelo Conselho de Administração,
independentemente do valor envolvido na operação (art. 29, inciso
III);
(iv) era obrigatória a submissão ao Conselho (a) das bases e diretrizes
para a elaboração do plano estratégico, bem como dos programas
anuais e planos plurianuais; (b) do plano estratégico, bem como os
respectivos planos plurianuais e programas anuais de dispêndios e de
investimentos da Companhia com os respectivos projetos; (c) dos
orçamentos de custeio e de investimentos da Companhia; e (d) da
avaliação do resultado de desempenho das atividades da Companhia
(art. 33, inciso I);

29 Robustece a tese das defesas quanto a desnecessidade de o conselho de administração ratificar, a cada
ano, os limites de alçada da diretoria antes aprovados, o estatuto social da Petrobras ter sido alterado em
abril de 2019 para suprimir a expressão “anualmente” do dispositivo.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 122

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(v) a participação da Companhia em grupo de sociedades devia ser
previamente aprovada pelos acionistas reunidos em assembleia geral,
independentemente do valor envolvido na operação (art. 40, inciso
VIII); e
(vi) a alienação do controle do capital social de subsidiária também
dependia de aprovação da assembleia geral dos acionistas,
independentemente do valor envolvido na operação (art. 40, inciso
IX).
227.
Com efeito, o estatuto social estabeleceu mecanismos para controlar a
atuação da diretoria, seja pela fixação de valor máximo para a prática de determinados
atos, seja pela necessidade de prévia aprovação de outros atos por órgão social superior.
228.
Em 29.11.2013, após ser provocado por membro do conselho de
administração sobre a ausência de discussão acerca do tema desde 2002, o conselho de
administração revisou os valores de alçada da diretoria relativamente aos incisos do art.
33 mencionados pelo art. 28, V, conforme consta da Ata no 1.386. Os novos limites de
alçada estabelecidos estão a seguir reproduzidos (fls. 834-868):
Prestação de garantias reais ou fidejussórias (Art. 33, inciso IV) – a
instância que aprova a celebração do contrato autoriza a prestação de
garantia, dentro dos limites de competência delegados para a mesma,
pela Diretoria executiva, na Tabela de Limites de Competência (TLC).
Aquisição de bens imóveis, navios e unidades marítimas, bem como
gravame e alienação de ativos da Companhia (Art. 33, inciso V) –
aquisição de bens imóveis, navios e unidades marítimas que estejam
relacionadas com as atividades previstas no Plano de Negócios e
Gestão
(PNG)
da
Petrobras,
aprovados
pelo
Conselho
de
Administração. Valor equivalente a US$200 milhões para os casos de
gravame, alienação e aquisições não previstas no PNG;
Alienação ou gravame de ações e cotas de sociedades (Art. 33, inciso
VI) – compete à Assembleia Geral: alienação do controle do capital
social de subsidiárias integrais da Companhia. Compete ao Conselho
de Administração: alienação de ações ou cotas de subsidiárias
integrais ou controladas em valores superiores a US$200 milhões,
exceto Sociedades de Propósito Específico (SPEs); Cessação de
participação em sociedades (alienação da totalidade da participação
acionária detida pela Petrobras), exceto SPEs. Compete à Diretoria
Executiva: a) alienação de ações ou cotas de sociedades nas quais a
Companhia detenha mais de 10% (dez por cento) do capital social,
exceto SPEs, até o limite de US$200 milhões, desde que não acarrete:
a alteração do status de sociedade coligada ou controlada, onde
aplicável; ou alteração na estratégia da Companhia quanto a sua
participação na referida sociedade. b) alienação de ações ou cotas de
SPEs, independente (sic) do valor, bem como cessão de direitos em
consórcios e joint-ventures
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 123

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atos de renúncia, transação judicial ou extrajudicial (Art. 33, inciso
VIII) – valor equivalente ao limite de competência da instância que
autorizou a celebração de contrato.
229.
Como se observa, a despeito de a SPS ter considerado que a omissão do
conselho de administração teria sido cessada a partir da deliberação de 2013, uma vez
que não atribuiu responsabilidade a administradores após este momento, os membros do
conselho de administração também não estabeleceram limite de alçada para todos os
atos de competência da diretoria. Mais do que isso, o entendimento manifestado pela
SPS jamais foi adotado pela Companhia.
230.
Com efeito, as áreas técnicas da Petrobras - jurídico, financeiro, corporativo,
finanças, contabilidade, organização, gestão e governança e novos negócios - emitiram
parecer e justificativas favoráveis a proposta de revisão dos parâmetros e valores das
alçadas em 2013, sem cogitar a criação de um limite para todos os atos. Não constou
das opiniões emitidas por ocasião do exame da questão qualquer ressalva sobre a
existência de potencial lacuna na aprovação das alçadas pelo conselho de administração.
Neste particular, o resumo executivo da deliberação consignou que (fls. 862-868):
a tabela de valores com os limites de atuação da Diretoria Executiva
(Anexo II) foi avaliada pelo Jurídico de Financeiro, que a julgou
consistente com o Estatuo Social da Petrobras e demais documentos
pertinentes, não colocando óbices jurídicos (Parecer JURIDICO/JF -
4407/13, de 04/10/2013.
231.
Como se vê, diferentemente da única interpretação considerada possível
pela Acusação, a administração e as áreas técnicas da Petrobras, quando instadas a
analisar os limites de alçada da diretoria, não interpretaram o art. 28, V, do estatuto
social na forma pretendida pela Acusação. Nem mesmo o conselheiro que havia
questionado a ausência de nova deliberação sobre o tema manifestou opinião de que
seria necessário aprovar alçada para todos os atos da diretoria30.
232.
Isso sugere que a interpretação adotada pela Acusação da necessária
estipulação de um valor acima do qual todos os atos deveriam ser submetidos ao
conselho de administração parece não ser, como alegam as defesas, a mais adequada à
realidade operacional da Petrobras. Concordo, assim, que seria mais apropriado que os
limites de atuação da diretoria fossem estabelecidos para cada tipo de ato, contrato ou
operação, ponderando-se os riscos envolvidos e a natureza de cada negócio, a fim de

30 Em 01.07.2015, a assembleia geral reformou o estatuto social da Petrobras e retirou a menção expressa
aos incisos do art. 33 do inciso V do art. 28, que passou a vigorar com a seguinte redação: Art. 28 O
Conselho de Administração é o órgão de orientação e direção superior da Petrobras, competindo-lhe: (...)
V- aprovar, anualmente, o valor acima do qual os atos, contratos ou operações, embora de competência da
Diretoria Executiva ou de seus membros, deverão ser submetidos à aprovação do Conselho de
Administração;
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 124

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que se possa, de forma individualizada, estabelecer os limites de alçada para cada tipo
de operação.
233.
Nesta toada, entendo que é justamente por existir vários tipos possíveis de
negócios jurídicos a serem celebrados por uma companhia com a grandeza da Petrobras
que o estatuto social se valeu da expressão “especialmente” para designar aqueles atos
que, a priori, geram obrigações relevantes e, por isso, devem ser aprovados pelo
conselho de administração, sem, com isso, afastar a possibilidade de outros negócios
igualmente importantes, e que não estão representados no inciso V, possam ser
avocados pelo conselho de administração.
234.
Assim, embora concorde com o argumento da SPS de que a redação do
estatuto social ao referir-se a “especialmente” não buscou restringir as hipóteses
descritas nos incisos do art. 28, V, entendo que o uso de tal expressão também não
transmite a ideia de que todos os atos praticados pela diretoria devem estar sujeitos a um
limite de alçada. A toda evidência, o estatuto social conferiu margem de
discricionariedade para o conselho definir, conforme as circunstâncias, outras restrições
além daquelas já previamente definidas no estatuto.
235.
O fato de o conselho de administração não ter estabelecido uma alçada para
todos os atos praticados pela diretoria tampouco poderia impedir o dever legal do
conselho de administração de fiscalizar os atos da diretoria, competência estabelecida
no art. 142, III, da Lei das S/A. Isto porque o art. 139 da Lei no 6.404/7631 determina
que as funções do conselho de administração são indelegáveis, não podendo, por isso,
serem outorgadas para órgãos criados por lei ou pelo estatuto. Assim, o fato de o
conselho de administração não fazer uso de tal prerrogativa não poderia servir de
biombo para o conselho de administração eximir-se de sua responsabilidade de
fiscalizar os atos da diretoria, pois essa responsabilidade é, por lei, inafastável.
236.
Ainda com relação ao argumento da Acusação de que a aprovação dos
limites de alçada apenas em relação às competências previstas nos incisos III, IV, V, VI
e VIII do art. 33 teria restringido a possibilidade de o conselho de administração
fiscalizar os atos da diretoria praticados no âmbito da Refinaria, é importante mencionar
que os recursos necessários para realizar o investimento no Projeto COMPERJ
deveriam estar contemplados no plano estratégico e nos respectivos planos plurianuais e
programas anuais de dispêndios e investimentos da Petrobras, cuja aprovação era de
competência do conselho de administração, a teor do que dispõe o art. 28, II, do estatuto
social.

31 Art. 139. As atribuições e poderes conferidos por lei aos órgãos de administração não podem ser
outorgados a outro órgão, criado por lei ou pelo estatuto.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 125

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237.
Em função desta previsão estatutária, cabia, portanto, ao conselho de
administração deliberar, periodicamente, os recursos a serem investidos em projetos de
investimentos da Petrobras, revisando a orientação geral dos negócios da Companhia,
conforme prevê o art. 142, I, da Lei no 6.404/76.
238.
Nada obstante, as defesas citaram outras oportunidades em que o conselho
de administração foi instado pela diretoria a aprovar questões relacionadas ao projeto
COMPERJ, conforme resume-se a seguir:
(i) em 19.01.2007, o conselho de administração deliberou a respeito
da aprovação de constituição de uma subsidiária da Petrobrás visando
à implementação da etapa de Engenharia Básica (FEL 3) e da
realização dos atos pertinentes à antecipação dos processos licitatórios
visando à aquisição de serviços e equipamentos do COMPERJ.
(ii) em 19.12.2008, o Conselho de Administração deliberou sobre a
estruturação societária do Programa COMPERJ, bem como sobre a
possibilidade da entrada de novos sócios.
(iii) em 10.12.2010, o conselho de administração deliberou sobre a
incorporação da COMPERJ Petroquímicos Básicos S.A. (“UPB”) e do
COMPRJ PET S.A. pela Petrobras.
(iv) Em 22.07.2011, o conselho de administração deliberou sobre a
apropriação de investimentos em ativos de uso comum nas Empresas
COMPERJ.
(v) em 28.10.2011, o conselho de administração deliberou a respeito
da conclusão de acordos entre a Petrobras e empresas visando ao
desenvolvimento do Projeto COMPERJ; e
(vi) Em 22.12.2011 e em 03.08.2012, o conselho de administração
avaliou o contrato de Compra e Venda de Ações da Companhia de
Desenvolvimento de Plantas e Utilidades que autorizava a aquisição
de suas ações, detidas pela SMU Energia e Serviços de Utilidade
Ltda., pela Petrobras, em razão da decisão de não prosseguimento do
projeto em modelo de parceria entre a COMPERJ Participações e a
SMU.
239.
Como se vê, diversos assuntos a respeito do projeto COMPERJ foram
objeto de deliberação específica pelos conselheiros, notadamente em razão do
estabelecimento de limites de alçadas para a atuação da diretoria, na forma do art. 28, V,
do estatuto social. Contrariamente ao alegado pela Acusação, fatos relacionados à
construção do COMPERJ foram objeto de discussão no âmbito do conselho de
administração justamente pela fixação das alçadas antes descritas.
240.
Dito isso, evidentemente que não se está afirmando que a atuação dos
membros do conselho de administração por ocasião dessas deliberações teria atendido
os requisitos do dever de diligência esperado nas circunstâncias, ou seja, que as decisões
tomadas pelo órgão teriam satisfeito plenamente o dever legal de bem fiscalizar os atos
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 126

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praticados pela diretoria no âmbito do Projeto COMPERJ, porquanto tal questão não foi
objeto de investigação pela SPS e, por isso, não faz parte do objeto do presente
processo. O que se pode afirmar com segurança é que, compulsando os documentos
supracitados, comprova-se que os limites de alçadas estabelecidos não tiveram o condão
de impossibilitar o exercício pelo conselho de administração da fiscalização dos atos
praticados pela diretoria na condução do referido Projeto, como parece ter acreditado a
Acusação.
241.
Por fim, cabe esclarecer que a acusação formulada pela SPS tendo por
fundamento o art. 35, IV, do estatuto social parece não ter adotado a melhor técnica,
pois parte da premissa de que esse dispositivo permitiria a prática de outros atos pelos
diretores sem observar qualquer restrição, razão pela qual ele deveria ter sido objeto de
deliberação pelo conselho quando da definição das alçadas de atuação da diretoria.
242.
Contudo, a leitura do dispositivo permite inferir que ele apenas faculta à
diretoria executiva definir quais atos de responsabilidade individual dos diretores
deverão ser praticados em conjunto com outro diretor, observadas as “áreas de contato
fixadas pelo Conselho de Administração no Plano Básico de Organização”.
243.
À luz de todos os regramentos antes mencionados, os atos singulares ou em
conjunto praticados pelos diretores deverão sempre observar as limitações legais e
estatutárias, bem como as restrições eventualmente fixadas pelo conselho de
administração e pela própria diretoria executiva, sob pena de configurar ato ilícito.
244.
Por todo o exposto, tenho que a Acusação não conseguiu comprovar que o
conselho de administração falhou em seu dever de estabelecer limites de alçadas para a
diretoria, conforme previsto no art. 28, V, do estatuto social da Petrobras.
245.
Diante dessa conclusão, cabe reconhecer que a Acusação formulada em
desfavor dos membros do conselho fiscal César Rech, Marcus Aucélio, Maria Lúcia
Falcón, Marisete Pereira, Nelson Rocha, Paulo Souza e Túlio Zamin não encontra
amparo, porque se baseia justamente no descumprimento dos deveres do conselho de
administração para concluir pela responsabilidade dos membros do conselho fiscal, por
não ter observado a regularidade dos atos praticados pelo conselho de administração.
246.
E, como se viu, não restou comprovada a inobservância pelo conselho de
administração da regra estatutária relacionada à fixação dos limites de atuação da
diretoria, motivo pelo qual se impõe a absolvição dos conselheiros fiscais por tal
imputação.
IV.
CONCLUSÃO
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 127

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247.
Por todo o exposto, com fundamento no art. 11 da Lei no 6.385/76,
considerando a gravidade das infrações, os antecedentes dos Acusados, os princípios da
proporcionalidade e da razoabilidade e a capacidade econômica dos infratores, assim
como a alta dispersão acionária da Companhia e grande volume de negócios, além dos
danos à imagem da Petrobras e do mercado de valores mobiliários, voto pela
condenação de:
a. Almir Guilherme Barbassa32, Guilherme de Oliveira Estrella, José
Sérgio Gabrielli de Azevedo, Nestor Cuñat Ceveró33 e Renato de
Souza Duque, na qualidade de diretores estatutários da Petrobras, à
penalidade de multa pecuniária individual no valor de R$400.000,00
(quatrocentos mil reais), por ter faltado com o seu dever de diligência,
ao aprovar a passagem da fase II para a fase III do projeto COMPERJ,
em infração ao art. 153 da Lei no 6.404/76.
b. Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella, Maria
das Graças da Silva Foster, José Sérgio Gabrielli de Azevedo, na
qualidade de diretores estatutários da Petrobras, à penalidade de multa
pecuniária individual no valor de R$400.000,00 (quatrocentos mil
reais), por ter faltado com o seu dever de diligência, ao aprovar a
transformação do projeto em programa COMPERJ, em infração ao art.
153 da Lei no 6.404/76.
c. Renato de Souza Duque, na qualidade de diretor de engenharia e
serviços da Petrobras, à penalidade de inabilitação temporária pelo
prazo de 15 (quinze) anos, para o exercício do cargo de administrador
ou conselheiro fiscal de companhia aberta, por ter violado o seu dever de
lealdade, ao votar favoravelmente pela aprovação da transformação do
projeto em Programa COMPERJ, em troca de vantagens indevidas, em
infração ao art. 154, §2o, c) da Lei no 6.404/76 c/c art. 155, caput da Lei
no 6.404/76.
d. Paulo Roberto Costa, na qualidade de diretor de abastecimento da
Petrobras:

32 O acusado Almir Guilherme Barbassa foi condenado ao pagamento de multa de R$300 mil no âmbito
do PAS no RJ2014/03402, julgado pelo Colegiado da CVM em 13.12.2018. O recurso interposto pelo
acusado contra essa decisão encontra-se pendente de julgamento no CRSFN.
33 O acusado Nestor Cuñat Cerveró foi condenado à inabilitação temporária por 15 anos para o
exercício de cargo de administrador ou de conselheiro fiscal de companhia aberta, assim como ao
pagamento de multas que somam R$1,2 milhão no âmbito do PAS no 08/2016, julgado em 16.12.2019.
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 128

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i. à penalidade de inabilitação temporária pelo prazo de 15
(quinze) anos, para o exercício do cargo de administrador ou
conselheiro fiscal de companhia aberta, por ter violado o seu
dever de lealdade, ao propor e votar favoravelmente pela
aprovação da passagem da fase II para a fase III do projeto
COMPERJ, em troca de vantagens indevidas, em infração ao art.
154, §2o, c) da Lei no 6.404/76 c/c art. 155, caput da Lei no
6.404/76.
ii. à penalidade de multa pecuniária no valor de R$500.000,00
(quinhentos mil reais), por ter violado o seu dever de lealdade,
ao propor
e votar favoravelmente pela aprovação da
transformação do projeto em programa COMPERJ, em troca de
vantagens indevidas, em infração ao art. 154, §2o, c) da Lei no
6.404/76 c/c art. 155, caput da Lei no 6.404/76.
248.
Voto também pela absolvição de Antônio Palocci, Dilma Rousseff, Guido
Mantega, Fábio Barbosa, Francisco de Alburquerque, Jorge Gerdau, Luciano
Coutinho, Márcio Zimmermann, Maria das Graças da Silva Foster, Miriam
Belchior, Josué Chrisitano da Silva, Sérgio Quintella, Sergio Gabrielli, Silas
Rondeau e Sílvio Pinheiro, na qualidade de membros do conselho de administração da
Petrobras, da acusação de falta de diligência que lhes foi formulada neste processo.
249.
Por fim, voto pela absolvição de César Rech, Marcus Aucélio, Maria
Lúcia Falcón, Marisete Pereira, Nelson Rocha, Paulo Souza e Túlio Zamin, na
qualidade de membros do conselho fiscal da Petrobras, da acusação de infração ao
artigo 163, I, da Lei n° 6.404/76 que lhes foi formulada neste processo.
É como voto.
Rio de Janeiro, 24 de agosto de 2020.

HENRIQUE BALDUINO MACHADO MOREIRA
DIRETOR RELATOR
Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 129
HENRIQUE BALDUINO MACHADO
MOREIRA:83569138100
Assinado de forma digital por HENRIQUE BALDUINO MACHADO
MOREIRA:83569138100
DN: c=BR, o=ICP-Brasil, ou=Autoridade Certificadora Raiz Brasileira v2,
ou=AC SOLUTI, ou=AC SOLUTI Multipla, ou=Certificado PF A3,
cn=HENRIQUE BALDUINO MACHADO MOREIRA:83569138100
Dados: 2020.11.08 19:28:19 -03'00'

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PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CVM No 06/2016
(Processo Eletrônico SEI no 19957.002031/2016-08)
Reg. Col. no 1511/19

Acusados:
Almir Guilherme Barbassa
Antônio Palocci Filho
César Acosta Rech
Dilma Vana Roussef
Fábio Colletti Barbosa
Francisco Roberto de Albuquerque
Guido Mantega
Guilherme Oliveira Estrella
Jorge Gerdau Johannpeter
José Sérgio Gabrielli de Azevedo
Josué Christiano Gomes da Silva
Luciano Galvão Coutinho
Márcio Pereira Zimmermann
Marcus Pereira Aucélio
Maria das Graças da Silva Foster
Maria Lúcia de Oliveira Falcón
Marisete Fátima Dadald Pereira
Miriam Aparecida Belchior
Nelson Rocha Augusto
Nestor Cuñat Cerveró
Paulo José dos Reis Souza
Paulo Roberto Costa
Renato de Souza Duque
Sérgio Franklin Quintella
Silas Rondeau Cavalcante Silva
Sílvio Sinedino Pinheiro
Túlio Luiz Zamin

Assunto:
Apurar possível inobservância de deveres fiduciários dos administradores
da Petrobras na construção do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro.
Infração aos artigos 153, 154, §2o, “c”, 155, e 163, I, da Lei n° 6.404/1976.
Relator:
Diretor Henrique Machado
Voto:
Diretor Gustavo Machado Gonzalez

MANIFESTAÇÃO DE VOTO
Voto Voto-vista DGG (1132209) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 130

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1.
Preparei esta manifestação de voto para registrar três divergências com relação ao
voto proferido pelo i. Relator.
2.
A primeira divergência refere-se ao alcance do artigo 1o, §2o, da Lei no 9.873/1999,
que, em caráter excepcional, substitui o prazo prescricional quinquenal ordinariamente
aplicável para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal pelos prazos
previstos na lei penal “quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também
constituir crime”. Como ressaltei no voto que proferi no outro processo julgado nesta mesma
sessão1, entendo que, no presente processo, o prazo prescricional da lei penal somente pode
ser aplicado às infrações de falta com o dever de lealdade para com a Companhia imputadas
a Paulo Roberto Costa e a Renato de Souza Duque, pois tais condutas são as únicas que, ao
mesmo tempo, configuram infração administrativa e ilícito penal. Assim, entendo prescrita
a acusação de falta de diligência feita contra os integrantes da diretoria da Petrobras2 em
razão da deliberação tomada em 06.09.2006, que autorizou que o COMPERJ passasse da
fase II para a fase III e que gastos para aquisição de equipamentos fossem antecipados, pois
a reunião ocorreu mais de cinco anos antes do primeiro ato praticado pela área técnica apto
a interromper o prazo prescricional em relação a essa infração.
3.
Também entendo estar prescrita a acusação formulada contra Dilma Vana Roussef,
na qualidade de membro do conselho de administração, por suposta omissão do referido
conselho em estabelecer limites de alçada para a diretoria. Ressalto, em primeiro lugar,
entender tratar-se de um fato distinto, embora apurado no mesmo procedimento, e que está
sujeito à prescrição quinquenal prevista no caput do artigo 1o da Lei no 9.873/1999.
4.
Entendo que o primeiro ato inequívoco praticado pela CVM para apurar essa questão
foi praticado em 2016, restando, portanto, prescrita essa acusação. Registro, contudo, que,
no mérito acompanho o voto do Diretor Relator e voto pela absolvição de todos os
conselheiros acusados de omissão em estabelecer limites de alçada para a diretoria e do
conselho fiscal em fiscalizar o cumprimento dessa regra estatutária. Embora o acolhimento
dessa preliminar de prescrição não altere, portanto, a conclusão do Relator quanto a esse
ponto, parece-me importante registrar a divergência e reconhecer a preliminar, inclusive para

1 PAS CVM No 05/2016, relatado pelo Diretor Henrique Machado.
2 Os termos iniciados em letra maiúscula utilizados nesta manifestação de voto e que não estiverem aqui
definidos têm o significado que lhes foi atribuído no relatório apresentado pelo Diretor Relator.
Voto Voto-vista DGG (1132209) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 131

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orientar a casa na hipótese de vir a enfrentar situações semelhantes no futuro.
5.
A terceira e última divergência refere-se ao mérito da acusação de falta de diligência
formulada contra os diretores da Petrobras que participaram da reunião de 26.02.2010,
quando a diretoria aprovou a alteração do modelo conceitual do COMPERJ, que passou a
ser gerido na forma de “programa” composto por três etapas, com projetos distintos e
interdependentes entre si. Dentro do programa, também foi autorizado o começo da fase IV
da UPB da Refinaria. Trata-se de decisão de conteúdo nitidamente negocial e que deve ser
analisada à luz da regra da decisão negocial (business judgment rule), uma vez que a
Acusação não trouxe evidências de má-fé, desvio ou fraude. Pelos motivos a seguir
detalhados, não me parece possível concluir, com base nas informações constantes dos autos,
que a decisão questionada não foi, sob o ponto de vista do procedimento, tomada de modo
informado, refletido e desinteressado.
I.
PRESCRIÇÃO DA ACUSAÇÃO DE FALTA DE DILIGÊNCIA NA APROVAÇÃO DA
PASSAGEM DA FASE II PARA A FASE III DO PROJETO COMPERJ: IMPOSSIBILIDADE DO
USO DOS PRAZOS PRESCRICIONAIS DA LEI PENAL PARA FATOS QUE NÃO CONSTITUEM
CRIME
6.
Começo pelo exame da preliminar de prescrição da pretensão punitiva da CVM no
tocante às acusações relacionadas a irregularidades na aprovação, pela diretoria da Petrobras,
da passagem da fase II para a fase III do Projeto COMPERJ.
7.
A matéria foi aprovada pela diretoria em 06.09.2006, mais de cinco anos antes do
primeiro ato praticado pela área técnica apto a interromper o prazo prescricional para as
acusações relacionadas a diversos episódios de corrupção apurados na Operação Lava-Jato
(a emissão do ofício no 560/2014, 20.10.2014).
8.
A área técnica invoca o artigo 1o, §2o, da Lei no 9.873/1999 e defende que o prazo
prescricional para as acusações relacionadas à aprovação da passagem da fase II para a fase
III do Projeto COMPERJ seria de 16 (dezesseis) anos. O prazo prescricional foi calculado
com base no crime de corrupção passiva, prescrito no artigo 317 do Código Penal3 e cuja

3 Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou
antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem: Pena –
reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa.
Voto Voto-vista DGG (1132209) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 132

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prática, nas ações penais instauradas no âmbito da Lava-Jato, foi imputada apenas àqueles
que ativa e voluntariamente participaram das práticas espúrias.
9.
O entendimento da área técnica não foi, contudo, subscrito pelo Colegiado, que
consolidou o entendimento4 de que a regra do artigo 1o, §2o, da Lei no 9.873/1999 aplica-se
somente às condutas que são, simultaneamente, puníveis nas esferas administrativa e penal.
O texto da lei não admite outra interpretação: “quando o fato objeto da ação punitiva da
Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei
penal”.
10.
Nos processos anteriores essa questão já foi examinada de maneira bastante
aprofundada. Assim, em benefício do tempo, não irei aqui repetir as razões que levaram o
Colegiado a consagrar o entendimento acima referido, reportando-me aos votos que eu e a
Diretora Flavia Perlingeiro proferimos naqueles precedentes.
11.
Apenas destaco que, ao contrário da Lei 9.873/1999, que prevê genericamente que o
prazo prescricional da Administração Pública Federal é de cinco anos, a Lei Penal não
estabelece um prazo prescricional único: a prescrição penal regula-se pelo máximo da pena
privativa de liberdade cominada ao crime imputado a cada agente (art. 109 do Código Penal)
e as penas em abstrato, como se sabe, variam em função da gravidade abstrata da conduta.
12.
O ponto me parece bastante simples: se determinada conduta configura um ilícito
administrativo mas não constitui crime, não é possível apontar qual seria o seu prazo
prescricional na lei penal. Aplicar o prazo prescricional que a lei penal prevê para outro
crime, ainda que praticado no mesmo contexto fático, não é cumprir o artigo 1o, §2o, da Lei
no 9.873/1999, pois, nesse caso, a prescrição certamente não estará se regendo pela lei penal
– que, com o perdão do truísmo, se aplica somente quando há crime.
13.
De volta ao caso concreto, vê-se que a Acusação separa os diretores que aprovaram
a passagem da fase II para a fase III do Projeto COMPERJ em dois grupos, aos quais imputa
condutas distintas. De um lado, Paulo Roberto Costa, réu confesso no âmbito da Operação
Lava-Jato, foi acusado de agir de forma desleal e em desvio de poder, valendo-se do cargo

4 PAS CVM no 08/2016 e PAS CVM no 09/2016, ambos de minha relatoria e julgados em 16.12.2019, PAS
CVM no 14/2010, relatado pelo Diretor Henrique Machado e julgado em 03.03.2020 (voto vencedor de minha
relatoria no tocante à prescrição), e PAS no 05/2016, relatado pelo Diretor Henrique Machado e julgado em
04.11.2020 (voto vencedor de minha relatoria no tocante à prescrição).
Voto Voto-vista DGG (1132209) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 133

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para receber vantagens indevidas, em infração ao artigo 154, § 2o, “c”, combinado com o
artigo 155, caput, ambos da Lei no 6.404/1976.
14.
Já os demais diretores foram acusados por uma conduta culposa: falta de diligência
no exame da matéria, em infração ao artigo 153 da Lei no 6.404/1976. Vale ressaltar que a
Acusação não apontou nenhum tipo de contribuição voluntária desse conjunto de acusados
com as práticas dolosas cometidas por Paulo Roberto Costa5. Assim, não há se falar em
concurso de pessoas6, o que leva à autonomia das infrações.
15.
Mais ainda, segundo a própria narrativa acusatória, a alegada infração ao dever de
diligência caracterizaria tão somente uma conduta negligente. Em assim sendo, nosso exame
deve começar pelo parágrafo único do artigo 18 do Código Penal, segundo o qual “salvo os
casos expressos em lei, ninguém pode ser punido por fato previsto como crime, senão
quando o pratica dolosamente”7.
16.
Nesse sentido, vale pontuar que a conduta dos demais diretores poderia se amoldar,
quando muito, ao crime de peculato culposo praticado por ocupante de função de direção em
sociedade de economia mista, nos termos do artigo 312, §2o, e do artigo 327, §2o, ambos do

5 A Acusação registra que Renato Duque também teria recebido vantagens indevidas em razão do exercício do
cargo, na forma descrita pela apuração criminal, mas não logrou obter evidências do recebimento indevido dele
quando da aprovação da passagem da fase II para a fase III do Projeto COMPERJ, em 06.09.2006 (itens 204 e
205 do relatório de acusação – fls. 3.107).
6 Nas palavras de Cezar Roberto Bitencourt, para a teoria monista ou unitária adotada pelo CP, “o fenômeno
da codelinquência deve ser valorado como constitutivo de um único crime, para o qual converge todo aquele
que voluntariamente adere à prática da mesma infração penal. No concurso de pessoas todos os intervenientes
do fato respondem, em regra, pelo mesmo crime, existindo, portanto, unidade do título de imputação”.
(BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de direito penal: Parte Geral. v. 1. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
p. 540.) Da mesma maneira, Nelson Hungria já lecionava: “Decisivo, em relação ao conceito unitário de
participação criminosa, sob o aspecto jurídico-penal, é o vínculo psicológico que une as atividades em
concurso, ou seja, a vontade consciente de cada co-partícipe referida à ação coletiva. Se inexiste tal vínculo, o
que se dá é a denominada autoria colateral, na qual, se qualquer das atividades convergentes (mas
desconhecidas umas das outras) realiza, sozinha, o resultado final, por este não responderão as demais”.
HUNGRIA, (Nelson; FRAGOSO, Heleno. Comentários ao Código Penal, Vol. I, arts. 11 a 27, 5a ed., Forense,
Rio de Janeiro, 1978. Páginas 398 e 399). Diante da ausência de provas e mesmo de acusação quanto à adesão
voluntária dos demais diretores à obra criminosa imputada a Paulo Roberto Costa, as condutas imputadas aos
primeiros devem ser consideradas autônomas em relação à conduta do segundo.
7 Art. 18 - Diz-se o crime: I - doloso, quando o agente quis o resultado ou assumiu o risco de produzi-lo; II -
culposo, quando o agente deu causa ao resultado por imprudência, negligência ou imperícia. Parágrafo único -
Salvo os casos expressos em lei, ninguém pode ser punido por fato previsto como crime, senão quando o pratica
dolosamente.
Voto Voto-vista DGG (1132209) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 134

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Código Penal8-9.
17.
Vale notar que o prazo de prescrição penal em abstrato do crime de peculato culposo
é de 4 (quatro) anos, uma vez que a pena máxima cominada é de 1 (um) ano de detenção
aumentada de um terço (artigo 109, V, do Código Penal). Ou seja, ainda que se entenda que
as condutas dos demais diretores devem ser enquadradas no referido crime, a pretensão
punitiva do Estado estaria prescrita quando o escândalo se tornou público.
18.
Diante do exposto, chego a duas conclusões sobre as imputações relativas à
aprovação da passagem da fase II para a fase III do Projeto COMPERJ: (i) a infração ao
dever de diligência imputada aos demais diretores (artigo 153 da Lei das S.A.), conforme
narrado pela peça acusatória, não constitui crime ou, quando muito, poderia configurar o
crime de peculato culposo, cujo prazo prescricional é, inclusive, inferior ao prazo quinquenal
administrativo; e (ii) essa infração, no caso concreto, é autônoma em relação à acusação de

8 Art. 312 - Apropriar-se o funcionário público de dinheiro, valor ou qualquer outro bem móvel, público ou
particular, de que tem a posse em razão do cargo, ou desviá-lo, em proveito próprio ou alheio (...) Peculato
culposo. (...) § 2o - Se o funcionário concorre culposamente para o crime de outrem: Pena - detenção, de três
meses a um ano.
Art. 327 - Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem
remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.
§ 1o - Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e
quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica
da Administração Pública.
§ 2o - A pena será aumentada da terça parte quando os autores dos crimes previstos neste Capítulo forem
ocupantes de cargos em comissão ou de função de direção ou assessoramento de órgão da administração direta,
sociedade de economia mista, empresa pública ou fundação instituída pelo poder público.
9 Sobre o assunto, trago novamente a doutrina de Bitencourt: “Ocorre o peculato culposo quando funcionário
público concorre para que outrem se aproprie, desvie ou subtraia o objeto material da proteção penal, em razão
de sua inobservância ao dever objetivo de cuidado necessário (§2o). No caso, o funcionário negligente não
concorre diretamente no fato (e para o fato) praticado por outrem, mas, com sua desatenção ou descuido,
propicia ou oportuniza, involuntariamente, a que outrem pratique um crime doloso, que pode ser de outra
natureza. Nesse sentido, procuramos deixar claro que, como se tem reiteradamente afirmado, não há
participação dolosa em crime culposo e vice-versa. Com efeito, o funcionário público responde, na modalidade
culposa, pela inobservância do dever objetivo de cuidado, isto é, por sua negligência, deixando o objeto
material desprotegido, ao facilitar, ainda que inadvertidamente, que terceiro pratique outro crime contra o
patrimônio público que, em razão de seu cargo, deveria proteger. Não há, convém destacar, participação da
ação culposa do funcionário na conduta dolosa do terceiro, que pode ou não ser outro funcionário público,
inexistindo, por conseguinte, qualquer vínculo ou liame subjetivo entre ambos. Há, na verdade, uma espécie
de autorias colaterais.” BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de Direito Penal: Parte especial: dos crimes
contra a administração pública e dos crimes praticados por prefeitos. V. 5, 3a. ed. - São Paulo: Saraiva, 2009,
p. 15.
Voto Voto-vista DGG (1132209) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 135

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desvio de finalidade e infração ao dever de lealdade (artigos 154 e 155 da mesma lei)
imputada a Paulo Roberto Costa.
19.
Em resumo: no caso concreto, o “fato” que constitui crime, nos termos do §2o do
artigo 1o da Lei no 9.873/1999, não pode ser entendido como a aprovação da passagem da
fase II para a fase III do Projeto COMPERJ na reunião da diretoria da Petrobras. Este é
somente o contexto fático em que ocorreram dois grupos de condutas diferentes. O
entendimento do Relator peca ao desconsiderar que o conceito de crime se relaciona
umbilicalmente a condutas individualmente consideradas e que a responsabilidade
administrativa é sempre subjetiva.
20.
Assim, com base nesses fundamentos, entendo que o prazo prescricional de 16 anos,
previsto na lei penal, é aplicável somente às condutas de falta ao dever de lealdade imputadas
a Paulo Roberto Costa e a Renato de Souza Duque e não às condutas culposas dos demais
diretores10. Com relação aos diretores acusados de falta de diligência com relação à
aprovação da passagem da fase II para a fase III do Projeto COMPERJ na reunião da diretoria
da Petrobras, reconheço que a punibilidade está fulminada pelo decurso do prazo
prescricional de cinco anos, não sendo aplicável, no caso, o prazo previsto no §2o do artigo
1o da Lei no 9.873/1999, tendo em vista a ausência da prática de ilícito penal que a justifique.
II.
PRESCRIÇÃO DA ACUSAÇÃO RELACIONADA À FALTA DE DILIGÊNCIA NA FIXAÇÃO
DAS ALÇADAS
II.1.
Considerações gerais
21.
A Acusação afirma que, desde 2002, os membros do conselho de administração
teriam adotado entendimento restritivo sobre o alcance do artigo 28, V, do estatuto social da
Petrobras, aprovando limites de alçada para a diretoria executiva somente relativas às
competências previstas nos incisos III, IV, V, VI e VIII do artigo 33. Desse modo, de acordo
com a Acusação, ao deixar de fixar valor acima do qual todos os atos, contratos ou operações
de competência da diretoria referidos no artigo 35, IV, do estatuto deveriam ser submetidos
à apreciação do conselho de administração, os membros deste órgão teriam se omitido da
obrigação de fiscalizar a conduta dos diretores da Petrobras, conforme competência

10 Aqui incluído o próprio Renato de Souza Duque, eis que, em relação à aprovação da passagem da fase II
para a fase III do Projeto COMPERJ, ele responde por falta de diligência.
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estabelecida no artigo 142, III, da Lei no 6.404/1976.
22.
Nesse sentido, os membros do conselho de administração da Petrobras foram
acusados de terem se omitido no estabelecimento de limites de alçada para a diretoria
executiva da Companhia, em violação ao dever de diligência estabelecido no artigo 153 da
Lei no 6.404/1976.
23.
Foram acusados também os membros do conselho fiscal por terem falhado em
detectar a omissão do conselho de administração na fixação dos limites de atuação da
diretoria, em suposta infração ao artigo 163, I, da Lei no 6.404/1976.
24.
As alegadas infrações têm caráter permanente, uma vez que, segundo a tese
acusatória, a omissão protraiu-se no tempo até 29.11.2013. Nesse caso, incide o artigo 1o,
parte final, da Lei no 9.873/1999 – o prazo de prescrição quinquenal deve ser contado a partir
da data em que a infração permanente cessou. Assim, o prazo para a CVM exercer sua
pretensão punitiva com relação a essas matérias se encerraria em 29.11.2018, ou antes, no
caso dos acusados que deixaram os conselhos de administração e fiscal antes de 29.11.2013,
salvo na ocorrência de uma das hipóteses legais de interrupção.
II.2.
O ato inequívoco de apuração
25.
Passo então a analisar quando foi praticado o primeiro ato apto a interromper a
prescrição da pretensão punitiva da CVM relacionada a uma eventual falta de diligência por
omissão na fixação de alçadas. Começo explicando porque não me parece correto dizer que
os atos praticados pela área técnica no final de 2014, que deflagraram as investigações da
CVM, tiveram o condão de interromper esse prazo. Todos os esforços iniciais de apuração
tiveram como foco as irregularidades reveladas pela Operação Lava Jato.
26.
O Colegiado já decidiu que as portarias que determinam a instauração de inquérito
administrativo não delimitam de modo exaustivo o escopo dos trabalhos de investigação e,
consequentemente, o que pode ser objeto de uma eventual acusação11.
27.
Embora a área técnica possa, no processo de apuração, avançar para temas não
previstos na portaria da instauração do inquérito, a contagem do prazo prescricional
relacionada a cada conjunto de fatos somente é interrompida por atos inequívocos de

11 V. p. ex. PAS CVM no 02/03, Diretora Relatora Maria Helena Santana, julgado em 24.01.2007.
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apuração daqueles fatos. Nesse sentido, o Colegiado já reconheceu a ocorrência de
prescrição quando novos fatos passam a ser apurados depois do prazo prescricional
aplicável. Nesse sentido, vale mencionar o voto do Diretor Relator Marcos Pinto no
julgamento do PAS CVM no 23/05, j. em 02.10.2007, e, também, o voto que proferi no
julgamento do PAS CVM no 05/2012, j. em 27.08.2019:
“[A]inda que a acusação possa abranger fatos não previstos na portaria de instauração de
inquérito administrativo, isso não significa que todo e qualquer fato novo que a área técnica
venha a apurar estará, automaticamente, abarcado pela investigação original. O prazo para
prescrição da pretensão punitiva somente é interrompido nas hipóteses do artigo 2o da Lei no
9.873/1999, dentre as quais ressalto o ato inequívoco que importe em apuração dos fatos. A
toda evidência, a apuração de certos fatos não interrompe a prescrição da pretensão punitiva
referente a outro conjunto de fatos.”
28.
As acusações baseadas na suposta omissão do conselho de administração em
estabelecer limites de alçada para a diretoria e do conselho fiscal em fiscalizar o
cumprimento dessa regra estatutária não têm qualquer relação direta com os fatos
inicialmente investigados. Não me parece correto entender que o fato de a CVM ter, em
outubro de 2014, iniciado a apuração de irregularidades em contratos, no contexto do
escândalo de corrupção que vinha à tona, tem o poder de interromper o prazo prescricional
de uma alegada conduta culposa relacionada ao cumprimento do estatuto social no que diz
respeito à fixação de alçadas.
29.
A Lei no 9.873/1999 qualifica o ato de apuração que é apto a interromper a prescrição:
ele deve, necessariamente, ser inequívoco12. Não se pode, portanto, admitir que a
instauração de um processo com escopo absolutamente genérico seja apta a interromper o
curso do prazo prescricional de fatos específicos, que não se relacionam diretamente ao
objeto inicial da apuração. Qualquer outra interpretação dá espaço para o arbítrio da
Administração Pública, estimulando-a, ao menos nas fases iniciais de apuração, a delimitar
o objeto da sua análise em termos cada vez mais vagos com o objetivo de preservar, ao
máximo, sua pretensão punitiva e subvertendo a regra da prescritibilidade e o princípio da
separação das pretensões.

12 Segundo o Dicionário Houaiss, “não equívoco ou ambíguo; evidente, explícito, manifesto”. HOUAISS,
Antônio; VILLAR, Mauro de Salles. Dicionário Houaiss da língua portuguesa. 1. Ed., 1a reimpressão com
alterações. Rio de Janeiro: Objetiva, 2009, p. 1077.
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“Princípio da separação das pretensões – A interrupção limita-se à pretensão que está
em causa, e não se estende a qualquer outra que se irradie da mesma relação jurídica
que é res reducta; nem se opera a respeito de outra pessoa que aquela que pratica o ato
interruptivo.”13
30.
Nesse contexto, observo que a primeira menção à investigação, por parte da CVM,
de eventual violação do dever de diligência pelos membros dos conselhos de administração
e fiscal da Petrobras, por omissões relacionadas à fixação de alçada para a diretoria executiva
da Companhia, deu-se somente em 01.03.2016, com o Ofício Eletrônico no
016/2016/CVM/SPS/GPS-114. Trata-se, portanto, a meu ver, do primeiro ato apto a
interromper o prazo prescricional relativo a essa acusação.
31.
Assim, não há que se falar em prescrição em relação aos acusados que ocupavam
cargos nos conselhos de administração e fiscal em 29.11.2013, ou que deixaram seus cargos
em momento após 01.03.2011.
32.
Contudo, a situação da acusada Dilma Vana Roussef é distinta, pois ela deixou o
conselho de administração da Companhia em março de 2010. Por tal motivo, entendo que o
primeiro ato inequívoco de apuração dessa possível infração foi praticado após o decurso do
prazo quinquenal para Dilma Vana Roussef, razão pela qual voto pelo reconhecimento da
prescrição punitiva da CVM no que se refere a esta acusada.
III.
AS ACUSAÇÕES DE FALTA DE DILIGÊNCIA NA DECISÃO QUE APROVOU A
TRANSFORMAÇÃO DO PROJETO EM PROGRAMA COMPERJ: DE QUE VALE A REGRA DA
DECISÃO NEGOCIAL?
33.
Passo agora ao exame da acusação de falta de diligência formulada contra os diretores
da Companhia que aprovaram a transformação do projeto em Programa COMPERJ. Ressalto
que minhas considerações não dizem respeito às acusações de infração aos artigos 154 e 155
da lei societária, com relação às quais eu acompanho o voto do Diretor Relator.

13 PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Tratado de Direito Privado, t. 6. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2013, pp. 401-402. Grifos nossos.
14 Fls. 2.606/2.609.
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34.
Ou seja, irei examinar a responsabilidade de diretores acusados de violação ao artigo
153, que, nos termos da acusação, não contribuíram (ao menos conscientemente) para a
prática dos desvios, em uma decisão com conteúdo nitidamente negocial.
35.
O primeiro passo a se tomar, portanto, é definir qual o padrão de revisão a ser
utilizado. No Processo Administrativo Sancionador CVM no 05/2016, julgado nesta mesma
data, discorri em maiores detalhes acerca das diferenças entre os padrões de conduta e os
padrões de revisão e sobre a importância de que as condutas sejam sempre examinadas pela
lente apropriada.
36.
No caso em tela, parece-me indiscutível que a conduta dos diretores acusados de falta
de diligência deve ser examinada à luz da regra da decisão negocial. Assim, em linha com o
entendimento há muito consolidado na CVM, devemos analisar a diligência unicamente a
partir de uma perspectiva procedimental – verificar, em resumo, se a decisão foi informada,
refletida e desinteressada.
37.
Começando pelo último requisito para aplicação da regra da decisão negocial –
decisão desinteressada –, noto que não há nos autos qualquer elemento que indique que os
diretores tinham algum interesse pessoal na matéria. Resta, portanto, verificar se a decisão
foi tomada de modo informado e refletido.
38.
Compulsando os autos, encontro farta evidência de que os diretores dispunham de
numerosa informação15 e não me parece que tenha restado demonstrado que esta não foi por
eles analisada.
39.
A Acusação evita discutir a conduta dos acusados à luz da business judgment rule;
antes, ataca a decisão tomada sobretudo em razão das numerosas informações à disposição
dos diretores, que colocavam em xeque a viabilidade econômica do principal
empreendimento (Trem 1) do programa COMPERJ e, consequentemente, o mérito da
decisão tomada.
40.
Afirma-se na peça acusatória que os documentos disponíveis aos membros da
diretoria mostravam “descumprimentos aos normativos internos da Companhia”, “existência

15 O DIP AB-PQ 2/2009, de 15.01.2010, que fundamentou a proposta de transformação do projeto em Programa
COMPERJ, foi acompanhado de avaliação das áreas corporativas de Estratégia e Desempenho Empresarial,
Tributário, Planejamento Financeiro e de Segurança do Meio Ambiente e Saúde, além dos pareceres PLAFIN,
SMS, DIP Estratégia/API 28/2010 e DIP TRIBUTÁRIO/PTR/ABAST 17/2010.
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de VPLs negativos” e “grande probabilidade de atraso no cronograma”, afirmando que tais
informações foram desconsideradas pela diretoria. Mas, analisando os documentos, o que
constato é que a norma interna referida consistia em recomendação editada pela própria
diretoria, a quem cabia excepcioná-la caso entendesse adequado, razão pela qual não é
correto falar em descumprimento de norma. Em relação ao VPL, havia nos mesmos
documentos a previsão de cenários em que ele era positivo para o programa como um todo,
ainda que fosse sempre negativo para o Trem 1, o qual, no entanto, era considerado
fundamental para a totalidade do projeto. Quanto à probabilidade de atraso, desconheço
projetos dessa envergadura nos quais a variável do tempo (e os custos dela advindos) não
seja uma realidade.16
41.
A Acusação não se limita a analisar o processo empregado pela diretoria para decidir,
mas adentra no mérito da decisão, presumindo que ela não foi informada e refletida porque
supostamente os diretores decidiram sem buscar os subsídios que permitiriam a “avaliação
adequada” dos riscos, afirmando que “ainda que pudesse haver algum peso no argumento do
benefício estratégico, não havia nos documentos algo que permitisse cogitar que esse
benefício superava os riscos”. Veja-se que a Acusação chega a fazer a análise de
sopesamento de riscos típica da atividade negocial – e de maneira bastante enviesada, vale
dizer17.
42.
Nesse aspecto, a situação é bastante similar à do PAS CVM no 05/2016 e me permito
aqui reproduzir o que disse anteriormente: “dizer que os diretores no caso não foram

16 É digno de nota que o relatório de inquérito atribui maior peso aos alertas de risco do que às vantagens
apontadas nos documentos que foram disponibilizados aos diretores, em típico viés de retrospectiva. Além
disso, ignora-se o fato de que, naquele momento, o projeto já estava em um grau de maturidade tal que o seu
cancelamento tinha o potencial de gerar ainda mais custos para a Companhia.
17 Nesse ponto, importante ressaltar, ainda, que os pareceres técnicos que acompanhavam o DIP AB-PQ
2/2009, apesar de indicarem os riscos do negócio, alguns fazendo recomendações a serem seguidas pela
Companhia, também apontavam para a sua viabilidade. Como exemplo, o DIP Estratégia/API 28/2010, além
de afirmar que o programa estava alinhado com as estratégias dos segmentos de negócio Downtream e
Petroquímica da Petrobras, informava: “O Programa COMPERJ apresenta atratividade econômica no Cenário
de Referência” (doc. SEI no 0733376, fl. 3). Assim, apesar de apontarem os riscos, os pareceres técnicos não
invalidavam a conclusão do DIP, não sendo, portanto, prova de falta de diligência do tomador da decisão.
Oportuno transcrever o item 33 do DIP AB-PQ 2/2009: “Os signatários, em suas respectivas áreas de atuação,
estão de inteiro acordo com os procedimentos adotados sobre o assunto e com as providências que ora estamos
propondo a V.Sa., as quais, a nosso ver, atendem inteiramente aos interesses da Petrobras.” Ressalto, ainda,
que o item 32 do referido DIP informava que as recomendações feitas pelas áreas corporativas seriam atendidas
durante o desenvolvimento do Programa.
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diligentes pois não reagiram aos sinais de alerta trazidos pelas áreas implica um grave erro
conceitual: confundir a assunção consciente de riscos com desleixo com sinais de alerta. Os
chamados red flags são indicativos de anomalias e irregularidades e não apontamentos de
riscos empresariais18; entender de modo diverso significa negar, por via indireta, a defesa da
business judgment rule e pavimentar caminho para a responsabilização dos administradores
pela eventual materialização dos riscos inerentes à atividade empresária19. Equiparar a
assunção consciente de risco com falta de atenção a sinais de alerta é manifestação típica do
viés de retrospectiva da acusação e recomenda cautela adicional ao julgador.”
43.
É importante perceber que a acusação de fato não faz uma verdadeira análise
procedimental, mas adentra no exame do mérito de uma decisão negocial. Ora, a business
judgment rule requer que a diligência dos administradores em questões empresariais seja, a
princípio, sindicada unicamente em uma perspectiva procedimental. É da acusação o ônus
de trazer evidências de má-fé, desvio ou fraude, ou de mostrar que a decisão empresarial não
era racional ou que não foi, sob o ponto de vista do procedimento, tomada de modo
informado, refletido20-21 e desinteressado. A acusação não se desincumbiu desse ônus: ao
contrário, disse não haver prova de que os diretores e conselheiros acusados de falta de
diligência voluntariamente contribuíram para a prática dos gravíssimos desvios, acusando-
os, portanto, de uma conduta negligente, sem, contudo, demonstrar porque a conduta dos
acusados não satisfaria os requisitos da regra da decisão negocial.
44.
Por fim, não me parece possível sustentar uma acusação dessa gravidade a partir do
fato de não haver registro, na ata da reunião de diretoria, de discussões acerca da matéria. A

18 Na ausência de demonstração de que havia algum alerta de irregularidade nos pareceres técnicos, para que
se considere que a diretoria estava diante de verdadeiros red flags, ao menos deveria ter restado demonstrado
que os riscos associados ao projeto em tela diferiam dos riscos usualmente encontrados em projetos de similar
complexidade realizados pela Companhia, o que, a meu ver, não foi feito pela Acusação.
19 Nesse sentido, v. itens 150-151 do voto que proferi no julgamento do PAS no RJ2014/13977.
20 O fato de a deliberação registrada na ata ter sido sintética (“a Diretoria Executiva aprovou as proposições
formuladas”) – aliás, como é comum nas deliberações da Petrobras -, não nos leva irremediavelmente à
conclusão de que a decisão não foi refletida, como parece crer a Acusação. A quantidade de assuntos complexos
levados à deliberação da diretoria de uma companhia como a Petrobras não pode ser ignorada numa avaliação
sob a ótica procedimental.
21 Outro fato relevante demonstrativo de reflexão pela diretoria acerca do assunto é que a matéria havia sido
pautada na 4.795a reunião da diretoria executiva, ocorrida em 05.02.2010, tendo sido mantida em pauta (o que
comumente ocorre quando o assunto é questionado), quando finalmente foi deliberada na 4.797a reunião,
ocorrida em 26.02.2010.
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esmagadora maioria das companhias brasileiras – incluindo a própria Petrobras - guarda
registro bastante sumarizado acerca dos assuntos tratados nas reuniões da administração e
nas assembleias gerais – em geral, descreve-se de modo bastante genérico os assuntos
submetidos à deliberação e a deliberação tomada, e quando há registros de outras discussões,
esses, no mais das vezes, são feitos de modo igualmente sintético. Embora considere
problemática essa praxe, não me parece justo, nem correto, especialmente considerando o
modo como os registros corporativos historicamente são feitos em nosso país, presumir
inexistentes os fatos não registrados, daí concluindo-se que houve uma conduta negligente
por parte dos administradores. Isso levaria, na prática, a uma inversão do ônus da prova,
inadmissível em sede de processo sancionador.
45.
Diante de todo o exposto, não vejo como dizer que a decisão atacada, sob o ponto de
vista do procedimento, não foi tomada de modo informado, refletido e desinteressado. Voto,
portanto, pela absolvição de todos os diretores acusados de falta de diligência (infração ao
artigo 153 da Lei no 6.404/1976) na aprovação da transformação do projeto em Programa
COMPERJ.
IV.
CONCLUSÃO
46.
Diante do exposto, voto:
(i)
pelo reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva da CVM no que se refere à
imputação realizada em desfavor de Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de
Oliveira Estrella, José Sérgio Gabrielli de Azevedo, Nestor Cuñat Cerveró e Renato
de Souza Duque, na qualidade de diretores estatutários da Petrobras, por falta ao
dever de diligência, ao aprovarem a passagem da fase II para a fase III do projeto
COMPERJ (infração ao artigo 153 da Lei no 6.404/1976);
(ii)
pelo reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva da CVM no que se refere à
imputação realizada em desfavor de Dilma Vana Roussef, na qualidade de membro
do conselho de administração da Petrobras, por falta ao dever de diligência na fixação
de limites de alçada da diretoria executiva da Companhia (infração ao artigo 153 da
Lei no 6.404/1976);
(iii) pela absolvição de Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella, Maria
das Graças da Silva Foster e José Sérgio Gabrielli de Azevedo, na qualidade de
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diretores estatutários da Petrobras, por falta ao dever de diligência na aprovação da
transformação do projeto em programa COMPERJ (infração ao artigo 153 da Lei no
6.404/1976); e
(iv) de acordo com o Diretor Relator em relação às demais imputações.
É como voto.

São Paulo, 03 de novembro de 2020.

Assinado eletronicamente por
Gustavo Machado Gonzalez
Diretor

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Reg. Col. 1511/2019

Acusados:
Almir Guilherme Barbassa
Antônio Palocci Filho
César Acosta Rech
Dilma Vana Rousseff
Fábio Colletti Barbosa
Francisco Roberto de Albuquerque
Guido Mantega
Guilherme de Oliveira Estrella
Jorge Gerdau Johannpeter
José Sérgio Gabrielli de Azevedo
Josué Christiano Gomes da Silva
Luciano Galvão Coutinho
Márcio Pereira Zimmermann
Marcus Pereira Aucélio
Maria das Graças Silva Foster
Maria Lúcia de Oliveira Falcón
Marisete Fátima Dadald Pereira
Miriam Aparecida Belchior
Nelson Rocha Augusto
Nestor Cuñat Cerveró
Paulo José dos Reis Souza
Paulo Roberto Costa
Renato de Souza Duque
Sérgio Franklin Quintella
Silas Rondeau Cavalcante Silva
Sílvio Sinedino Pinheiro
Túlio Luiz Zamim
Assunto:
Apurar possível inobservância de deveres fiduciários de administradores da
Petrobras na construção do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro.
Infrações aos artigos 153, 154, §2o, “c”, 155, e 163, I, da Lei n° 6.404/1976.
Relator:
Diretor Henrique Machado
Voto:
Diretora Flávia Perlingeiro
MANIFESTAÇÃO DE VOTO
1.
Faço referência aos bem lançados votos proferidos pelo Diretor Relator Henrique
Machado e pelo Diretor Gustavo Gonzalez, neste Processo Administrativo Sancionador
Voto DFP (1132222) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 145

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(“PAS”), que trata da apuração de responsabilidade dos administradores da Petrobras1 por
supostamente terem inobservado seus deveres fiduciários em deliberações relativas ao
projeto de construção Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (“Projeto COMPERJ” ou,
simplesmente, “Projeto”), bem como de responsabilidade dos membros do conselho de
administração (“CA”) por suposta omissão em estabelecer limites de alçada para a diretoria
e dos membros do conselho fiscal em fiscalizar o cumprimento da regra estatutária que
dispõe sobre o estabelecimento de tais limites de alçada.
2.
Tendo em vista que, respeitosamente, acompanharei apenas em parte o minucioso
voto do Diretor Relator Henrique Machado e que acompanharei a manifestação de voto
divergente do Diretor Gustavo Gonzalez em suas conclusões, acrescentando, porém, certas
ponderações específicas sobre este caso que foram relevantes para alcançar meu
entendimento, farei breves referências aos referidos votos, sem me estender sobre as razões
com relação às quais não tenho divergência, a fim de não me alongar nesta manifestação.
I.
PRELIMINARES
3.
Inicialmente, com relação às preliminares suscitadas, reporto-me às razões e
conclusões constantes do bem fundamentado voto do Diretor Relator, para acompanhá-lo,
exceto no que tange às preliminares de prescrição que foram objeto de divergência, quanto
às quais acompanho integralmente o voto do Diretor Gustavo Gonzalez.
4.
Assim, voto pelo reconhecimento da prescrição da ação punitiva da CVM quanto:
(i)
à acusação de inobservância do dever de diligência quanto à deliberação tomada
em 06.09.2006, que autorizou que o Projeto COMPERJ passasse da Fase II para
a Fase III e que gastos para aquisição de equipamentos fossem antecipados, tendo
em vista (a) que ocorreu mais de cinco anos antes do primeiro ato praticado pela
área técnica apto a interromper o prazo prescricional, e (b) que entendo não ser
aplicável, neste caso, o disposto no §2° do art. 1° da Lei no 9.873/1999, que trata
da adoção do prazo prescricional previsto na lei penal2; e
(ii)
à acusação em face de Dilma Vana Roussef, na qualidade de membro do CA, por
suposta omissão em estabelecer limites de alçada para a diretoria, em razão de o
primeiro ato inequívoco de apuração dos fatos em questão ter sido praticado em

1 Os termos iniciados em letras maiúsculas e que não estiverem aqui definidos têm o significado que lhes foi
atribuído no relatório apresentado pelo Diretor Relator.
2 Nesse tema, em acréscimo ao detalhado no voto do Diretor Gustavo Gonzalez, faço referência também a
minha manifestação de voto nos julgamentos do PAS CVM 08/2016 e do PAS CVM 09/2016, em 16.12.2019.
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01.03.2016, quando já transcorrido mais de cinco anos desde que a acusada
deixou de integrar o CA da Companhia.
II.
MÉRITO
Transformação do Projeto em Programa e Início da Fase IV do Projeto Trem 1
5.
Acompanho as conclusões do voto divergente proferido pelo Diretor Gustavo
Gonzalez com relação ao mérito da acusação de falta de diligência formulada em face dos
diretores3 da Petrobras que participaram da reunião da Diretoria Executiva de 26.02.2010,
quando foi aprovada a alteração do modelo conceitual do Projeto COMPERJ, que foi então
transformado em um programa composto por três etapas, com projetos distintos e
interdependentes entre si (“Programa COMPERJ”), no âmbito do qual foi igualmente
aprovada a antecipação de gastos e autorização para a fase de execução (Fase IV) do
Primeiro Trem de Refino (“Projeto Trem 1”), como primeira etapa do Programa COMPERJ.
6.
Entendo, porém, que também devem ser considerados outros aspectos fáticos que
apontam para a absolvição dos referidos acusados, sobre os quais passo a discorrer.
7.
Antes, porém, observo não haver divergência nos bem fundamentados votos já
lançados neste processo (tampouco a meu ver) quanto a que (i) trata-se de decisão de
conteúdo eminentemente negocial; (ii) a própria Acusação não apontou, quanto aos acusados
por essa infração, existência de má-fé, desvio ou fraude; (iii) o padrão de revisão a ser
adotado neste julgamento, consoante consolidado nos precedentes deste Colegiado, é o da
revisão sob uma ótica procedimental; (iv) administradores estão protegidos pela regra da
decisão negocial (business judgment rule) se suas decisões empresariais tiverem sido
tomadas de modo informado, refletido e desinteressado; e (v) as condutas dos acusados
devem ser analisadas à luz do que se sabia à época em que foram praticadas (isto é, antes
das revelações trazidas pela chamada “Operação Lava Jato”).
8.
Divergem, porém, os ilustres Diretores, quanto a se houve, no caso concreto,
processo decisório plenamente informado e sobretudo refletido, apenas não colocando em
questão o fato de que se tratou de decisão desinteressada. Em especial, referidos votos
refletem visões diferentes sobre se havia sinais de alerta capazes de exigir dos acusados
indagações adicionais, em atenção ao que seria deles esperado em observância do dever de
diligência.

3 Essa acusação foi formulada contra os ex-diretores Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira
Estrella, José Sérgio Gabrielli de Azevedo e Maria das Graças da Silva Foster.
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9.
Nesse particular, não obstante as semelhanças existentes entre o que se discute neste
PAS e o abordado no PAS CVM n° 05/2016 (conexo), a meu ver, enfrentamos, neste caso,
desafios adicionais com relação à análise do respectivo processo decisório. Não que tenha
sido diferenciado o modo de registro das decisões questionadas, em ata de reunião (em
ambos, igualmente sintético4), mas, principalmente, pelo fato de que, no outro caso, pelo
cotejo dos documentos trazidos aos autos, foi possível inferir questionamentos e demandas
da Diretoria Executiva que se refletiram em diversas alterações promovidas na
documentação de suporte apresentada quando da primeira submissão da matéria à
deliberação da diretoria.
10.
Por óbvio, essa circunstância não é, por si só, determinante para atingir qualquer
conclusão quanto à higidez do processo decisório. Do contrário estar-se-ia admitindo que o
simples fato de uma matéria ser aprovada na primeira ocasião em que debatida denotaria
falta de diligência, sob o prisma procedimental, independentemente do nível de consistência
inicial da documentação de suporte. Ou, de outro lado, que a mera apreciação de uma mesma
matéria em reuniões distintas e subsequentes seria sempre uma evidência de processo
diligente, ainda que as razões para a necessidade de reapreciação em nova reunião não
guardassem qualquer relação com o debate da matéria.
11.
Do mesmo modo, a constatação de que farta documentação foi apresentada aos
diretores também não conduz, necessariamente, à conclusão de que o processo decisório
ocorreu de maneira informada e refletida, ou seja, que a decisão negocial tomada considerou
todas as informações disponíveis e razoavelmente necessárias para o tipo de deliberação em
questão e avaliou os riscos apontados, inclusive cotejando as diferentes visões registradas
nos documentos de suporte5. Se assim fosse, bastaria disponibilizar dezenas de documentos
de antemão para a diretoria para reputar que teriam sido consideradas todas as informações,
independentemente de haver conduta efetivamente diligente quanto à sua apreciação.

4 No mérito das aprovações, as atas apenas registraram, em suma, que a “Diretoria Executiva aprovou as
proposições formuladas”, sem indicar o racional adotado nem retratar os debates que levaram à aprovação.
5 A esse respeito, cabe destacar os conceitos erigidos na seguinte passagem lapidar do voto do Diretor Relator
Pedro Oliva Marcílio de Sousa, no PAS CVM n° RJ2005/1443, julgado em 10.05.2006: “Para utilizar a regra
da decisão negocial, o administrador deve seguir os seguintes princípios: (i) Decisão informada: A decisão
informada é aquela na qual os administradores basearam-se nas informações razoavelmente necessárias para
toma-la. Podem os administradores, nesses casos, utilizar, como informações, análises e memorandos dos
diretores e outros funcionários, bem como de terceiros contratados. Não é necessária a contratação de um banco
de investimento para avaliação de uma operação; (ii) Decisão refletida: A decisão refletida é aquela tomada
depois da análise das diferentes alternativas ou possíveis consequências ou, ainda, em cotejo com a
documentação que fundamenta o negócio. Mesmo que deixe de analisar um negócio, a decisão negocial que
a ele levou pode ser considerada refletida, caso, informadamente, tenha o administrador decidido não analisar
esse negócio; (...). (grifos no original e aditados)
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12.
Entendo haver, portanto, complexidade no exame necessário para o julgamento deste
caso, pois, se, por um lado, não nos cabe analisar o mérito do conteúdo da documentação de
suporte (e, portanto, também não cabe avaliar se eventuais ressalvas técnicas, em substância,
eram ou não pertinentes ou superáveis); por outro lado, reconhecer que, em princípio, a CVM
não pode entrar no mérito de decisões negociais tomadas pelos administradores, não
significa dizer que não se deva analisar se houve reflexão no processo decisório, justamente
porque é pressuposto para aplicação da regra da decisão negocial que a decisão tenha sido
tomada de modo informado, refletido e desinteressado.
13.
Assim, releva avaliar se restou evidenciado que não houve reflexão sobre os materiais
apresentados, como sustenta a Acusação.
14.
Segundo a SPS, as alegações dos ex-diretores em defesa das deliberações tomadas
em relação ao COMPERJ não encontrariam guarida, pois não houve qualquer registro nas
atas ou na documentação utilizada como suporte à decisão (tampouco foi informado aos
acionistas e ao mercado) de que a Diretoria Executiva teria ponderado sobre a execução do
projeto, consciente de que este daria prejuízo, mas que seu valor estratégico seria, por algum
motivo, mais importante para a Companhia.
15.
Para a Acusação, as alegações das defesas revelariam, na realidade, um forte viés no
sentido de que era suficiente, para a aprovação, que o projeto respeitasse critérios como
atendimento a necessidades do mercado e requisitos formais, entre os quais, a existência dos
pareceres emitidos pelas áreas corporativas da Petrobras, sem a devida apreciação dos
problemas que tais pareceres apontavam. A seu ver, tais diretores teriam negligenciado os
sinais de alerta presentes nos números do projeto e nos relatórios estratégicos, optando por
se basearem na excessiva confiança de que, contra todas as probabilidades, o projeto ficaria
pronto no cenário de prazo mais remoto, ou em ilações de cenários estratégicos
potencialmente lucrativos sem embasamento na documentação de suporte para decisão.
16.
Constato, primeiramente, que a SPS não chegou a analisar o processo decisório sob
a ótica procedimental. Não examinou sua cronologia nem detalhou os trâmites internos
adotados, tampouco apresentou comprovação de que os diretores presentes à referida reunião
não estivessem a par das informações materialmente relevantes concernentes ao COMPERJ,
constantes da documentação de suporte, ou que, estando delas cientes, as tivessem pura e
simplesmente ignorado.
17.
A esse respeito, a Acusação parece ter partido de sua própria análise quanto ao mérito
de tais informações para então concluir (i) que os acusados, por terem aprovado a criação do
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Programa COMPERJ e o início da Fase IV do Projeto Trem 1, nos moldes propostos,
necessariamente não teriam refletido sobre determinados alertas contidos naquelas
informações; e (ii) que, se assim não fosse, caberia aos acusados comprovar que refletiram
sobre tais alertas.
18.
No caso, como havia farta documentação de suporte e os elementos tidos pela
Acusação como alertas constavam da própria documentação, a questão que se coloca não é
a de que os diretores não tenham buscado se informar, mas que, estando a informação
disponível, os acusados teriam sido descuidados e displicentes em sua leitura e análise,
acompanhando a proposição sem ter feito uma apreciação refletida dos riscos envolvidos.
19.
Nesse contexto, é evidente a dificuldade a ser enfrentada quanto ao ônus probatório,
por se tratar do processo mental de conhecimento e convencimento pelos próprios diretores,
para a tomada de uma decisão negocial, em que, em princípio, pelas circunstâncias do caso,
esses estão protegidos pela business judgment rule. Por sua vez, compete à Acusação6 o ônus
probatório quanto a evidenciar que não houve reflexão sobre tais informações.
20.
A Acusação tenta então se escorar na falta de registro dos debates e questionamentos
na ata da reunião de 26.02.2010, sobre o que voltarei a tratar mais adiante, cabendo, contudo,
de plano, reconhecer que não há norma a impor que, ao tomar uma decisão negocial, os
diretores tivessem que produzir e manter registros dos alertas vislumbrados e dos motivos
pelos quais não tivessem considerado necessário investigá-los. Logo, não parece adequado
concluir pela materialidade e autoria da infração apenas em virtude da ausência de tais
registros nesse sentido.
21.
Não obstante, a formação do livre convencimento motivado do julgador pode se dar
diante de prova indiciária, como há muito admitida pela jurisprudência da CVM, desde que
não apenas por indício isolado, mas sim com base em um conjunto de indícios robustos e
convergentes, sopesando, ainda, eventuais contraindícios existentes, a partir de uma análise

6 Nessa linha, apenas complementando as muitas referências doutrinárias já trazidas pelo voto do Diretor
Gustavo Gonzalez, cite-se também: “A business judgment rule constitui, assim, uma presunção de que os
administradores, no exercício de suas funções sempre agem da maneira que deles se espera. Caso tal presunção
não seja derrubada, o julgador deverá respeitar a decisão negocial, não podendo invalidá-la, nem examinar sua
razoabilidade ou substitui-la por outra que entenda mais adequada. Destarte, a presunção constitui imposição
do ônus da prova a quem contesta a decisão negocial. Enquanto não houver indicativos de que a conduta do
administrador se revestiu de má fé, falta de diligência ou desrespeito aos interesses sociais, tanto ele, quanto
sua decisão deverão se manter incólumes. Portanto, exige-se daqueles que questionam a decisão que
demonstrem de forma particularizada os fatos e motivos pelos quais não se deve aplicar a regra da decisão
negocial” (ALVES, Giovani Ribeiro Rodrigues; SANTOS, Luccas Farias. Revista Jurídica Luso-Brasileira,
Ano 5 (2019), n.o 5, p. 707).
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casuística das circunstâncias e do contexto específico em que ocorridos os fatos.
22.
Nesse sentido, importante elemento a ser levado em conta no julgamento deste PAS
são as características do processo decisório efetivamente conduzido.
23.
Com efeito, como restou demonstrado nos autos, a Petrobras mantinha, à época dos
fatos (e ainda mantém), um processo de gestão de projetos de investimento bem definido,
orientado pela Sistemática Corporativa de Investimentos da Petrobras (“Sistemática”),
documento que apresentava diretrizes formais para essa atividade, uniformizando
procedimentos, exigências e, notadamente, fluxos de informações a serem observados, que
instruíam as decisões pertinentes aos referidos projetos7. Ressalve-se, obviamente, que a
própria Diretoria Executiva poderia acatar projetos não inteiramente conformados aos
ditames da Sistemática, assim entendendo adequado, no interesse da Companhia, sem que
isso possa por si só ser interpretado como falta de diligência8.
24.
De acordo a Sistemática e dentro das práticas da Companhia, a Diretoria Executiva
deliberava sobre propostas das áreas gestoras dos projetos, consubstanciadas em um DIP9,
devidamente acompanhado de um pacote de suporte à deliberação (“PSD”). Essa
documentação, com o aval do diretor responsável, era encaminhada aos demais diretores,
para que a matéria fosse em seguida pautada para deliberação pela Diretoria Executiva10.
25.
No tocante especificamente à proposta de mudança de transformação do Projeto
COMPERJ em Programa COMPERJ e demais proposições correlatas, foram encaminhados

7 Conforme consta do documento em questão: “A Sistemática Corporativa de Projetos de Investimentos do
Sistema Petrobras visa fornecer diretrizes para planejamento, aprovação e acompanhamento de projetos de
investimento. (...) A Sistemática Corporativa de Projetos de Investimento adota abordagem na qual a tomada
de decisão final para a execução do investimento é lastreada em um processo de sucessivas análises e
aprovações. Esta concepção permite obter estimativas mais precisas de seus indicadores ao longo do ciclo de
vida do projeto. A diferenciação e a obrigatoriedade de serem cumpridas todas as três fases referentes ao
Planejamento do Projeto, Identificação de Oportunidade, Projeto Conceitual e Projeto Básico deve-se à: (..)
2. Padronização dos requisitos mínimos necessários a serem apresentados ao decisor, ao final de cada uma
das fases, de modo a auxiliá-lo nas análises e decisões a serem tomadas em cada portão correspondente. (...)
Ao final de cada uma das Fases de Planejamento (I, II e III) existe um Portão de Decisão ao qual estão
associadas quatro opções para o projeto: 1. Cancelar - caso não seja mais viável ou este não se alinhe mais
aos objetivos corporativos; 2. Adiar - caso haja mudanças temporárias no ambiente do negócio, onde novas
informações poderão permitir que o projeto seja reativado no futuro; 3. Reciclar - caso haja necessidade de
estudos adicionais antes do projeto seguir para a próxima fase; 4. Prosseguir - caso as análises realizadas
sejam favoráveis”. (grifamos)
8 Esse caráter não vinculativo da Sistemática foi destacado igualmente pela defesa de alguns acusados.
9 Documento Interno do Sistema Petrobras.
10 Segundo a Sistemática: “9.3. Aprovação de projetos – Portões 2 e 3 (...) O DIP solicitando a aprovação do
projeto, devidamente assinado pelo Gerente Executivo da Área de Negócio responsável conjuntamente com o
titular da Estratégia & Desempenho Empresarial, deverá ser emitido ao Diretor da Área responsável pelo
projeto, que o colocará em pauta na reunião da Diretoria Executiva”.
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pelo Diretor de Abastecimento aos demais diretores o DIP AB-PQ 02/2010, de 15.01.2010
(“DIP 02/2010”), e seus anexos, a saber:
a) Apresentação para Diretoria Executiva (“Apresentação DE”);
b) Relatório do projeto COMPERJ Refinaria Trem 1- RL-6000.67.0000.91A-PDY-
002 (“Relatório” ou “RE”);
c) Configurações COMPERJ;
d) Detalhamento das antecipações;
e) Resumo executivo dos projetos do Programa COMPERJ;
f) Cronograma do Programa COMPERJ;
g) Parecer PLAFIN;
h) Parecer SMS; e
i) DIP Estratégia/API 28/2010 (“DIP Estratégia”).
26.
O DIP 02/2010 era, ao mesmo tempo, o mais sintético dos referidos documentos do
conjunto acima e o efetivamente propositivo, pois consubstanciava a proposta submetida à
deliberação da diretoria, suas justificativas e as principais informações sobre o projeto11.
27.
Por sua vez, dentre os anexos citados, destacavam-se um extenso RE, que
apresentava uma visão do grau de definição nas dimensões escopo, custo e prazo do Projeto
Trem 1, e fornecia a documentação de suporte à decisão acerca de sua continuidade12, e os

11 O DIP 02/2010 apresentava, em 12 páginas, em suma, um histórico do andamento do Projeto COMPERJ, as
justificativas do pleito submetido à Diretoria Executiva, conclusões evidenciando os méritos do projeto e outros
aspectos relevantes e as proposições atinentes à transformação do Projeto COMPERJ em um programa, com
três etapas, compreendendo cada qual os correspondentes projetos, e à realização da Fase de Execução (Fase
IV) do Projeto Trem 1, integrante da Etapa 1 do Programa COMPERJ, e demais medidas correlatas.
12 O RE apresentava uma visão do grau de definição nas dimensões escopo, custo e prazo do Projeto Trem 1,
e fornecia a documentação de suporte à decisão acerca de sua continuidade, compreendendo o seguinte
conteúdo: a) Objetivo do relatório; b) Conclusões; c) Introdução sobre o Programa COMPERJ e o Projeto Trem
1; d) Objetivos do negócio: (i) de cunho estratégico; (ii) de cunho socioeconômico; e (iii) de cunho ambiental;
e) Aderência ao Plano Estratégico e ao Plano de Negócio da Petrobras, incluindo a inserção no Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC); f) Histórico do Empreendimento; g) Objetivos do Projeto Trem 1; h)
Premissas e Restrições; i) Principais Marcos do Projeto Trem 1; j) Análise da Partida do Projeto Trem 1; k)
Principais Riscos na Etapa 1 do COMPERJ; l) Situação dos Principais Processos de Aquisição de Bens e
Serviços, compreendendo licitações concluídas e em andamento; m) Situação das Principais Licenças e
Autorizações (intramuros e extramuros); n) Segurança, Meio Ambiente e Saúde; o) Estimativa do Investimento
na Fase III do Projeto Trem 1; p) Curva de Avanço Financeiro do Investimento (Programa COMPERJ e Projeto
Trem 1); q) Análise Econômico-Financeira, compreendendo: (i) Metodologia; (ii) Premissas Básicas; (iii)
Investimento e Curva de Desembolso; (iv) Descrição do Empreendimento; (v) Indicadores Econômicos; (vi)
Análises de Sensibilidade, considerando Cenários Fiscais, Mercado e Margens, Cronograma de Diesel e
Refinarias Premium I e II; e r) Anexos, compreendendo: (i) Planos de execução do projeto; (ii) EVTE e
simulador tributário; (iii) Projeto Básico; (iv) Informações Básicas do Empreendimento (IBEs); (v) FEED
(Front End Engineering Design); (vi) Pareceres Corporativos: da Estratégia e Desempenho, do Financeiro, do
SMS e do Tributário; (vii) Contrato entre COMPERJ e Petrobras; (viii) Value Improving Practices (VIPs)
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pareceres elaborados pelas áreas corporativas Estratégia e Desempenho Empresarial13,
Planejamento Financeiro14 e Segurança, Meio Ambiente e Saúde15, contendo conclusões e
recomendações sobre o Projeto Trem 1.
28.
Como se depreende, uma farta documentação sobre a matéria a ser deliberada,
produzida segundo critérios e procedimentos predefinidos na Sistemática, foi
disponibilizada aos diretores da Companhia, sendo um indicativo importante de que a
decisão tomada pela Diretoria Executiva foi suficientemente instruída.
29.
Isso, porém, como já apontei anteriormente, não é garantia de que os diretores tenham
compulsado a integralidade dos documentos recebidos. Não que, a meu ver, a diligência
esperada impusesse aos diretores o dever de se inteirar minuciosamente de todo o conteúdo
disponibilizado, mesmo que os dados a analisar se mostrassem excessivamente volumosos
e desproporcionais, considerando, ainda, o período de tempo para que a decisões fossem
tomadas. Ainda mais em se tratando do principal órgão executivo da administração de uma
companhia do porte da Petrobras, com pautas normalmente bastante extensas e versando
sobre os mais variados assuntos, como, inclusive, alegado pela defesa de alguns acusados.
30.
Por outro lado, na minha visão, com a mera leitura/análise do DIP, os diretores não
se desincumbiam de seu dever de diligência, pois o documento propositivo nem mesmo
continha um resumo dos pontos mais relevantes da documentação de suporte. À luz do
disposto na própria Sistemática, entendo que cabia sim aos diretores a leitura do DIP e dos

aplicadas; e (ix) Estimativa de Custo Operacional. Conforme Índice de Revisões do RE, o documento original
data de 24.02.2010, tendo sofrido uma revisão, em 01.03.2010, pelo seguinte motivo: “Atualizado conforme
deliberação da D.E. em 25/02/10” (grifei). Note-se que um dos anexos do RE é o Parecer Tributário (DIP
TRIBUTARIO/PTR/ABAST 17/2010), ainda que não tenha sido mencionado ao final da relação de anexos do
DIP 02/2010.
13 O DIP Estratégia, datado de 25.02.2010, encaminhava o parecer da Estratégia e Desempenho Empresarial
sobre o Projeto Trem 1; sendo dividido em seções com os seguintes objetos: a) Conclusões e Recomendações;
b) Resultados, compreendendo: (i) resultados econômicos do Projeto Trem 1 (incluindo análises de
sensibilidade); (ii) resultados econômicos do Programa COMPERJ; e (iii) resultados socioeconômicos do
Projeto Trem 1; c) Aderência Estratégica, compreendendo (i) Alinhamento com as Estratégias e Objetivos
Estratégicos da Companhia; (ii) Alinhamento com os Fatores de Sustentabilidade (Crescimento Integrado,
Rentabilidade e Responsabilidade Social e Ambiental); (iii) Impacto/Sinergia com a Carteira de Projetos da
Companhia; (iv) Maturidade Estratégica; (v) Contribuição para as Metas (PN 2009-13); (vi) Investimentos; d)
Descrição do Programa COMPERJ e do Projeto Trem 1; e e) Comentários sobre as análises econômicas do
Programa COMPERJ e do Projeto Trem 1 e sobre as proposições.
14 O Parecer do PLAFIN, datado de 25.02.2010, continha os seguintes itens: a) Introdução, com informações
sobre o Programa COMPERJ; b) Análise Econômica; e c) Conclusões.
15 O Parecer do SMS, com data-base da análise em 24.06.2009, concluía pela viabilidade do empreendimento,
sob os aspectos de SMS, apresentando recomendações de ações, considerando as especificidades do Projeto.
Voto DFP (1132222) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 153

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pareceres produzidos pelas áreas corporativas16. Para tanto, como bem aponta o Diretor
Relator, os membros da Diretoria Executiva contavam com um destacado número de
assessores para destrinchar a documentação de suporte e apontar-lhes os aspectos relevantes,
que merecessem aprofundamento ou oposição.
31.
Assim, a meu ver, o padrão de diligência (conduta) exigido, nesses casos, impunha
ao administrador considerar as informações relevantes razoavelmente necessárias para o tipo
de deliberação17, contando com o auxílio de seus assessores e podendo, na ausência de sinais
de alerta, confiar nas informações provenientes de seus pares e dos profissionais da empresa,
especialistas em assuntos técnicos específicos18. A esse respeito, destaco que o DIP 02/2010
contava com a afirmação de que seus signatários19, em suas respectivas áreas de atuação,
estavam de inteiro acordo com os procedimentos até então adotados e as providências
propostas na ocasião, que entendiam atender plenamente os interesses da Companhia.
32.
Nessa linha, concordo que não poderiam ser simplesmente ignorados sinais de alerta
apontados na documentação constante do PSD, o que não quer dizer, contudo, que os
diretores estivessem obrigados a fazer prova de que todos os alertas, ressalvas e
recomendações foram considerados em suas respectivas análises de risco, sob pena de se
presumir que não agiram refletidamente.
33.
Pelo contrário, estando as informações explicitadas na documentação, a presunção é
de que refletiram e, diante do padrão de revisão das condutas aplicável neste caso (como já

16 Segundo a Sistemática, “[o] envolvimento das diversas áreas corporativas deverá resultar na emissão de
pareceres que funcionarão como certificação do envolvimento de cada uma, com as respectivas conclusões e
recomendações sobre o projeto. Estas por sua vez subsidiarão ações corretivas da Área de Negócio
responsável pelo projeto e a tomada de decisão da Diretoria Executiva” (grifei).
17 Como explica Nelson Eizirik: “Quanto ao dever de se informar, não se pode exigir que o administrador
somente tome uma decisão após esgotar a obtenção de todas as informações possíveis, sob pena de a
companhia perder a oportunidade de negócio, mas apenas aquelas necessárias, dentro de um critério de
razoabilidade. Assim, o conteúdo do dever de buscar informações imposto aos administradores deve ser
limitado, de modo que as informações exigidas sejam necessárias, razoáveis, pertinentes e não excessivas” (in
A Lei das S/ A Comentada. Volume III - Artigos 138 ao 205. São Paulo: Quartier Latin, 2a ed., rev. e amp.,
2015, pp. 121-122).
18 Segundo Luiz Antonio de Sampaio Campos: “Não devem os administradores ficar passivos, mas antes
devem criticamente examinar as informações que recebem, indagando, entre outras questões, a respeito da
completude, extensão, riscos e correição, sem que isso lhes retire o direito de confiar nas informações
recebidas e na opinião de outros administradores, empregados ou especialistas”. (Deveres e
Responsabilidades. In: LAMY FILHO, Alfredo; PEDREIRA, José Luiz Bulhões (Org.). Direito das
Companhias. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 1.108).
19 O DIP 02/2010, endereçado à Diretoria de Abastecimento (DABAST), foi assinado pelo gerente executivo
do Abastecimento – Petroquímica, pelo gerente executivo do Abastecimento – Programas de Investimento,
pelo gerente executivo do Abastecimento – Corporativo e pelo Diretor Gerente da Estratégia e Desempenho
Empresarial.
Voto DFP (1132222) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 154

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dito, sob a ótica procedimental), tal presunção poderia ser afastada diante de evidências de
que o processo decisório não contou com reflexão. Volto, assim, à questão do ônus
probatório quanto a se os diretores teriam avaliado os alertas apontados, ao decidirem
aprovar o Programa COMPERJ e demais medidas correlacionadas, objeto do DIP 02/2010.
34.
Na ausência de outros elementos de prova, cabe, mais uma vez, recorrer à análise do
processo decisório a partir dos elementos constantes dos autos.
35.
Com relação ao registro sintético em ata, bastante criticado pela Acusação, seria, a
meu ver, irrealista esperar que tal documento, lavrado sob a forma de sumário, como
permitido pela legislação societária, espelhasse todos os debates e reflexões efetuados, ainda
mais com relação a projetos complexos de companhias de grande porte.
36.
Sobre o tema, vale citar o seguinte trecho do voto da Diretora Relatora Ana Dolores
Moura Carneiro de Novaes, proferido no julgamento do PAS CVM no 2008/9574, em
27.12.2012:
“Quando o objeto da decisão dos administradores for complexo,
controvertido, ou envolva partes relacionadas, é parte do dever de diligência
dos administradores mostrarem que tomaram uma decisão de boa-fé e no
melhor interesse da companhia. Uma simples ata de Conselho resumida
informando que tal decisão foi tomada pode não ser suficiente para provar
diligência. É preciso que haja suficiente documentação de suporte.
Evidentemente, esta orientação deve ser seguida com bom senso pelas
companhias em função de seu porte e da complexidade da situação concreta
de forma a não atravancar as decisões de uma companhia.” (grifos aditados).
37.
Sem embargo, considero, no presente caso, que as atas lavradas, ainda que sumárias,
trazem elementos pertinentes para o julgamento deste processo.
38.
Observo que a proposta de mudança de transformação do Projeto em Programa
COMPERJ foi pautada na 4.795a reunião da Diretoria Executiva, ocorrida em 05.02.2010.
No entanto, após ter sido realizada uma apresentação sobre a proposta, a deliberação da
Diretoria Executiva foi no sentido de manter a matéria em pauta. De acordo com a defesa
conjunta dos Acusados Almir Barbassa e Guilherme Estrella, isso ocorreu porque diversos
questionamentos foram levantados na referida reunião acerca da proposta20.
39.
Essa informação se coaduna com o fato de que, no jargão da Companhia, as matérias
eram “mantidas em pauta” normalmente quando algum diretor solicitava esclarecimentos
e/ou ajustes na proposta, uma vez que não era comum haver reprovação de propostas.

20 Doc. SEI 799213, fls. 35-37.
Voto DFP (1132222) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 155

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40.
O assunto voltou a ser pautado para a 4.797a reunião da Diretoria Executiva, que
ocorreu nos dias 25 e 26.02.2010.
41.
Segundo a Ata da Reunião no 4.797 da Diretoria Executiva (“Ata 4797”)21, houve
igualmente a realização de apresentações, na primeira parte da reunião, ocorrida em
25.02.2010, “cujos temas foram objeto de debates”, dentre as quais a apresentação intitulada
“Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro – COMPERJ”. Observo, por oportuno, que essa
apresentação trazia as principais informações sobre a proposta contida no DIP 02/2010 e
abordava, inclusive, aspectos do projeto sobre os quais havia alertas que, segundo a
Acusação, teriam sido ignorados pelos diretores22.
42.
Além disso, como também apontado pelas defesas, era comum que os assessores dos
demais diretores se reunissem com os assessores do diretor responsável pela pauta em
questão para esclarecer eventuais dúvidas, elaborando pequenos resumos e comentários que
eram registrados no Sistema de Apoio às Reuniões da Diretoria Executiva (SDE), que
ficavam disponíveis a todos os assistentes. Como destacaram os referidos acusados, alguns
tópicos registrados diziam respeito a questões apontadas pela SPS como pontos de alerta23.
43.
Finalmente, no dia 26.02.2010, foram submetidas 44 matérias à deliberação dos
diretores, sendo que a primeira a ser apreciada foram as proposições do DIP 02/2010,
atinentes ao COMPERJ. Note-se que as pautas das reuniões da diretoria eram usualmente
extensas, não se podendo, portanto, inferir que, no caso, o processo decisório destoa do
ordinário nem que seria maculado simplesmente em razão do elevado número de temas.
44.
Especificamente em relação ao Projeto COMPERJ, constou na Ata 4797, na parte
destinada às deliberações formais:
“1) Pauta no 104 – UNIDADE ABASTECIMENTO PETROQUÍMICA (AB-
PQ) – Aprovação do Programa Complexo Petroquímico do Rio de
Janeiro – Comperj, com Antecipação de Gastos e Autorização Para

21 Consta da ata que a reunião teve início às 10:45h do dia 25.02.2010, com a primeira parte, destinada às
apresentações, tendo sido suspensa às 22h e retomada no dia 26.02.2010, às 9:15h, para exame das pautas
submetidas à deliberação da Diretoria Executiva, terminando às 13:30h.
22 Segundo consta dos autos, a referida apresentação trazia, dentre outras, informações sobre a) VPL do projeto
nos vários cenários considerados, inclusive sobre o VPL negativo do Projeto Trem 1, nos cenários de referência
e robustez, e o VPL positivo para o Programa como um todo; b) Variação de VPL considerando diferentes
sensibilidades de preços e mercados e cronograma de diesel agressivo; c) Consideração de perpetuidade e do
Regime Especial no qual a REDUC estava enquadrada como premissas adotadas e impacto no VPL caso não
fosse obtido o incentivo tributário; d) Cronogramas de implantação do Programa; e) Necessidade de
antecipação de contratações da Etapa 1 do Programa e de off-sites.
23 A defesa cita, por exemplo: (i) a existência de diferentes estágios de maturidade em relação às diversas
unidades e instalações do COMPERJ e (ii) as premissas utilizadas para a análise econômica do
empreendimento (Doc. SEI 799213, fls. 37-38).
Voto DFP (1132222) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 156

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Execução do Primeiro Trem de Refino (DIP-AB-PQ-2/2010, de 15-1-
2010): O Diretor Paulo Roberto Costa submeteu à Diretoria Executiva a
matéria da referência, propondo no parágrafo 34 do DIP em apreço: 34.1)
aprovar a nova configuração do Comperj e a transformação do projeto em
um “Programa Comperj”, constituído de três etapas e seus projetos
correspondentes (o resumo executivo de cada projeto encontra-se no arquivo
Resumo Executivo dos Projetos, anexo ao DIP em causa), bem como seu novo
cronograma, conforme tabela a seguir (...) 34.2) designar a Comperj
Participações S.A. como responsável pela condução do Programa Comperj –
Etapa 2 e do 2o Trem de PP da Etapa 3, de acordo com o cronograma
apresentado no Arquivo Cronograma, anexo ao DIP em pauta, determinando
que as aprovações das mudanças de fases, dentro das etapas, observem a
metodologia de aprovações de projetos praticada pela Petrobras; 34.3)
designar a Área de Negócio de Abastecimento, como responsável pela
condução do Programa Comperj – Etapa 3, com exceção do 2o Trem de PP,
de acordo com o cronograma apresentado no Arquivo Cronograma, anexo ao
referido DIP, determinando que as aprovações das mudanças de fases, dentro
das etapas, observem a metodologia de aprovações de projetos praticada pela
Petrobras; 34.4) autorizar a realização da Fase de Execução (Fase IV) do
Projeto Comperj Refinaria Trem 1, primeiro trem de refino, que
constitui a Etapa 1 do Programa Comperj, determinando que a Área de
Negócio de Abastecimento, em articulação com a unidade Engenharia,
conduza o empreendimento em questão; 34.5) aprovar o retorno dos
projetos de primeira geração petroquímica (Projeto Comperj “Steam Cracker”
e Projeto Comperj Aromáticos), atualmente na Fase III, para a Fase II, e FCC
Petroquímico, também na Fase III, para a Fase I, em função das alterações
propostas em suas capacidades e matérias-primas; 34.6) aprovar o orçamento
para a Fase II da Etapa 2 e para a Fase I da Etapa 3, no valor de US$250
milhões (duzentos e cinquenta milhões de dólares) para a elaboração de
estudos de processo, estudos ambientais, projetos conceituais e seleções de
tecnologia; 34.7) autorizar a antecipação de gastos para o Programa
Comperj referente aos “off-sites”, infraestrutura e extramuros, conforme
o parágrafo 29 do mencionado DIP (US$3,23 bilhões – três bilhões e
duzentos e trinta milhões de dólares), mediante autorização, na época
própria, de acordo com os limites de competência vigentes; 34.8)
determinar que a Área de Negócio de Abastecimento apresente, no prazo de
até 30 dias, proposta de absorção da Refinaria (1o e 2o trens de refino e PFCC
petroquímico) pela Petrobras, com o objetivo de torná-la mais uma Unidade
de Negócio do Sistema; 34.9) determinar que a Área de Negócio de
Abastecimento, em articulação com a Área Financeira, busque que os
resultados ora obtidos condicionem as negociações com a Braskem S.A.,
buscando-se a maior rentabilidade possível para a Petrobras. Da mesma
forma, devem-se buscar arranjos societários com os outros parceiros que
também maximizem os resultados da Petrobras; 34.10) determinar que a
Área de Negócio de Abastecimento apresente, no prazo de até 90 dias,
proposta de reestruturação societária do Complexo, tendo em vista a absorção
da Refinaria, o recente acordo com a Braskem S.A. e os novos negócios ora
propostos; e 34.11) determinar que a Área de Negócio de Abastecimento,
em articulação com a Área Financeira, busque o mesmo tratamento
Voto DFP (1132222) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 157

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relativo aos tributos federais (PIS-COFINS, II e IPI) dado pelo Regime
Especial de Incentivos ao Desenvolvimento de Infraestrutura da
Indústria Petrolífera das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste
(REPENEC) à Refinaria Abreu e Lima S.A. (RNEST), bem como
assegure os benefícios fiscais previstos na Lei Estatual no 5.592/2009, no que
se refere ao diferimento de ICMS, para os derivados gerados nas unidades
de refino de petróleo do Comperj, mediante promulgação de novo
Diploma Legal por parte do Estado do Rio de Janeiro (RJ). DECISÃO: -
A Diretoria Executiva aprovou as proposições formuladas.” (grifei) 24
45.
Como se observa da referida ata, os diretores debateram sobre o COMPERJ durante
as apresentações realizadas em 05.02.2010 e 25.02.1020, e aprovaram, em 26.02.2010, o
DIP 02/201025. Constata-se que a Ata 4797 registrou determinações da Diretoria Executiva
para que fossem perseguidos arranjos societários com os parceiros do Programa que
maximizassem os resultados da Petrobras e, ainda, que fossem adotadas providências para a
concretização dos incentivos tributários que teriam sido considerados na proposta aprovada,
a indicar o direcionamento de problemas que, na visão da Acusação, também teriam sido
negligenciados pelos referidos administradores.
46.
Com relação às referidas ressalvas, acompanho as ponderações feitas pelo Diretor
Gustavo Gonzalez, acrescentando apenas que, a meu ver, havia mais de um tipo de alerta na
documentação de suporte. Alguns tratavam, diretamente, de riscos empresariais (como, por
exemplo, alerta de risco de descumprimento de um cronograma ou acerca da atratividade do
projeto em razão do VPL negativo), enquanto outras eram atinentes a questões técnicas ou
metodológicas (como, apenas para ilustrar, o entendimento quanto à inadequação no uso de
perpetuidade para cálculo do VPL).
47.
De todo modo, não identifico nas ressalvas e nas recomendações destacadas pela
Acusação elementos que constituam, prima facie, sem exame de mérito quanto ao
PROGRAMA COMPERJ ou o Projeto Trem 1, sinais de alerta que, além de aumentar o grau
de risco associado à sua aprovação, claramente invalidassem a proposição em si.
48.
Cabe ressalvar, ainda, com relação aos alegados descumprimentos de normativos

24 Estavam presentes na reunião que aprovou por unanimidade a transformação em programa COMPERJ, com
antecipação de gastos, os seguintes diretores: José Sérgio Gabrielli de Azevedo, Maria das Graças Foster, Almir
Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella, Paulo Roberto Costa e Renato de Souza Duque.
25 Como era praxe na Companhia, a Ata 4797 reproduziu, para cada pauta, os itens dos respectivos DIPs em
que constavam as proposições submetidas à Diretoria Executiva pelas unidades interessadas, e informou, então,
se teria havido a aprovação de cada matéria e/ou alguma determinação adicional por parte dos diretores. Como
informa o Relatório de Acusação, de acordo com os depoimentos dos ex-diretores, os assuntos não costumavam
ser rejeitados e quando isso ocorria o assunto era apenas retirado de pauta até que houvesse consenso. Dessa
forma, não ficava consignada em Ata a “não aprovação”.
Voto DFP (1132222) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 158

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internos da Companhia, que foram apontados regramentos que eram editados pela própria
Diretoria Executiva, a qual, portanto, não exorbitava ao excepcioná-los, caso entendesse
adequado. O fato de não ter sido registrada a excepcionalização da recomendação, embora
não reflita padrão de transparência desejável, ou mesmo exigível de uma sociedade de
economia mista, não se traduz, de per se, em inobservância do dever de diligência.
49.
Por fim, especificamente com relação ao VPL negativo do Projeto Trem 1 quando
isoladamente considerado (isso é, se analisado fora do PROGRAMA COMPERJ), a meu
ver, não faz sentido reputar que o alerta a respeito foi desconsiderado na reflexão quando,
em verdade, por sua relevância, foi objeto de menção expressa no próprio DIP26.
50.
A Acusação parece ter partido da premissa de que os diretores tinham de ter
evidenciado que refletiram sobre as questões que foram objeto das ressalvas ou
recomendações, as quais, por seu conteúdo de mérito, a própria Acusação reputou que não
poderiam ter sido objeto de uma atuação diligente dos diretores. Como dito, entretanto, esse
ônus probatório cabia à Acusação, que, por sua vez, entendo não ter reunido um conjunto de
indícios robustos e convergentes a comprovar que os diretores não refletiram sobre tais
ressalvas e recomendações ao decidirem pela aprovação da referida proposição.
51.
Por conseguinte, diante do quadro fático-probatório delineado neste PAS, entendo
que a Acusação não conseguiu se desincumbir do ônus probatório que lhe cabia e, assim, no
exame do processo decisório sob o prisma procedimental aplicável na revisão deste caso,
não alcanço convicção quanto à alegada falta de diligência dos diretores da Petrobras, na
deliberação tomada em 26.02.2010, concernente à aprovação da transformação do Projeto
COMPERJ em programa e do início da Fase IV do Programa Trem 1.
III.
CONCLUSÃO
52.
Pelo exposto, acompanho o voto do Diretor Gustavo Gonzalez:
(iii)
pelo reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva da CVM no que se
refere à acusação em face de Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira
Estrella, José Sérgio Gabrielli de Azevedo, Nestor Cuñat Cerveró e Renato de
Souza Duque, na qualidade de diretores estatutários da Petrobras, por falta ao
dever de diligência, ao aprovarem a passagem da Fase II para a Fase III do Projeto
COMPERJ (infração ao art. 153 da Lei no 6.404/1976);

26 v. item 16 do DIP 02/2010.
Voto DFP (1132222) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 159

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(iv)
pelo reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva da CVM no que se
refere à acusação em face de Dilma Vana Roussef, na qualidade de membro do
conselho de administração da Petrobras, por falta ao dever de diligência na
fixação de limites de alçada da diretoria executiva da Companhia (infração ao
art. 153 da Lei no 6.404/1976); e
(v)
pela absolvição de Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella,
Maria das Graças Silva Foster e José Sérgio Gabrielli de Azevedo, na qualidade
de diretores estatutários da Petrobras, por falta ao dever de diligência na
aprovação da transformação do Projeto em Programa COMPERJ (infração ao art.
153 da Lei no 6.404/1976).
53.
Quanto às demais imputações, reporto-me às razões constantes do detalhado voto do
Diretor Relator, para acompanhá-las integralmente, assim como suas conclusões.
É como voto.
Rio de Janeiro, 03 de novembro de 2020.

Flávia Sant ́Anna Perlingeiro
Diretora
Voto DFP (1132222) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 160
FLAVIA MARTINS SANT
ANNA
PERLINGEIRO:01194353
738
Assinado de forma digital por
FLAVIA MARTINS SANT ANNA
PERLINGEIRO:01194353738
Dados: 2020.11.03 18:03:22
-03'00'

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Reg. Col. 1511/19

Acusados:
Almir Guilherme Barbassa e Outros

Assunto: Apurar possível inobservância de deveres fiduciários dos
administradores da Petrobras na construção do Complexo
Petroquímico do Rio de Janeiro. Infração aos artigos 153,
154, §2o, “c”, 155, e 163, I, da Lei n° 6.404/76.

Diretor Relator:

Henrique Machado

MANIFESTAÇÃO COMPLEMENTAR DE VOTO

1.
Iniciado o julgamento do processo em 24 de agosto de 2020, proferi voto
pela condenação dos diretores da Petrobras por terem faltado com o dever de diligência
na aprovação de etapas do projeto de construção do COMPERJ1, em razão do
comportamento por eles adotado em cada uma das deliberações, o qual se demonstrou,
conforme razões consignadas em meu voto, divorciado dos padrões de diligência
esperados às circunstâncias.
2.
Propus também a condenação dos diretores Paulo Roberto Costa e Renato
Duque por terem aprovado etapas de construção do COMPERJ em troca de vantagens
indevidas, em flagrante violação ao dever de lealdade.
3.
Por fim, requeri a absolvição do conselho de administração e fiscal da
Petrobras da acusação de omitir-se no estabelecimento de limites de alçada para a
diretoria porque os elementos de prova colacionados aos autos demonstraram que o
órgão máximo havia deliberado assuntos de competência originária da diretoria, em
função justamente da fixação prévia dos limites de alçada, na forma prevista pelo art.
28, V, do estatuto social da Petrobras.

1 As abreviaturas aqui utilizadas seguem o mesmo padrão adotado na elaboração do relatório e voto.
Voto Manifestação DHM (1132828) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 161

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4.
Com o retorno do processo à pauta, após a devolução de vista do Diretor
Gustavo Gonzalez e a manifestação de voto proferida pela Diretora Flávia Perlingeiro, e
considerando a relevância deste julgamento como precedente desta Comissão, tenho
como oportuno realizar algumas considerações a propósito de alguns dos novos
argumentos sufragados pelos votos divergentes.
5.
Registro que o faço com o firme propósito de ampliar o debate de elevado
espírito público que historicamente esta Comissão promove sobre o assunto, cujo
confronto de ideias é necessário para a melhoria do ambiente regulatório e, por
consequência, para a evolução e a higidez do mercado de capitais brasileiro.
6.
A reflexão principal que gostaria de provocar refere-se à utilização da regra
da decisão negocial (“business judgment rule”) para afastar a aplicação cogente do
rigoroso sistema de deveres fiduciários imposto ao administrador das companhias
abertas. Ao enunciar minuciosamente tais deveres, o legislador buscou coibir e dissuadir
comportamentos indesejados que pudessem causar prejuízos à coletividade social dada a
importância das companhias para o desenvolvimento econômico e a responsabilidade
dos administradores na gestão de recursos de terceiros advindos da poupança popular.
7.
Assim, compete a esta Comissão debater o uso da regra da decisão negocial
em harmonia com os deveres fiduciários estabelecidos em lei, especialmente o dever de
diligência, de sorte a equilibrar o exercício do poder gerencial e a prevenção de abusos,
sob pena de enfraquecer, em sede de julgamento, o sistema dos deveres fiduciários, em
prejuízo do próprio regime jurídico aplicável às sociedades anônimas.
8.
Com efeito, ao longo da evolução do entendimento doutrinário e
jurisprudencial desta comissão, consagrou-se adequadamente o entendimento de que a
análise da aderência de determinada conduta ao padrão de diligência previsto em lei
deve ser feita com foco no aspecto procedimental. Em apertada síntese, o que deve ser
objeto de exame para aferir o cumprimento do dever de diligência é a forma segundo a
qual o administrador se desincumbe de suas atribuições e não o resultado final de suas
decisões2, porquanto este está sujeito a diversas circunstâncias fora do controle do
administrador.
9.
Não seria mesmo possível admitir outra interpretação, uma vez que esta é a
única que se coaduna com a natureza do dever de diligência. A aferição do
cumprimento desse dever requer a verificação, em cada caso concreto, do emprego pelo

2 Sobre o tema: CAMPOS, Luiz Antonio de Sampaio. Deveres e responsabilidades. In: LAMY FILHO,
Alfredo; PEDREIRA, José Luiz Bulhões (Coords.). Direito das Companhias. 2a Edição. Rio de Janeiro:
Forense, 2017, p. 805; GONZALEZ, Jesus Quijano. La responsabilidad civil de los administradores de la
sociedad anonima: aspectos sustantivos. Universidade de Valladolid, Caja de Ahorros y Monte de Piedad
de Salamanca, 1985, pp. 186/187.
Voto Manifestação DHM (1132828) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 162

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administrador de esforços necessários e proporcionais para o alcance de determinado
resultado. Eventual resultado insatisfatório não demonstra, portanto, falta de diligência.
10.
Antes de prosseguir, assevero que não tenho a intenção de minimizar ou
mesmo retirar a importância da business judgment rule como standard de revisão ou
regra para enquadrar as hipóteses em que administradores responderão pessoalmente
pelos prejuízos que causarem à sociedade anônima. Ela auxilia a compreensão de que a
obrigação de um administrador é empreender os melhores esforços possíveis em sua
atividade, de modo a buscar o melhor resultado possível para a companhia, e evita que
administradores sejam coagidos a adotar posturas excessivamente conservadoras, em
prejuízo do interesse social.
11.
Diante da liberdade e discricionariedade que os administradores têm para
gerir os negócios sociais, ainda que uma decisão possa causar prejuízo, tal adversidade,
por si só, não caracterizará o inadimplemento de sua obrigação desde que o
administrador tenha sido diligente no procedimento adotado para a perseguição do
melhor interesse da companhia.
12.
No entanto, diversas são as críticas relacionadas à formulação da business
judgment rule, sua recepção pela Lei no 6.404/76 e a sua correta aplicação pela CVM.
13.
A doutrina discute a business judgment rule expondo que a sua aplicação é
cercada de controvérsia em Delaware, onde existe bastante descontentamento quanto ao
tratamento leniente conferido pelas cortes de justiça de Delaware aos administradores,
sem mencionar as incertezas quanto à extensão da regra a diretores3. Do mesmo modo,

3 “Cumpre refletir ainda, sobre a medida em que os contornos assumidos pela business judgment rule nos
Estados Unidos devem modular a responsabilidade dos administradores no direito brasileiro. Por óbvio, a
lei acionária brasileira não exige que seja aqui aplicada a regra da decisão empresarial nos moldes da
atual jurisprudência de Delaware – embora, evidentemente, tampouco impeça que seja ela (ou qualquer
outra) utilizada como fonte de inspiração. Há, com efeito, poucos traços mais característicos da cultura
jurídica nacional do que a propensão ao recurso seletivo às soluções de direito estrangeiro. Contudo,
importante razões de ordem jurídica, política e econômica aconselham cautela no transplante de soluções
jurídicas consolidadas no contexto norte-americano. De um lado, há considerável margem para dúvidas
sobre a eficiência do atual regime de responsabilidade civil dos administradores daquele país. Isso porque
a jurisprudência societária de Delaware é sabidamente influenciada pelos interesses desse estado em atrair
o maior número possível de companhias a fim de incrementar a sua arrecadação. Vigora nos Estados
Unidos, como se sabe, um sistema de ‘competição regulatória’ em matéria societária, pois é lícito às
companhias escolher livremente o seu estado de constituição e, por conseguinte, o sistema de direito
societária aplicável. Embora o regime jurídico de Delaware, decorrente dessa dinâmica, seja mais
favorável aos interesses dos acionistas do que o de outros estados, é nítida a sua preocupação em não
desagradar demasiadamente os administradores – os quais, afinal, são responsáveis por propor o registro
ou a migração para Delaware (assim também determinando, em última análise, a magnitude de suas
receitas tributárias)”. Pargendler, Mariana. Responsabilidade Civil dos Administradores e Business
Judgment Rule no Direito Brasileiro. Revista dos Tribunais, v. 953, 2015, p. 53.
Voto Manifestação DHM (1132828) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 163

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há críticas quanto à concepção da regra da decisão negocial como padrão de revisão de
conduta dos administradores de companhias4.
14.
No que se refere à aplicação da regra da decisão negocial pela CVM,
importante destacar o debate havido sobre o assunto no âmbito do Conselho de
Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”). No julgamento do recurso no
10372.000141/2016-23, de 21 de agosto de 2018, o CRSFN convolou o arquivamento
de uma acusação da CVM em multa justamente porque o fundamento da absolvição
pelo descumprimento do dever de diligência amparou-se, equivocadamente, na regra da
decisão negocial. Cabe, por oportuno, trazer à colação trechos do voto condutor do
Conselheiro Relator Carlos Portugal Gouvêa:
Para afastar a violação do dever de diligência pelo acusado, a CVM
pautou-se, resumidamente, nos 3 (três) parâmetros que, de acordo com
a jurisprudência anterior da própria CVM, comporiam a regra de
deferência à decisão negocial importada do direito estrangeiro, quais
sejam, que para que a decisão seja conservada e o administrador não
seja responsabilizado, deve ser tomada de forma (i) informada, (ii)
desinteressada e (iii) refletida. [...]
No entanto, o estudo do conceito originário da business judgment rule
como
surgiu
no
direito
estadunidense,
particularmente
na
jurisprudência do Estado de Delaware, demonstrará claramente o
equívoco da presente decisão, pois tal conceito é aplicado no direito
comparado de forma muito mais restritiva do que passou a ser
aplicada pela CVM.
Inicialmente, a utilização do conceito da business judgment rule no
caso presente pela CVM foi feita de forma fracionada, incidindo no
primeiro problema mencionado acima. Digo fracionado, pois
desconexo do resto do sistema de deveres fiduciários, conforme
aplicado pelo direito societário estadunidense. Em essência, a
aplicação da business judgment rule pressupõe que os deveres
fiduciários de diligência (duty of care) e lealdade (duty of loyalty)
tenham sido observados. [...]
Outro ponto relevante é que na jurisprudência estadunidense não se
identifica a cisão trazida na jurisprudência da CVM entre decisão
“informada” e “refletida”, na medida em que a reflexão que precede a

4 “De uma forma ou de outra, a concepção da regra como um standard of review não escapa de críticas.
Lori McMillan, usando como exemplo de aplicação dessa visão o caso Omnicare, Inc. v. NCS Healthcare,
destaca que essa teoria cria duas infelicidades: (i) administradores que atuarem de boa-fé podem utilizar a
business judgment rule como um escudo contra sua responsabilização pessoal; e (ii) a regra parece apenas
rebaixar a régua de responsabilização da mera negligência para um padrão menor, como a negligência
grave. O professor Stephen Bainbridge se junta aos críticos e afirma que enxergar a business judgment
rule como um padrão de revisão faria com que a intervenção judicial deixasse de ser exceção para se
tornar a regra. Seria, como ele diz, colocar a carroça na frente do cavalo, pois, caso se admita tal
concepção, os juízes, em primeiro lugar, procurarão quebras nos deveres fiduciários para somente depois
se absterem de avaliar a decisão tomada”. BRIGAGÃO, Pedro Henrique Castello. A Administração de
Companhias e a Business Judgment Rule. São Paulo: Quartier Latin, 2017. p. 86 e 87.
Voto Manifestação DHM (1132828) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 164

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decisão é subsumida no conceito de “informed decision”. Uma
interpretação
adequada
da
língua
inglesa
nos
faria
necessariamente concluir que o que os juízes do Estado de
Delaware buscaram dizer não foi apenas que a decisão deveria ser
tomada com base em informações suficientes, mas que a decisão
deveria ser tomada de forma também refletida e justificada. Tal
critério é demonstrado tanto pela existência de prova de que os
administradores tinham informações, quanto de que deliberaram
adequadamente sobre a questão.
Uma análise mais detalhada da jurisprudência estadunidense nos
levaria a reconhecer tal sentido amplo do conceito de “informed
decision”. De acordo com as cortes do Estado de Delaware, uma
decisão será informada se for tomada com base em todos os fatos
relevantes e disponíveis, no âmbito de um processo decisório
cuidadoso e a extensão das informações necessárias é aquela que o
administrador “racionalmente acredita ser apropriado naquelas
circunstâncias”. Ou seja, não é apenas a informação, mas a própria
interpretação da informação que é relevante. Logicamente se espera
que, de um processo decisório em que o administrador se muniu de
todas as informações relevantes e disponíveis, decorra uma decisão
refletida. [...]
15.
Como bem ressaltado no mencionado voto, a aplicação da regra negocial
decorre do cumprimento dos deveres fiduciários e, não, o inverso. Do contrário, a
business judgment rule afastaria a capacidade de avaliar o efetivo cumprimento pelos
administradores dos deveres fiduciários estabelecidos na Lei no 6.404/76.
16.
A par disso, entendo, conforme jurisprudência desta Comissão5, que ao
avaliar decisões negociais tomadas por administradores de companhias abertas, deve ser
adotada, nos seus estritos limites, a presunção relativa contida na business judgment
rule de que, ante a inexistência de fatos que demonstrem má fé, fraude, ou conflito de
interesses do administrador, e ante a inexistência de qualquer falha procedimental
no respectivo processo decisório, as decisões de um administrador devem, em
princípio, ser consideradas regulares. Isto é, tais decisões gozam da presunção
relativa de que foram tomadas buscando o melhor interesse social.
17.
No caso dos autos, as provas demonstram inequivocamente que a decisão
tomada pelos administradores da Petrobras, injustificadamente, não observou a
Sistemática Corporativa, procedimento estabelecido para amparar o processo de tomada
de decisão relativamente a projetos de investimentos. Restou sobejamente comprovada
a falha procedimental no processo decisório estabelecido para a aprovação de etapas da
construção do COMPERJ.

5 PAS CVM no 03/02, Rel. Norma Jonssen Parente, j. em 12.02.2004; PAS CVM no RJ2008/9574, Rel.
Ana Novaes, j. em 27.11.2012; e PAS CVM no RJ2005/1443, Rel. Pedro Oliva Marcilio, j. em
10.05.2006.
Voto Manifestação DHM (1132828) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 165

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18.
Além disso, havia diversos sinais de alerta a respeito da inviabilidade
econômica do projeto e das diversas recomendações e sugestões técnicas consignadas
em pareceres técnicos. Tudo isso devidamente evidenciado nos autos é prova suficiente
para demonstrar a irregularidade do comportamento dos administradores no processo
decisório de aprovação do COMPERJ.
19.
Diante de tantos elementos probatórios da culpa grave dos administradores
da Petrobras, não deveria prevalecer, de acordo com a ampla jurisprudência desta
Comissão, a presunção relativa conferida pela regra de decisão negocial de que aquelas
decisões teriam sido tomadas no melhor interesse da Petrobras, pois a infração aos
normativos internos da Petrobras e o descuido diante dos diversos sinais de alerta
levantam fundadas dúvidas quanto à lisura e boa-fé da decisão tomada pelos
administradores.
20.
Assim, o emprego da business judgment rule para eximir a responsabilidade
dos administradores em casos como o presente processo padece de, ao menos, dois
problemas. Primeiro, afasta-se dos precedentes da Autarquia sobre o tema, alargando
sobremaneira a extensão da regra da decisão negocial, motivo que já foi objeto de
reforma pelo órgão recursal. Segundo, reduz, sem aparente fundamento, a rigidez do
cumprimento do dever de diligência estabelecida pela lei das sociedades anônimas.
21.
A regra deve ser utilizada com os devidos cuidados, de maneira muito mais
restritiva, de modo a não responsabilizar o administrador que, mesmo de boa-fé, sem
interesse ou conflito, e ante a inexistência de qualquer falha procedimental no
respectivo processo decisório, ainda assim, toma decisão que causa prejuízo à
companhia, conforme destaca a doutrina sobre o assunto6:
Ao cabo, a presunção constitui imposição do ônus da prova a quem
contesta a decisão negocial. Enquanto não houver indicativos de que
a conduta do administrador se incumbiu de má-fé, falta de
diligência ou desrespeito aos interesses sociais, tanto ele quanto a
sua decisão manter-se-ão intactos e protegidos pela business
judgment rule. Em outras palavras, o administrador não será
responsável e a decisão não será substituída ou invalidada. Contudo, se
o autor demonstrar que algum desses vícios está presente na
atuação do réu, a presunção cai.
[...] Nas situações em que a presunção é derrubada, o ônus da prova
é transferido para os administradores réus, que deverão provar que
a operação se deu de maneira totalmente justa aos interesses da
companhia e de seus acionistas.

6 BRIGAGÃO, Pedro Henrique Castello. A Administração de Companhias e a Business Judgment Rule.
São Paulo: Quartier Latin, 2017. p. 91.
Voto Manifestação DHM (1132828) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 166

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22.
Assim, diante da falha no processo de tomada de decisão, emerge a
necessidade de o administrador demonstrar que, apesar disso, ele ainda assim estaria
perseguindo o melhor interesse da companhia. Em outras palavras, incumbia aos
Acusados demonstrar que tinham boas razões técnicas para descumprirem as regras de
governança corporativa e para ignorarem os sinais de alerta contidos nos pareceres.
Neste contexto, tornava-se imperiosa a evidenciação de que a decisão foi tomada, a
despeito de tudo isso, em consonância com o padrão de diligência exigido pela Lei no
6.404/1976.
23.
No caso vertente, resta incontroverso que os Acusados foram informados
que atuavam em desconformidade com a Sistemática Corporativa e que foram
informados por diversas áreas da Petrobras dos riscos da decisão de investimento. É de
todo razoável pressupor que alertas dessa magnitude causaram reflexão por parte dos
administradores e que eles até devem ter discutido o problema nas reuniões, como
asseveram as defesas. Entretanto, diante da natureza estratégica do investimento e dos
valores bilionários envolvidos, assim como da percuciência dos alertas técnicos, a
tomada de decisão deveria ter sido justificada. Ocorre, contudo, que inexiste nos autos
qualquer registro das discussões que alegam ter tido e, ainda mais grave, não há
evidencia de mínimas justificativas para as decisões tomadas.
24.
Perceba-se, por evidente, que num contexto como o dos autos apenas uma
justificativa válida da decisão permitiria avaliar a existência de “má-fé, fraude e
desinteresse”. E, se assim tivesse ocorrido, independentemente do resultado do
investimento, a adequação do procedimento formal de decisão teria atraído a presunção
de que trata a business judgment rule.
25.
Para além da prática ordinária das companhias e da permissão de registro
sumário das decisões, a ideia de que decisões estratégicas e patrimonialmente relevantes
de uma companhia possam contrariar os normativos internos e desconsiderar os riscos
apontados por pareceres técnicos sem qualquer justificativa subverte a regra de decisão
negocial. Mais do que isso, se traduzida em entendimento dominante, tais normativos e
pareceres correm o risco de se tornarem atos pró-forma destinados ao cumprimento
estéril de um procedimento burocrático voltado a proteger administradores contra a
revisão administrativa e judicial de suas decisões, sempre que contrariarem a ambição
legítima ou não da administração.
26.
O quadro é ainda mais alarmante em se tratando de uma sociedade de
economia mista, com controle acionário concentrado e ingerência estatal nos negócios
privados. A Companhia, ainda que sujeita a regime jurídico híbrido, possui deveres de
transparência, motivação e prestação de contas que restaram bastante olvidados no
presente caso.
Voto Manifestação DHM (1132828) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 167

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27.
Nesse ponto é impossível não lembrar do mencionado voto do Justice Oliver
Wendell Holmes, que, também vencido, assim consignou:
Great cases like hard cases make bad law. For great cases are called
great, not by reason of their importance in shaping the law of the
future, but because of some accident of immediate overwhelming
interest which appeals to the feelings and distorts the judgment. These
immediate interest exercise a kind of hydraulic pressure which makes
what previously was clear seem doubtful, and before which even well
settled principles of law will bend.7
28.
No caso vertente, os administradores aprovaram etapas do projeto de
construção do COMPERJ apoiados em documentação que trazia informações que
retiravam a credibilidade das premissas aprovadas. Deve-se reconhecer, neste particular,
o menor grau de confiança de uma decisão respaldada em documentos divergentes, o
que exige maior cuidado dos administradores para justificar a decisão. Reitero, em linha
com o Voto que proferi, que a mera ata da reunião informando que determinado assunto
foi aprovado, sem expor a razão pela qual tal decisão se deu contrariamente aos
documentos técnicos que a suportava, não pode ser suficiente para provar a diligência
dos Acusados.
29.
Aliás, o fato de a ata ser lavrada sob a forma de sumário, como permitido
pela legislação societária, não impossibilita que seja consignada a justificativa da
decisão, tampouco obsta que outros documentos possam espelhar as discussões havidas
sobre o assunto. Não posso deixar de mencionar que no julgamento do PAS CVM no
2015/106678, de minha relatoria, o acusado foi absolvido exatamente porque havia farta
documentação a respeito dos debates e reflexões ocorridos no âmbito da diretoria, do
conselho de administração e do conselho fiscal da Petrobras. Naquela oportunidade, o
teor das discussões foi registrado pelos órgãos sociais da Petrobras e devidamente
trazido aos autos pela defesa, o que foi preponderante para firmar minha convicção pela
absolvição do acusado.
30.
A exigência da formalização das decisões de companhias abertas e a
impossibilidade de se considerar uma decisão refletida tendo por base alegações não
comprovadas pelas defesas não é nenhuma inovação nesta CVM, tendo sido inclusive
objeto de registro pelo Presidente Marcelo Barbosa9, que assim se posicionou sobre o
tema:

7 Northern Securities Co. v. United States, 193 U.S. 197, 400-411 (1904).
8 Julgado em 07.02.2017.
9 PAS SEI no 19957.005981/2016-86, j. em 19.11.2019.
Voto Manifestação DHM (1132828) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 168

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Antes de concluir, considero importante ressaltar, inclusive para
reiterar orientação que aproveita a todos os administradores de
companhias abertas, que, justamente porque a análise do cumprimento
do dever de diligência recai sobre o processo que levou os
administradores a tomarem determinada decisão, é parte deste dever
que tais agentes demonstrem que efetivamente atenderam aos
cuidados que deles se espera.
É salutar, portanto, que a administração das companhias abertas tenha
por política a manutenção de registros suficientes para que se possa
evidenciar as tratativas havidas a respeito de temas relevantes bem
como os participantes envolvidos, com a minúcia suficiente para
que se permita compreender a evolução dessas discussões,
providências
consideradas
e
requeridas,
justificativas
apresentadas, dentre outros elementos que permitam à própria
companhia e, conforme o caso, a terceiros, averiguar a aderência das
práticas de gestão e mesmo a aderência das condutas às exigências
legais.
Não ignoro, por óbvio, que diversas informações constantes de
discussões havidas no âmbito de órgãos de administração apresentam
elevado grau de sensibilidade. Portanto, a preocupação externada no
parágrafo anterior deve ser entendida com a devida dose de bom
senso, de forma que os registros que venham a ser feitos sejam apenas
aqueles razoáveis, observado um juízo de necessidade e conveniência.
No caso sob discussão, temos um exemplo claro de situação em
que a insuficiência dos registros dificulta sobremaneira as defesas
dos acusados, dentre outras consequências negativas.
Ademais, considero que os esforços empreendidos pelos acusados
poderiam ter sido maiores quanto à formalização daquilo que
alegaram ter considerado para a formação de sua convicção. A
este propósito, chamo atenção para os argumentos apresentados
pelas defesas de que a deliberação foi refletida, pois foi objeto de
avaliação por cerca de um ano; que as negociações que a
Companhia travava à época com seus credores no âmbito de sua
recuperação judicial foram fundamentais para a decisão tomada;
assim como que a alternativa de submeter o conflito à arbitragem
foi desconsiderada em razão dos custos envolvidos.
Esses aspectos claramente poderiam ter conferido maior respaldo
à higidez do processo decisório, mas não há nos autos qualquer
documento que demonstre que de fato foram levados em conta
pelos administradores, razão pela qual não entendo ser possível
considerá-los na avaliação da conduta dos acusados. No primeiro
caso, por exemplo, desde a eleição dos conselheiros independentes até
a efetiva deliberação em 17.11.2014, há um único registro das
discussões que tiveram sobre o tema, em 30.04.2014, sem que fosse
possível examinar se, após essa data, o assunto teria sido objeto de
novas discussões.
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Com relação aos dois últimos argumentos, tampouco consta, dos
documentos que subsidiaram e documentaram a deliberação de
17.11.2014, que a conduta dos credores no curso da recuperação
judicial, bem como os custos envolvidos no procedimento arbitral
foram avaliados e considerados pelos administradores em seu
processo de tomada de decisão.
31.
Aliás, como claramente se observa, não se trata de inversão do ônus da
prova, mas de sua correta distribuição no âmbito do processo, dado que cabe, de um
lado, à acusação provar os fatos constitutivos da pretensão punitiva (materialidade e
autoria), atribuição que, como visto, a Acusação se desincumbiu; e, de outro, à defesa, a
prova quanto aos eventuais fatos que possam comprovar a ausência de culpa nas
condutas apontadas irregulares, o que os Acusados não lograram demonstrar.
32.
Diante da presente Acusação, pode-se afirmar que a alegação de inversão do
ônus de prova em razão da necessidade de os Acusados comprovarem o quanto alegam
é, no mínimo, incoerente com o sistema jurídico e contrária aos precedentes desta
Comissão e às provas constantes do presente processo.
Termos que integram as razões do meu Voto.

Rio de Janeiro, 03 de novembro de 2020.

HENRIQUE BALDUINO MACHADO MOREIRA
DIRETOR RELATOR
Voto Manifestação DHM (1132828) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 170
HENRIQUE BALDUINO MACHADO
MOREIRA:83569138100
Assinado de forma digital por HENRIQUE BALDUINO MACHADO
MOREIRA:83569138100
DN: c=BR, o=ICP-Brasil, ou=Autoridade Certificadora Raiz Brasileira v2,
ou=AC SOLUTI, ou=AC SOLUTI Multipla, ou=Certificado PF A3,
cn=HENRIQUE BALDUINO MACHADO MOREIRA:83569138100
Dados: 2020.11.04 15:47:05 -03'00'