Tribunal: CVM
Processo: RJ-2015-10677
Classe: Recurso de julgamento
Órgão julgador: Colegiado CVM
Órgão colegiado: Colegiado CVM
Assuntos: Comissão de Valores Mobiliários
Data de julgamento: 2017-02-07
Data de publicação: 2017-02-07

Ementa:
Suposto exercício abusivo do poder de controle por parte da União
Federal. Absolvição.

Inteiro teor:
EXTRATO DA SESSÃO DE JULGAMENTO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR CVM no RJ2015/10677

Acusada:
União Federal

Ementa:
Suposto exercício abusivo do poder de controle por parte da União
Federal. Absolvição.

Decisão:
Vistos, relatados e discutidos os autos, o Colegiado da Comissão de
Valores Mobiliários, com base na prova dos autos e na legislação
aplicável, por unanimidade de votos, decidiu:

1. PRELIMINARMENTE, afastar a arguição da defesa de que não
estariam presentes os requisitos necessários para a configuração
de condutas omissiva e abusiva de poder do acionista controlador.

2. Ainda em fase preliminar, destacar que, como a SEP excluiu do
seu Termo de Acusação a imputação originalmente feita à União
de infração ao art. 238 da Lei no 6.404/76, não cabe ao Colegiado
a apreciação e o respectivo julgamento de acusação que não mais
consta da peça acusatória.

3. No mérito, ABSOLVER a União Federal da acusação de abuso de
poder, em suposta infração ao disposto no art. 116, parágrafo
único, da Lei no 6.404/76.

Com a entrada em vigor do Decreto no 8.652/2016, a decisão
absolutória transita em julgado na 1a Instância, sem a interposição de recurso de
ofício por parte da CVM.

Proferiu defesa oral o Procurador da Fazenda Nacional, Alexandre
Cairo, representante da União Federal.

Presente a Procuradora-federal Milla Aguiar, representante da
Procuradoria Federal Especializada da CVM.

Participaram da Sessão de Julgamento os Diretores Henrique
Balduino Machado Moreira, Relator, Pablo W. Renteria e o Presidente da CVM,
Leonardo P. Gomes Pereira, que presidiu a Sessão.

O Diretor Gustavo Tavares Borba declarou-se impedido de participar
da Sessão de Julgamento.

Rio de Janeiro, 07 de fevereiro de 2017.

Henrique Balduino Machado Moreira
Diretor-Relator

Leonardo P. Gomes Pereira
Presidente da Sessão de Julgamento

PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CVM No RJ2015/10677

Acusada:
União Federal

Assunto:
Apurar a responsabilidade da União Federal, na qualidade de
acionista controladora da Petróleo Brasileiro S.A., por infração ao
artigo 116, parágrafo único, da Lei 6.404/76.

Relator:
Diretor Henrique Balduino Machado Moreira.

RELATÓRIO

I.
DO OBJETO

1.
Trata-se de Termo de Acusação, elaborado pela Superintendência de
Relações com Empresas – SEP em face da União Federal, na qualidade de acionista
controladora da Petróleo Brasileiro S.A. (“Petrobras”), por impor à companhia
custos de subsidiar a geração de energia elétrica, por meio da omissão diante da
reiterada inadimplência da Amazonas Distribuidora de Energia S.A. (“Amazonas
Energia”) e da posterior novação da dívida resultante dessa inadimplência, em
termos desvantajosos para a Petrobras, em dezembro de 2014.

II.
DOS FATOS

2.
Em 01.06.2006, a Petrobras celebrou os seguintes contratos de compra e
venda de gás (“Contratos”)1:

(i) Contrato Upstream (celebrado entre o fornecedor de gás e a distribuidora
de gás) com a Companhia de Gás do Amazonas (“Cigás”), sociedade de economia
mista concessionária exclusivamente responsável pela distribuição de gás no Estado
do Amazonas, conforme art. 25, §2o, da Constituição Federal2. Neste contrato,
figuraram como intervenientes a Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (“Eletrobras”) e
sua subsidiária integral, Amazonas Energia; e

(ii) Contrato Downstream (celebrado entre a distribuidora de gás e seus
clientes) com a Amazonas Energia, por meio do qual a Cigás revende a esta última
o gás fornecido pela Petrobras, para fins de geração termelétrica. Neste contrato, a
Petrobras e a Eletrobras figuraram como intervenientes, sendo esta última fiadora e
devedora solidária das obrigações contraídas pela Amazonas Energia.

3.
De acordo com os Contratos, uma vez caracterizado o inadimplemento da
Amazonas Energia com a Cigás, os créditos desta última contra a Amazonas
Energia seriam cedidos em favor da Petrobras. Nesse contexto, dado o
inadimplemento, a partir de janeiro de 2011, da Amazonas Energia com a Cigás, a
Petrobras passou a ser a detentora dos referidos créditos, garantidos pela Eletrobras3.

4.
Segundo apurado, a Amazonas Energia não possuía recursos para adimplir
suas obrigações com a Petrobras por dois motivos principais: (i) os Fundos
Setoriais4 não realizaram integralmente as devidas transferências que seriam
direcionadas ao financiamento de geração de energia elétrica nos denominados
Sistemas Isolados, localizados em sua maior parte na região Norte do país; e (ii) a
Eletrobrás não se predispôs a investir recursos, na sua subsidiária integral, que fossem
suficientes para compensar a indisponibilidade orçamentária dos Fundos Setoriais 5.

5.
Em 31.12.2014, a Petrobras e a Amazonas Energia celebraram “Instrumento
Particular de Confissão de Dívida” (“Instrumento de Confissão de Dívida”), no
qual esta última reconheceu dever à Petrobras a quantia de R$3,26 bilhões, em

valores atualizados até 05.12.20146, referentes ao fornecimento de gás entre
fevereiro de 2013 e novembro de 2014 (fls. 20/25).

6.
Nos termos do Instrumento de Confissão de Dívida, na qual a Eletrobras
figurou como Interveniente-Anuente, a Amazonas Energia comprometeu-se a
liquidar a dívida junto à Petrobras em 120 prestações mensais e consecutivas
(vencendo a primeira em 20.2.2015), atualizadas pela taxa de juros equivalente à
taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia para títulos
federais – SELIC, sendo ainda estabelecido que a União prestaria “garantia
fidejussória irrevogável e irretratável”. Tal garantia, contudo, era vinculada à
contragarantia que deveria ser outorgada à União pela Eletrobras e pela Amazonas
Energia até 15.2.2015, caso contrário, passaria a Eletrobras à condição de fiadora e
devedora solidária da dívida (cláusulas segunda e quarta).

7.
Entretanto, a referida garantia a ser prestada pela União não foi efetivada,
nos termos relatados na Carta Presidência 005/2015, de 14.1.2015, referente à
“Dívida do Sistema Eletrobras com o Sistema Petrobras”, enviada pela Petrobras ao
Ministro Chefe da Casa Civil, com cópia para os Ministros de Estado da Fazenda e
de Minas e Energia, da qual se destaca o que se segue (fls. 90/92):

“Em 31/12/2014, a Petrobras e a BR, enquanto credoras, celebraram os CCDs
[Contratos de Confissão de Dívida] com as empresas do Sistema Eletrobras, com
garantia da União, por meio do qual foi equacionada a dívida do Sistema Eletrobrás
com o Sistema Petrobras, acumulada até 05/12/2014, no âmbito das dívidas
supracitadas.

(...)

Parte da garantia da União (...) está condicionada à efetivação da contragarantia da
Eletrobras (penhor de ações detidas pela Eletrobras em favor da União) (...)

Caso a contragarantia da Eletrobras não seja efetivada até 15 de fevereiro de 2015, a Eletrobras
passará a ser garantidora do CCD no lugar da União, além de devedora solidária.

Adicionalmente, em que pese o CCD e as garantias com a União já terem sido
assinados por todas as partes (Petrobras, BR, Sistema Eletrobras e STN) em 31 de
dezembro de 2014, até o momento as vias das garantias que devem ficar na posse do
sistema Petrobras não foram entregues pela União, sob alegação que na data da
celebração dos instrumentos contratuais a Petrobras se encontrava inscrita no
Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal – CADIN (...)
Não obstante o reconhecimento pelo Sistema Eletrobras da dívida em aberto junto a
Petrobras até 05 de dezembro de 2014, e o reconhecimento da dívida em aberto junto
a BR até 30 de novembro de 2014, via celebração do CCDs, as empresas do Sistema
Eletrobras continuam não efetuando o devido pagamento pelos fornecimentos
realizados pela Petrobras após 05 de dezembro de 2014, e pela BR após 30 de
novembro de 2014.
(...)

Quanto à estratégia de monetização do CCD, vale registrar que o então Secretário do
Tesouro Nacional propôs ao Banco Nacional do Desenvolvimento Nacional (“BNDES”)
que adquirisse a garantia pelo valor de face, sendo que, para tanto, a União deveria
fazer um aporte no BNDES no valor garantido (...)

Todavia, diante da alteração na equipe do Ministério da Fazenda, ocorrida em janeiro
de 2015, há incertezas acerca da manutenção da estratégia acima, o que impactará
fortemente os planos da Petrobras de monetizar os recursos garantidos pela União e
deixará de contribuir para o fortalecimento do caixa da Petrobras em 2015.

Em face do exposto, vimos por meio desta dar ciência dos fatos a V.Exa. e solicitar seu
apoio no sentido de implementar os termos já acordados entre as partes, conforme
explicitado na presente.”.

8.
Diante disso, segundo informação prestada pelo DRI da Petrobras à fl. 60,
em 03.3.2015 foi realizada reunião com representantes do Tesouro Nacional, do
Ministério de Minas e Energia, da Petrobras, da Eletrobras e da Amazonas Energia,
onde ficou acordado que, em substituição à garantia da União, seria celebrado
“Contrato de Penhor em Garantia” por meio do qual seriam penhorados em favor
da Petrobras os créditos detidos pela Amazonas Energia junto à Conta de
Desenvolvimento Energético (“CDE”)7.

9.
De fato, em 23.3.2015 a Amazonas Energia e a Petrobras celebraram
“Contrato de Penhor em Garantia”, referente ao penhor em favor da Petrobras do
valor de R$851,4 milhões decorrentes dos denominados “Contratos de Confissão de
Dívida da CDE”, celebrados entre a Amazonas Energia e a CDE com o objetivo de
repactuar a dívida desta última perante aquela companhia8, referente ao
atendimento ao serviço público de distribuição de energia elétrica nos Sistemas
Isolados, nos termos do art. 3o da Lei no 12.111, de 2009 (fls. 31/33v).
Igualmente foi celebrado aditivo ao Instrumento de Confissão de Dívida (fls. 26/28),
para fins de refletir a garantia em tela e a condição de fiadora e devedora solidária da
Eletrobras exclusivamente quanto ao montante restante da dívida (R$2,4 bilhões).

10.
Posteriormente, em maio de 2015, foi celebrado aditivo ao “Contrato de
Penhor em Garantia” (fls. 34/35), aumentando para R$2,1 bilhões o valor dos
créditos detidos pela Amazonas Energia em face da CDE, e penhorados a favor da
Petrobras. Deste modo, foi celebrado segundo aditivo ao Instrumento de Confissão
de Dívida (fls. 29/30v), para fins de refletir o acréscimo na garantia e a condição de
fiadora e devedora solidária da Eletrobras exclusivamente quanto ao montante
restante (R$1,11 bilhão).

11.
No entender da SEP, o Instrumento de Confissão de Dívida firmado entre a
Petrobras e a Amazonas Energia caracterizou, em verdade, uma novação das
dívidas inadimplidas. De acordo com a área técnica, primeiramente, porque foi
celebrado novo contrato entre a Companhia e a Amazonas Energia, indicando o
ânimo de novar a dívida existente e, como sabido, a confissão de dívida depende
apenas da declaração do devedor, nos termos do art. 585, II, do Código de
Processo Civil (então vigente)9, sem a intervenção do credor. Segundo, porque se o
negócio fosse confissão de dívida, incapaz de alterar obrigações do contrato de
compra e venda original, as partes não poderiam, por exemplo, ter estabelecido o
prazo de dez anos para a quitação do débito, como foi realizado.

12.
A área técnica destacou ainda que a própria Petrobras, por meio de seu
Diretor de Relações com Investidores – DRI, informou que os representantes do
Ministério da Fazenda e do Ministério de Minas e Energia participaram da
negociação do Instrumento de Confissão de Dívida (fl. 18).

13.
A SEP ressaltou que tais fatos, que seriam incontroversos e de conhecimento
público, foram também descritos no item 3.3 do Relatório de Administração da
Eletrobrás referente ao exercício de 2014, abaixo reproduzido (fls. 178/179):

“Cabe ressaltar, ainda, no âmbito do segmento de distribuição, que a região norte do Brasil,
onde estão localizadas algumas das empresas de distribuição da Eletrobras, por suas
características geográficas, áreas extensas e baixa concentração populacional, distinguem-se
das demais regiões, pois tem o seu abastecimento de energia elétrica suprido pelas termoelétricas
movidas a diesel e óleo combustível, cujo custo é significativamente mais elevado.

De acordo com a Lei no 12.111/2009, a Conta de Consumo de Combustíveis – CCC passou a
reembolsar, a partir de 30 de julho de 2009, o montante igual à diferença entre o custo total de

geração da energia elétrica, para o atendimento ao serviço público de distribuição de energia
elétrica nos Sistemas Isolados, e a valoração da quantidade correspondente de energia elétrica
pelo custo médio da potência e energia comercializadas no Ambiente de Contratação Regulada
– ACR do Sistema Interligado Nacional – SIN, conforme regulamento.

Com a desobrigação de recolhimento da quota da RGR estabelecido pela Lei no 12.783/2013, os
recursos da Conta de Desenvolvimento Energético – CDE passaram a ser transferidos à Reserva
Global de Reversão – RGR e à CCC, para atender às finalidades das referidas contas. No
entanto, as transferências dos recursos da CDE para a CCC não foram suficientes para
cobertura de todos os montantes previstos para reembolsos das empresas de distribuição
beneficiadas pela Lei no 12.111/2009.

Considerando que o referido subsídio é parte considerável na formação do caixa das referidas
empresas de distribuição, e devido ao alto custo do combustível necessário para atendimento
do sistema isolado, que tem base de geração termoelétrica, essas empresas acabaram deixando
de honrar algumas dívidas decorrentes do fornecimento de combustível junto à Petrobras
Distribuidora S.A (“Br. Distribuidora”) e à Petróleo Brasileiro S.A (“Petrobras”), no montante de
cerca de R$ 8,6 bilhões, data base de 05 de dezembro de 2014.

No entanto, no ano de 2014, foram celebradas pelas empresas de distribuição do Amazonas,
Acre, Rondônia e Boa Vista, repactuações dessas dívidas junto às supramencionadas
fornecedoras, sendo importante destacar que essas dívidas já estavam contabilizadas nas
Demonstrações Financeiras das citadas distribuidoras. As dívidas serão pagas em 120 parcelas
mensais e sucessivas, com vencimento da primeira parcela em fevereiro de 2015, sendo o saldo
devedor corrigido pela taxa de juros equivalente à taxa referencial do Sistema Especial de
Liquidação e de Custódia (“Selic”).

Neste aspecto, importante destacar que o parágrafo quarto do artigo 36 do Decreto no
4.541/2002, com a nova redação dada pelo Decreto no 8.370/2014, e com a Portaria
Interministerial dos Ministérios de Minas e Energia e da Fazenda no 652/2014, autorizou, por
outro lado, a celebração, pelas empresas de distribuição, de Termos de Confissão e
Repactuação de Dívida da Conta de Desenvolvimento Energético – CDE, em condições
semelhantes àquelas praticadas para as repactuações firmadas com a BR Distribuidora e a
Petrobras. Assim, por meio dessas repactuações com a CDE, o referido fundo setorial
reconheceu ser devedor, perante as referidas empresas de distribuição, no montante de R$ 6,1
bilhões, já homologados pela ANEEL, permitindo que os recursos provenientes desses créditos
sejam utilizados para quitação das parcelas das dívidas com a BR Distribuidora e a Petrobras.”.

III. DA ACUSAÇÃO

14.
De início, a SEP consignou que, a seu ver, o uso dado à Petrobras frente aos
objetivos que justificam a sua criação seria no mínimo controverso, ainda que tal
controvérsia não alcance a imputação ao final atribuída à União no Termo de Acusação.

15.
Como registrado nos itens 13 a 22 do Termo de Acusação, a SEP,
originalmente, concluiu pela violação ao disposto no art. 238 da Lei no 6.404, de
197610, segundo o qual a sociedade de economia mista não pode ser instrumento
de satisfação de interesse público diferente daquele que justifica a sua existência.
Em linhas gerais, a SEP concluiu que não seria atribuição da Petrobras manter
hígida a distribuição de energia elétrica na região norte do país, considerando que o
objetivo de sua criação, nos termos da Lei no 2.004, de 1954, foi promover o abastecimento
nacional de petróleo e seus derivados e o aproveitamento de outros carbonetos.

16.
Entretanto, por ocasião da análise de que trata o art. 9o da Deliberação CVM
no 53811, de 2008, a Procuradoria Federal Especializada da CVM (“PFE”) divergiu
desse entendimento, destacando que a Lei no 2.004, de 1954, que criou a
Petrobras, foi revogada pela Lei no 9.478, de 1997, a qual teria instituído novo
marco regulatório para o setor de petróleo e gás, redefinindo o objeto da Petrobras,
para nele incluir quaisquer outras atividades correlatas ou afins, conforme definidas
em lei. Nesse sentido, a PFE concluiu que não teria havido desvio da Petrobras em

relação aos fins que justificam sua criação e existência e, portanto, infração ao art.
238 da Lei no 6.404, de 1976.

17.
Por sua vez, a SEP acolheu o parecer da PFE quanto à supressão da
acusação de violação ao citado art. 238, porém optou por manter registrado no
Termo de Acusação a controvérsia em questão, sob o argumento de que poderia o
Colegiado, se julgar conveniente, considerá-la em sua decisão (itens 9 e 10 do
Memorando no 57/2015-CVM/SEP/GEA-3, às fls. 240/241).

18.
Ainda de acordo com a SEP, independentemente da controvérsia acima,
restaria evidente que o uso da Petrobras ter-se-ia dado em termos financeiramente
desvantajosos para a companhia.

19.
No entender da SEP, a Petrobras não somente possuía o direito de cobrar
em Juízo os créditos que detinha contra a Amazonas Energia, como também
detinha considerável poder de barganha para buscar o pagamento sem a
necessidade de intervenção do Poder Judiciário. Todavia, prossegue a SEP, a
Petrobras manteve durante longo período o fornecimento de gás sem qualquer
contrapartida, tendo aceito a novação da dívida em condições que lhe seriam
desvantajosas. Segundo a SEP:

“(...) para que a novação fosse financeiramente vantajosa para a Companhia, a nova dívida
deveria ter valor presente igual ou superior ao daquela que foi substituída. E não é o que
ocorre: a nova dívida – a ser paga em parcelas durante dez anos e remunerada pela taxa SELIC
– possui valor presente líquido inferior aos R$ 3,26 bilhões da dívida substituída, que era líquida
e exigível em dezembro de 2014.

32.
Isso porque a taxa de desconto da dívida da Amazonas Energia deve ser,
necessariamente, superior à remuneração dos financiamentos diários lastreados em títulos
públicos federais que servem de referência para o cálculo da taxa SELIC, dado que o risco de
crédito da Amazonas Energia e de sua controladora – a Eletrobrás – é superior ao da União12”.

20.
A SEP também observou que, por ocasião da novação da dívida, a única
garantia existente era aquela pessoal prestada pela Eletrobrás, pois a possível
garantia da União dependia ainda da sua efetiva prestação até 15.02.2015, o que
acabou não acontecendo. Especificamente, não havia tampouco garantia real que
pudesse melhorar a qualidade do crédito quando a Companhia aceitou a novação
da dívida, na medida em que o Contrato de Penhor em Garantia só foi celebrado
em março de 2015.

21.
Desse modo, a SEP concluiu que “a transferência de riqueza que ocorreu da
Companhia para a Amazonas Energia, com a novação da dívida em 31.12.2014, é igual à
diferença entre os R$ 3,26 bilhões e o menor valor presente líquido da nova dívida”.

22.
Especificamente quanto o argumento da Petrobras no sentido de que a
cobrança da taxa SELIC em relação à dívida da Amazonas Energia seria justificada
pelo art. 406 do Código Civil13, conforme interpretado pela jurisprudência14, a SEP
manifestou o entendimento de que não se pode depreender do citado dispositivo
que os juros moratórios devam ser sempre a taxa SELIC ou, muito menos, que
essa taxa possua qualquer respaldo legal privilegiado em relação a outras taxas de
remuneração. Ademais, a SEP reiterou que o negócio jurídico celebrado em
31.12.2014 seria uma novação, e não uma confissão de dívida, como defendido
pela Petrobras, de sorte que não seria possível afirmar que a taxa de juros
necessariamente deveria ser a original.

23.
Por último, a SEP concluiu que “o uso da Petrobras em desacordo com a
legislação ocorreu em benefício a sua acionista controladora, a União Federal.”

24.
Na visão da SEP, a transferência de valores da controlada direta (Petrobras)
para a controlada indireta (Amazonas Energia), que é subsidiária integral da
Eletrobrás, representou benefício à União. Isso porque a participação direta e
indireta da União no capital social era de 46%, no caso da Petrobras, e de 67,2%,
no caso da Eletrobrás, em dezembro de 201415. Nesse sentido, o ganho que a
União obteve como acionista da Eletrobrás teria superado a perda que sofreu como
acionista da Petrobras.

25.
De acordo com a área técnica, o benefício à União decorreria do fato de “não
precisar transferir imediatamente recursos para os Fundos Setoriais com o fim de
que pudessem quitar sua dívida com a Amazonas Energia, assim permitindo que
esta sociedade também adimplisse suas dívidas e não tivesse o fornecimento de
gás interrompido por exceção de contrato não cumprido”.

26.
Nesse tocante, a SEP reporta-se à Portaria Ministerial no 652, de
10.12.2014, que dispôs sobre a repactuação da dívida dos Fundos Setoriais com
seus credores, entre os quais a Amazonas Energia, com prazo de pagamento de até
dez anos e atualização do saldo devedor pela taxa SELIC. No entender da SEP,
portanto, a União não seria obrigada a pagar imediatamente esta dívida, o que
manteria hígido o sistema de distribuição de energia elétrica na região norte,
justamente porque a Petrobras viria a aceitar a novação dos débitos das sociedades
do Sistema Eletrobrás nas mesmas condições.

27.
Pelo exposto acima, a SEP concluiu que a União Federal deve ser
responsabilizada, na qualidade de acionista controladora da Petrobras, por
descumprir o art. 116, parágrafo único, da Lei 6.404, de 197616, ao impor à
companhia custos de subsidiar a geração de energia elétrica, por meio da omissão
diante da reiterada inadimplência da Amazonas Energia e da posterior novação da
dívida resultante dessa inadimplência, em termos desvantajosos para a Companhia,
em dezembro de 2014.

IV.
DA MANIFESTAÇÃO DA PFE

28.
Examinada a peça acusatória, a PFE entendeu estarem preenchidos os
requisitos constantes dos artigos 6o e 11 da Deliberação CVM no 538/0817.

V.
DA DEFESA

29.
A União, por meio da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional – PGNF,
apresentou defesa tempestivamente, acostada às fls. 271 a 286.

30.
De início, a Acusada destaca que, em suma, imputa-se à União uma
ingerência indevida na repactuação de dívida realizada entre a Amazonas Energia e
a Petrobras, que teria redundado em termos desvantajosos a esta última e,
consequentemente, abuso de poder de controle decorrente da violação do art. 116,
parágrafo único, da Lei no 6.404, de 1976.

31.
Observa que, de acordo com a Acusação, os termos desvantajosos
consubstanciam-se porquanto a nova dívida — a ser paga em parcelas durante dez
anos e remunerada pela taxa SELIC — possuiria valor presente líquido inferior à
dívida originária, o que seria benéfico para a Amazonas Energia e prejudicial à

credora Petrobras. Portanto, deste abuso de poder, a União teria se beneficiado
duplamente, tendo em vista que teria havido, pelos termos desvantajosos da
repactuação, uma transferência de “valor” entre sua controlada direta (Petrobras)
para a sua controlada indireta (Amazonas Energia), bem como um benefício pelo
fato de não precisar transferir imediatamente recursos para os Fundos Setoriais
(CDE) que seriam utilizados para o pagamento da dívida originária.

32.
Alega a Acusação que, ao orientar esta repactuação, a União estaria
impondo à Petrobras um ônus de subsidiar a geração de energia elétrica, o qual
não se insere no bojo do seu objeto social, de modo que estariam sendo
esgarçados os fins que justificaram a criação da companhia. Por fim, pesaria sobre
a União, como acionista controladora da Petrobras, a acusação de ter se omitido,
antes mesmo da referida repactuação, diante da reiterada inadimplência da Amazonas
Energia perante a Petrobras, especificamente entre fevereiro de 2013 e novembro de 2014.

33.
Segundo a União, portanto, a Acusação se utiliza de três premissas fáticas
para individualizar a sua conduta abusiva, a saber:

a) Que houve um prejuízo à Petrobras na repactuação da dívida com a
Amazonas Energia;

b) Que a aludida repactuação e o consequente prejuízo ocorreram com a
orientação/participação direta da União; e

c) Que a União poderia ter agido para evitar a inadimplência da Amazonas
Energia perante a Petrobras e, consequentemente, a necessidade de uma
renegociação desvantajosa.

34.
Entretanto, a União alega que as premissas que embasaram a Acusação são
equivocadas, pelas razões adiante expostas:

a) A responsabilidade da União pelo exercício abusivo do poder de controle é
sustentada
por
duas
premissas
que
sequer
foram
minimamente
comprovadas nos autos, quais sejam: que houve envolvimento direto da
União, acionista controladora, na repactuação da dívida; e que a
repactuação se deu em termos desvantajosos à Petrobrás. Inexiste até
mesmo indícios probatórios ou início de provas que pudessem incutir a ideia de
veracidade das premissas apontadas, em suma, de justa causa para início do PAS;

b) A imputação de exercício abusivo do controle pressupõe um envolvimento efetivo da
União na condução da repactuação supostamente desvantajosa, o que não ocorreu
no caso concreto. Toda a operação e suas tratativas teriam sido tomadas pela
administração (Conselho de Administração e Diretoria) das companhias envolvidas,
sem que a União, acionista controladora, delas participasse efetivamente;

c) Caso diante de uma decisão assemblear, na qual a participação da União
seria direta e efetiva, poder-se-ia cogitar potencial conflito de interesses na
assinatura da repactuação (contrato entre partes relacionadas), devendo a
mesma se abster de votar. Todavia, cuida-se no caso concreto de um ato de
gestão celebrado pela administração de duas companhias independentes, no
qual, até que se prove em contrário, não houve participação direta da controladora;

d) Não prospera a simples alegação de que a Petrobras reconheceu a
participação de representantes dos Ministérios da Fazenda e de Minas e

Energia na negociação, tendo em vista que não houve envolvimento com a
conveniência e oportunidade da repactuação, tampouco com seus termos. O
envolvimento se deu apenas no que diz respeito à garantia da operação, a
qual, por partir da União, deveria contar com a participação do Ministério da
Fazenda. Ademais, a participação do Ministério de Minas e Energia se
impunha pelo fato da possível contragarantia envolver recursos da CDE;

e) A SEP sequer “carreou o contrato que lastreia a dívida originária, tampouco
se esforçou para analisar comparativamente todos os riscos e chances de
êxito para o seu recebimento. Pecou, neste diapasão, por não confrontar os
dois instrumentos de dívida no afã de se alcançar conclusões seguras.”.
Somente se pode afirmar que a repactuação é pior, ou melhor, após uma análise
sobre o contrato originário, o que, equivocadamente, não fora feito pela acusação;

f) Ainda no que concerne aos vícios do Termo de Acusação, a SEP, embora
aponte genericamente o abuso de controle por parte da União, não aponta
em qual modalidade ou conduta de poder abusivo (art. 117 da Lei no 6.404,
de 1976) ela teria incorrido;

g) A SEP sequer menciona o aludido dispositivo, que trata de responsabilidade
do controlador por abuso de poder, o que acaba dificultando/impossibilitando a
defesa e, por conseguinte, violando os direitos fundamentais da ampla defesa e do
contraditório, a ensejar a nulidade da Acusação;

h) Clama para que a Acusação seja declarada nula, por ofensa ao contraditório
e à ampla defesa, ou, assim não entendendo o Colegiado, que seja extinta
sem análise de mérito, por não estar acompanhada de elementos
probatórios que preencham uma das condições da ação (a justa causa).

35.
Na análise do mérito, a União expôs, primeiramente, as razões pelas quais a
atuação da Petrobras teria ocorrido dentro dos limites de seu objeto social. Sobre
isso, a União afirmou que a repactuação da dívida originária do contrato de
fornecimento de gás para geração de energia pela Amazonas Energia está inclusa,
inegavelmente,
nos
fins
que
justificam
a
criação
da
Companhia
e,
consequentemente, nos limites do seu objeto social, conforme o artigo 26 da Lei n°
10.438, de 200218 e o artigo 3o do Estatuto Social da Petrobras19. A União alegou
ainda que incube ao Poder Legislativo, e não à CVM, a definição do interesse
coletivo que deve ser perseguido por uma empresa estatal, nos termos do art. 173
da Constituição Federal. Desse modo, tal acusação deveria ser julgada
improcedente no entendimento da União.

36.
Ainda no mérito, a União alegou que a conclusão do Termo de Acusação, no
sentido de que a repactuação da dívida entre a Amazonas Energia e a Petrobras
fora desvantajosa para o interesse desta última, baseia-se em uma visão
demasiadamente estreita da operação, na medida em que analisa tão somente as
circunstâncias que favorecem a tese acusatória, sem se preocupar com todo o
contexto fático, jurídico e econômico da sua concretização. Nesse sentido, três
questionamentos deveriam ser respondidos:

(i)
Será realmente que a dívida originária tinha liquidez e certeza quando da
repactuação?

(ii) Será que as chances de êxito em uma cobrança judicial eram tão robustas
ao ponto de ser desvantajosa a repactuação?

(iii) A repactuação ocorreu por um valor líquido inferior a dívida originária e,
consequentemente, de forma desvantajosa?

37.
Quanto aos dois primeiros questionamentos, a União destacou que, no
extrato da ata da reunião do Conselho de Administração realizada em 08.8.201420,
o presidente da Petrobras Distribuidora alertou que o fornecimento de gás à
Amazonas Energia fora feito, ao longo do tempo, sem um contrato formal.
Ademais, a própria área técnica da Petrobras teria dúvidas a respeito da liquidez e
certeza da dívida originária, dando a entender que a cobrança, possivelmente, dar-
se-ia por meio de uma ação ordinária de conhecimento, conforme descrito às fls. 58
e 59 dos autos, tendo em vista que somente em 2013 fora realizada licitação para
o fornecimento de gás à Amazonas Energia. Portanto, antes da referida licitação, a
Petrobras só possuía em face da Amazonas Energia meras faturas de cobrança, o
que, para a União, inviabilizaria uma possível ação de execução judicial, restando
somente a possibilidade de manejo de uma ação ordinária de conhecimento ou uma
ação monitória. E, com a judicialização da questão, a Amazonas Energia poderia
discutir amplamente o mérito da dívida, assumindo a Petrobras o risco de não
receber de imediato qualquer quantia.

38.
Sobre isso, a União ainda apontou que a Amazonas Energia é a principal
prestadora regional do serviço público de distribuição e, por isso, dificilmente o
Poder Judiciário autorizaria o corte do fornecimento de gás a fim de compelir a
empresa a adimplir sua dívida. Além disso, a Amazonas Energia não possui bens
susceptíveis de penhora, na medida em que todos os bens afetados à atividade, de
acordo com pacífica jurisprudência, não seriam passíveis de constrição judicial.

39.
Portanto, a União defende que foi justamente neste cenário de risco e
insegurança que a administração da Petrobras (Conselho de Administração e
Diretoria), sem qualquer orientação da União, optou por repactuar a dívida.

40.
Quanto ao terceiro questionamento acima, a União inicialmente observou
que a repactuação resultou em uma confissão no montante de R$3.257.365.513,24
(três bilhões, duzentos e cinquenta e sete milhões, trezentos e sessenta e cinco
mil, quinhentos e treze reais e vinte centavos), que perfaz o valor da dívida
originária corrigida pela Taxa SELIC e com multa de mora de 2% até o dia
05.12.2014, a ser paga em 120 parcelas e remunerada também pela SELIC.
Destacou que a parte da dívida originária que possuía lastro contratual contava
justamente com os consectários previstos na repactuação (Taxa SELIC e multa de
mora de 2%), de sorte que, caso a opção fosse cobrar o valor originário
imediatamente, a forma de correção e atualização da dívida seria a mesma.

41.
Nesse sentido, a União argui ser no mínimo temerário afirmar que a
repactuação não fora vantajosa para a Petrobras, do ponto de vista financeiro
(custo/benefício). Primeiro, porque a repactuação respeitou todas as cláusulas
contratuais anteriores e originárias (referentes à parte da dívida originária que
tinha lastro contratual) e permitiu que a Petrobras começasse a receber seus
créditos imediatamente, ainda que em parcelas, reforçando seu caixa. Segundo,
porque após a repactuação passou-se a contar com título executivo extrajudicial
apto a amparar uma ação autônoma de execução em caso de inadimplemento,
possibilitando, em princípio, a satisfação do credor de forma mais célere do que
numa ação de conhecimento, tal como uma ação ordinária de cobrança.

42.
No entender da União, não prospera a alegação de que a taxa pactuada
deveria ser superior à taxa SELIC, pois nem mesmo a parte da dívida originária
(que possuía lastro contratual) contava com a previsão de remuneração pela SELIC.
Além disso, caso se optasse pelo ajuizamento da ação, ao invés da repactuação,
seria a Taxa SELIC que remuneraria o valor cobrado, de sorte que não há qualquer
prejuízo na sua escolha.

43.
Quanto à garantia ofertada, a União concluiu que houve uma substancial
melhora do crédito. Originariamente, o que existia era tão somente a garantia
pessoal prestada pela Eletrobrás, porém, junto à confissão de dívida, foi celebrado
Contrato de Penhor em Garantia entre a Petrobras e a Amazonas Energia, de parte
dos créditos que esta última detém junto à CDE. Essa última garantia, por ser real,
teria aptidão de melhorar a qualidade do crédito.

44.
Pelos argumentos acima elencados, a União defende que os termos da repactuação
foram vantajosos para a Petrobras, devendo a Acusação ser julgada improcedente.

45.
Especificamente quanto à alegação da SEP de que a União teria se omitido
diante do inadimplemento da Amazonas Energia para com a Petrobras, a Acusada
alega que há que se considerar que as referidas companhias são pessoas jurídicas
de
direito
privado
autônomas,
que
possuem
administração
tecnicamente
independente e com autonomia de gestão, não competindo à União, ainda que
detenha o controle acionário de ambas, intrometer-se em contratos de direito
privado celebrado entre elas. Assim, as medidas necessárias ao cumprimento de
quaisquer contratos entre as duas companhias devem ser conduzidas por seus
administradores, os quais têm o dever de atuar com diligência e buscar sempre
lograr os fins e os interesses das companhias, satisfeitas as exigências do bem
público e da função social das empresas (artigos 153 e 154 da Lei no 6.404, de 1976).

46.
Segundo a Acusada, a conveniência e oportunidade, bem como a análise
dos riscos, referentes às medidas tomadas para cobrar os valores devidos pela
Amazonas Energia à Petrobras, são de inteira responsabilidade dos administradores
desta última, na medida em que se trata de matéria eminentemente de gestão.
Vale dizer, incumbia à Diretoria e ao Conselho de Administração da Petrobras, nos
termos dos artigos 138 e 139 da Lei 6.404, de 197621, a decisão de demandar ou
não à devedora, assim como todos os consectários desta escolha. E assim fez a
administração da Petrobras, como se verifica das atas anexas aos autos.

47.
A União argui que não houve nenhuma espécie de omissão por parte do
controlador, pois, como visto, não caberia a ele tomar medidas para o recebimento imediato
do crédito, podendo até mesmo ficar caracterizado um conflito objetivo de interesses.

48.
Por fim, a União refutou a acusação de que teria participado diretamente
da repactuação entre a Petrobras e a Amazonas Energia, orientando de forma a
privilegiar a primeira companhia em detrimento da segunda. Defende que, mesmo
se houvesse um prejuízo para a Petrobras, o mesmo não poderia ser imputado à União, ante
a inexistência de nexo causal entre a sua conduta como controladora e a repactuação.

49.
A União defende que, muito embora a Acusação não tenha indicado em
qual modalidade de abuso de controle ela teria incorrido, as únicas que
potencialmente poderiam amparar a tese da SEP são aquelas previstas nas alíneas
“a” e “f” do §1o do art. 117 da lei no 6.404, de 197622. Todavia, ambas as espécies
somente se concretizam diante de uma orientação clara e inequívoca por parte do

controlador, seja por meio de deliberação assemblear, seja mediante influência ou
pressão externa contundente, o que não ocorrera no caso concreto.

50.
A União observa que o único envolvimento que se possa atribuir a ela se
restringe à oferta da garantia e à análise da suficiência da contragarantia à
repactuação, sendo esta última uma imposição da Lei de Responsabilidade Fiscal
(art. 40 da LC no 101, de 2000), vez que, ao fornecer garantia à operação
celebrada, deve a União, como garantidora, analisar os riscos da dívida garantida e
exigir contragarantia. O fato de a União, ainda que controladora das companhias
envolvidas, prestar garantia à operação, não faz dela participante direta na
confissão de dívida garantida, objeto da Acusação.

51.
A Acusada entende que incumbe aos administradores explicar a
conveniência e oportunidade da repactuação, bem como suas cláusulas, não
restando quaisquer responsabilidades sobre a controladora União.

52.
Assim, convencida de que houve violação do contraditório e da ampla
defesa, a União pede que o processo seja declarado nulo. Caso o Colegiado entenda
o contrário, postula que o pedido da SEP seja julgado extinto sem análise do mérito,
tendo em vista a ausência de justa causa. Porém, se o Colegiado entender que a análise do
mérito é necessária, pede que o processo seja julgado improcedente.

VI.
DO TERMO DE COMPROMISSO

53.
Com fulcro no art. 11, §5o, da Lei 6.385, de 1976, e no art. 7o da
Deliberação CVM 390, de 2001, a União apresentou proposta de celebração de Termo de
Compromisso, posteriormente retirada diante da manifestação adversa da PFE relativa ao
cumprimento dos requisitos legais necessários à celebração do ajuste23 (fls. 311/331).

VII.
DA REDISTRIBUIÇÃO DO PROCESSO

54.
Em 03.01.2017, o presente processo foi redistribuído para minha relatoria,
em reunião do Colegiado realizada nesta data, nos termos do art. 9a da Deliberação
CVM no 558/08 (fls. 377).

É o relatório.
Rio de Janeiro, 07 de fevereiro de 2017.

HENRIQUE BALDUINO MACHADO MOREIRA
DIRETOR-RELATOR
--------------------------------
1 Informações prestadas pelo DRI da Petrobras às fls. 57/62 e também extraídas do “Instrumento
Particular de Confissão de Dívida” às fls. 20/24.
2 “Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os
princípios desta Constituição. (...) §2o - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão,
os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua
regulamentação”.
3 Fls. 58.
4 A Amazonas Energia vale-se dos subsídios provenientes dos Fundos Setoriais para arcar com os custos
de aquisição de gás natural para geração de energia que distribui nos termos da Lei no 12.111, de 2009.
A existência dessa dívida é reconhecida pela Portaria Interministerial no 652, de 2014, dos Ministérios da
Fazenda e das Minas e Energia.
5 Na nota explicativa no 15.5 das demonstrações financeiras de 31.12.2014, a administração da
Eletrobrás reconhece que a Amazonas Energia é dependente do seu suporte financeiro.
6 A dívida originária era R$2,94 bilhões (fls. 20v).
7 A Conta de Desenvolvimento Energético (CDE) é destinada à promoção do desenvolvimento energético
dos estados, a projetos de universalização dos serviços de energia elétrica, ao programa de subvenção

aos consumidores de baixa renda e à expansão da malha de gás natural para o atendimento dos estados
que ainda não possuem rede canalizada. Criada em 26 de abril de 2002 pela Lei no 10.438, a CDE é
gerida pela Eletrobras, cumprindo programação determinada pelo Ministério de Minas e Energia (Fonte:
http://www.eletrobras.com/ELB/main.asp?Team=%7BAAF6D338%2D7190%2D4968%2D8F49%2DC230
3AC2F7C7%7D).
8 Conforme autorizado pelo Decreto no 8.370, de 10.10.2014.
9 “Art. 585. São títulos executivos extrajudiciais: (...) II - O documento público, ou o particular assinado
pelo devedor e subscrito por duas testemunhas, do qual conste a obrigação de pagar quantia
determinada, ou de entregar coisa fungível;”.
10 “Art. 238. A pessoa jurídica que controla a companhia de economia mista tem os deveres e
responsabilidades do acionista controlador (artigos 116 e 117), mas poderá orientar as atividades da
companhia de modo a atender ao interesse público que justificou a sua criação.”.
11 “Art. 9o - Antes da intimação dos acusados para apresentação de defesa, a PFE emitirá parecer sobre
o termo de acusação, no prazo de 30 (trinta) dias contados da data do termo de acusação, analisando
objetivamente a observância dos requisitos do art. 6o e o cumprimento do art. 11.”.
12 O risco de crédito das sociedades do Sistema Eletrobrás, que inclui a Amazonas Energia, é tão
significativo que justificou, em 2014, o reconhecimento pela Companhia de R$ 4,5 bilhões, incluindo
saldos a vencer das novas dívidas, que possuem garantia pessoal da Eletrobrás, como perdas em
créditos de liquidação duvidosa.
13 “Art. 406. Quando os juros moratórios não forem convencionados, ou o forem sem taxa estipulada, ou
quando provierem de determinação da lei, serão fixados segundo a taxa que estiver em vigor para a
mora do pagamento de impostos devidos à Fazenda Nacional.”.
14 Recurso Especial no 727.842.
15 Considerando a participação indireta por meio de outras entidades ligadas à União.
16 Art. 116. Parágrafo único. O acionista controlador deve usar o poder com o fim de fazer a companhia
realizar o seu objeto e cumprir sua função social, e tem deveres e responsabilidades para com os demais
acionistas da empresa, os que nela trabalham e para com a comunidade em que atua, cujos direitos e
interesses deve lealmente respeitar e atender.
17 Parecer no 00097/2015/GJU-4/PFE-CVM/PGF/AGU e respectivos Despachos, às fls. 147/158.
18 “Art. 26. Fica a Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras, sociedade de economia mista, criada pela Lei
no 2.004, de 3 de outubro de 1953, autorizada a incluir no seu objeto social as atividades vinculadas à
energia.”.
19 “Art. 3o- A Companhia tem como objeto a pesquisa, a lavra, a refinação, o processamento, o comércio
e o transporte de petróleo proveniente de poço, de xisto ou de outras rochas, de seus derivados, de gás
natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, além das atividades vinculadas à energia, podendo
promover a pesquisa, o desenvolvimento, a produção, o transporte, a distribuição e a comercialização de
todas as formas de energia, bem como quaisquer outras atividades correlatas ou afins”.
20 Folhas 71 e 72.
21 “Art. 138. A administração da companhia competirá, conforme dispuser o estatuto, ao conselho de
administração e à diretoria, ou somente à diretoria.
§1o - O conselho de administração é órgão de deliberação colegiada, sendo a representação da
companhia privativa dos diretores.
§2o - As companhias abertas e as de capital autorizado terão, obrigatoriamente, conselho de
administração.
Art. 139. As atribuições e poderes conferidos por lei aos órgãos de administração não podem ser
outorgados a outro órgão, criado por lei ou pelo estatuto.”.
22 “Art. 117. O acionista controlador responde pelos danos causados por atos praticados com abuso de
poder.
§1o - São modalidades de exercício abusivo de poder:
a) orientar a companhia para fim estranho ao objeto social ou lesivo ao interesse nacional, ou levá-la a
favorecer outra sociedade, brasileira ou estrangeira, em prejuízo da participação dos acionistas
minoritários nos lucros ou no acervo da companhia, ou da economia nacional;
(...)
f) contratar com a companhia, diretamente ou através de outrem, ou de sociedade na qual tenha
interesse, em condições de favorecimento ou não equitativas;”.
23 Parecer n° 0005/2016/GJU – 2/PFE-CVM/PGF/AGU (FLS. 323/329).
1 Art. 116. Parágrafo único. O acionista controlador deve usar o poder com o fim de fazer a companhia
realizar o seu objeto e cumprir sua função social, e tem deveres e responsabilidades para com os demais
acionistas da empresa, os que nela trabalham e para com a comunidade em que atua, cujos direitos e
interesses deve lealmente respeitar e atender.
1 A existência dessa dívida é reconhecida pela Portaria Interministerial no 652, de 2014, dos Ministérios
da Fazenda e das Minas e Energia.
1 Na nota explicativa no 15.5 das demonstrações financeiras de 31.12.2014, a administração da
Eletrobrás reconhece que a Amazonas Energia é dependente do seu suporte financeiro.
1 A dívida originária era R$2,94 bilhões (fls. 20v).
1 O risco de crédito das sociedades do Sistema Eletrobras, que inclui a Amazonas Energia,

PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CVM No RJ2015/10677

Acusada:
União Federal

Assunto:
Apurar a responsabilidade da União Federal, na qualidade de
acionista controladora da Petróleo Brasileiro S.A., por infração ao
artigo 116, parágrafo único, da Lei 6.404/76.

Relator:
Diretor Henrique Balduino Machado Moreira.

VOTO

1.
Trata-se de processo administrativo sancionador instaurado em face da
União Federal (“União”), na qualidade de acionista controladora da Petróleo
Brasileiro S.A. - Petrobras (“Petrobras” ou “Companhia”), para apurar sua
omissão diante da reiterada inadimplência da Amazonas Distribuidora de Energia
S.A. (“Amazonas Energia”) e da posterior novação da dívida resultante dessa
inadimplência em termos desvantajosos para a Petrobras, impondo à Companhia
custos a fim de subsidiar a geração de energia elétrica na região norte do país, em
violação ao art. 116, parágrafo único, da Lei 6.404, de 19761.

2.
Como visto no relatório, em junho de 2006 a Amazonas Energia contratou
com a Petrobras o fornecimento de gás natural para a geração de energia elétrica,
contudo, a partir de 2011, ela deixou de adimplir suas obrigações com a contratada
sem que esta tenha interrompido o fornecimento de gás (verso da fl. 20).

3.
Segundo consta dos autos, a Amazonas Energia deixou de adimplir suas
obrigações com a Petrobras porque os Fundos Setoriais não realizaram
integralmente as transferências com as quais estavam comprometidos, com o fim
de subsidiar a geração de energia elétrica na região norte2, e a Centrais Elétricas
Brasileiras S.A. (“Eletrobras”) não se predispôs a investir recursos na sua
subsidiária integral que fossem suficientes para compensar a indisponibilidade
orçamentária dos Fundos Setoriais3.

4.
Em 31.12.2014, a Petrobras e a Amazonas Energia celebraram “Instrumento
Particular de Confissão de Dívida”, no qual a contratante reconheceu dever à
Petrobras a quantia de R$3,26 bilhões, em valores atualizados até 05.12.20144, referentes
ao fornecimento de gás entre fevereiro de 2013 e novembro de 2014 (fls. 20/25).

5.
Nos termos do referido acordo, a Amazonas Energia comprometeu-se a
liquidar a dívida junto à Petrobras em 120 prestações mensais e consecutivas
(vencendo a primeira em 20.2.2015), atualizadas pela taxa de juros equivalente à
taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia para títulos
federais (“SELIC”), sendo ainda estabelecido que a União prestaria “garantia
fidejussória irrevogável e irretratável”. Tal garantia era vinculada à contragarantia
que deveria ser outorgada à União pela Eletrobras e pela Amazonas Energia até
15.2.2015, caso contrário, passaria a Eletrobras à condição de fiadora e devedora
solidária da dívida (cláusulas segunda e quarta do acordo).

6.
Diante destes fatos, a Superintendência de Relações com Empresas (“SEP”
ou “Acusação”) entendeu que a novação de dívida seria financeiramente

desvantajosa para a Petrobras, pois a taxa de desconto da dívida da Amazonas
Energia deveria necessariamente ter sido superior à SELIC, dado que o risco de
crédito da Amazonas Energia e de sua controladora Eletrobras era superior ao da
União5. Com isso, a nova dívida a ser paga em 120 meses e remunerada pela taxa
SELIC possuiria valor presente líquido inferior a R$3,26 bilhões, dívida esta que no
sentir da Acusação seria líquida e exigível em dezembro de 2014.

7.
No entender da SEP, a Petrobras teria transferido riqueza para a Amazonas
Energia consistente na diferença entre os R$ 3,26 bilhões e o menor valor presente
líquido da nova dívida pactuada, arcando assim efetivamente com os custos do
subsídio ao serviço de distribuição de energia nos sistemas isolados, o que teria se
dado em favor da acionista controladora, na medida em que teria havido
transferência de riqueza de uma controlada direta (Petrobras) para uma controlada
indireta (Amazonas Energia), na qual a União detinha maior participação acionária6.

8.
Outro benefício apontado pela Acusação à controladora decorreria do fato de
a União não ter precisado aportar, em 2014, grande volume de recursos nos
Fundos Setoriais do setor elétrico brasileiro, que deveriam ser utilizados para o
pagamento da dívida originária, uma vez que a Petrobras viria a aceitar a novação
da dívida com a Amazonas Energia nas mesmas condições da repactuação da dívida
desses Fundos Setoriais com as sociedades do Sistema Eletrobras, conforme
Portaria dos Ministérios de Minas e Energia e da Fazenda no 652, de 10.12.2014.

9.
A Defesa, por sua vez, aduz que há de se considerar que as referidas
companhias são pessoas jurídicas de direito privado autônomas, que possuem
administração tecnicamente independente e com autonomia de gestão, não
competindo à União, ainda que detenha o controle acionário de ambas, intrometer-
se em contratos de direito privado celebrado entre elas. Assim, as medidas
necessárias ao cumprimento de quaisquer contratos entre as duas companhias
devem ser conduzidas por seus administradores, os quais têm o dever de atuar
com diligência e buscar sempre lograr os fins e os interesses das companhias,
satisfeitas as exigências do bem público e da função social das empresas (artigos
153 e 154 da Lei no 6.404, de 1976).

10.
A Defesa também refuta a acusação de que a União teria participado
diretamente da repactuação entre a Petrobras e a Amazonas Energia, orientando de
forma a privilegiar a primeira companhia em detrimento da segunda. Observa que
o único envolvimento que se poderia atribuir à União restringe-se à oferta da
garantia e à análise da suficiência da contragarantia à repactuação, sendo esta
última uma imposição da Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 40 da LC no 101, de
2000), vez que, ao fornecer garantia à operação celebrada, deveria a União, como
garantidora, analisar os riscos da dívida garantida e exigir contragarantia. O fato de
a União, ainda que controladora das companhias envolvidas, prestar garantia à operação,
não faria dela participante direta na confissão de dívida objeto da Acusação.

11.
Alega ser no mínimo temerário afirmar que a repactuação não seria
vantajosa para a Petrobras, pois a repactuação teria respeitado todas as cláusulas
contratuais anteriores e originárias (referentes à parte da dívida originária que
tinha lastro contratual) e permitido que a Petrobras começasse a receber seus
créditos imediatamente, ainda que em parcelas, reforçando seu caixa. Além disso,
após a repactuação a Petrobras passaria a contar com título executivo extrajudicial
apto a amparar uma ação autônoma de execução em caso de inadimplemento,
possibilitando, em princípio, a satisfação do credor de forma mais célere do que
numa ação de conhecimento, tal como uma ação ordinária de cobrança.

12.
No entender da Defesa, tampouco prospera a alegação de que a taxa
pactuada deveria ser superior à taxa SELIC, pois nem mesmo a parte da dívida
originária contava com a previsão de remuneração pela SELIC. Além disso, caso se
optasse pelo ajuizamento da ação, ao invés da repactuação, seria a taxa SELIC que
remuneraria o valor cobrado, de sorte que não há qualquer prejuízo na sua escolha.

I – Da Preliminar

13.
Trazidos os principais elementos do presente processo, cabe examinar,
preliminarmente, o argumento da Defesa de que não estariam presentes os
requisitos necessários para a configuração da modalidade omissiva de abuso de
poder de controle, na medida em que a Acusação não apontou qual modalidade de
conduta abusiva existente no art. 117 da Lei no 6.404, de 1976, teria sido cometida
pela União, o que acabou dificultando a elaboração da Defesa e, por consequência, violando
os direitos da ampla defesa e do contraditório, a ensejar a nulidade da Acusação.

14.
Tal argumento não pode prosperar porque o Colegiado7 da CVM já firmou
entendimento de que é possível responsabilizar o acionista controlador por
condutas omissivas em função dos deveres estabelecidos no art. 116, parágrafo
único, da Lei no 6.404, de 1976, que impõe ao controlador o dever de “usar o poder
com o fim de fazer a companhia realizar o seu objeto e cumprir sua função social, e
tem deveres e responsabilidades para com os demais acionistas da empresa, os
que nela trabalham e para com a comunidade em que atua, cujos direitos e
interesses deve lealmente respeitar e atender.”

15.
Da leitura do artigo antes transcrito depreende-se que, caso o acionista
controlador não utilize seu poder para realizar o objeto social da companhia, fazer
cumprir a sua função social ou atender direitos e interesses dos demais acionistas, ele viola
dever de agir imposto por lei, a caracterizar infração por omissão ao mencionado dispositivo.

16.
E foi justamente com base neste entendimento que foi construída a tese
acusatória no sentido de que, diante da reiterada inadimplência da Amazonas
Energia perante a Petrobras e da posterior repactuação da dívida, a União teria
deixado de atender aos interesses dos demais acionistas da Petrobras, em violação
ao parágrafo único do art. 116 da Lei no 6.404, de 1976.

17.
Por outro lado, não se pode deixar de comentar que, embora o Termo de
Acusação tenha se limitado ao descumprimento do art. 116, há trechos da peça
acusatória que se referem a aspectos de modalidade de abuso de poder de controle
descrito no art. 117, §1o, “f”, da Lei no 6.404, de 1976, o que muito provavelmente
deu origem ao presente questionamento. Todavia, tais menções estão intimamente
ligadas com a análise de mérito da Acusação, de forma que elas serão examinadas
no decorrer deste voto.

18.
Por tais razões, afasta-se tal preliminar.

19.
Vale destacar também em sede preliminar que, originalmente, a SEP havia
imputado à União a violação ao art. 238 da Lei no 6.404, de 19768, porém excluiu
tal acusação ao acolher sugestão contida no parecer da Procuradoria Federal
Especializada – PFE, emitido por ocasião da análise da peça acusatória, em
atendimento ao disposto no art. 9o da Deliberação CVM no 538, de 2008. Não
obstante, a SEP optou por registrar na versão final do Termo de Acusação o seu
entendimento inicial acerca da matéria, sob o argumento de que poderia o

Colegiado, caso julgasse conveniente, considerá-lo em sua decisão9. Nesse
sentido, consignou que o uso dado à Petrobras frente aos objetivos que justificam a
sua criação seria no mínimo controverso, ainda que tal controvérsia não tenha
alcançado a imputação ao final atribuída à União.

20.
Em que pese a intenção da área técnica, não é possível análise pelo
Colegiado, em sede de julgamento, de conduta que não fora imputada pela
Acusação, pois o regime regulatório estabelecido pela Deliberação CVM no 538, de
2008, segregou as funções investigativa e acusatória da função julgadora. A
mencionada deliberação atribuiu às superintendências autonomia para a condução
do procedimento apuratório e a formulação da acusação, ao passo que reservou ao
Colegiado o julgamento dos processos sancionadores.

21.
Como a SEP decidiu suprimir do Termo de Acusação eventual acusação de
infração ao art. 238 da Lei no 6.404, de 1976, anuindo com o entendimento
manifestado pela PFE, não cabe ao Colegiado, em respeito ao regime regulatório
em vigor, acrescentar em sede de julgamento imputação ao Acusado além daquela
que consta da peça acusatória.

22.
Por tal razão, restou prejudicada eventual admissão e apreciação, pelo
Colegiado, do entendimento inicial da SEP sobre a matéria.

II – Do Mérito

23.
Como visto, a controvérsia do presente processo consiste em examinar se
a União, na qualidade de acionista controladora da Petrobras, quedou-se inerte em
face do inadimplemento da Amazonas Energia e da repactuação da dívida havida
entre as suas controladas, de forma a beneficiar a Amazonas Energia em
detrimento da Petrobras, logrando com isso vantagem indevida.

24.
Antes, porém, de examinar a conduta da União no presente caso, é
importante destacar que a Lei no 6.404, de 1976, atribuiu à pessoa jurídica que
controla a companhia de economia mista os mesmos deveres e responsabilidades
conferidos ao controlador privado (artigos 116 e 117), ressalvando, contudo, que
ele poderá orientar as atividades da companhia de modo a atender ao interesse
público que justificou a sua criação, conforme prevê o art. 238 da mesma lei.

25.
O Colegiado da CVM enfrentou tal questão recentemente ao examinar o
PAS CVM no RJ2013/6635, julgado em 26.05.2015, quando condenou a União
Federal por votar pela renovação das concessões de distribuição e transmissão de
energia elétrica de companhias controladas pela Eletrobras, em infração ao disposto
no art. 115, §1o, da Lei no 6.404/76, uma vez que tal decisão envolvia interesses externos
da União e a beneficiaria de forma particular, colocando-a em situação de conflito.

26.
Como bem consignado no voto da Diretora-Relatora Luciana Dias, muito
embora o acionista controlador da sociedade de economia mista possa tomar
decisões alinhadas ao interesse público que justificou a criação da sociedade (art.
238), ele está obrigado a observar todas as demais regras da Lei no 6.404, de 1976,
inclusive as que limitam o seu próprio poder (art. 235 e art. 115, §1o, e artigos 116 e 117).

27.
Assim, a atuação do acionista controlador das sociedades de economia
mista tem recebido olhar atento por parte da CVM, pois, diante dos fatos notórios
ocorridos, somente a percepção clara de que há limites para atuação da pessoa que
controla a companhia de economia mista poderá recuperar a confiança dos agentes

de mercados nestas companhias, que são, sabidamente, de grande importância
para o desenvolvimento econômico brasileiro.

28.
Neste sentido, merece destaque o Código Brasileiro de Governança
Corporativa – Companhias Abertas, recentemente editado, que, para as sociedades
de economia mista, recomenda como boa prática de governança a identificação
clara e precisa do interesse público que justificou a criação da sociedade, em
capítulo específico, bem como atuação proativa do Conselho de Administração no
monitoramento das atividades da companhia e no estabelecimento de políticas,
mecanismos e controles internos “para apuração dos eventuais custos do
atendimento do interesse público e eventual ressarcimento da companhia
ou dos demais acionistas e investidores pelo acionista controlador”. A
incorporação do referido código às normas da CVM está em audiência pública, nos
termos do Edital de Audiência Pública SDM No 10/16.

29.
Na mesma linha, foi criado o Estatuto das Empresas Estatais (Lei no
13.303, de 2016), que, em seu art. 6o, determina que a sociedade de economia
mista “deverá observar regras de governança corporativa, de transparência e de
estruturas, práticas de gestão de riscos e de controle interno, composição da
administração e, havendo acionistas, mecanismos para sua proteção”, e, em seu
art. 14, estabelece que o acionista controlador da sociedade de economia mista “deverá
preservar a independência do Conselho de Administração no exercício de suas funções”.

30.
Além disso, o referido estatuto também proibiu a indicação para o Conselho
de Administração e Diretoria representantes do órgão regulador ao qual a
sociedade de economia mista está sujeita, de Ministro de Estado, de Secretário de
Estado, de Secretário Municipal, de dirigente estatutário de partido político, de
titular de mandato no Poder Legislativo, dentre outras vedações, buscando afastar ao
máximo eventual influência política nos órgãos decisórios das companhias (art.17, §2o).

31.
Como se vê, as atenções estão voltadas para as sociedades estatais e seus
correspondentes acionistas controladores que, repita-se, devem orientar as
atividades sociais em harmonia com os interesses dos demais acionistas, não podendo
pautar sua atuação em desrespeito ao capital privado, sob pena de responsabilização.

32.
Feitos estes comentários e retornando ao caso concreto, impõe-se afirmar,
desde logo, que a Acusação não conseguiu reunir elementos suficientemente aptos
a comprovar a responsabilidade da União no presente processo.

33.
A
Lei
6.404,
de
1976,
atribuiu
distintas
responsabilidades
para
administradores
e
controladores
de
uma
companhia,
no
que
se
refere
especificamente à realização de operações entre partes relacionadas, matéria
objeto deste processo.

34.
O art. 245 da Lei das S/A estabeleceu que “os administradores não podem,
em prejuízo da companhia, favorecer sociedade coligada, controladora ou
controlada, cumprindo-lhes zelar para que as operações entre as sociedades, se
houver, observem condições estritamente comutativas, ou com pagamento
compensatório adequado; e respondem perante a companhia pelas perdas e danos
resultantes de atos praticados com infração ao disposto neste artigo”. No tocante à
responsabilidade dos acionistas controladores, a referida lei reservou a alínea “f” do
§1o do art. 117 para tratar do tema, ao dispor que o acionista controlador responde
pelos danos causados por contratar com a companhia, diretamente ou através de

outrem, ou de sociedade na qual tenha interesse, em condições de favorecimento
ou não equitativas.

35.
O Colegiado da CVM delimitou os contornos destas responsabilidades no
recente julgamento do PAS CVM no RJ2012/11199, de 22.3.2016, cujos trechos do
voto proferido pelo Diretor-Relator Pablo Renteria estão transcritos a seguir:

“14. Neste tocante, o que se verifica é que a Lei no 6.404/1976 submeteu administradores e
controladores a responsabilidades distintas no que diz respeito à realização de operações entre
a companhia e sociedades integrantes do mesmo grupo econômico.

15. De uma parte, em atenção ao disposto no art. 245, cumpre aos administradores zelar para
que essas transações sejam equitativas. Ou seja, devem agir com especial diligência, adotando,
durante o processo decisório, medidas aptas a resguardar os interesses da companhia frente ao
risco de favorecimento do controlador.

16. Este Colegiado já esclareceu, a propósito, que “as operações entre controlador e controlada
colocam um ônus muito maior sobre os administradores envolvidos, (...). Todo o cuidado e
diligência que se exige dos administradores em condições normais deve ser redobrado em
negócios entre partes relacionadas (...)”10.

17. Dada a natureza eminentemente procedimental desse dever, a conduta dos administradores
se presta perfeitamente ao tipo de escrutínio levado a cabo pela SEP nos autos deste processo,
que, como visto, centra-se no modo de condução da negociação que antecedeu à contratação.
Incumbe então à CVM avaliar as medidas adotadas pelos administradores para assegurar o
equilíbrio da operação, tendo em conta as circunstâncias do caso concreto – em especial a
relevância do negócio para a companhia e o tempo de que dispunham os administradores para
tomar a decisão.

18. De outra parte, em consonância com o disposto no art. 117, §1o, alínea “f”, o controlador
não pode abusar de sua autoridade sobre a administração para contratar com a companhia em
condições não equitativas. Extrai-se do texto normativo que a análise da CVM, neste caso, há
de ser substancial, configurando-se o abuso apenas mediante a demonstração de que a
transação foi lesiva para a companhia11. Ainda que o processo de negociação que levou à
contratação não tenha sido conduzido a contento, o controlador deve ser responsabilizado
apenas se restar comprovado que os termos do contrato o favoreceram em detrimento da
companhia.

19. A isso se poderia objetar que seria mais justo tratar o controlador do mesmo modo que os
administradores, tendo em vista a influência que ele é capaz de exercer na condução dos
negócios da companhia. Nessa direção, poderia aventar-se a possibilidade de responsabilizá-lo
por eventuais falhas verificadas no processo de negociação, com base no parágrafo único do
art. 116, sob a alegação de que se trata de modalidade de abuso diversa daquela prevista no
art. 117, §1o, alínea “f”.

20. Tal posição, contudo, não me parece correta, uma vez que confunde perigosamente as
funções desempenhadas pelos administradores com aquelas do controlador. Isto porque, no
regime jurídico adotado pela Lei no 6.404/1976, compete à administração, e em particular à
diretoria, conduzir o processo de negociação que precede a contratação, em nome da
companhia, com terceiros. E por isso mesmo, caso sejam identificadas falhas nesse processo,
cumpre aos administradores, nos limites de suas atribuições, responder pelas consequências daí
decorrentes.

21. Ademais, a responsabilização do controlador teria o efeito indesejável de incentivá-lo a
intervir nas negociações realizadas pela companhia, pois, sendo responsável, é mesmo de se
esperar que tenha participação ativa nesse processo.

22. Parece-me, portanto, que se estaria dessa maneira caminhando na contramão das melhores
práticas de mercado, estimulando-se a interferência do controlador na contratação com
sociedade integrante do mesmo grupo econômico, quando o mais adequado, do ponto de vista
da governança, é que se abstenha de qualquer ingerência, permitindo que a administração
conduza a operação com plena independência.
23. É em vista disso que me parece especialmente importante que a CVM delimite, com clareza,
os deveres e responsabilidades que tocam ao controlador, de modo a evidenciar que a
condução do processo de negociação compete aos administradores, que não podem eximir-se

do dever de zelar pela equidade da operação realizada com sociedade do mesmo grupo
econômico, nem mesmo sob a alegação de que agiram sob a direção do controlador.”

36.
Deste modo, compete à administração, e em particular à diretoria, conduzir
o processo de negociação que precede a contratação, em nome da companhia, com
terceiros (artigos 138 e 139), e, caso sejam identificadas falhas nesse processo,
cumpre aos administradores, nos limites de suas atribuições, responder pelas
consequências de seus atos comissivos ou omissivos em face de seus deveres
estabelecidos nos artigos 153 a 157 da Lei no 6.404, de 1976.

37.
Como os administradores são os responsáveis diretos pela condução dos
negócios
de
uma
companhia,
não
se
pode
atribuir
automaticamente
responsabilidade ao acionista controlador quando os administradores violem os
seus deveres, visto que as companhias possuem administração independente e com
autonomia de gestão. Com efeito, tal caracterização depende da identificação do
grau de influência do acionista controlador na administração da companhia ou no
desfecho de determinado negócio, ou ainda do momento a partir do qual a não
interferência do acionista controlador em relação a assunto relevante para a
companhia é reprovável em face de seus deveres estabelecidos nos art. 116 e 117
da Lei no 6.404, de 1976.

38.
No que se refere a este último aspecto, deve-se admitir a dificuldade em se
caracterizar precisamente o momento a partir do qual a omissão do acionista
controlador é repreensível, pois, como já dito, cabe aos administradores à condução
do dia-a-dia da companhia. A CVM já enfrentou essa questão no julgamento do PAS
CVM no RJ2012/1131, julgado em 26.5.2015, ao considerar irregular a atuação do
Estado de São Paulo, na qualidade de acionista controlador da Empresa
Metropolitana de Águas e Energia S.A. (“EMAE”), em relação a operações realizadas
entre a EMAE e a Companhia de Saneamento do Estado de São Paulo – Sabesp
(“Sabesp”), outra companhia por ele controlada.

39.
Segundo restou comprovado, o Estado de São Paulo deixou de atender os
interesses dos demais acionistas da EMAE ao permanecer inerte durante vários
anos em face da relação desvantajosa em que se encontrava a EMAE, devido à
captação gratuita de águas pela Sabesp sem que houvesse qualquer compensação
à EMAE pela retirada de águas, mesmo após ser instado pela administração da
EMAE para resolver o impasse entre as companhias.

40.
A primeira circunstância a enfraquecer a tese acusatória de que a União
teria se omitido diante da inadimplência da Amazonas Energia diz respeito à
atuação proativa da administração da Petrobras em resolver a pendência financeira
com a sociedade sob controle comum.

41.
Os documentos constantes dos autos revelam que os impactos da dívida da
Amazonas Energia e o status de negociação já em trâmite com a devedora vinham
sendo amplamente discutidos no âmbito da Diretoria Executiva, do Conselho de
Administração e do Conselho Fiscal da Petrobras (fls. 63 a 86).

42.
A partir desses documentos, infere-se que em março de 2014 já existia
proposta de negociação da dívida da Eletrobras junto a Petrobras, com base em
valor atualizado até 31.12.2013, para pagamento em 84 vezes e com atualização
pela Taxa SELIC12, conforme solicitação de aprovação constante do Documento
Interno Petrobras (DIP) Finanças no 65, de 7.3.2014. Observa-se que tais

condições muito se assemelham àquelas ao final acordadas entre as partes em
dezembro de 2014.

43.
Ressalta-se, ainda, o extrato da ata da reunião do Conselho Fiscal realizada
em 29.8.14, onde se consignou a solicitação de aprovação da avaliação do crédito
do Sistema Eletrobras e das alternativas existentes para o tratamento da dívida
junto à Petrobras13, bem como a ciência das proposições contidas no DIP Finanças
no 165, de 8.7.2014, dentre as quais a postergação, para 1o de agosto, da decisão
de envio de Notificação Extrajudicial para a Amazonas Energia requerendo o reforço
de garantia que pudesse ser negociada no mercado financeiro (monetizada) nos
termos do Contrato celebrado entre a Petrobras e a Cigás. O assunto foi novamente
pautado em reunião do Conselho Fiscal realizada em 26.9.2014, por meio do DIP
Finanças no 179, de 1.8.2014, referente às providências para cobrar os valores e
evitar a prescrição do crédito.

44.
No âmbito do Conselho de Administração, vale destacar a reunião realizada
em 8.8.2014 (Ata às fls. 68/71), ocasião em que se registrou que a Diretoria da
Petrobras não se sentia autorizada a determinar a paralisação do suprimento de
gás natural, por mais que fosse justificado financeiramente ou comercialmente.
Isso porque, naquele momento, a Petrobras respondia pelo suprimento de energia
do Estado do Amazonas e qualquer descontinuidade nesse fornecimento poderia
“comprometer a segurança energética nacional”.

45.
Nessa reunião, o presidente da Petrobras Distribuidora S.A. (“Petrobras
Distribuidora”), que participou como convidado, atualizou as informações relativas
às tratativas de pagamento das dívidas vencidas do Sistema Eletrobras (R$1.452
milhões), comunicando ainda o que se segue:

a) O recebimento de carta da Eletrobrás em 31.7.2014, por meio da qual
manifestou a impossibilidade, naquela data, de cumprir o pagamento de
R$452 milhões à vista, bem como o pagamento parcelado do saldo restante, posto
que ainda estava aguardando o fechamento de empréstimo com o Governo;

b) A remessa de carta à Eletrobras em 31.7.2014, informando que a Petrobras
Distribuidora passaria a exigir pagamento antecipado pelos fornecimentos a
partir de 1.8.2014;

c) A Petrobras Distribuidora decidiu não cortar todos os fornecimentos à
Amazonas Energia para não provocar o desabastecimento de energia elétrica
na Amazônia, porém limitá-lo a um valor de R$30 milhões; e

d) Os fornecimentos ao Sistema Eletrobras na Amazônia vinham há longo
tempo sendo feitos sem contrato formal, mas em 2013 a Petrobras venceu
licitação para a continuidade dos fornecimentos, que seriam objeto de
contrato já pronto para assinatura. Tal contrato conteria cláusula
estabelecendo que a suspensão de fornecimento somente poderia ocorrer
após três meses de inadimplência.

46.
Restou ainda consignado na ata da reunião os seguintes esclarecimentos:

a) Em 4.8.2014, a Diretoria Executiva da Petrobras decidiu enviar, em
11.8.2014, Notificação Extrajudicial para a Amazonas Energia e a Cigás,
como devedoras principais, e para a Eletrobras, como fiadora, para: (i)
pagamento integral dos valores inadimplidos com a Petrobras; ou (ii)

apresentação de nova proposta de parcelamento dos valores inadimplidos,
desde que acompanhada de garantia monetizável no mercado financeiro, e
aceita pela Petrobras; e (iii) em caso de não atendimento dos itens (i) e (ii)
acima até 25.9.2014, a Petrobrás suspenderia o fornecimento do gás
(cláusula 15.1 e subitens do Contrato) e cobraria o débito em juízo. A Diretoria
Executiva decidiu ainda submeter a matéria ao Conselho de Administração;

b) A orientação do Conselho de Administração fazia-se necessária em face das
implicações de uma decisão a respeito do assunto;

c) A alternativa aventada pela Diretoria Executiva, referente ao pagamento integral dos
valores inadimplidos com a Petrobras, seria improvável e muito rigorosa;

d) Na hipótese da apresentação de nova proposta de parcelamento dos valores
inadimplidos, a Petrobrás usaria a garantia monetizável para levantar
dinheiro no mercado, a fim de reduzir a exposição da Companhia com o
Sistema Eletrobras. Todavia, tal alternativa esbarraria na condição em que se
encontrava a Eletrobras que não a permitiria oferecer garantias monetizáveis; e

e) Aventou-se a possibilidade do pagamento parcelado, com prazo razoável e
garantia do Tesouro, ao invés de garantia da Eletrobras.

47.
Ao final, o Conselho de Administração decidiu enviar a Notificação
Extrajudicial para a Amazonas Energia e a Cigás, como devedoras principais, e para
a Eletrobras, como fiadora, para: (i) pagamento integral dos valores inadimplidos
com a Petrobras; ou (ii) apresentação de nova proposta de parcelamento dos
valores inadimplidos, desde que acompanhada de garantia monetizável no mercado
financeiro, e aceita pela Petrobras. Orientou, ainda, que fossem tomadas as
medidas cabíveis para resguardar os interesses da Petrobras na hipótese do não
atendimento dos itens (i) e (ii) acima (fls. 68/69).

48.
Em 11.12.2014, a Diretoria Executiva da Petrobras, com base no DIP
Finanças no 277, de 5.12.2014, aprovou, dentre outros, a celebração do
Instrumento de Confissão de Dívida com a Amazonas Energia; a celebração de
Contrato de Garantia entre a União e a Amazonas Energia, com a interveniência da
Petrobras; e a celebração de carta compromisso entre a Petrobras e a Eletrobras.

49.
Como visto acima, as tratativas referentes à negociação da dívida com a
Amazonas Energia já ocorriam no âmbito dos órgãos sociais da Petrobras, pelo
menos, desde março de 2014, tendo a administração da Petrobras ao longo deste
período discutido as medidas a serem tomadas com vistas à satisfação de seu
crédito, bem como avaliado as implicações de uma decisão a respeito do assunto,
notadamente o risco proveniente de eventual interrupção do suprimento de energia
no Estado do Amazonas.

50.
Assim, pelo teor das discussões havidas nos órgãos sociais da Petrobras, não
se pode afirmar que os administradores da Companhia ficaram inertes em face da
dívida com a Amazonas Energia.

51.
Outra circunstância do caso concreto que parece não ter sido bem avaliada
pela Acusação refere-se à conclusão de que a novação de dívida foi financeiramente
desvantajosa para a Petrobras, na medida em que a taxa de desconto da dívida da
Amazonas Energia deveria necessariamente ter sido superior à SELIC, dado que o
risco de crédito da Amazonas Energia e de sua controladora Eletrobras era superior

ao da União. No entender da Acusação, a nova dívida possuiria valor presente
líquido inferior aos R$3,26 bilhões da dívida substituída, que seria líquida e exigível
em dezembro de 2014.

52.
Tal raciocínio não se aplica no presente caso porque os administradores da
Petrobras
não
estavam,
naquele
momento,
avaliando
novas
opções
de
investimentos, oportunidade em que comumente valores presentes líquidos dos
potenciais projetos de investimentos são comparados para respaldar uma decisão
racional da aplicação dos recursos, mas, pelo contrário, eles buscavam reaver
recursos da Companhia por meio de uma negociação de dívida. Nestas
circunstâncias, a decisão sobre quais são as melhores condições para a repactuação
deve considerar outros aspectos que vão além da análise do maior retorno possível
para o capital, pois esta decisão depende especialmente da capacidade de
pagamento do inadimplente, que, por óbvio, já se encontra em situação financeira
difícil para honrar os termos inicialmente pactuados.

53.
Ademais, a análise sobre o valor presente líquido empreendida pela SEP
esbarra no limite de atuação da CVM em casos semelhantes, pois compete à
Autarquia, no exercício das atribuições que lhe foram conferidas pela Lei no 6.385,
de 1976, o dever de avaliar o processo que levou até a decisão da administração.
Não cabe ao regulador colocar-se no lugar do administrador e determinar qual
deveria ter sido o desfecho ideal para determinado negócio, pois, conforme posição já
consolidada no âmbito desta Autarquia14, não compete à CVM adentrar no mérito da decisão,
aplicando-se às circunstâncias a regra da decisão negocial (business judgment rule)15.

54.
Ainda sobre o tema, cabe registrar que a própria Acusação não atribuiu
responsabilidade aos administradores da Petrobras pelo processo decisório que
culminou com a repactuação da dívida com a Amazonas Energia, conforme consta
do item 47 do Termo de Acusação. Desta maneira, muito embora tenha sido
imputada conduta omissiva ao acionista controlador pelo resultado da repactuação, a
Acusação concluiu não dispor de provas suficientes de que os administradores faltaram com
o dever de zelar pela equidade da negociação com sociedade sob controle comum.

55.
Não obstante, e examinando objetivamente os termos da repactuação,
tampouco é possível afirmar com a convicção demonstrada pela Acusação que as
condições estipuladas pela renegociação entre a Petrobras e a Amazonas Energia
foram de fato desvantajosas para a Petrobras.

56.
Como já exposto no relatório, o Instrumento de Confissão de Dívida com a
Amazonas Energia foi celebrado em 31.12.2014 e importou no reconhecimento pela
devedora da dívida no valor de R$3,26 bilhões em favor da Petrobras, referente ao
fornecimento de gás entre fevereiro de 2013 e novembro de 2014, corrigido e
atualizado até 05.12.201416. A Amazonas Energia comprometeu-se a liquidar a
dívida em 120 prestações mensais e consecutivas (vencendo a primeira em
20.2.2015), atualizadas pela Taxa SELIC.

57.
Registre-se que tais condições são muito semelhantes àquelas que já eram
negociadas pela Petrobras com a Eletrobras desde, ao menos, março de 2014,
como se verifica da leitura dos atos societários antes mencionados e, segundo a
Defesa, eram exatamente as mesmas previstas no contrato original e as que
seriam provavelmente obtidas caso se optasse pela via judicial.

58.
Além disso, a presunção a respeito da liquidez e certeza do crédito detido
pela Petrobras em face da Amazonas Energia utilizada para a Acusação afirmar que

a Companhia deveria ter ingressado com uma ação judicial, ao invés de repactuar a
dívida, foi bastante diminuída com a informação de que o fornecimento de gás
entre as companhias se deu sem a existência de um contrato formal até 2013,
conforme consta do extrato da ata da reunião do Conselho de Administração da
Petrobras às fls. 71 e 72.

59.
A própria área técnica da Petrobras tinha dúvidas a respeito da liquidez e
certeza da dívida originária, dando a entender que a cobrança, possivelmente, dar-
se-ia por meio de uma ação ordinária de conhecimento, tendo em vista que
somente em 2013 fora realizada licitação para o fornecimento de gás à Amazonas
Energia, consoante descrito às fls. 58 e 59.

60.
Com efeito, a partir da renegociação da dívida, a Petrobras passou a contar
com um título executivo extrajudicial apto a amparar ação autônoma de execução,
ao passo que antes disso o direito da Companhia sobre aqueles créditos parecia
mais incerto, vez que dependeria de uma ação ordinária de cobrança.

61.
Acrescente-se que a repactuação também estabeleceu que a União prestaria
“garantia fidejussória irrevogável e irretratável” vinculada à contragarantia que
deveria ser outorgada à União pela Eletrobras e pela Amazonas Energia até
15.2.2015, caso contrário, passaria a Eletrobras à condição de fiadora e devedora
solidária da dívida (cláusulas segunda e quarta). Nesse aspecto, a Acusação
salienta que, por ocasião da novação da dívida, a única garantia existente era
aquela pessoal prestada pela Eletrobrás, pois a possível garantia da União dependia
ainda da sua efetiva prestação até 15.02.2015, o que acabou não acontecendo,
acrescentando que tampouco haveria à época garantia real, uma vez que o
Contrato de Penhor em Garantia17 só foi celebrado em março de 2015.

62.
A existência de uma garantia “monetizável” era uma preocupação da
Petrobras, tanto que a celebração do acordo, embora aventada desde o início do
ano de 2014, vinha esbarrando na necessidade do reforço da garantia prestada
pela Eletrobras. Aliás, por essa razão que se sugeriu a interferência do Tesouro
Nacional, conforme demonstram especialmente a ata da reunião do Conselho de
Administração realizada em 8.8.2014 e o extrato da ata da reunião do Conselho
Fiscal realizada em 29.8.14.

63.
A concessão de garantia pela União, por sua vez, não se opera de imediato,
na medida em que requer a observância de requisitos legais, notadamente aqueles
previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101, de 2000),
incluindo os limites e as condições estabelecidos pelo Senado Federal por meio da
Resolução no 48, de 200718. Inclusive, a necessidade do cumprimento desses
requisitos foi ressaltada pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, por ocasião da análise
das minutas contratuais, conforme exposto na Nota PGFN/CAF/No 660/2015 (fls. 48/49).

64.
De fato, no caso concreto, a garantia fidejussória a ser prestada pela União
não se concretizou na data prevista, porém, por motivo imputado à própria
Petrobras, que, na data da celebração dos instrumentos contratuais, encontrava-se
inscrita no cadastro informativo de créditos não quitados do setor público federal –
CADIN19. E, como disposto no art. 10 da Resolução do Senado Federal acima
referida, a União só pode prestar garantia a quem comprove o adimplemento
quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos à União,
bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dela recebidos.

65.
Em vista disso, novamente a Petrobras buscou uma solução para a questão,
suscitando junto às autoridades governamentais apoio para a implementação dos
termos já acordados entre as partes, consoante a Carta Presidência 005, de
14.1.2015, enviada pela Petrobras ao Ministro Chefe da Casa Civil, com cópia para
os Ministros de Estado da Fazenda e de Minas e Energia (fls. 90/92).

66.
Nesse contexto é que, em 3.3.2015, os representantes do Tesouro Nacional,
do Ministério de Minas e Energia, da Petrobras, da Eletrobras e da Amazonas
Energia reuniram-se e acordaram que, em substituição à garantia da União, seria
celebrado Contrato de Penhor em Garantia por meio do qual seriam penhorados em
favor da Petrobras os créditos detidos pela Amazonas Energia junto ao fundo
setorial da Conta de Desenvolvimento Energético (“CDE”)20.

67.
Tais créditos originavam-se dos “Contratos de Confissão de Dívida da CDE”,
celebrados entre a Amazonas Energia e a CDE com o objetivo de repactuar a dívida
desta última perante aquela companhia, referente ao atendimento ao serviço público
de distribuição de energia elétrica nos Sistemas Isolados, nos termos do art. 3o da Lei no
12.111, de 2009, conforme autorizado pelo Decreto no 8.370, de 10.10.2014.

68.
Logo em seguida, em 23.3.2015, a Amazonas Energia e a Petrobras
celebraram o Contrato de Penhor em Garantia, no valor de R$851,4 milhões,
posteriormente aumentado para R$2,1 bilhões, remanescendo a Eletrobras como fiadora e
devedora solidária exclusivamente quanto ao montante restante da dívida (R$1,11 bilhão).

69.
Diante do exposto, não se vê, ao contrário do que sustenta a Acusação,
qualquer desvantagem pelo fato de o Instrumento de Confissão de Dívida ter sido
assinado quando ainda não havia sido efetivada a garantia fidejussória da União,
que, como visto, não poderia ser prestada de imediato, por depender do
cumprimento de requisitos legais estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal e
em Resolução do Senado Federal. Aliás, a garantia fidejussória não foi ao final
concedida exatamente pelo descumprimento de um desses requisitos, visto que a
Petrobras encontrava-se à época inscrita no CADIN.

70.
Resta, assim, que a Petrobras tomou as providências que lhe aparentavam
cabíveis para fins de obter a garantia pretendida e assegurar o pagamento da
dívida no caso de inadimplemento da devedora. Afinal, tão logo cientificada da
impossibilidade da prestação da garantia inicialmente aventada, encaminhou
correspondência às autoridades competentes para fins de sanar a questão, o que
de fato ocorreu no curto período de dois meses.

71.
Destes fatos também não se verifica a existência de provas hábeis a
demonstrar uma ingerência da União, como acionista controladora da Petrobras, no
processo de tomada de decisão pelos administradores. No caso concreto, não há
provas de que a participação dos representantes do Ministério da Fazenda e do
Ministério de Minas e Energia caracterizou uma participação direta da União no
processo da decisão negocial, como supõe a Acusação. Como destacado pela
Defesa, estas participações restringiram-se às discussões referentes à concessão da
garantia pela União (Tesouro Nacional). E, como visto acima, a existência de
garantia “monetizável” era uma preocupação da Petrobras, na condição de credora, no
intuito de resguardar os interesses da companhia no caso de inadimplência da devedora.

72.
Admitir tal ingerência do controlador no processo de decisão negocial, em
verdade, pressupõe uma influência sua sobre os administradores, que, por sua vez,
têm o dever de atuar de forma a lograr os fins e no interesse da companhia, não

podendo, ainda que para a defesa do interesse dos que o elegeram, faltar a esses
deveres, conforme preceitua o art. 154 da lei no 6.404, de 1976. Em outras
palavras, corolário da ingerência indevida do acionista controlador na administração
de uma companhia é a responsabilização dos administradores por desvio de finalidade. Neste
particular,
repise-se
que
a
própria
Acusação
não
atribuiu
responsabilidade
aos
administradores da Petrobras, conforme consta do item 47 do Termo de Acusação.

73.
Ainda de acordo com a Acusação, a União teria se beneficiado duplamente,
tendo em vista que teria havido, pelos termos desvantajosos da repactuação, uma
transferência de “valor” entre sua controlada direta (Petrobras) para a sua
controlada indireta (Amazonas Energia), na qual detinha maior participação
acionária, bem como um benefício pelo fato de não precisar transferir
imediatamente recursos para os Fundos Setoriais (CDE) que seriam utilizados para
o pagamento da dívida originária.

74.
Contudo, os elementos constantes dos autos não permitem concluir que a
União, na condição de controladora da Petrobras, tenha orientado a Companhia em
seu exclusivo interesse, em prejuízo dos demais acionistas. Mais que isso, a
Acusação não logrou comprovar que a repactuação realizada com a Amazonas
Energia tenha sido de fato lesiva para a Petrobras.

75.
Como se vê, a situação que se apresenta é bastante diferente daquela
verificada nos autos do já mencionado PAS CVM no RJ2012/1131, em que o Estado
de São Paulo foi condenado por ter-se omitido em relação a transações entre a
EMAE e Sabesp. A EMAE não recebia qualquer valor em compensação pelo uso da
água, e o controlador, mesmo diante das provocações por parte da administração
da EMAE e da situação de prolongada fragilidade financeira da companhia, manteve
uma postura intencionalmente passiva em relação ao dever previsto no art. 116,
parágrafo único, da Lei no 6.404, de 1976.

76.
O que se depreende dos extratos das reuniões realizadas no âmbito da
diretoria e dos conselhos fiscal e de administração da Petrobras é que a decisão
sobre os termos da repactuação questionada pela Acusação foi tomada pela
administração da Petrobras, nos limites de sua competência e sem ingerência
indevida da acionista controladora.

77.
Em verdade, os elementos constantes dos autos evidenciam que a União
interveio quando instada pela administração da Petrobras, primeiro para fins de
conceder a garantia fidejussória requerida e, posteriormente, para viabilizar a
implementação dos termos já acordados entre as partes, a partir da substituição
daquela garantia pelo penhor dos créditos detidos pela Amazonas Energia junto à
CDE. A participação da União, portanto, restringiu-se, de acordo com as provas
carreadas aos autos, às discussões referentes à concessão da garantia, que, como
visto, era uma preocupação da Petrobras, na condição de credora, no intuito de
resguardar os interesses da Companhia no caso de inadimplência da devedora.

78.
Diante de todo o exposto, voto pela absolvição da União Federal, da
acusação de violação ao art. 116, parágrafo único, da Lei 6.404, de 1976.

É como voto.

Rio de Janeiro, 07 de fevereiro de 2017.

HENRIQUE BALDUINO MACHADO MOREIRA

DIRETOR-RELATOR
------------------------------
1 Art. 116. Parágrafo único. O acionista controlador deve usar o poder com o fim de fazer a companhia
realizar o seu objeto e cumprir a sua função social, e tem deveres e responsabilidades para com os
demais acionistas da empresa, os que nela trabalham e para com a comunidade em que atua, cujos
direitos e interesses deve lealmente respeitar e atender.
2 A existência dessa dívida é reconhecida pela Portaria Interministerial no 652, de 2014, dos Ministérios
da Fazenda e das Minas e Energia.
3 Na nota explicativa no 15.5 das demonstrações financeiras de 31.12.2014, a administração da
Eletrobrás reconhece que a Amazonas Energia é dependente do seu suporte financeiro.
4 A dívida originária era R$2,94 bilhões (fls. 20v).
5 O risco de crédito das sociedades do Sistema Eletrobras, que inclui a Amazonas Energia, é tão
significativo que justificou, em 2014, o reconhecimento pela Companhia de R$4,5 bilhões, incluindo
saldos a vencer das novas dívidas, que possuem garantia pessoal da Eletrobras, como perdas em
créditos de liquidação duvidosa.
6 A participação direta e indireta da União no capital social era de 46%, no caso da Petrobras, e de
67,2%, no caso da Eletrobras, em dezembro de 2014.
7 Neste sentido ver também o voto preferido pela Diretora Luciana Dias, no âmbito do PAS 2012/1131,
julgado em 26.05.2015. Também sobre o tema vale destacar as palavras do diretor Pedro Oliva Marcilio
de Sousa, no âmbito do Processo Administrativo Sancionador CVM no RJ2005/1443, julgado em
10.5.2006, o Colegiado decidiu que: “[p]ara dar efetivação aos deveres impostos ao acionista
controlador no art. 116, o art. 117 responsabilizou-o ‘pelos danos causados por atos praticados com
abuso de poder’. Dentre as modalidades de exercício abusivo de poder, a Lei 6.404/76 elencou algumas
hipóteses que não são consideradas quando da análise do voto do acionista não controlador (art. 117,
§1 ̊, ‘e’, ‘f’, ‘g’ segunda parte e ‘h’). Diferentemente dos acionistas não controladores, os acionistas
controladores, enquanto possam ser assim considerados, têm obrigações e responsabilidades por atos (e
mesmo omissões, no caso da alínea ‘g’) não decorrentes do exercício do direito de voto”.
8 “Art. 238. A pessoa jurídica que controla a companhia de economia mista tem os deveres e
responsabilidades do acionista controlador (artigos 116 e 117), mas poderá orientar as atividades da
companhia de modo a atender ao interesse público que justificou a sua criação.”.
9 Itens 9 10 do Memorando no 57/2015-CVM/SEP/GEA-3, às fls. 240/241.
10 Voto condutor da Pres. Maria Helena Santana, PAS CVM no 25/2003, Rel. Dir. Eli Loria, julgado em
25.3.2008.
11 Como, aliás, amplamente reconhecida na doutrina pátria. V., por todos, Nelson Eizirik, A Lei das S/A
Comentada, vol. 4, São Paulo: Quartier Latin, 2015, 2a ed., p. 249.
12 Segundo registrado no extrato da ata da reunião do Conselho Fiscal realizada em 25.4.14.
13 DIP AFIN 84/2014, de 20.6.2014.
14 É o que se extrai, por exemplo, do voto proferido pela Diretora-Relatora Maria Helena Santana no PAS
CVM no RJ2005/0097, julgado em 15.3.2007: “Antes de concluir, gostaria de comentar o que foi
utilizado pela SEP como razão principal para caracterizar o cometimento de todas as infrações que
entendeu serem imputáveis aos indiciados neste processo. Foi considerado pela área técnica que os
títulos adquiridos pela TCO contavam com garantias insuficientes, dadas as informações constantes dos
autos a respeito da situação econômico-financeira de seus emissores. Em minha análise, não considerei
essa motivação, nem entendo que isso tenha feito falta, para chegar às conclusões que proponho. Mas,
mais que isso, creio que considerações sobre o mérito de decisões de negócio, em geral, extrapolam o
papel do regulador, em sua tarefa de revisão da legalidade dos atos dos administradores de companhia
aberta. O regulador deve evitar que sua eventual avaliação seja fator que influencie a análise sobre a
legalidade da atuação dos administradores, pois pode observar as decisões tomadas por eles em
condições de certa forma mais favoráveis, e sem dúvida bastante distintas das que enfrenta o gestor na
hora de fazer escolhas. O gestor de companhia lida com restrições de tempo e de recursos que o levam
a dedicar mais ou menos tempo a certas decisões, a realizar estudos mais ou menos aprofundados em
cada caso, e isso faz parte de suas responsabilidades. Além disso, ele certamente dispõe de dados que
não estão disponíveis para o regulador, os quais considera em suas decisões. Mas a análise da CVM
sobre determinado ato de gestão conta com uma grande vantagem, que não seria justo permitir que
fosse usada em prejuízo dos administradores: ela é feita de posse da informação sobre o resultado que o
ato acarretou. Se a revisão da legalidade de atos de administração, portanto, puder avançar em
aspectos do mérito das decisões, estaremos correndo o risco de reduzir o dinamismo de nossas
companhias abertas, pois estará sendo incentivada uma postura extremamente avessa ao risco por
parte dos seus administradores.”
Vide, dentre outros, os seguintes PAS: 25/2003 (julgado em 25.3.2008), 8/2005 (julgado em
12.12.2007), 21/2004 (julgado em 15.5.2007) e 9/2003 (julgado em 25.1.2006).
15 BRIGAGÃO, Pedro Henrique Castello. A Administração de Companhias e a Business Judgment Rule.
São Paulo: Quartier Latin, 2017. p. 107 e 108. "A business judgment rule é dos temais mais importantes
que permeiam o regime de responsabilidade dos administradores de companhias. Como se viu, um dos
principais desafios enfrentados pelo legislador ao estabelecer este regime é encontrar o equilíbrio ideal
entre (i) a necessária prevenção de eventuais abusos da posição de confiança detida por diretores e
conselheiros perante as companhias e (ii) a também necessária liberdade e discricionariedade que eles

devem ter para gerir os negócios sociais. Se é verdade que administradores devem responder por danos
que causarem ao patrimônio de companhias de forma culposa ou dolosa, também é verdade que a
atividade por eles executada está sujeita a erros cometidos sem culpa que podem prejudicar essas
sociedades. Caso se permita a responsabilização de diretores e conselheiros por esses erros,
profissionais conscientes e capazes não se aventurarão em cargos de administração de companhias.
Temendo sua responsabilização, aqueles poucos que ainda remanesceriam evitariam a tomada de riscos,
que é essencial para a consecução de lucros, como exposto no primeiro capítulo deste trabalho. Também
não seria surpreendente se acionistas insatisfeitos com a gestão, mas sem participação societária
suficiente para substituir os administradores, passassem a ajuizar ações contra eles. Dessa forma,
mesmo com pouca expressividade no capital social, passariam a intervir indevidamente no mérito dos
atos de gestão, que cabem aos diretores e conselheiros, e não aos sócios. É bom lembrar, nesse sentido,
que juízes não são administradores e, por isso, não são os mais indicados para analisar o mérito da
atuação desses profissionais. Não seria justo nem razoável, portanto, que eles ditassem como
administradores deveriam ter agido para evitar prejuízos. Sua análise, então, deve se ater apenas à
legalidade do procedimento decisório. Nesse contexto, ao definir e limitar as hipóteses em que
administradores responderão pessoalmente pelos danos que causarem à sociedade anônima quando da
tomada de decisões negociais, é a business judgment rule o instrumento que contribui da maneira mais
consistente para que o regime de responsabilidade dos administradores esteja o mais em linha possível
com a realidade da administração de companhias".
16 A dívida originária era R$2,94 bilhões (fls. 20v).
17 Para maiores detalhes, ver item 57.
18 Dispõe sobre os limites globais para as operações de crédito externo e interno da União, de suas
autarquias e demais entidades controladas pelo poder público federal e estabelece limites e condições
para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno.
19 Segundo relatado na Carta Presidência 005/2015, de 14.1.2015, referente à “Dívida do Sistema
Eletrobras com o Sistema Petrobras”, enviada pela Petrobras ao Ministro Chefe da Casa Civil, com cópia
para os Ministros de Estado da Fazenda e de Minas e Energia (fls. 90/92).
20Informação prestada pelo DRI da Petrobras à fl. 60.

Manifestação de voto do Diretor Pablo W. Renteria na Sessão de
Julgamento
do
Processo
Administrativo
Sancionador
CVM
no
RJ2015/10677 realizada no dia 07 de fevereiro de 2017.

Eu acompanho o voto do Relator, senhor Presidente.

Pablo W. Renteria
DIRETOR

Manifestação de voto do Presidente da CVM e da Sessão de Julgamento do
Processo Administrativo Sancionador CVM no RJ2015/10677
realizada no dia 07 de fevereiro de 2017.

1.
Eu também acompanho o voto do Diretor-Relator Henrique Machado, uma
vez que os elementos nos autos não constituem prova suficiente para caracterizar a suposta
infração ao art. 116, parágrafo único, da Lei no 6.404, de 1976 (“Lei 6.404”).

2.
A meu ver, somente seria possível responsabilizar a União Federal (“União”) se
restasse comprovado, no mínimo, um comportamento deliberadamente ativo ou passivo:

(i)
com a finalidade de aceitar e perpetuar o inadimplemento da
Amazonas Distribuidora de Energia S.A. (“Amazonas Energia”) que
deu origem à dívida; ou

(ii)
privilegiando, no contexto da repactuação de tal dívida, seu interesse
próprio em detrimento da Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras (ou
“Companhia”) ou de seus acionistas.

3.
É evidente que a inadimplência da Amazonas Energia gerou prejuízos à
Petrobras durante o período em que houve a prestação de serviços de fornecimento
de gás natural sem contrapartida.

4.
O que não ficou evidente, contudo, foi que essa inadimplência tenha ocorrido
por força de uma deliberada omissão da União. Não se comprovou a atuação
intencional ou coordenada de representantes da União para que a Petrobras
deixasse de adotar medidas para fazer cumprir as obrigações convencionadas nos
contratos de distribuição.

5.
Considerando que a Amazonas Energia é subsidiária integral da Centrais
Elétricas Brasileiras S.A. – Eletrobras, também controlada pela União, a acusação
inferiu que a União teria feito uso da Petrobras, em uma ponta da operação, para
se esquivar de custos maiores que lhe competiriam na outra ponta dessa transação.

6.
Especialmente em transações envolvendo partes relacionadas, quando se
pode
vislumbrar
interesses
potencialmente
conflitantes
entre
o
acionista
controlador e a companhia, suposições como essa não são inverossímeis.

7.
Ocorre que, pelos autos, entendo não ser possível concluir, de forma segura,
que isso tenha de fato ocorrido no presente caso.

8.
O cenário possivelmente seria outro diante de indícios mais robustos para
corroborar essa tese, tais como documentos, atas, e-mails ou mesmo relatos de
envolvidos, no sentido de que representantes da União “acordaram”, ou “aceitaram”,
a inadimplência da Amazonas Energia. Ou mesmo elementos apontando que a União ignorou
ou minou, de algum modo, a atuação de administradores e responsáveis por adotar medidas
para sanar esse inadimplemento.

9.
Nessas hipóteses, estaríamos diante de uma conduta altamente reprovável,
não só configurando o exercício abusivo do poder de controle por parte da União
(em infração ao art. 116, parágrafo único, da Lei 6.404), mas também indo na
contramão de todos os recentes movimentos voltados ao aprimoramento da
governança das empresas estatais de capital aberto, como muito oportunamente
lembrado pelo Diretor-Relator.

10.
A propósito, em situação com características similares (PAS CVM no
RJ2012/1131, julgado em 26.05.2015), o Colegiado da CVM fixou entendimento de
que o interesse público referido no art. 238 da Lei 6.404 em nada atenua o dever
dos acionistas controladores de resguardar lealmente os interesses da companhia,
em respeito aos demais acionistas1.

11.
Ocorre que, naquele precedente, diferentemente do presente caso, restou
comprovada uma postura intencionalmente omissa do Estado de São Paulo, ente
estatal controlador, perpetuando uma situação em que os acionistas da Empresa
Metropolitana de Águas e Energia S.A. – EMAE (sua controlada) seguiram sofrendo
prejuízos em decorrência de relação entre a EMAE e a Companhia de Saneamento
Básico do Estado de São Paulo – Sabesp (também controlada pelo Estado de São
Paulo), não obstante os diversos questionamentos dos administradores, conforme
documentação acostada nos autos daquele processo.

12.
Tratando mais especificamente da atuação da União na repactuação da
dívida gerada pela inadimplência da Amazonas Energia, também não verifico a
comprovação do ilícito apontado, por duas principais razões.

13.
De um lado, pois é absolutamente possível que, em renegociações de dívida,
discuta-se a redução de juros e mesmo a taxa de atualização dos valores
envolvidos, considerando, dentre inúmeros fatores, a capacidade de pagamento do
devedor e a perspectiva de recebimento do valor original.

14.
De outro, porque a decisão negocial dos administradores em situações como
essa apenas poderia ser contestada se ausentes os requisitos da já consolidada business
judgment rule2 (isto é, se a decisão não fosse desinteressada, informada e refletida).

15.
E essa segunda razão me leva a ponderar sobre outro pressuposto da tese
acusatória:
a
presumida
ingerência
da
União,
controladora,
sobre
os
administradores da Petrobras.

16.
As figuras do administrador e do acionista controlador, em regra, não se
confundem. E creio que as eventuais medidas para sanar a inadimplência da
Amazonas Energia quanto para a própria repactuação da dívida se inserem, em
tese, no âmbito de decisões negociais tomadas pelos administradores3.

17.
A conduta dos administradores, a quem cumpre observar os deveres
fiduciários previstos nos artigos 153 e seguintes da Lei 6.404, poderia ter sido
questionada, especialmente em face do longo período de inadimplência por parte
da Amazonas Energia. Evidentemente, a eventual configuração de infração
dependeria de uma análise da conduta dos administradores à luz de tais deveres e
das circunstâncias fáticas presentes, inclusive considerando em que medida e como
sua atuação pode ter sido guiada ou influenciada pela União. Entretanto, essa
análise não compõe o escopo deste processo sancionador.

18.
Assim, pelo exposto, inexistindo maiores evidências concretas de que os
representantes da União interferiram nas decisões negociais dos administradores da
Petrobras, e tendo em vista que não se logrou demonstrar, com a razoável certeza
que se requer uma condenação, (i) como a União teria permitido o inadimplemento
que deu origem à dívida, ou (ii) como a repactuação teria sido feita em seu
benefício próprio em detrimento da Petrobras, entendo, em linha com o voto
condutor, que a acusação de infração ao art. 116, parágrafo único, da Lei 6.404
não merece prosperar.

É como voto.
Rio de Janeiro, 07 de fevereiro de 2017.

Leonardo P. Gomes Pereira
PRESIDENTE
------------------------------
1 CVM, PAS CVM no RJ2012/1131, Diretora-Relatora Luciana Dias, julgado em 26.05.2015.
2 Dentre tantos outros, cite-se o PAS CVM no 21/2004, Diretor-Relator Pedro Oliva Marcilio
de Sousa, julgado em 15.05.2007.
3 A respeito, aliás, como aponta o Diretor-Relator, este Colegiado recentemente manifestou o
entendimento de que, especialmente em operações com potencial conflito de interesses,
como aquelas envolvendo partes relacionadas, cabe à administração conduzir a transação
com plena independência, não sendo desejável qualquer ingerência por parte do acionista

controlador (CVM, PAS no RJ2012/11199, Diretor-Relator Pablo Renteria, julgado em
22.03.2016).

Encerramento da Sessão de Julgamento do Processo
Administrativo Sancionador CVM no RJ2015/10677 realizada no dia 07 de
fevereiro de 2017.

Proclamo o resultado do julgamento, em que o Colegiado desta
Comissão, por unanimidade de votos, decidiu pela absolvição da União Federal da
acusação de suposta infração ao disposto no art. 116, parágrafo único, da Lei no
6.404/76, nos termos do voto do Diretor-relator.

Encerro a Sessão, informando que, com a entrada em vigor do
Decreto no 8.652/2016, a decisão absolutória transita em julgado na 1a Instância,
sem a interposição de recurso de ofício por parte da CVM.

Leonardo P. Gomes Pereira
PRESIDENTE