Tribunal: CARF
Processo: 10380.726317/2018-33
Classe: Processo administrativo fiscal
Órgão julgador: ALEXANDRE CORREA LISBOA
Órgão colegiado: Segunda Turma Ordinária da Quarta Câmara da Segunda Seção / Quarta Câmara / Segunda Seção de Julgamento
Data de julgamento: 2026-04-07
Data de publicação: 2026-05-08

Ementa:
Assunto: Contribuições Sociais Previdenciárias
Período de apuração: 01/01/2014 a 31/12/2015
PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. INCOMPETÊNCIA DO JULGADOR ADMINISTRATIVO. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. AFERIÇÃO INDIRETA. ART. 148 DO CTN. LEGALIDADE DO LANÇAMENTO. ÔNUS PROBATÓRIO NÃO CUMPRIDO.
O CARF não é competente para se pronunciar sobre a inconstitucionalidade de lei tributária. A proporcionalidade e a razoabilidade admitem controle apenas concreto, restrito à verificação de conformidade com parâmetros legais objetivos. Presentes as hipóteses do art. 148 do CTN e motivada a aferição indireta, o lançamento possui presunção de certeza e liquidez, cabendo ao contribuinte produzir prova específica para afastá-lo.

Inteiro teor:
DOCUMENTO VALIDADO
MINISTÉRIO DA FAZENDA
Conselho Administrativo de Recursos Fiscais
PROCESSO
10380.726317/2018-33
ACÓRDÃO
2402-013.535 – 2a SEÇÃO/4a CÂMARA/2a TURMA ORDINÁRIA
SESSÃO DE
7 de abril de 2026
RECURSO
VOLUNTÁRIO
RECORRENTE
MUNICIPIO DE CAUCAIA
INTERESSADO
FAZENDA NACIONAL
Assunto: Contribuições Sociais Previdenciárias
Período de apuração: 01/01/2014 a 31/12/2015
PROCESSO
ADMINISTRATIVO
FISCAL.
CONTROLE
DE
CONSTITUCIONALIDADE.
INCOMPETÊNCIA
DO
JULGADOR
ADMINISTRATIVO. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. AFERIÇÃO
INDIRETA. ART. 148 DO CTN. LEGALIDADE DO LANÇAMENTO. ÔNUS
PROBATÓRIO NÃO CUMPRIDO.
O CARF não é competente para se pronunciar sobre a inconstitucionalidade
de lei tributária. A proporcionalidade e a razoabilidade admitem controle
apenas concreto, restrito à verificação de conformidade com parâmetros
legais objetivos. Presentes as hipóteses do art. 148 do CTN e motivada a
aferição indireta, o lançamento possui presunção de certeza e liquidez,
cabendo ao contribuinte produzir prova específica para afastá-lo.

ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos os presentes autos.
Acordam os membros do colegiado, por unanimidade de votos, rejeitar as
preliminares suscitadas e, no mérito, em negar provimento ao recurso voluntário interposto.

Assinado Digitalmente
Alexandre Corrêa Lisbôa – Relator

Assinado Digitalmente
Fl. 548
DF CARF MF
Original

DOCUMENTO VALIDADO
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Rodrigo Duarte Firmino – Presidente

Participaram da sessão de julgamento os Conselheiros Alexandre Corrêa Lisbôa,
Suez Roberto Colabardini Filho, João Ricardo Fahrion Nüske, Luciana Vilardi Vieira de Souza
Mifano, Marcus Gaudenzi de Faria e Rodrigo Duarte Firmino (Presidente).

RELATÓRIO
Trata-se de processo administrativo fiscal instaurado em razão de Auto de Infração
lavrado que culminou no lançamento de ofício das contribuições sociais destinadas à Seguridade
Social, de responsabilidade da empresa autuada, assim como da contribuição voltada ao
financiamento dos benefícios previdenciários relacionados ao grau de incidência de incapacidade
laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho. As contribuições incidiram sobre as
remunerações pagas a servidores temporários e comissionados vinculados ao RGPS, agentes
políticos e contribuintes individuais da categoria de trabalhadores autônomos.
Além disso, foi lavrado Auto de Infração por descumprimento das seguintes
obrigações acessórias:
DESCRIÇÃO SUMÁRIO DO FATO
Deixar de exigir a CND do INSS na contratação com o Serviço
Público
Deixar de contabilizar em títulos próprios de sua contabilidade e
pelo Regime de competência, os fatos geradores da contribuição
previdenciária
Deixar de descontar a contribuição do segurado empregado e
contribuinte individual
A auditoria fiscal realizada abrangeu o período de janeiro de 2014 a dezembro de
2015, incluindo o 13o salário, com o objetivo de verificar as contribuições previdenciárias devidas
ao Regime Geral de Previdência Social. O trabalho concentrou-se nas remunerações pagas a
servidores temporários, comissionados, agentes políticos e contribuintes individuais, identificando
divergências entre os valores declarados em GFIP e aqueles constantes das folhas de pagamento,
lançamentos contábeis e arquivos do Sistema de Informações Municipais – SIM, instituído pelo
Tribunal de Contas do Estado do Ceará.
Constatou-se que a Prefeitura apresentou inicialmente folhas de pagamento
unificadas entre o Regime Próprio e o Regime Geral, o que dificultou a análise e exigiu diversas
solicitações de ajustes. Mesmo após correções parciais, permaneceram inconsistências entre
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valores contabilizados e valores efetivamente apresentados. Como o órgão não apresentou
justificativas no prazo final concedido pela fiscalização, os valores foram arbitrados nos termos do
art. 33, §3o, da Lei 8.212/91.
A auditoria constatou, ainda, a omissão de contribuintes individuais nas GFIP,
embora esses valores constassem na contabilidade e nas notas de liquidação. As contribuições
foram calculadas com alíquota de 11%, respeitando o teto previdenciário. Considerou-se que o
órgão possui Regime Próprio de Previdência, não recolhendo ao RGPS para servidores efetivos
(art. 13 da Lei 8.212/91), mas sendo obrigatória a contribuição para agentes políticos, temporários
e autônomos (art. 12, I, “j”, e art. 22 da mesma lei). A apuração baseou-se em documentos
contábeis, folhas de pagamento, arquivos do SIM e GFIP.
O Município impugnou o auto de infração alegando nulidade do lançamento por
vícios formais, como falta de fundamentação clara, ausência de detalhamento dos fatos geradores
e cerceamento do direito de defesa. Sustenta que o relatório fiscal é genérico, não explicita
adequadamente a base legal nem as irregularidades apontadas, e que o grande volume de
documentos e autos inviabilizaria o exercício do contraditório no prazo de 30 dias. Afirma ainda
que não se justificaria a aferição indireta, pois todos os documentos foram entregues
regularmente, tendo o auditor desconsiderado informações relevantes e gerado diferenças
indevidas.
Alegou,
ainda,
que
houve
violação
aos
princípios
da
razoabilidade,
proporcionalidade e da verdade material. Requer, assim, a nulidade do auto ou, subsidiariamente,
sua improcedência, com correção das bases de cálculo, exclusão de multa e da SELIC (substituída
por INPC mais juros), abatimento de valores, arquivamento do processo e realização de prova
pericial contábil.
Remetidos os autos à DRJ, foi proferido o Acórdão no16-86.060, que julgou
improcedente a impugnação. A DRJ entendeu que os argumentos não afastaram o lançamento.
Constatou-se a regularidade do Auto de Infração e que o Município, apesar de devidamente
intimado, não apresentou esclarecimentos completos nem documentação adequada.
Asseverou, ainda, que as inconsistências verificadas nas folhas de pagamento —
especialmente a inexistência de segregação entre as contribuições destinadas ao RPPS e ao RGPS
— legitimaram a adoção da aferição indireta, nos termos do art. 33 da Lei no 8.212/1991.
Sustentou que o relatório fiscal apresentou grau de detalhamento suficiente, com indicação da
base legal e dos critérios adotados, afastando, assim, as alegações de nulidade do lançamento.
O acórdão ressaltou que omissões na GFIP, divergências entre a contabilidade e as
folhas de pagamento e a falta de provas por parte do Município confirmaram a correção do
lançamento. Afastou a análise de princípios constitucionais por incompetência da esfera
administrativa, indeferiu a realização de perícia e a juntada de novos documentos por preclusão, e
esclareceu que a multa de ofício e a aplicação da taxa SELIC decorrem diretamente da lei, não
podendo ser afastadas administrativamente.
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Diante de todo o exposto, a DRJ concluiu pela improcedência da impugnação e pela
manutenção integral do crédito tributário constituído.
Não se conformando com a decisão proferida, a recorrente apresenta recurso
voluntário.
É o relatório

VOTO
Conselheiro Alexandre Corrêa Lisbôa, Relator

Sendo tempestivo e preenchidos os demais requisitos, conheço do recurso
voluntário.
Das preliminares
Da Ilegalidade da Aferição Indireta
A recorrente sustenta a nulidade dos lançamentos por “aferição indireta” das
contribuições previdenciárias, ao argumento de que teria apresentado documentação suficiente
(folhas RGPS/RPPS, contabilidade, empenhos, liquidações e arquivos do SIM) apta a mensurar com
exatidão a base de cálculo, de modo que não se configurariam os pressupostos legais do
arbitramento.
O ponto de partida normativo é inequívoco. O artigo 148 do Código Tributário
Nacional autoriza o arbitramento quando as declarações, os esclarecimentos ou os documentos
apresentados pelo sujeito passivo forem omissos ou destituídos de credibilidade, desde que
observado o devido processo legal e assegurada, em caso de impugnação, a possibilidade de
contraditório quanto aos critérios adotados. Trata-se de instrumento legítimo posto à disposição
da Administração Tributária para a recomposição da base tributável, nas hipóteses em que a prova
produzida pelo contribuinte se revele inexistente, incompleta ou infidedigna.
No campo específico das contribuições previdenciárias, o art. 33 da Lei no
8.212/1991, § 3o, admite o lançamento de ofício na hipótese de recusa, sonegação ou
apresentação deficiente de documentos, e, no § 6o, determina que, constatado que a escrituração
“não registra o movimento real de remuneração dos segurados, do faturamento e do lucro”, as
contribuições “serão apuradas, por aferição indireta”, competindo ao contribuinte o ônus de
provar o contrário. Ou seja: a lei de custeio da Seguridade Social não condiciona a aferição indireta
à ausência absoluta de documentos; basta que a documentação apresentada não reflita com
fidelidade a realidade remuneratória.
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Também é vinculante, para a matéria, o dever do empregador de preparar folha,
lançar em contabilidade, e informar mensalmente, por meio da GFIP/SEFIP, todos os fatos
geradores, sendo que as informações prestadas na GFIP “servirão como base de cálculo das
contribuições” e “constituir-se-ão em termo de confissão de dívida, na hipótese de não
recolhimento” (art. 225, I a IV e § 1o, do Decreto no 3.048/1999 – Regulamento da Previdência
Social). A divergência interna entre sistemas locais (SIM), folhas e GFIP, não explicada por prova
idônea, autoriza a Administração a recompor a base, inclusive por aferição indireta.
Nesse quadro, as alegações do recorrente não afastam os pressupostos legais do
procedimento adotado. É certo que, como consignado no relatório fiscal, em momento inicial as
folhas de pagamento foram entregues de forma conjunta (RGPS e RPPS) e, após intimação, houve
correção formal. Essa regularização, todavia, não saneou as demais inconsistências materiais
detectadas pela auditoria quando do cotejo entre lançamentos contábeis, notas de
empenho/liquidação e folhas digitais, notadamente quanto à oferta à tributação de rubricas pagas
a segurados empregados e à segregação das verbas de 13o salário.
A apresentação de documentos, por si, não impede a aferição indireta se o seu
conteúdo não é fidedigno ao “movimento real” de remuneração, nos termos do § 6o do art. 33 da
Lei no 8.212/1991. O ônus de elidir a presunção de legitimidade do lançamento era do Município,
e não foi cumprido com planilhas sem lastro documental completo e reconciliado com GFIP e
contabilidade.
O ordenamento previdenciário determina que o décimo terceiro é tratado como
fato gerador autônomo, possuindo competência específica para fins de contribuição — razão pela
qual existe a chamada competência 13, utilizada exclusivamente para a apuração das
contribuições sobre essa gratificação anual. Assim, o fato de o sistema municipal (SIM) não possuir
estrutura própria para registrar a competência 13 não tem o condão de alterar ou afastar o regime
legal aplicável. A ausência dessa competência no sistema interno do Município não modifica as
regras impostas pela legislação previdenciária, nem impede a fiscalização de considerar
corretamente as informações das competências 12 e 13 para recompor a base de cálculo devida.
A alegada compensação “a maior” em algumas rubricas para neutralizar “a menor”
em outras, sem a correspondente retificação das GFIP e sem a conciliação com a contabilidade e
os comprovantes de pagamento, não se sustenta. O Regulamento da Previdência Social impõe a
escrituração mensal e a informação fiel dos fatos geradores via GFIP, a qual, repita-se, compõe a
base de dados e tem natureza de confissão quando não há recolhimento; não há autorização para
compensações informais por simples planilhamento, sobretudo quando os próprios cruzamentos
evidenciam bases subofertadas à tributação, conforme exposto pela fiscalização
Portanto, a aferição indireta mostra-se plenamente legítima quando a escrituração
apresentada não reflete a realidade econômico-contábil, permitindo ao Fisco valer-se de outros
elementos — como documentos fiscais, registros sistêmicos e demais dados objetivos — para
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alcançar a verdade material, cabe a recorrente o ônus de produzir prova idônea capaz de afastar a
recomposição realizada pela fiscalização, o que não ocorreu no caso concreto.
Diante do exposto, rejeito a preliminar suscitada.
Pedido de Diligências
Nos termos do art. 18 do Decreto no 70.235/1972, a conversão do julgamento em
diligência constitui faculdade da autoridade julgadora, cabível apenas quando necessária ao
esclarecimento de matéria de fato relevante. No caso, o processo encontra-se suficientemente
instruído, com relatórios fiscais, intimações, respostas do contribuinte e cruzamentos de dados,
aptos à formação do convencimento.
As razões recursais limitam-se a reapresentar planilhas já analisadas,
desacompanhadas da documentação comprobatória indispensável à conciliação entre o Sistema
(SIM), a contabilidade, as informações previdenciárias (RGPS/RPPS), a GFIP e os comprovantes de
recolhimento, especialmente quanto ao tratamento do 13o salário entre as competências 12 e 13,
conforme o regramento técnico da GFIP.
Ressalte-se que o ônus da prova incumbe ao sujeito passivo, nos termos do art. 16,
§ 4o, do Decreto no 70.235/1972, não cabendo à diligência suprir deficiência probatória da defesa.
Inexistindo lacuna instrutória relevante, impõe-se o julgamento com base nos elementos
constantes dos autos, na forma do art. 25, I, do Decreto no 70.235/1972, razão pela qual
indeferem-se os pedidos subsidiários de conversão em diligência.
Ofensa aos princípios constitucionais e tributários da razoabilidade e da proporcionalidade
A
recorrente
sustenta,
em
síntese,
a
possibilidade
de
controle
de
constitucionalidade no âmbito do processo administrativo fiscal e a consequente necessidade de
afastamento do lançamento com fundamento na alegada violação aos princípios da
proporcionalidade e razoabilidade, bem como na suposta indevida adoção da aferição indireta
pela fiscalização.
De início, cumpre esclarecer que não compete ao CARF declarar a
inconstitucionalidade de lei tributária, nem afastar a sua aplicação com fundamento
exclusivamente principiológico. Nesse sentido, dispõe a Súmula CARF no 2:
O CARF não é competente para se pronunciar sobre a inconstitucionalidade de lei
tributária.
O Decreto no 70.235, de 1972, disciplina o processo administrativo fiscal,
estabelecendo os procedimentos a serem observados e delimitando os contornos da atuação da
Administração Tributária, com vistas a assegurar a legalidade, a motivação dos atos e o exercício
do contraditório e da ampla defesa pelo sujeito passivo. Nesse contexto, o controle exercido no
âmbito do contencioso administrativo restringe-se à verificação da regularidade do lançamento à
luz dos parâmetros legais aplicáveis.
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De igual modo, os arts. 97 e 142 do Código Tributário Nacional evidenciam que a
atuação da autoridade fiscal possui natureza vinculada, cabendo-lhe constituir o crédito tributário
estritamente conforme a legislação vigente e os fatos efetivamente comprovados nos autos.
Assim, o lançamento deve observar os elementos objetivos definidos em lei, não se admitindo sua
invalidação com base em princípios invocados de forma genérica ou dissociados de circunstâncias
concretas que evidenciem ilegalidade.
Uma vez atendidos os requisitos previstos no art. 142 do CTN, devidamente
motivado o ato fiscal e assegurado ao contribuinte o pleno exercício do contraditório e da ampla
defesa, a obrigação tributária regularmente constituída somente pode ser afastada mediante a
demonstração inequívoca de vício formal ou material relevante, apto a ensejar a nulidade do
lançamento. Não se mostra suficiente, para tanto, a mera alegação abstrata de violação aos
princípios da razoabilidade e/ou da proporcionalidade, desacompanhada da comprovação de
efetivo descompasso com a legislação aplicável.
Diante do exposto, rejeito a preliminar suscitada.
Conclusão
Diante do exposto, rejeito as preliminares suscitadas e voto por negar provimento
ao recurso voluntário.

Assinado Digitalmente
Alexandre Corrêa Lisbôa

Fl. 554
DF CARF MF
Original