Tribunal: CARF
Processo: 11080.900066/2014-89
Classe: Processo administrativo fiscal
Órgão julgador: TATIANA JOSEFOVICZ BELISARIO
Órgão colegiado: 3a TURMA/CÂMARA SUPERIOR REC. FISCAIS / 3a SEÇÃO / Câmara Superior de Recursos Fiscais
Data de julgamento: 2025-02-20
Data de publicação: 2025-05-08

Ementa:
Assunto: Processo Administrativo Fiscal
Período de apuração: 01/03/2010 a 31/03/2010
DECISÃO ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE CERCEAMENTO DE DEFESA. INEXISTÊNCIA DE NULIDADE.
Não há que se falar em cerceamento do direito de defesa, quando, no curso do contencioso administrativo, resta evidente que o sujeito passivo compreendeu plenamente as razões para a negativa de sua pretensão e trouxe argumentos e documentos buscando comprovar suas alegações.
Compulsando as peças recursais, desde a impugnação, observa-se que há completa argumentação contra os motivos de não reconhecimento do crédito pretendido, assim como apresentação de documentação para a demonstração de sua certeza e liquidez.
Eventual vício de motivação de despacho decisório só poderia implicar sua nulidade se, no caso concreto, tivesse sido evidenciado efetivo cerceamento do direito de defesa do sujeito passivo.

Inteiro teor:
DOCUMENTO VALIDADO
MINISTÉRIO DA FAZENDA
Conselho Administrativo de Recursos Fiscais
PROCESSO
11080.900066/2014-89
ACÓRDÃO
9303-016.572 – CSRF/3a TURMA
SESSÃO DE
20 de fevereiro de 2025
RECURSO
ESPECIAL DO PROCURADOR
RECORRENTE
FAZENDA NACIONAL
INTERESSADO
GERDAU ACOS ESPECIAIS S.A.
Assunto: Processo Administrativo Fiscal
Período de apuração: 01/03/2010 a 31/03/2010
DECISÃO ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE CERCEAMENTO DE DEFESA.
INEXISTÊNCIA DE NULIDADE.
Não há que se falar em cerceamento do direito de defesa, quando, no
curso do contencioso administrativo, resta evidente que o sujeito passivo
compreendeu plenamente as razões para a negativa de sua pretensão e
trouxe argumentos e documentos buscando comprovar suas alegações.
Compulsando as peças recursais, desde a impugnação, observa-se que há
completa argumentação contra os motivos de não reconhecimento do
crédito pretendido, assim como apresentação de documentação para a
demonstração de sua certeza e liquidez.
Eventual vício de motivação de despacho decisório só poderia implicar sua
nulidade se, no caso concreto, tivesse sido evidenciado efetivo
cerceamento do direito de defesa do sujeito passivo.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos os presentes autos.
Acordam os membros do colegiado, por unanimidade de votos, em conhecer do
Recurso Especial interposto pela Fazenda Nacional, para, no mérito, por maioria de votos, dar-lhe
parcial provimento, cabendo à unidade de origem analise a liquidez e certeza do direito creditório,
tendo em conta a DCTF retificadora apresentada. Vencida a Conselheira Tatiana Josefovicz
Belisario (relatora), que votou pela negativa de provimento. Designado para redigir o voto
vencedor o Conselheiro Vinícius Guimarães.
Assinado Digitalmente
Tatiana Josefovicz Belisário – Relatora
Fl. 299
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Assinado Digitalmente
Vinícius Guimarães – Redator Designado
Assinado Digitalmente
Régis Xavier Holanda – Presidente

Participaram da sessão de julgamento os julgadores Rosaldo Trevisan, Semíramis de
Oliveira Duro, Vinícius Guimarães, Tatiana Josefovicz Belisário, Dionísio Carvallhedo Barbosa,
Alexandre Freitas Costa, Denise Madalena Green e Régis Xavier Holanda (Presidente).

RELATÓRIO
Trata-se de Recurso Especial apresentado pela Procuradoria da Fazenda Nacional
em face do Acórdão no 3302-010.301, de 26 de janeiro de 2021, que, ao julgar Recurso Voluntário
do contribuinte, decidiu, por maioria de votos, pelo provimento total, em acórdão assim
ementado:
ASSUNTO: PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL
Período de apuração: 01/03/2010 a 31/03/2010
CERCEAMENTO DE DEFESA. DESPACHO DECISÓRIO NULO.
Acarreta nulidade, por cerceamento do direito de defesa, nos termos do artigo
59, inciso II, do Decreto n° 70.235/72, o despacho decisório que não contém a
motivação que fundamentou o indeferimento do pleito.
A discussão travada diz respeito a Despacho Decisório proferido para indeferir
pedido de restituição de crédito de Cofins recolhida a maior, com a consequente não
homologação das compensações vinculadas.
O indeferimento se deu pela alegação de “inexistência do crédito informado, em
virtude de o pagamento do qual seria oriundo o aludido crédito já ter sido integralmente utilizado
para quitar o débito da própria contribuição referente ao mês de 01/2010”.
Apresentada manifestação de Inconformidade pelo Contribuinte, a DRJ houve por
bem:
CONSIDERAR IMPROCEDENTE o Despacho Decisório recorrido, em virtude da
inexistência da motivação que fundamentou o indeferimento do pleito do sujeito
passivo, devendo o presente processo ser restituído à unidade de origem para
apreciação da documentação apresentada, e, com base na análise efetuada, ser
proferido novo Despacho Decisório; e INDEFERIR o pedido de apreciação da
documentação apresentada.
Fl. 300
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A decisão de primeira instância foi assim ementada:
ASSUNTO: PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL
Período de apuração: 01/01/2010 a 31/01/2010
DCOMP.
NÃO
HOMOLOGAÇÃO.
MOTIVAÇÃO
INEXISTENTE.
DESPACHO
DECISÓRIO. IMPROCEDÊNCIA.
É improcedente o Despacho Decisório que não homologou a compensação
declarada em Dcomp, tendo como fundamentação motivação inexistente.
DIREITO CREDITÓRIO. DOCUMENTAÇÃO COMPROBATÓRIA APRESENTADA COM A
MANIFESTAÇÃO DE INCONFORMIDADE. APRECIAÇÃO. COMPETÊNCIA.
Compete à Delegacia da Receita Federal que jurisdiciona o domicílio tributário do
sujeito passivo apreciar, originariamente, a documentação comprobatória do
direito creditório, apresentada por ocasião da manifestação de inconformidade,
relativamente a qual não houve instauração de litígio.
Manifestação de Inconformidade Procedente em Parte Aguardando Nova Decisão
O Contribuinte interpôs Recurso Voluntário a este CARF requerendo da declaração
de nulidade absoluta do Despacho Decisório, ou seja, com a impossibilidade de retorno dos autos
à Delegacia Fiscal de origem para apreciação da documentação apresentada.
A Turma Julgadora a quo, deste CARF, em decisão proferida por maioria, acatou o
pleito recursal e declarou nulo o Despacho decisório, sem possibilidade de saneamento.
Foi interposto Recurso Especial pela Fazenda Nacional apontando divergência
jurisprudencial quanto à necessidade de retorno dos autos à unidade de origem para reapreciação
do pedido de compensação diante da DCTF retificadora, quando declarada a nulidade do
Despacho Decisório anterior por carência de motivação, indicando como paradigmas os acórdãos
no 1302-005.013 e 3801001.609.
O Recurso Especial foi admitido em despacho.
Em contrarrazões o Contribuinte postula pelo não provimento do Recurso especial,
sem se manifestar quanto à admissibilidade.
Não houve apresentação de Recurso especial pelo Contribuinte.
Os autos foram a mim distribuídos por sorteio.

VOTO VENCIDO
Conselheira Tatiana Josefovicz Belisário, Relatora

Fl. 301
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I.
Admissibilidade
Inicialmente, afasto como paradigma o Acórdão no 3801-001.609, posto que o
contexto fático nele examinado é absolutamente distinto do presente. Nele a discussão abrangeu
Despacho Decisório de controle manual (e não despacho decisório eletrônico, como nos presentes
autos) e a discussão dizia respeito à análise de documentos apresentados pelo contribuinte antes
da prolação do Despacho Decisório, sem qualquer relação com a retificação de declarações pelo
contribuinte. Embora a solução jurídica dada (declaração de nulidade do ato com retorno dos
autos para reanálise) tenha sido exatamente aquela pretendida pelo Recorrente, as razões das
declarações de nulidade são distintas, sendo que estas interferem no alcance / efeitos da
declaração ora pretendida.
Já o Acórdão Paradigma no 1302-005.013 apresenta mesmo contexto fático: Envio
de PERDCOMP, seguido de retificação da DCTF, com a emissão de Despacho Decisório Eletrônico
posteriormente à declaração retificadora, considerando apenas as informações originariamente
prestadas.

Recorrido
Paradigma 1302-005.013
PERDCOMP

15/08/2013
30/06/2009
DCTF Retificadora

23/07/2013
16/07/2009
DD Emissão
07/02/2014
23/10/2009
Nulidade
Inexistência de motivação.
Artigo 59, inciso II do Decreto n°
70.235, de 1972
Vício de Motivação.
Artigo 59, inciso II do Decreto n°
70.235, de 1972
Solução
Nulidade de todo Processo com a
prolação
de
novo
Despacho
Decisório.

“ouço (sic) discordar da solução
proposta no voto vencido, posto
que a inexistência de motivação
que fundamentou o indeferimento
do pleito da interessada é causa de
nulidade do despacho decisório,
por preterição do direito defesa e,
não de saneamento do processo”
Nulidade do Despacho Decisório e
dos atos subsequentes.
Saneamento

“DOU PROVIMENTO PARCIAL para
declarar a nulidade do despacho
decisório, e determinar a devolução
dos autos à unidade de origem para
que que reaprecie o pedido de
compensação por meio da análise da
DCOMP retificadora”
Os demais requisitos também se encontram devidamente preenchidos, como se
extrai do Despacho de Admissibilidade proferido.
Desse modo, o Recurso Especial deve ser conhecido.

Fl. 302
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II.
Mérito
O contexto fático debatido nos autos se assenta em definir se, em Despacho
Decisório proferido desconsiderando a apresentação de DCTF retificadora apresentada antes da
prolação do despacho é hipótese de vício sanável – com retorno dos autos à origem – ou de vício
insanável, nulidade, com o cancelamento de todos os atos de cobrança.
É incontroverso nos autos que o despacho decisório proferido, desconsiderando
DCTF retificadora transmitida pelo contribuinte anteriormente à data de emissão, constitui ato
nulo por vício de motivação.
Veja-se ementa do Acórdão de manifestação de inconformidade, que não desafiou
a interposição de Recurso de Ofício:
DCOMP. NÃO HOMOLOGAÇÃO. MOTIVAÇÃO INEXISTENTE.DESPACHO DECISÓRIO.
IMPROCEDÊNCIA.
É improcedente o Despacho Decisório que não homologou a compensação
declarada em Dcomp, tendo como fundamentação motivação inexistente.
O voto condutor do acórdão recorrido – não unânime – , ao analisar recurso
Voluntário do Contribuinte, assentou que a nulidade declarada, por acarretar preterição do direito
de defesa, nos termos do art. 59, II do Decreto no 70.235/72, não admite saneamento. Acresce
que o art. 60 do PAF expressamente exclui da possibilidade de saneamento as causas de nulidade
estabelecidas no art. 59.
Transcrevo os dispositivos:
Art. 59. São nulos:
I - os atos e termos lavrados por pessoa incompetente;
II - os despachos e decisões proferidos por autoridade incompetente ou com
preterição do direito de defesa.
§ 1o A nulidade de qualquer ato só prejudica os posteriores que dele diretamente
dependam ou sejam conseqüência.
§ 2o Na declaração de nulidade, a autoridade dirá os atos alcançados, e
determinará as providências necessárias ao prosseguimento ou solução do
processo.
§ 3o Quando puder decidir do mérito a favor do sujeito passivo a quem
aproveitaria a declaração de nulidade, a autoridade julgadora não a pronunciará
nem mandará repetir o ato ou suprir-lhe a falta.(Incluído pela Lei no 8.748, de
1993)
Art. 60. As irregularidades, incorreções e omissões diferentes das referidas no
artigo anterior não importarão em nulidade e serão sanadas quando resultarem
Fl. 303
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em prejuízo para o sujeito passivo, salvo se este lhes houver dado causa, ou
quando não influírem na solução do litígio.
A Fazenda Nacional, em seu Recurso Especial, alega que os efeitos da declaração de
nulidade do ato administrativo deve sempre privilegiar a “preservação dos atos já praticados, em
consonância com os mais modernos princípios de economia e celeridade processual”, o que
justifica, assim, a determinação de saneamento do vício pela Autoridade lançadora:
Inobstante a previsão expressa dos casos de nulidade, o citado Decreto privilegia
a preservação dos atos já praticados, em consonância com os mais modernos
princípios de economia e celeridade processual.
Sendo assim, não há razão para anular os atos que não tenham sido resultado do
ato declarado nulo. É nesse sentido que o legislador, nas disposições
concernentes ao processo administrativo, determina que a autoridade, ao
declarar a nulidade, especifique os atos por ela atingidos e determine as
providências necessárias ao prosseguimento regular do processo.
Adiante, em seu Recurso, passa a discorrer sobre a impossibilidade de se afastar a
homologação tácita da compensação declarada pelo contribuinte, posto que “o Fisco não deixou
transcorrer, sem manifestação, o prazo do art. 74, § 5o, da Lei no 9.430/96, proferindo despacho
decisório sobre a DCOMP apresentada. Esta decisão produziu efeitos jurídicos, dentre os quais se
pode destacar a interrupção do prazo previsto no art. 74, § 5o, da Lei no 9.430/96” e defende,
portanto, que “até mesmo nas hipóteses em o lançamento é desconstituído por vício formal em
razão de deficiência na motivação, o Fisco tem o prazo de cinco anos, contado da data em que se
tornar definitiva a decisão que houver anulado o lançamento, para refazer a autuação”.
Ocorre que essa segunda parte do Recurso apresentado (interrupção do prazo
prescricional) não pode ser examinada por esta Turma Julgadora, posto que não foi objeto de
julgamento (ou sequer análise) pela Turma a quo, tampouco objeto de Embargos de Declaração.
Assinalo que sequer o Despacho de Admissibilidade do Recurso Especial examinou a existência de
qualquer demonstração de divergência nesse aspecto
Logo, a delimitação da lide posta impõe exclusivamente a análise acerca das
consequências da declaração de nulidade do despacho decisório na hipótese em que este
desconsidera a anterior transmissão de DCTF retificadora, considerada esta deficiência um vício de
motivação que implica na preterição do direito de defesa do contribuinte.
Pois bem.
É incontroverso nos presentes autos que o Despacho Decisório foi proferido de
forma equivocada.
O acórdão de primeira instância concluiu:
Fl. 304
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CONSIDERAR IMPROCEDENTE o Despacho Decisório recorrido, em virtude da
inexistência da motivação que fundamentou o indeferimento do pleito da
interessada, devendo o presente processo ser restituído à unidade de origem,
para apreciação da documentação apresentada, e, com base na análise efetuada,
ser proferido novo Despacho Decisório; e
Há que se advertir que o ato de lançamento tributário (assim como o despacho
decisório, a ele equiparado), é, antes de mais nada, um ato administrativo, assim entendido,
segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, como uma ”declaração do Estado ou de quem o
represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob o regime jurídico
de direito público e sujeita ao controle pelo Poder Público”.
A “motivação”, consoante doutrina clássica de Hely Lopes Meirelles1, é requisito
obrigatório do ato administrativo vinculado e consiste na “exposição ou a indicação por escrito dos
fatos e dos fundamentos jurídicos do ato”, e tem previsão legal no caput do art. 50 da Lei no
9.784/992.
A ausência de motivação, como dito, elemento essencial do ato administrativo
vinculado, assim entendida também a indicação de motivo inexistente (no caso, indicação de uma
DCTF inexistente, posto que substituída) constitui hipótese de nulidade do ato. Ainda na lição de
Hely Lopes Meirelles3, “anulação é a invalidação por motivo de ilegalidade do ato administrativo”.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro4, ao tratar dos vícios quanto ao motivo do ato
administrativo, cita a Lei no 4.717/65, que diz que a inexistência dos motivos ocorre “quando a
matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou
juridicamente inadequada ao resultado obtido” (art. 2o, Parágrafo único, alínea ‘d’) e estabelece,
como consequência, um “ato nulo”. Citando extensa doutrina, conclui, exatamente, que os atos
nulos são aqueles que violam regras fundamentais, como a ausência de motivação.
Passando à análise do instituto da convalidação, prevista no art. 55 da Lei no
9.784/995, sustenta a Doutrinadora que “o objeto ou o conteúdo ilegal não pode ser objeto de
convalidação”6.
Vale salientar que a doutrina administrativista não é unânime quanto à existência
de atos administrativos anuláveis, portanto, passíveis de saneamento ou convalidação. Para Hely
Lopes Meirelles, não existe ato administrativo anulável, mas, apenas, ato nulo (teoria monista).

1 MEIRELLES, Hely Lopes. DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO. 34a Ed. Malheiros Editores, São Paulo, 2008.p. 156
2 Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos,
quando:
3 Op. Cit..p. 156/211
4 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 13a edição. São Paulo: Atlas, 2001, p. 223
5 Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos
que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.
6 Op cit p. 229.
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Uma vez estabelecido que se trata de um ato nulo, passa-se perquirir acerca dos efeitos dessa
declaração:
"Como regra geral, os efeitos da anulação dos atos administrativos retroagem às
suas origens, invalidando as conseqüências passadas, presentes e futuras do ato,
tendo em vista que o ato nulo não gera direitos ou obrigações para as partes; não
cria situações jurídicas definitivas; não admite convalidação.”
Prossegue:
No entanto, por força do princípio da segurança jurídica e da boa-fé do
administrado, ou do servidor público, em casos excepcionais a anulação pode ter
efeitos ex nunc, ou seja, a partir dela."
Para essa doutrina, o ato administrativo nulo é inexistente. A exceção admitida não
diz respeito à possibilidade de convalidação do ato, mas, apenas, à possibilidade de se admitir a
preservação dos efeitos do ato nulo exclusivamente em garantia de direitos do administrado – e
não da própria Administração Pública. Isso em razão da “impossibilidade de preponderar o
interesse privado sobre o público e não ser admissível a manutenção de atos ilegais, ainda que
assim o desejem as partes, porque a isto se opõe a exigência da legalidade administrativa”
De outra forma, a teoria dualista admite a existência do ato administrativo anulável,
tomando por empréstimo a teoria civilista. Essa segunda corrente é representada por Maria Sylvia
Zanella Di Pietro e por José dos Santos Carvalho Filho.
Mesmo assim, alerta o doutrinador:
Permitimo-nos perfilhar a doutrina dualista, embora não possamos deixar de
assinalar um aspecto que nos parece fundamental. É que a regra geral deve ser a
da nulidade, considerando-se assim graves os vícios que inquinam o ato, e
somente por exceção pode dar-se a convalidação de ato viciado, tido como
anulável. Sem dúvida é o interesse público que rege os atos administrativos, e tais
interesses são indisponíveis como regra. Apenas quando não houver reflexo dos
efeitos do ato viciado na esfera jurídica de terceiros é que se poderá admitir seja
convalidado; a não ser assim, forçoso seria aceitar que a invalidade possa produzir
efeitos válidos7.
Admitindo, portanto, a convalidação em situações excepcionais, pontua o autor:
A convalidação (também denominada por alguns autores de aperfeiçoamento ou
sanatória) é o processo de que se vale a Administração para aproveitar atos
administrativos com vícios superáveis, de forma a confirmá-los no todo ou em
parte. Só é admissível o instituto da convalidação para a doutrina dualista, que
aceita possam os atos administrativos ser nulos ou anuláveis.

7 CARVALHO FILHO, José dos Santos Manual de direito administrativo / José dos Santos Carvalho Filho. – 28. ed. rev.,
ampl. e atual. até 31-12-2014. – São Paulo : Atlas, 2015. P. 157
Fl. 306
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(...)
Nem todos os vícios do ato permitem seja este convalidado. Os vícios insanáveis
impedem o aproveitamento do ato, ao passo que os vícios sanáveis possibilitam a
convalidação. São convalidáveis os atos que tenham vício de competência e de
forma, nesta incluindo-se os aspectos formais dos procedimentos administrativos.
Também é possível convalidar atos com vício no objeto, ou conteúdo, mas apenas
quando se tratar de conteúdo plúrimo, ou seja, quando a vontade administrativa
se preordenar a mais de uma providência administrativa no mesmo ato: aqui será
viável suprimir ou alterar alguma providência e aproveitar o ato quanto às demais
providências, não atingidas por qualquer vício. Vícios insanáveis tornam os atos
inconvalidáveis. Assim, inviável será a convalidação de atos com vícios no
motivo, no objeto (quando único), na finalidade e na falta de congruência entre o
motivo e o resultado do ato.8
Logo, em que pese a existência de divergência doutrinária acerca da possibilidade
de convalidação do ato administrativo pelo seu saneamento, é uníssono o entendimento de que
atos com vício de motivação são invariavelmente nulos, não passíveis de convalidação e, portanto,
o reconhecimento de sua nulidade possui efeitos ex tunc.
Ou seja, ainda para aqueles que admitem a existência de atos administrativos
anuláveis, passíveis de convalidação, afirma-se que o vício de motivação jamais poderá ser objeto
desta convalidação. O ato administrativo com vício de motivação será sempre um ato nulo, jamais
anulável.
Na hipótese, o ato administrativo ora questionado, como demonstrado, partiu de
um motivo inexistente: pautou-se numa declaração prestada pelo contribuinte já retificada, sendo
inquestionável, nos termos da normatização da RFB, que DCTF retificadora tem natureza
substitutiva, posto que terá a mesma natureza da declaração originariamente apresentada, exceto
quando não observadas as hipóteses de retificação, o que não é a situação dos autos.
Com a devida vênia à prolatora do voto vencido proferido no acórdão recorrido,
utilizado como razões de recurso pela Procuradoria, não vislumbro a possibilidade de saneamento
/ convalidação do ato administrativo cuja motivação é inexistente – como, aliás, reconhece ser a
própria Relatora. Diversamente da compreensão ali assinalada, no sentido de que o vício não teria
acarretado prejuízo à defesa do contribuinte, entendo ser patente o prejuízo.
Com escólio na mesma doutrina já citada, o prejuízo aqui observado é tanto à
defesa e garantia do direito do contribuinte, como à legalidade e vinculação na atuação do agente
administrativo.
O Ato Administrativo em questão não é um mero ato procedimental, é um ato que
se reveste das mesmas garantias de um lançamento tributário e, por esta razão, requer solenidade

8 Op. Cit. P. 166/167
Fl. 307
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na sua formação. É por meio de “Despacho Decisório” que a Administração Tributária deve
fornecer ao contribuinte todos os elementos necessários para o exercício da ampla defesa.
Não é por outra razão que o art. 59 do Decreto no 70.235/72, ao tratar da nulidade,
reserva a possibilidade de sua superação à hipótese em que se “puder decidir do mérito a favor do
sujeito passivo a quem aproveitaria a declaração de nulidade” (§3o).
Ainda que se pudesse entender que o vício de motivação existente (fato
incontroverso) fosse uma mera irregularidade, incorreção e omissão, ainda assim seu saneamento
estaria condicionado à constatação de que o vício estivesse causando prejuízo ao sujeito passivo.
Contudo, na hipótese, a correção proposta pela Fazenda Nacional beneficiaria a ela própria e não
ao sujeito passivo. A possibilidade de superação, ao contrário do que defende a Fazenda Nacional
em seu Recurso, não se estende à própria Administração Pública, em razão da supremacia do
princípio da legalidade e da segurança jurídica.
Devo acrescentar que a Lei no 4.717/65, que dispõe sobre a Ação Popular, e tomada
de empréstimo pela Doutrina para validação dos elementos do ato administrativo, não é
temerária ao tratar a “inexistência dos motivos”, ou seja, a situação na qual “a matéria de fato ou
de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente
inadequada ao resultado obtido”, como causa de nulidade absoluta do ato administrativo:
Art. 2o São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no
artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as
seguintes normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições
legais do agente que o praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular
de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação
de lei, regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito,
em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente
inadequada ao resultado obtido;
Fl. 308
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Como mencionado pela citada doutrina de Maria Sylvia Zanella di Pietro, a Lei no
4.717/65, que regula a Ação Popular destinada a “pleitear a anulação ou a declaração de nulidade
de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios (...)” é
utilizada como fundamento de validade dos conceitos estabelecidos pela doutrina
administrativista. Ou seja, a conceituação nela apresentada não se limita aos atos lesivos ao
patrimônio das entidades citadas, mas a todos os atos administrativos.
Na linha do exposto, já se manifestou o STF em diversas oportunidades sobre o
tema
O Ministro Ricardo Lewandowski9, ao apreciar controvérsia em torno da ausência
de motivação de ato administrativo, considerou que “a motivação do ato administrativo é
essencial para sua plena validade”, concluindo que ato administrativo inválido não admite
convalidação.
Transcrevo trecho do voto fundamentado também na doutrina administrativista:
(...) Pela contrariedade frontal ao texto da lei acima transcrita, o ato
administrativo impugnado é inválido, não admitindo convalidação. É o que
preceitua Celso Antônio Bandeira de Mello, in verbis:
“A Administração não pode convalidar um ato viciado se este já foi
impugnado, administrativa ou judicialmente. Se pudesse fazê-lo, seria inútil
a arguição do vício, pois a extinção dos efeitos ilegítimos dependeria da
vontade da Administração, e não do dever de obediência à ordem jurídica.
Há, entretanto, uma exceção. É o caso da ‘motivação’ de ato vinculado
expendida tardiamente, após a impugnação do ato. A demonstração,
conquanto serôdia, de que os motivos preexistiam e a lei exigia que,
perante eles, o ato fosse praticado com o exato conteúdo com que o foi é
razão bastante para sua convalidação. Deveras, em tal caso, a providência
tomada ex vi legis não poderia ser outra.” (In Curso de direito
administrativo .São Paulo: Malheiros, 2015, p. 486).

9 Ementa: AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONFLITO FEDERATIVO ESTABELECIDO ENTRE A UNIÃO E ESTADO-MEMBRO.
COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REVOGAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO (PORTARIAS DO
MINISTÉRIO DA SAÚDE). INEXISTÊNCIA DE MOTIVAÇÃO. DESCUMPRIMENTO DO DISPOSTO NO ART. 5o, VIII, § 1o DA
LEI DE PROCESSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. NULIDADE. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA JULGADA PROCEDENTE. I - O
potencial conflito federativo estabelecido entre a União e o Estado-membro atrai a competência do Supremo Tribunal
Federal, na hipótese em que está em causa o pacto federativo. II – A revogação de ato administrativo deve ser
motivada de modo explícito, claro e congruente (art. 5o, VIII, § 1o, da Lei de Processo Administrativo Federal). A
inexistência de motivação acarreta a nulidade do ato. III – Diante da ausência de motivação da Portaria
1.105/GM/2016, do Ministério da Saúde, deve ser reconhecida a sua nulidade, determinando-se, por conseguinte, o
cumprimento no disposto nas Portarias 961 e 962/GM/MS. IV – Ação cível originária julgada procedente.
(ACO 3055, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 28-09-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-
243 DIVULG 05-10-2020 PUBLIC 06-10-2020)
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Dessa forma, assiste razão ao autor, haja vista a falta de motivação da Portaria
1.105/GM/MS, que, segundo a doutrina e a legislação de regência, acarreta a
nulidade do ato.
Isso posto, voto pelo deferimento do pedido inicial para declarar nula a Portaria
1.105/GM/MS, de 10 de junho de 2016, do Ministério da Saúde, determinando,
por conseguinte, o cumprimento, com efeitos ex tunc, do disposto nas Portarias
961 e 962/GM/MS. Por fim, condeno a União ao pagamento de honorários
advocatícios, arbitrados em R$ 5 mil reais, nos termos do art. 85, § 4o, do Código
de Processo Civil
A Ministra Carmen Lúcia, relatando processo submetido a julgamento plenário10,
também se socorre à doutrina para descrever o elemento motivação do ato administrativo e a
razão pela qual a sua ausência acarreta danos ao administrado:
Celso Antônio Bandeira de Mello defende ter a motivação dos atos da
Administração estatura constitucional, estando implícito no inc. II do art. 1o e no
inc. XXXV do art. 5o da Constituição da República, nos quais são preconizadas a
cidadania como fundamento da República Federativa do Brasil e a inafastabilidade
da jurisdição.
Aquele doutrinador explica:
“(...) o princípio da motivação é reclamado quer como afirmação do direito
dos cidadãos ao esclarecimento do “porquê” das ações de quem gere
negócios que lhes dizem respeito por serem titulares últimos do poder,
quer como direito individual a não se assujeitarem a decisões arbitrárias,
pois só têm que se conformar às que forem ajustadas às leis. (...)De outra

10 EMENTA: ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO FUNDAMENTAL. ESTABELECIMENTO DE SIGILO EM TODOS OS
PROCEDIMENTOS DO SISTEMA ELETRÔNICO DE INFORMAÇÕES DA POLÍCIA FEDERAL. PUBLICIDADE E DIREITO À
INFORMAÇÃO. INTERESSE PÚBLICO CONFIGURADO. PUBLICIZAÇÃO DOS DOCUMENTOS E PROCEDIMENTOS DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. EXCEPCIONALIDADE DA RESTRIÇÃO DE ACESSO NÃO JUSTIFICADA. PRECEDENTES.
PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. Ato normativo do Presidente da Comissão Nacional do Sistema Eletrônico de
Informações da Polícia Federal – SEI-PF, órgão do Ministério da Justiça, que, por ofício, estabeleceu regras de uso e
inserção de dados no SEI-PF, estabelecendo que todas as informações e documentos no sistema serão restritos ou
sigilosos, sem acesso público ao SEI-PF. Alegação de contrariedade a preceitos fundamentais da publicidade,
moralidade, legalidade, transparência e o direito de acesso às informações públicas. 2. A Constituição da República
estabelece a publicidade como princípio da Administração Pública e o direito fundamental à informação de interesse
particular, coletivo ou geral, em seu inc. XXXIII do art. 5o. Precedentes. 3. O controle de legalidade e finalidade dos
atos administrativos cumpre-se pelos instrumentos garantidores de transparência na gestão pública e da controle das
práticas administrativas. 4. A imposição de sigilo há de ser objetivamente justificada em cada caso, segundo os
parâmetros constitucionais, quando necessário à preservação da segurança da sociedade e do Estado (inc. XXXIII do
art. 5o) e para assegurar a inviolabilidade conferida à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas (incs. X e
LX do art. 5o). 5. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente para reconhecer a
nulidade do ato formalizado pelo Ofício n.o 10/2021 CNS/CGAD/DLOG/PF, que estabeleceu que todos os processos do
Sistema Eletrônico de Informações da Polícia Federal sejam cadastrados com nível de acesso restrito. Proponho como
tese: “O ato de qualquer dos poderes públicos restritivo de publicidade deve ser motivado de forma concreta,
objetiva, específica e formal, sendo nulos os atos públicos que imponham, genericamente e sem fundamentação
válida, restrição ao direito fundamental à informação”.
(ADPF 872, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 15-08-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n
DIVULG 25-08-2023 PUBLIC 28-08-2023)
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parte, não haveria como assegurar confiavelmente o contraste judicial
eficaz das condutas administrativas com os princípios da legalidade, da
finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade se não fossem
contemporaneamente a elas conhecidos e explicados os motivos que
permitiram reconhecer seu afinamento ou desafinamento com aqueles
mesmos princípios. Assim, o administrado, para insurgir-se ou para ter
elementos de insurgência contra atos que o afetem pessoalmente,
necessita conhecer as razões de tais atos na ocasião em que são expedidos.
Igualmente, o Judiciário não poderia conferir-lhes a real justeza se a
Administração se omitisse em enunciá-las quando da prática do ato. É que,
se fosse dado ao Poder Público aduzi-los apenas serodiamente, depois de
impugnada a conduta em juízo, poderia fabricar razões ad hoc, “construir”
motivos que jamais ou dificilmente se saberia se eram realmente existentes
e/ou se foram deveras sopesados à época em que se expediu o ato
questionado”.
O autor ressalta que “atos administrativos praticados sem a tempestiva e
suficiente motivação são ilegítimos e invalidáveis pelo Poder Judiciário toda vez
que sua fundamentação tardia, apresentada apenas depois de impugnados em
juízo, não possa oferecer segurança e certeza de que os motivos aduzidos
efetivamente existiam ou foram aqueles que embasaram a providência
contestada ” (MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo.
27. ed. Malheiros: São Paulo, 2010, p. 113).
Ambos os Ministros, citando escol de Celso Antônio Bandeira, ressalvam dos efeitos
da nulidade por ausência de motivação a figura da “fundamentação tardia”. Contudo, esta, ainda
que materializada no ato administrativo posteriormente, deve refletir motivos que efetivamente
existiam à época. Essa não é a hipótese dos autos, foram apresentados os motivos do ato e estes
eram inexistentes. Qualquer motivo que possa ser trazido tardiamente em eventual providência
posterior da Administração, não será o existente à época, não será ele o motivador do ato. Seria
um “novo” motivo, hipótese não admitida em sede de providência saneadora / convalidadora,
portanto, caracterizaria um “novo” ato administrativo que deverá ter sua legitimidade avaliada em
outra circunstância.
Por fim, quanto ao Acórdão Paradigma no 1302-005.013, observa-se que este
admitiu a nulidade do despacho decisório pelas mesmas razões do acórdão ora recorrido:
Ora, se a única motivação do despacho decisório foi a inexistência do crédito em
face da análise da DCTF original, infere-se que é nulo o despacho decisório por
vício de motivação, ante o evidente prejuízo à defesa da recorrente, nos exatos
termos do artigo 59, inciso II do Decreto no 70.235/72.
Contudo, a determinação de que “o feito deverá retornar à unidade de origem para
que esta reaprecie o pedido de compensação, por meio da análise da DCOMP retificadora
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apresentada” não é precedida de qualquer fundamentação lógica ou jurídica que possa reforçar a
tese fazendária.
Diante do exposto, entendo que o ato administrativo – despacho decisório –
proferido com vício de motivo – motivação inexistente, posto que fundado em declaração já
retificada – deve ser considerado nulo, nos termos do art. 59, II do Decreto no 70.235/72, não se
verificando a possibilidade de convalidação prevista art. 55, também do Decreto no 70.235/72. A
ausência de requisito essencial do ato administrativo não é considerada, pela doutrina e
jurisprudência constitucional, defeito sanável, repercutindo tanto em forma de prejuízo ao próprio
administrado (direito de defesa), como ao interesse público (princípio da legalidade e vinculação
dos atos administrativos).
III.
Conclusão
Pelo exposto, voto CONHECER o Recurso Especial da Fazenda Nacional e, no mérito,
por NEGAR PROVIMENTO.
Assinado Digitalmente
Tatiana Josefovicz Belisário

VOTO VENCEDOR
Conselheiro Vinícius Guimarães, redator designado
Com o devido respeito aos argumentos da i. relatora, divirjo de seu entendimento
quanto ao mérito do recurso especial da Fazenda Nacional.
Compulsando os autos, observa-se que a decisão recorrida, por maioria de votos,
declarou nulo o despacho decisório, sem possibilidade de saneamento, pois, na ótica do colegiado
a quo, teria havido cerceamento do direito de defesa do sujeito passivo, uma vez que aquele
despacho careceria de motivação.
A decisão de primeira havia considerado improcedente o despacho decisório, por
ausência de motivação, determinando o retorno dos autos à unidade de origem, para a apreciação
da documentação apresentada na impugnação, para nova análise do direito postulado pelo sujeito
passivo.
Diversamente do que entendeu a i. relatora, penso que, no caso concreto, não há
que se falar em nulidade do despacho decisório nem tampouco de ausência de motivação que
implique cerceamento do direito de defesa.
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Primeiramente, há que se assinalar que o sujeito passivo, já na impugnação,
compreendeu plenamente as razões do indeferimento de seu pleito, tendo exercido, desde então,
seu direito de defesa: compulsando as peças recursais, observa-se que há completa argumentação
contra os motivos de não reconhecimento do crédito pretendido, assim como apresentação de
documentação para a demonstração de sua certeza e liquidez.
Com efeito, veja-se que, já na impugnação, o sujeito passivo reconhece que a
negativa do reconhecimento do crédito postulado se deu porque, no cruzamento de dados para a
análise do PER/DCOMP, foi levado em consideração valor de débito declarado em DCTF original,
ao invés daquele declarado em DCTF retificadora, já transmitida quando do despacho decisório.
Nesse contexto, o sujeito passivo defendeu, em sua impugnação, que o débito
originalmente declarado era, na realidade, menor, conforme determinado na DCTF retificadora,
tendo então trazido elementos para comprovação de suas alegações, postulando pela reforma do
despacho decisório – e não sua nulidade - ou, ainda, pela complementação de provas para a
comprovação do crédito pleiteado.
Assim, com base nos elementos do caso concreto, não há que se fala em
cerceamento do direito de defesa, pois, no curso do contencioso administrativo, resta evidente
que o sujeito passivo compreendeu plenamente as razões para a negativa de sua pretensão e
trouxe argumentos e documentos buscando comprovar suas alegações.
Saliente-se que eventual vício de motivação só poderia implicar nulidade do
despacho decisório se, no presente caso, tivesse ocorrido efetivo cerceamento do direito de
defesa: situação que, como visto, não ocorreu.
Observe-se que, consoante o art. 59 do Decreto no 70.235/72, são nulos os
despachos e decisões lavrados por pessoa incompetente ou com preterição do direito de defesa.
Nessa linha, no caso concreto, eventual vício de motivação só poderia implicar nulidade do
despacho decisório se tivesse ocorrido efetivo cerceamento do direito de defesa: situação que,
como visto, não ocorreu.
Diante do exposto, voto pelo parcial provimento do recurso especial da Fazenda
Nacional, cabendo à unidade de origem a análise da liquidez e certeza do direito creditório, tendo
em conta a DCTF retificadora apresentada.
Assinado Digitalmente
Vinícius Guimarães

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