Tribunal: CARF
Processo: 13005.722694/2011-01
Classe: Processo administrativo fiscal
Órgão julgador: LUDMILA MARA MONTEIRO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Quarta Turma Extraordinária da Segunda Seção / Segunda Seção de Julgamento
Data de julgamento: 2025-07-28
Data de publicação: 2025-11-04

Ementa:
Assunto: Contribuições Sociais Previdenciárias
Período de apuração: 01/05/2007 a 31/12/2008
REQUISITOS QUALIFICAÇÃO SEGURADO OBRIGATÓRIO. NÃO PREENCHIMENTO. DEFICIÊNCIA DO RELATÓRIO FISCAL. ÔNUS DA FAZENDA PÚBLICA.
Comprovada pela autoridade fiscalizadora a existência de habitualidade, subordinação, pessoalidade e remuneração - ex vi da al. “a” do inc. I do art. 12 da Lei no 8.212/81 -, capaz de demonstrar a disparidade entre a forma de pactuação e a realidade, imperioso o reconhecimento do colaborador como segurado obrigatório da Previdência Social na modalidade empregado.
ÓRGÃO PÚBLICO. EQUIPARAÇÃO ÀS EMPRESAS EM GERAL.
Os órgãos e entidades da Administração Pública direta são equiparados às demais empresas em geral, para efeito do custeio da Seguridade Social.
MUNICIPALIDADE. MULTA DE OFÍCIO. APLICABILIDADE.
Às pessoas jurídicas de direito público também aplicável, a partir de fevereiro de 2007, a multa de ofício prevista sobre as contribuições previdenciárias não recolhidas e não declaradas em Guia de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social – GFIP.

Inteiro teor:
DOCUMENTO VALIDADO
MINISTÉRIO DA FAZENDA
Conselho Administrativo de Recursos Fiscais
PROCESSO
13005.722694/2011-01
ACÓRDÃO
2004-000.251 – 2a SEÇÃO/4a TURMA EXTRAORDINÁRIA
SESSÃO DE
30 de julho de 2025
RECURSO
VOLUNTÁRIO
RECORRENTE
MUNICIPIO DE CRUZEIRO DO SUL
INTERESSADO
FAZENDA NACIONAL
Assunto: Contribuições Sociais Previdenciárias
Período de apuração: 01/05/2007 a 31/12/2008
REQUISITOS
QUALIFICAÇÃO
SEGURADO
OBRIGATÓRIO.
NÃO
PREENCHIMENTO. DEFICIÊNCIA DO RELATÓRIO FISCAL. ÔNUS DA FAZENDA
PÚBLICA.
Comprovada pela autoridade fiscalizadora a existência de habitualidade,
subordinação, pessoalidade e remuneração - ex vi da al. “a” do inc. I do art.
12 da Lei no 8.212/81 -, capaz de demonstrar a disparidade entre a forma
de pactuação e a realidade, imperioso o reconhecimento do colaborador
como segurado obrigatório da Previdência Social na modalidade
empregado.
ÓRGÃO PÚBLICO. EQUIPARAÇÃO ÀS EMPRESAS EM GERAL.
Os órgãos e entidades da Administração Pública direta são equiparados às
demais empresas em geral, para efeito do custeio da Seguridade Social.
MUNICIPALIDADE. MULTA DE OFÍCIO. APLICABILIDADE.
Às pessoas jurídicas de direito público também aplicável, a partir de
fevereiro de 2007, a multa de ofício prevista sobre as contribuições
previdenciárias não recolhidas e não declaradas em Guia de Recolhimento
do FGTS e Informações à Previdência Social – GFIP.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos os presentes autos.
Acordam os membros do colegiado, por unanimidade de votos, em negar
provimento ao Recurso Voluntário.

Fl. 1051
DF CARF MF
Original

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Assinado Digitalmente
Ludmila Mara Monteiro de Oliveira – Relatora

Assinado Digitalmente
Liziane Angelotti Meira – Presidente
Participaram da sessão de julgamento os julgadores: Cleberson Alex Friess
(Substituto Integral), Leonam Rocha de Medeiros, Ludmila Mara Monteiro de Oliveira e Liziane
Angelotti Meira (Presidente). Ausente o conselheiro Mauricio Nogueira Righetti, substituído pelo
conselheiro Cleberson Alex Friess.

RELATÓRIO
Trata-se de recurso voluntário interposto por MUNICIPIO DE CRUZEIRO DO SUL
contra o acórdão, proferido pela Delegacia da Receita Federal do Brasil de Julgamento em São
Paulo (DRJ/SPO), que julgou improcedente a impugnação apresentada para manter a exigência de
R$610.070,58 (seiscentos e dez mil e setenta reais e cinquenta e oito centavos), relativo a
contribuições devidas à Previdência Social nas competências 05/2007 a 12/2008.
Segundo a fiscalização, teria a Secretaria Municipal de Saúde recrutado,
selecionado, capacitado, demitido, remunerado e coordenado as atividades desenvolvidas por
profissionais da área da saúde, em razão de convênio firmado, restando configurado o
enquadramento dos referidos obreiros como segurados empregados, nos termos da al. “a” do inc.
I do art. 12 da Lei n° 8.212/91, com a exigência das respectivas contribuições previdenciárias
patronais. .
Em sua peça impugnatória (f. 990/1.000) alegou que inexistiria qualquer
irregularidade na conduta perpetrada pela Municipalidade, que estaria autorizado a realizar a
contratação de entidade beneficente sem fins lucrativos – no caso, a SOCIEDADE HOSPITAL SÃO
GABRIEL ARCANJO. De modo subsidiário, pediu i) fossem excluídos da autuação os profissionais
que recebem sua contrapartida mediante o fornecimento de notas fiscais e RPAs, ao argumento
de que, com relação a eles, impossível o reconhecimento da “existência de vínculo de emprego”;
e, ii) fosse decotada a multa de ofício, eis que não poderia a Municipalidade deixar de observar a
legislação pátria.
Ao apreciar os motivos de insurgência, prolatado o acórdão assim ementado:
ASSUNTO: CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS PREVIDENCIÁRIAS
Período de apuração: 01/05/2007 a 31/12/2008
CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. SERVIÇOS PRESTADOS POR PESSOA JURÍDICA
E CONTRIBUINTE INDIVIDUAL. PRESSUPOSTOS DO VÍNCULO EMPREGATÍCIO.
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PRINCÍPIO DA PRIMAZIA DA REALIDADE. CARACTERIZAÇÃO DA PRESTAÇÃO DE
SERVIÇO POR SEGURADO EMPREGADO.
São segurados obrigatórios da Previdência Social, na categoria empregado, as
pessoas físicas que prestam serviço de natureza urbana à empresa, em caráter
não eventual, sob sua subordinação e mediante remuneração. Por efeito do
princípio da primazia da realidade, presentes os requisitos da prestação de
serviço com vínculo empregatício deve a auditoria fiscal desconsiderar o
contrato de prestação de serviços originalmente pactuado e efetuar o
lançamento das contribuições devidas no tomador de serviços.
ÓRGÃO PÚBLICO. MULTA DE OFÍCIO. APLICABILIDADE.
A partir de fevereiro de 2007 às pessoas jurídicas de direito público aplica-se a
multa legalmente prevista sobre as contribuições previdenciárias não recolhidas
e não declaradas em Guia de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência
Social – GFIP. (f. 1.008)
Cientificado da decisão da DRJ em 13 de abril de 2015 (f. 1.030), apresentou, em
30 de abril de 2015, recurso voluntário (f. 1.031/1.046), reiterando i) a legalidade da contratação
de instituição privada sem fins lucrativos para a prestação de serviços de saúde; ii) a possibilidade
de exigência de contribuições apenas nos casos em que existente contrato de trabalho; e, iii) a
impossibilidade de exigência da multa de ofício.
É o relatório.

VOTO
Conselheira Ludmila Mara Monteiro de Oliveira, Relatora
O recurso é tempestivo e preenche os demais pressupostos de admissibilidade,
motivo pelo qual conheço-o.
I – DA CARACTERIZAÇÃO DE SEGURADO OBRIGATÓRIO DO RGPS
De acordo com o § 2o do art. 229 do RPS,
[s]e o Auditor Fiscal da Previdência Social constatar que o segurado contratado
como contribuinte individual, trabalhador avulso, ou sob qualquer outra
denominação, preenche as condições referidas no inciso I do caput do art. 9o,
deverá desconsiderar o vínculo pactuado e efetuar o enquadramento como
segurado empregado.
Além disso, da conjugação das previsões contidas no art. 142 e 149 do CTN, bem
como em atenção ao disposto no parágrafo único do art. 116 do Digesto Tributário, cuja
constitucionalidade veio a ser chancelada pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, resta evidente a
possibilidade de reclassificar atos que visam escamotear a realidade dos fatos. No exercício de seu
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poder de polícia, pode a autoridade fazendária, desde que de forma fundamentada, desconsidere
situações que, embora previstas no papel, não se descortinam na realidade.
Em verdade, não há que se cogitar formalização de vínculo empregatício por
auditor fiscal – tal reconhecimento implicaria em expedir ordem para anotação na CTPS do(s)
empregado(s), pagamento de 13o salário e terço constitucional de férias etc. Para fins de
reconhecimento do vínculo como empregado celetista, é imprescindível a observância das
exigências lançadas no art. 3o da CLT. A competência para tanto é da Justiça do Trabalho.
No caso, mister a verificação do preenchimento dos requisitos legais para a
caracterização
do
contratado
como
segurado
obrigatório,
exclusivamente
para
fins
previdenciários. É no inc. I do art. 12 da Lei no 8.212/91 – e não no art. 3o da CLT – que estão
descritas as hipóteses segundo as quais as pessoas físicas serão enquadradas como segurados
obrigatórios da Previdência Social, na qualidade de empregados. Deveras, a al. “a” do inc. I do art.
12 da Lei no 8.212/91 carrega redação similar à do art. 3o da CLT ao determinar ser segurado
obrigatório (empregado) “aquele que presta serviço de natureza urbana ou rural à empresa, em
caráter não eventual, sob sua subordinação e mediante remuneração, inclusive como diretor
empregado.” Entretanto, ser o empregado segurado obrigatório da Previdência Social não o faz
celetista – para tal reconhecimento, necessária a provocação da justiça especializada.
Não me parece compatibilizar com a ordem constitucional demandar da autoridade
fazendária a caracterização do fato gerador dissociado da realidade fática, privilegiando aquilo que
quiseram fazer constar em documentos. Tem a fiscalização não só o poder, mas o dever de não
considerar negócios jurídicos que apenas possuem um verniz de legalidade. Daí o porquê mesmo
tendo havido “pagamento via RPA e notas fiscais” – vide argumentação subsidiária às f. 1.038 –
não está a fiscalização obstada de realizar seu mister.
Acrescento ainda que o disposto no art. 129 da Lei no 11.196/2005 ou a
possibilidade de terceirização da atividade-fim não se prestam, a priori, a elidir os achados da
fiscalização.
Para que reste caracterizado como segurado obrigatório, mister o preenchimento
de 4 (quatro) requisitos inarredáveis e cumulativos: (i) pessoalidade, (ii) habitualidade, (iii)
subordinação e com pagamento de (iv) remuneração – ex vi da al. “a” do inc. I do art. 12 da Lei no
8.212/81.
Ao analisar a caracterização dos profissionais de saúde enquanto segurados
obrigatórios na modalidade empregados, valeu-se a DRJ da seguinte linha argumentativa:
De acordo com a autoridade administrativa lançadora o município procurou
dissimular a contratação dos profissionais de saúde e ocultar que é o real
empregador, através da interposição de outra pessoa jurídica e de termo de
convênio.
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Os serviços de saúde foram prestados em razão da existência de Termo de
Convênio para contratação de profissionais da área de saúde entre o município
de Cruzeiro do Sul e a Sociedade Hospital São Gabriel Arcanjo, alegando a
Impugnante que a contratação de instituição privada sem fins lucrativos para a
realização de serviços de saúde encontra amparo em várias normas legais, razão
pela qual o lançamento seria improcedente.
De acordo com as informações constantes do Relatório Fiscal da autuação, em
decorrência do Termo de Convênio, a Sociedade Hospital São Gabriel Arcanjo foi
intimada pelo Auditor Fiscal a esclarecer as competências para:
a) administrar e executar os programas conveniados;
b) determinar os locais, as equipes multi profissionais e as atividades de
atendimento à população;
c) selecionar os trabalhadores profissionais de saúde (médicos, dentistas,
nutricionista, psicólogos, enfermeiros, farmacêuticos, fonoaudiólogos e
demais agentes de saúde) e definir a remuneração;
d) estipular o horário, local e controlar a entrada e saída do trabalho diário
dos profissionais (ponto) e de que forma isso foi realizado;
e) determinar a escala e o período de gozo das férias dos trabalhadores;
f) decidir sobre as rescisões e indenizações de contrato de trabalho dos
trabalhadores profissionais de saúde e como isso é formalizado;
g) apurar a remuneração mensal (salário, horas extras, faltas, etc.) dos
trabalhadores;
h) elaborar a folha de pagamento mensal e contabilizá-la.
Em atendimento à intimação, a Sociedade Hospital São Gabriel Arcanjo informou
através do Ofício n° 07/2011 (fls. 49) que " a administração e execução do
Convênio é por conta da Secretaria Municipal da Saúde. Apenas o Hospital
elabora e contabiliza além disso procede os pagamentos indicados.".
Complementando as informações do ofício n° 07/2011, através do Ofício n°
08/2011 (fls. 51), a Sociedade Hospital São Gabriel Arcanjo, esclareceu que "o
município através da Secretaria de Saúde, administra e executa todas atividades
referentes as letras (a) até (g), cabendo ao Hospital apenas a execução do que
está solicitado no item (h) ou seja; elaboração da folha de pagamento e sua
contabilização."
Pois bem, note-se que a Sociedade Hospital São Gabriel Arcanjo deixou
absolutamente claro no Ofício n° 08/2011 que é o Município, através da
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Secretaria de Saúde, quem administra e executa todas atividades referentes as
letras “a” a “g”.
Em assim sendo, tem-se que à Sociedade Hospital São Gabriel Arcanjo competia
tão somente a elaboração da folha de pagamento mensal e sua contabilização,
sendo que ao Município de Cruzeiro do Sul competiam as demais atribuições,
quais sejam: administração e execução dos programas conveniados;
determinação dos locais, das equipes multi profissionais e atividades de
atendimento à população; seleção dos trabalhadores profissionais de saúde
(médicos, dentistas, nutricionista, psicólogos, enfermeiros, farmacêuticos,
fonoaudiólogos e demais agentes de saúde); definição da remuneração;
estipulação do horário, local e controle da entrada e saída do trabalho diário dos
profissionais (ponto) e sua forma de realização; determinação da escala e
período de gozo das férias dos trabalhadores; decisão sobre as rescisões e
indenizações de contrato de trabalho dos trabalhadores profissionais de saúde e
sua formalização; apuração da remuneração mensal (salário, horas extras, faltas,
etc.) dos trabalhadores.
(...)
Ora, se como explicitado pela Sociedade Hospital São Gabriel Arcanjo em
resposta a intimação fiscal, era a Impugnante quem determinava os locais, as
equipes multi profissionais e atividades de atendimento à população,
selecionava os profissionais de saúde e definia sua remuneração, estipulava
horário, local e controle de entrada e saída diária dos mesmos; determinava a
escala e período de gozo das férias destes trabalhadores e, mais, decidia sobre as
rescisões e indenizações de contrato de trabalho e sua formalização, dúvida não
resta de que a Impugnante se revestia das características de empregador, pois
admitia, assalariava e dirigia a prestação dos serviços.
Observe-se, ainda, que, conforme informado no Relatório Fiscal, o próprio
Município de Cruzeiro do Sul através do Ofício Gab. n° 131, em atendimento a
intimação fiscal para apresentar documentos e prestar informações sobre o
Termo de Convênio e Aditivos, esclareceu que são atribuições da Secretaria
Municipal de Saúde a implantação e operacionalização dos programas
conveniados e a coordenação das equipes dos profissionais de saúde, a apuração
das horas trabalhadas, as faltas, as justificativas e as avaliações sistemáticas
destes trabalhadores, bem como o recrutamento, seleção e demissão dos
mesmos, sendo que os profissionais de saúde responsáveis pela execução dos
programas conveniados têm como base de operações a Unidade Básica de Saúde
do Município, local que centraliza todas as atividades na área da saúde.
(...)
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Sendo assim, a subordinação é, entre os elementos fático-jurídicos que
caracterizam a relação de emprego, aquele que recebe maior importância
doutrinária na comparação entre o trabalho empregatício e as demais formas de
trabalho. É este o elemento que, no plano concreto, possui o condão de
transformar inúmeras relações laborais em relações de emprego.
(...)
É, portanto, na subordinação jurídica que reside o fundamento do poder
hierárquico ou poder diretivo conferido ao empregador para que possa
coordenar técnica e administrativamente as atividades desenvolvidas por seus
empregados. E a auditoria fiscal demonstrou fartamente a situação de
subordinação jurídica dos profissionais de saúde ao Município de Cruzeiro do Sul,
visto que foram por ele contratados, avaliados, prestaram serviços em sua
unidade de saúde e foram por ele remunerados e dispensados, quando o
município assim o quis.
Desse modo, em razão das funções exercidas pelos segurados, não resta
nenhuma dúvida de que estes laboram em completo estado de sujeição em
relação ao poder de direção do Município. Os trabalhadores executaram suas
atividades sob a supervisão e fiscalização do Município, obedecendo às suas
normas, horários, filosofia de trabalho e padrões e, ainda, o serviço foi
executado nas Unidades Básicas de Saúde do Município.
O próprio Termo de Convênio deixa transparecer a situação de sujeição dos
trabalhadores da saúde ao Município, conforme explicitado pelo auditoria fiscal
em seu relatório, cujo trecho se transcreve:
- na cláusula Primeira do termo de convênio consta que a CONVENENTE "se
compromete a prestar serviços na área de saúde à comunidade de Cruzeiro
do Sul, por encaminhamento da Secretaria Municipal de Saúde e
Assistência Social”;
- no § 1o consta que, "a contratação dos profissionais médicos, bem como
dos demais funcionários necessários à consecução dos objetivos elencados
no caput será de exclusiva responsabilidade da CONVENENTE, que será a
única e exclusiva responsável por todos os encargos sociais oriundos das
contratações, mas deverá ser aceita a escolha/indicação do Município";
- no § 2o, da cláusula Segunda, que trata dos repasses dos valores, consta
que, "em qualquer hipótese, o pagamento somente se efetivará mediante
a apresentação das faturas referentes aos serviços prestados, devidamente
aceitos pela Secretaria Municipal de Saúde e Assistência Social...";
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- no §3o, da cláusula Segunda consta que "os valores, por procedimentos
e/ou profissionais de saúde, a serem repassados à CONVENENTE e
previstos nos incisos da cláusula primeira, ficarão sujeitos a revisão e
alteração, sempre que necessário, com base em entendimento entre as
partes e, sempre, com aprovação do Conselho Municipal de Saúde";
- no § 4o, da cláusula Segunda, consta que "a quantidade de procedimentos
e/ou de profissionais de saúde, constantes nos incisos da cláusula primeira,
poderão ser revisados e alterados, acrescidos de outros, sempre que
necessário, com base em entendimento entre as partes e sempre, com
aprovação do Conselho Municipal de Saúde";
- na cláusula Quinta, consta que "as fichas, autorizações, laudos e
solicitações serão autorizadas pela Secretaria Municipal de Saúde e
Assistência Social do Município. E, no parágrafo Único. Todos os
documentos como laudos solicitações e outros, serão elaborados
(preenchidos e revisados) pelos profissionais médicos e pela CONVENENTE
e serão objeto de revisão e autorização pela Secretaria Municipal de Saúde
e Assistência Social do Município";
Não se pode negar que a legislação permita a participação de entidades privadas
na prestação de serviços de saúde aos Municípios, no entanto, sendo os serviços
prestados por essas entidades, notório é que delas é a responsabilidade pela
prestação dos serviços com seu próprio pessoal.
Conforme demonstrado, as informações prestadas pela auditoria fiscal deixam
claro que, embora tenha o Município de Cruzeiro do Sul firmado convênio com a
Sociedade Hospital São Gabriel Arcanjo para prestar serviços de saúde ao
Município, quem efetivamente prestava os serviços era a própria Secretaria
Municipal de Saúde, através das Unidades Básicas de Saúde. (f. 1.020/ss, passim)
Dada a peculiaridade da contratação – mediante convênio –, em que previstas
obrigações que demonstram o preenchimento de cada um dos quatro elementos para a
caracterização enquanto segurado obrigatório do RGPS, tenho que o sucinto relatório fiscal (f.
71/76) é suficiente para a descaracterização do negócio jurídico pactuado. Mantenho a autuação,
pois.
II – DA MULTA DE OFÍCIO
De forma a evitar despicienda repetição, ponho-me de acordo com as razões de
decidir da DRJ no sentido de que,
anteriormente ao Decreto no 6.042/2007, não havia a previsão de cobrança de
multa para as pessoas jurídicas de direito público, o que foi modificado com a
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alteração do § 9o, do art. 239 do Regulamento da Previdência Social - RPS,
aprovado pelo Decreto no 3.048/99, pelo referido Decreto no 6.042/2007
Merece, por esse motivo, ser mantida a multa aplicada.
III – DO DISPOSITIVO
Ante o exposto, nego provimento ao recurso.

Assinado Digitalmente
Ludmila Mara Monteiro de Oliveira

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