Tribunal: CARF
Processo: 10120.728674/2011-21
Classe: Processo administrativo fiscal
Órgão julgador: LIANA CARINE FERNANDES DE QUEIROZ
Órgão colegiado: Segunda Turma Ordinária da Segunda Câmara da Primeira Seção / Segunda Câmara / Primeira Seção de Julgamento
Data de julgamento: 2025-12-15
Data de publicação: 2026-02-05

Ementa:
Assunto: Imposto sobre a Renda de Pessoa Jurídica - IRPJ
Ano-calendário: 2005, 2006
LANÇAMENTO TRIBUTÁRIO. ERRO NA IDENTIFICAÇÃO DO SUJEITO PASSIVO. VÍCIO MATERIAL INSANÁVEL. NULIDADE.
A Câmara Municipal é órgão integrante de administração pública direta do Município, desprovida de personalidade jurídica própria; desse modo, não pode figurar como sujeito passivo do lançamento tributário, eis que a obrigação de pagar se estabelece por vínculo subjetivo do ente público federativo com o Município respectivo.

Inteiro teor:
DOCUMENTO VALIDADO
MINISTÉRIO DA FAZENDA
Conselho Administrativo de Recursos Fiscais
PROCESSO
10120.728674/2011-21
ACÓRDÃO
1202-002.289 – 1a SEÇÃO/2a CÂMARA/2a TURMA ORDINÁRIA
SESSÃO DE
19 de dezembro de 2025
RECURSO
VOLUNTÁRIO
RECORRENTE
CAMARA MUNICIPAL DE CALDAS NOVAS
INTERESSADO
FAZENDA NACIONAL
Assunto: Imposto sobre a Renda de Pessoa Jurídica - IRPJ
Ano-calendário: 2005, 2006
LANÇAMENTO TRIBUTÁRIO. ERRO NA IDENTIFICAÇÃO DO SUJEITO
PASSIVO. VÍCIO MATERIAL INSANÁVEL. NULIDADE.
A Câmara Municipal é órgão integrante de administração pública direta do
Município, desprovida de personalidade jurídica própria; desse modo, não
pode figurar como sujeito passivo do lançamento tributário, eis que a
obrigação de pagar se estabelece por vínculo subjetivo do ente público
federativo com o Município respectivo.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos os autos acima identificados.
Acordam os membros do colegiado, por unanimidade de votos, dar provimento ao
Recurso Voluntário para acolher a preliminar de nulidade do lançamento fiscal, por vício material,
em face de erro na identificação do sujeito passivo.

Assinado Digitalmente
LIANA CARINE FERNANDES DE QUEIROZ – Relatora

Assinado Digitalmente
LEONARDO DE ANDRADE COUTO – Presidente

Fl. 325
DF CARF MF
Original

DOCUMENTO VALIDADO
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PROCESSO 10120.728674/2011-21
2
Participaram da sessão de julgamento os Conselheiros Mauricio Novaes Ferreira,
Andre Luis Ulrich Pinto, Jose Andre Wanderley Dantas de Oliveira, Fellipe Honorio Rodrigues da
Costa, Liana Carine Fernandes de Queiroz, Leonardo de Andrade Couto (Presidente).

RELATÓRIO
Trata-se de recurso voluntário interposto por CAMARA MUNICIPAL DE CALDAS
NOVAS em face do Acórdão n. 15-45.631 - 3a Turma da DRJ/SDR, que julgou improcedente a
Impugnação, mantendo o Auto de Infração de fls. 112-118, relativo a lançamento de multa
regulamentar, com fatos geradores ocorridos em 31/12/2005 e 31/12/2006, por meio do qual foi
apurado crédito tributário total de R$ 2.244.632,91.
Transcrevo, do Acórdão de Impugnação, o relatório processual:

Em ação fiscal levada a efeito na contribuinte
acima qualificada, foi lavrado o Auto de Infração de fls. 112-
118, relativo a lançamento de multa regulamentar, com fatos
geradores ocorridos em 31/12/2005 e 31/12/2006, por meio do
qual foi apurado crédito tributário no montante de R$
2.244.632,91, sendo R$ 1.072.799,61 referente ao ano-
calendário 2005 e R$ 1.171.833,30 ao ano-calendário 2006.
Conforme descrição dos fatos e enquadramento
legal (fl. 135), foi apurada a seguinte infração:
Infrações comuns às pessoas jurídicas e às
pessoas físicas Informação falsa sobre rendimentos pagos,
deduções ou imposto retido na fonte.
Segundo a "Descrição dos fatos anexo ao auto de
infração de multa regulamentar - Dirf" (fls. 105-111), a ação
fiscal teve início a partir da percepção dos setores de
inteligência da Receita Federal (RFB) de que havia indícios de
informações falsas contidas nas Dirf, e por esse motivo foram
acionados outros órgãos, inclusive o Ministério Público Federal
(MPF) e a Polícia Federal (PF), a qual instaurou inquérito policial
que culminou com a operação APATE, cujas investigações na
esfera criminal estão em andamento na PF.
A contribuinte apresentou Dirf original, referente
aos anos-calendário 2005 e 2006, onde constam os valores
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pagos e IRRF pela prestação de serviços, não constando
nenhuma informação sobre valores pagos a pessoas físicas
decorrentes da prestação de serviços sem vínculo empregatício
(código
de
receita
0588).
No
entanto,
apresentou
posteriormente
Dirf
retificadoras
para
os
dois
anos,
aumentando a quantidade de beneficiários com IRRF para o
código de receita 0588, conforme tabelas a seguir.

Ano-calendário 2005:

Ano-calendário 2006:

A Fiscalização elaborou planilhas (fls. 05-06) com
os nomes de várias pessoas que constam como beneficiárias
nas Dirf retificadoras e suspeitas de não terem prestado
serviços. Solicitou esclarecimentos à contribuinte por meio do
Termo de Início do Procedimento Fiscal sobre a efetiva
prestação dos serviços pelos beneficiários e a retenção do IRRF,
ao que a contribuinte respondeu que nenhuma das pessoas
relacionadas na planilha prestaram serviços ou contrataram
com a mesma, e que em seus arquivos constam apenas as Dirf
originais entregues.
A Fiscalização então aplicou a multa de 300%,
nos termos do art. 86, §3o, da Lei no 8.981/95, cuja base de
cálculo foi o valor indevidamente informado como IRRF nas Dirf
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retificadoras entregues nos dias 29/11/2007 e 30/01/2008,
para os anos-calendário de 2005 e 2006, respectivamente. Foi
atribuída responsabilidade solidária ao Presidente da Câmara
Municipal de Caldas Novas à época dos fatos geradores, Sr.
Arlindo Luiz Vieira, por estar caracterizada, no mínimo, a culpa,
pois cabe ao mandatário zelar pelo acompanhamento e
verificação da legalidade dos atos praticados pelos seus
prepostos, especialmente quando há outorga de procuração
para a prática de atos específicos e com prazo definido, explica
a Fiscalização.
Na impugnação apresentada (fls. 126-141), o
contribuinte alega, em síntese, que:
- transmitiu, na data estabelecida, as Dirf
referentes aos anos de 2005 e 2006, não tendo
sido
incluídos
nenhum
beneficiário
de
rendimento e/ou retenção de imposto que não
pudesse comprovar a efetiva ocorrência;
- foi surpreendida com a notícia de que foram
realizadas retificações nas Dirf, em que foram
incluídos pagamentos jamais realizados pelo
Legislativo de Caldas Novas.
Tomou conhecimento pela imprensa de que
foram constatadas pela RFB irregularidades referentes a Dirf,
com o fim de obter vantagem ilícita por meio da prática de atos
fraudulentos, mas não imaginava, até o recebimento do Termo
de Início do Procedimento Fiscal, que havia sido vítima da
noticiada quadrilha;
- reafirma a total isenção quanto às transmissões
de arquivos retificadores das Dirf, conforme já
havia informado à autoridade fiscal em resposta
à intimação;
- respondeu às intimações apresentando a
portaria de nomeação do contador da Casa, o
qual era o responsável pelo preenchimento das
Dirf originais transmitidas, bem como o nome do
Presidente da Câmara no período solicitado;
- reproduz elementos da doutrina acerca do
lançamento, e aduz que o lançamento objeto da
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contestação
teve
nascimento
em
fatos
praticados fora do alcance dos responsáveis pela
administração da Câmara Municipal e Caldas
Novas. Os fatos comprovam que o autuado não
teve
qualquer
tipo
de
participação
na
transmissão das Dirf retificadoras, estando isenta
tanto a Câmara como seus administradores. A
entidade desconhecia as ocorrências apuradas
pela Fiscalização, bem como se os valores
incluídos em suas Dirf foram utilizados para
reduzir o IR a pagar e/ou aumentar o IR a
restituir, por isso o auto não pode prosperar;
- a Câmara Municipal de Caldas Novas não
recebeu nenhuma visita dos agentes da PF no
sentido de identificar os agentes que praticaram
o ilícito, e ao mesmo tempo não é de seu
conhecimento que alguma pessoa tenha sido
notificada a prestar esclarecimentos sobre o
ocorrido. Afirma a autoridade fiscal que as
investigações, na esfera criminal, ainda estão em
andamento na PF, porém a autoridade fiscal já
concluiu pela culpabilidade da impugnante,
atribuindo-lhe a penalidade pecuniária em
questão;
-
traz
elementos
da
doutrina
sobre
o
procedimento fiscal, e destaca que devem ser
observados, na fase instrutória, os princípios da
legalidade, objetividade da ação fiscal, audiência
do interessado e instrução probatória ampla;
- sobre a multa de ofício aplicada, em nenhum
momento
ficou
caracterizada
a
Câmara
Municipal como fonte pagadora dos valores
informados em Dirf retificadoras, bem como não
se concluiu que algum administrador tenha
concorrido para a prática do ato delituoso em
apuração pela autoridade policial. Enunciados
constitucionais inibem a aplicação da multa
agravada, pois não cabe à autoridade fiscal o
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julgamento da natureza do crime cometido nem
determinar a pessoa a ser apenada;
- ao aplicar a penalidade da multa, está-se a
afirmar que a Câmara tenha cometido crime de
falsidade ideológica, estando a autoridade
lançadora antecipando uma decisão que não é
de sua competência e que está em análise pela
autoridade policial. Quem vai declarar se ocorreu
crime, tipificar o mesmo, analisar quem os
praticou e determinar a pena é a autoridade
judicial, e somente após caracterizado tal crime
poderá a autoridade lançadora do tributo aplicar
a penalidade pecuniária contra a impugnante, se
esta for considerada autora da prática criminosa
e condenada criminalmente pela prática de tal
ato;
- para a transmissão de Dirf relativas aos
exercícios objeto do auto de infração, não era
necessária nenhuma senha e/ou assinatura
eletrônica,
o
que
veio
a
ser
exigido
posteriormente, e para a retificação das
informações prestadas bastava a informação do
número dos recibos das transmissões feitas
anteriormente. Assim, qualquer pessoa que
tivesse acesso ao número de recepção das Dirf
transmitidas anteriormente poderia proceder à
sua retificação, e foi o que ocorreu;
- o auto de infração contestado foi lavrado
contra a Câmara Municipal de Caldas Novas, e
não contra o município de Caldas Novas, que é o
detentor da personalidade jurídica de direito
público.
A
Câmara
Municipal
não
tem
representatividade jurídica, possuindo, sim,
personalidade judiciária, que é a possibilidade de
representar judicialmente na defesa de sua
legitimidade legislativa. O auto lavrado contra
agente destituído de personalidade jurídica deve
ser arquivado. Diversos são os entendimentos
das cortes de julgamento judiciais a respeito da
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incapacidade jurídica das câmaras municipais
pela inexistência de personalidade jurídica,
conforme trechos de julgados que junta;
- o Código de Processo Civil determina que o
Município será representado judicialmente por
seu Prefeito ou procurador, se este existir. A RFB
não somente atribuiu personalidade passiva à
Câmara Municipal, como também atribuiu
sujeição passiva solidária a seu ex-presidente, o
que contraria a lei e confronta julgados
precedentes em sentido oposto;

Conclui a impugnação alegando que a União não
pode aplicar penalidade a alguém que não tenha cometido o
ato apurado, e que o município de Caldas Novas, por meio de
sua Câmara Municipal, é tão vítima quanto a RFB, pois cumpriu
a tempo sua obrigação de informar ao Fisco Federal a
movimentação realmente ocorrida no período, e naquela
informação
não
houve
qualquer
inclusão
de
valores
desprovidos da certeza necessária. Por outro lado, a Câmara de
Vereadores não é sujeito passivo de qualquer obrigação, pois
esta foi atribuída por lei somente ao Município. Além disso, o
princípio do não confisco é regra basilar que regula a relação
Estado/contribuinte. Os lançamentos contestados estão muito
acima da capacidade contributiva da notificada, retirando da
sociedade
de
Caldas
Novas
meios
indispensáveis
de
atendimento de suas necessidades básicas.
Requer que seja reconhecida a tempestividade
da impugnação; que sejam reconhecidas legítimas as arguições
de necessidade de nulidade do lançamento feito através do
auto de infração, em virtude da falta de personalidade jurídica;
que seja declarada a suspensão da exigibilidade do débito
constituído por meio do auto de infração, para que o mesmo
não venha se constituir em obstáculo à emissão de certidão
positiva de débitos com efeitos de negativa.
Encontra-se apenso aos presentes autos o
processo de no 14074.720358/2011-64, cujo interessado é o Sr.
Arlindo Luiz Vieira, sujeito passivo solidário, que apresenta sua
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impugnação às fls. 02-14. Nesta, reproduz as mesmas alegações
anteriormente descritas, acrescentando que:
- o recorrente exerceu o cargo de presidente do
executivo (sic) de Caldas Novas no biênio
2007/2008, quando praticou todos os atos
inerentes ao cargo exercido com esmero,
responsabilidade e lealdade, obedecendo aos
princípios da legalidade e ética, tendo sua gestão
sido aprovada pelos órgãos de controle;
- a Câmara Municipal de Caldas Novas, em sua
gestão, transmitiu no prazo estabelecido todas
as declarações de retenção de IR efetivadas nos
exercícios 2006 e 2007, não sendo incluído ali
nenhum beneficiário de rendimento e/ou de
retenção de IR que não pudesse comprovar sua
ocorrência; não fez, não determinou e não
autorizou que fossem realizadas quaisquer
retificações
em
declarações
transmitidas
anteriormente,
relativos
aos
exercícios
anteriores
e/ou
daqueles
de
sua
responsabilidade;
- os administradores da Câmara Municipal
desconheciam as ocorrências apuradas pela
auditoria fiscal, motivo pelo qual o auto não
merece prosperar;
- o qualificado sujeito passivo solidário não
recebeu nenhuma visita dos agentes da PF no
sentido de identificar quem praticou o ilícito, ao
mesmo tempo não é de seu conhecimento que
alguma pessoa tenha sido notificada a prestar
esclarecimentos sobre o ocorrido;
- não se concluiu que algum administrador da
Câmara Municipal tenha concorrido para a
prática de ato delituoso em apuração pela
autoridade policial; designar o presidente da
Câmara no período da ocorrência criminosa
como sujeito passivo solidário não encontra
qualquer amparo legal;
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- o presidente da Câmara não praticou nenhum
ato que possa se caracterizar como "com excesso
de poderes ou infração à lei, contrato social ou
Estatuto”, e a expressão "mandatários", expressa
no inciso II do art. 135 do CTN diz respeito
àquele que recebe um mandado para executar
algo em seu nome, e não um mandato popular
como quis a Fiscalização;
- a norma tributária será interpretada de forma
literal, não cabendo interpretações para impor
penalidade a alguém.

Ao final, requer que seja declarado nulo o termo de sujeição
passiva solidária contra o ex-presidente da Câmara Municipal
de Caldas Novas, Sr. Arlindo Luiz Viana.

Inconformada com o indeferimento da Impugnação, a autuada interpôs recurso
voluntário, no prazo legal, repisando tudo quando constou de sua defesa em primeira instância.
Ausente insurgência recursal do corresponsável pessoa física.
É o relatório.

VOTO

Conselheira Liana Carine Fernandes de Queiroz (Relatora):
Preenchidos os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso voluntário.
Em primeiro lugar, há de se examinar a alegação preliminar de nulidade do
lançamento fiscal, por vício material, insanável, consistente na incorreção da sujeição passiva da
Câmara Municipal de Caldas Novas.
De fato, a Câmara Municipal de Caldas Novas é órgão integrante de administração
pública direta, vinculada ao Município de Caldas Novas, desprovida de personalidade jurídica
própria; a esse respeito, leciona Helly Lopes Meireles:

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A Câmara, não sendo pessoa jurídica, não tendo patrimônio
próprio, não se vincula perante terceiros, pois que lhe falece
competência para exercer direitos de natureza privada e
assumir obrigações de ordem patrimonial.1

Tratando-se de um mero órgão do ente público municipal, a Câmara Municipal não
tem capacidade tributária – entendida como aptidão para ser sujeito passivo das relações jurídico-
tributárias; como defende a recorrente, a sujeição passiva é, neste caso, do Município de Caldas
Novas.
Com efeito, embora se reconheça a aptidão da Câmara Municipal para realizar o
fato jurídico tributário, existindo um contexto de possibilidades de promover os acontecimentos
previstos na hipótese da regra-matriz tributária, reputados válidos e eficazes para desencadear os
efeitos jurídicos inerentes – ou seja, a percussão normativa dirigida ao dever-ser obrigacional
consequente, que inaugura o vinculum juris em que o Estado possui direito subjetivo de exigir
parcelas do patrimônio do sujeito passivo – o mesmo não se pode dizer da aptidão para figurar no
polo passivo da relação construída no posfácio normativo matricial.
Dito de outro modo: embora não se faça necessária a personalidade jurídica própria
para a realização de fatos que podem amoldar-se à hipótese da norma tributária – reconhecendo-
se que a Câmara Municipal, de fato, é a quem se atribui a realização das “declarações falsas” – é
equivocado dizer que teria, somente por isso, capacidade jurídica para ser sujeito passivo da
obrigação pecuniária encartada no lançamento fiscal sancionatório.
Sobre o assunto, o saudoso Professor Paulo de Barros Carvalho elucida, com sua
mestria peculiar:

Por sem dúvida que ser capaz de realizar o fato jurídico
tributário não quer demonstrar capacidade jurídica para ser
sujeito passivo de obrigações tributárias. Uma coisa é a
aptidão para concretizar o êxito abstratamente descrito no
texto normativo, outra é integrar o liame que se instaura no
preciso instante em que adquire proporções concretas o fato
previsto no suposto da regra tributária. É intuitivo que se não
poderia negar legitimidade ao legislador fiscal para erigir fatos
lícitos, que não acordos de vontade, considerados em si
mesmos, e cogitá-los perfeitos e acabados, na estrita
correspondência dos interesses e anseios da pretensão
impositiva
do
Estado.

1 MEIRELES, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 430.
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[...]
Visto como foi, distância abissal separa as duas circunstâncias,
sumamente relevantes para descrição do fenômeno jurídico
das imposições tributárias: a possibilidade de um ente, ao
qual o direito positivo não atribui personalidade jurídica, vir a
concretizar situação estabelecida na lei fiscal, desencadeando
efeitos tributários; e a aptidão para integrar a relação jurídico-
tributária, nexo que surge, automática e infalivelmente, por
força
da
ocorrência
dos
fatos
descritos.
[...]
A capacidade para promover os fatos tributários, ou deles
participar, na consonância das previsões normativas, não é
privilégio das pessoas físicas ou jurídicas, espécies de
entidades personalizadas pelo direito privado. Para esse
escopo, o legislador tributário desfruta de ampla liberdade,
cerceada apenas pela consideração de dois fatores exógenos,
quais sejam os limites da outorga constitucional de
competência e o grau de relacionamento da entidade com o
evento fático. Dentro dessa moldura, é quase infinita a
legitimidade criativa do legislador fiscal, que pode atribuir
personalidade tributária e capacidade para realizar o fato
jurídico tributário a quem não as tenha por reconhecidas, no
enredo
das
normas
de
direito
civil.
[...]
Se focalizarmos, agora, o consequente normativo, isto é, a
prescrição de direitos e deveres, no esquema da relação
jurídica, haveremos de convir em que o rol das opções do
legislador se restringe sensivelmente, não lhe sendo possível
indicar para sujeito passivo alguém que não tenha
personalidade jurídica, nos precisos termos em que definida
pelo direito civil. Minguando o requisito da personalidade
jurídica, tal qual concebida na plataforma das elaborações
privadas, a pretensão tributária estará inibida, em função da
inaplicabilidade de cadeias de dispositivos de direito
processual, que dão significado e conteúdo de coatividade às
aspirações fazendárias. Falando pela via direta, só alguém que
tenha personalidade jurídica pode ser sujeito passivo de
obrigações tributárias, advertência que se estende para toda e
qualquer relação jurídica. Só a pessoa, sujeito de direitos
fundamentais, como nome, património e domicílio, tem
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condições de ocupar o tópico de devedor da prestação
obrigacional.
[...]
Alguma coisa exsurge com a veemência das afirmações
verdadeiras: não se disse, ainda, com clareza e de modo
peremptório, que o sujeito capaz de realizar o fato jurídico
tributário, ou dele participar, pode, perfeitamente, não ter
personalidade jurídica de direito privado, contudo, o sujeito
passivo
da
obrigação
tributária
haverá
de
tê-lo,
impreterivelmente.2

Nessa mesma direção decidiu esse Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, nos
julgamentos abaixo referenciados, pela transcrição de suas ementas:

ASSUNTO: CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS PREVIDENCIÁRIAS
Período de apuração: 01/09/2004 a 31/12/2006
CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS. ERRO NA IDENTIFICAÇÃO
DO
SUJEITO
PASSIVO.
IMPOSSIBILIDADE
TÉCNICA
DE
CORREÇÃO. ERRO MATERIAL INSANÁVEL. NULIDADE.
A Câmara Municipal é órgão integrante de administração
pública direta, vinculada ao município, e desprovido de
personalidade jurídica própria. Portanto, a Câmara não pode
ser incluída como sujeito passivo de obrigação tributária,
devendo os débitos desta serem lavrados contra o respectivo
município ao qual é vinculada, pois este é ente dotado de
personalidade jurídica.
(CARF. Recurso Voluntário. Processo n. 13888.000594/2009-
17. Acórdão n. 2402-010.136 – 2a Seção de Julgamento / 4a
Câmara / 2a Turma Ordinária. Relator Conselheiro Gregório
Rechmann Junior. Sessão de 12 de julho de 2021)

LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO
Em se tratando de débitos da Câmara Municipal, a
legitimidade para figurar no pólo passivo da relação

2 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. São Paulo: Noeses, 2021. p. 344 e ss.
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processual
é
do
Município
como
ente
dotado
de
personalidade jurídica. Processo Anulado.
(CARF. Recurso Voluntário. Processo n. 10945.000309/2010-
73.
Acórdão
no
2302-003.502 –
3a Câmara / 2a Turma Ordinária,
Relatora
Conselheira
Liege Lacroix Thomasi, Sessão de 2 de dezembro de 2014)

ILEGITIMIDADE PASSIVA. CÂMARA MUNICIPAL.
A ausência da personalidade jurídica da Câmara Municipal
impõe que o Município, através de seu prefeito ou
procurador, seja quem possua legitimidade para impugnar ou
recorrer. Art. 12 do Código de Processo Civil.
(CARF.
Recurso
Voluntário.
Processo
n.
10320.720167/201354.
Acórdão
n.
2302-003.347
–
3a Câmara / 2a Turma Ordinária,
Relator
Conselheiro
André Luís Mársico Lombardi. Sessão de 9 de setembro de
2014)

Acolho, portanto, a preliminar de nulidade arguida, para reconhecer o vício relativo
à incorreta sujeição passiva para o lançamento fiscal em debate, malferido o art. 142 do CTN.
Prejudicado o exame das demais razões do recurso voluntário.
Por todo o exposto, voto pelo conhecimento e provimento do recurso voluntário,
para acolher a preliminar de nulidade do lançamento fiscal, por vício material, em face de erro na
identificação do sujeito passivo.
É como voto.

Assinado Digitalmente
LIANA CARINE FERNANDES DE QUEIROZ

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