Tribunal: CARF
Processo: 17095.720612/2022-27
Classe: Processo administrativo fiscal
Órgão julgador: DEBORA FOFANO DOS SANTOS
Órgão colegiado: Primeira Turma Ordinária da Segunda Câmara da Segunda Seção / Segunda Câmara / Segunda Seção de Julgamento
Data de julgamento: 2023-10-03
Data de publicação: 2023-10-30

Ementa:
ASSUNTO: CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS PREVIDENCIÁRIAS
Período de apuração: 01/08/2017 a 31/07/2019
NORMAS GERAIS. NULIDADES. INOCORRÊNCIA.
A nulidade do lançamento deve ser declarada quando não atendidos os preceitos do CTN e da legislação que rege o processo administrativo tributário no tocante à incompetência do agente emissor dos atos, termos, despachos e decisões ou no caso de preterição do direito de defesa e do contraditório do contribuinte.
DECISÕES ADMINISTRATIVAS E JUDICIAIS. EFEITOS.
As decisões administrativas e jurisprudência sem lei que lhes atribua eficácia normativa, nos termos do artigo 100, inciso II do CTN, não se constituem em normas gerais, razão pela qual seus julgados não se aproveitam em relação a qualquer outra ocorrência, senão àquela objeto da decisão, não vinculando o julgamento na esfera administrativa.
COMPENSAÇÃO COM CRÉDITOS DE TERCEIROS. IMPOSSIBILIDADE
Por disposição legal expressa a compensação restringe-se à créditos do contribuinte com seus próprios débitos, sendo vedada a compensação no caso em que o crédito seja de terceiros. Desse modo, não há como ser admitida a compensação pelo tomador dos serviços, do tributo retido e devido pela empresa cedente de mão de obra, com débitos próprios.

Inteiro teor:
S2-C 2T1
Ministério da Fazenda
Conselho Administrativo de Recursos Fiscais

Processo no
17095.720612/2022-27
Recurso
Voluntário
Acórdão no
2201-011.258 – 2a Seção de Julgamento / 2a Câmara / 1a Turma Ordinária
Sessão de
3 de outubro de 2023
Recorrente
SERVICO DE LIMPEZA URBANA
Interessado
FAZENDA NACIONAL

ASSUNTO: CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS PREVIDENCIÁRIAS
Período de apuração: 01/08/2017 a 31/07/2019
NORMAS GERAIS. NULIDADES. INOCORRÊNCIA.
A nulidade do lançamento deve ser declarada quando não atendidos os
preceitos do CTN e da legislação que rege o processo administrativo tributário
no tocante à incompetência do agente emissor dos atos, termos, despachos e
decisões ou no caso de preterição do direito de defesa e do contraditório do
contribuinte.
DECISÕES ADMINISTRATIVAS E JUDICIAIS. EFEITOS.
As decisões administrativas e jurisprudência sem lei que lhes atribua eficácia
normativa, nos termos do artigo 100, inciso II do CTN, não se constituem em
normas gerais, razão pela qual seus julgados não se aproveitam em relação a
qualquer outra ocorrência, senão àquela objeto da decisão, não vinculando o
julgamento na esfera administrativa.
COMPENSAÇÃO COM CRÉDITOS DE TERCEIROS. IMPOSSIBILIDADE
Por disposição legal expressa a compensação restringe-se à créditos do
contribuinte com seus próprios débitos, sendo vedada a compensação no caso
em que o crédito seja de terceiros. Desse modo, não há como ser admitida a
compensação pelo tomador dos serviços, do tributo retido e devido pela
empresa cedente de mão de obra, com débitos próprios.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos.
Acordam os membros do colegiado, por unanimidade de votos, em negar
provimento ao recurso voluntário.
(documento assinado digitalmente)
Marco Aurélio de Oliveira Barbosa – Presidente
(documento assinado digitalmente)
Débora Fófano dos Santos – Relatora
ACÓRDÃO GERADO NO PGD-CARF PROCESSO 17095.720612/2022-27
Fl. 104
DF CARF MF
Original

Fl. 2 do Acórdão n.o 2201-011.258 - 2a Sejul/2a Câmara/1a Turma Ordinária
Processo no 17095.720612/2022-27

Participaram do presente julgamento os Conselheiros: Débora Fófano dos Santos,
Douglas Kakazu Kushiyama, Francisco Nogueira Guarita, Fernando Gomes Favacho, Rodrigo
Monteiro Loureiro Amorim e Marco Aurélio de Oliveira Barbosa (Presidente).
Relatório
Trata-se de recurso voluntário (fls. 90/98) interposto contra decisão no acórdão no
109-017.121, proferido pela 6a Turma da Delegacia de Julgamento da Receita Federal do Brasil
09, em sessão de 28 de fevereiro de 2023 (fls. 69/80), que julgou a impugnação improcedente
mantendo o crédito tributário formalizado no Auto de Infração - CONTRIBUIÇÃO
PREVIDENCIÁRIA DA EMPRESA E DO EMPREGADOR, no montante de R$ 82.423.232,65,
já incluídos juros de mora (Calculados até 11/2022) e multa proporcional (Passível de Redução),
relativo à infração de FALTA DE RECOLHIMENTO/DECLARAÇÃO DE CONTRIBUIÇÃO
RETIDA NA FONTE POR TOMADOR DE SERVIÇO MEDIANTE CESSÃO DE MÃO DE
OBRA/EMPREITADA (fls. 02/09), lavrado em 24/11/2022, acompanhado do Relatório Fiscal
(fls. 10/23).
Do Lançamento
De acordo com resumo constante no acórdão recorrido (fls. 70/72):
Trata-se de Impugnação ao Auto de Infração de fls. 2 a 7, lavrado em face do SERVIÇO
DE LIMPEZA URBANA do Distrito Federal, por meio do qual se exigem as
contribuições previdenciárias retidas, incidentes sobre o valor bruto das notas fiscais ou
fatura de prestação de serviços realizados com cessão de mão de obra, no período de
agosto de 2017 a julho de 2019, totalizando, com o acréscimo de juros de mora e multa
proporcional, o valor de R$ 82.423.232,65 (oitenta e dois milhões, quatrocentos e vinte
e três mil, duzentos e trinta e dois reais e sessenta e cinco centavos), na data de sua
lavratura.
2. O detalhamento do procedimento fiscal e a descrição dos fatos constam do Relatório
Fiscal de fls. 10 a 23, relevando destacar:
2.1. “A administração pública tomadora de serviços terceirizados executados mediante
cessão de mão-de-obra, inclusive em regime de trabalho temporário, está obrigada a
reter 11% (onze por cento) (ou 3,5%, no caso de ser a prestadora tributada pela CPRB)
do valor bruto da Nota Fiscal, Fatura ou Recibo de prestação de serviços
(NF/FAT/REC) e recolher a importância retida, no mês subsequente à emissão da
respectiva NF/FAT/REC e dentro do mesmo prazo estabelecido para o recolhimento das
contribuições referentes à folha de pagamento, em nome da empresa cedente da mão de
obra”.
2.2. A “falta de recolhimento, no prazo legal, das importâncias retidas configura, em
tese, crime contra a Previdência Social previsto no art. 168-A do Código Penal -
Decreto-Lei no 2.838/1940, incluído pela Lei 9.983/2000, (Apropriação indébita
previdenciária)”.
2.3. “Destaca-se ainda, no caso: que o artigo 74, § 12, inciso II, alínea “a” da Lei no
9.430, de 27 de dezembro de 1996, dispõe que não é possível efetuar a compensação de
débitos na hipótese que o crédito pertença a terceiros”.
2.4. O Governo do Distrito Federal (DF), impetrou à ação cível originária-ACO no
2.988- DF, na qual foi deferida liminar e, posteriormente, houve sentença parcialmente
procedente que deferiu e autorizou “a retenção pelo Distrito Federal, com o subsequente
repasse ao IPREV/DF, do montante mensal das contribuições previdenciárias devidas
ao Regime Geral de Previdência Social, até o valor do estoque da compensação
Fl. 105
DF CARF MF
Original

Fl. 3 do Acórdão n.o 2201-011.258 - 2a Sejul/2a Câmara/1a Turma Ordinária
Processo no 17095.720612/2022-27

previdenciária escriturado pelo INSS, constante do relatório do sistema Dataprev
emitido em 03.07.2017”.
2.5. “Ato contínuo a liminar deferida, o Governo do Distrito Federal, publicou o
Decreto no 38.559, de 17 de outubro de 2017”, dispondo no art. 2o, II, que a
compensação abrangeria as contribuições previdenciárias devidas a título de “cota
patronal e cota do empregado devida pelo Distrito Federal e suas entidades em razão de
previsão legal ou contratual que obrigue o ente federativo a realizar a retenção da
contribuição previdenciária na fonte como substituto tributário”.
2.6. “De plano, pela leitura da petição inicial e das decisões proferidas nos autos,
percebe-se que a ACO 2899 não tratou da substituição tributária, tampouco sobre o
art. 2o do Decreto no 38.559, de 17 de outubro de 2017, do Governo do Distrito
Federal”. Portanto, “a compensação feita excedeu os limites da decisão proferida, ao
abranger os tributos não devidos pelo Governo do Distrito Federal, mas sim, pelas
empresas prestadoras de serviços a esse Ente; no caso, a substituição tributária (retenção
de 11%) consignada no art. 31 da Lei no. 8.212, de 1991”.
2.7. “Acrescente-se, em caso análogo a esse, no julgamento das ACOs nos 2.086 a
2.712, ambas propostas pelo Estado de São Paulo, cuja ementa do Acórdão consta
citada no voto do relator da ACO no 2988, o STF excluiu expressamente da
compensação a contribuição do segurado, sob alegação de que se trataria o Estado, no
caso, de mero retentor do valor, que a rigor é tributo devido pelo próprio segurado”.
2.8. O IPREV-DF apresentou planilhas solicitadas pela Fiscalização, “com a
discriminação dos valores retidos e não recolhidos pelo Serviço de Limpeza Urbana
do Distrito Federal – CNPJ:01.567.525/0001-76, ao INSS”, os quais “foram cotejados
com as informações das Notas Fiscais emitidas pelos prestadores de serviço, extraídas
dos sistemas da RFB, e com os elementos contidos nas Ordens Bancarias-OB
relacionadas aos respectivos prestadores de serviço e respectivas Notas Fiscais”.
2.9. “Por conseguinte, foram geradas, então, as planilhas dos anexos 2,3 e 4, constando
a “relação das Notas Fiscais [...], cujos valores das retenções foram retidas e não
recolhidas pelo Serviço de Limpeza Urbana do Distrito Federal de Estado da Saúde do
Distrito Federal ao INSS”.
2.10. “Foram considerados os valores originários das Notas Fiscais, não atingidas pela
decadência (art. 173, I, do CTN), sem inclusão de multas retidas ao IPREV”.
2.11. Os valores das retenções retidas e não recolhidas à Previdência Social, lançadas de
ofício, constam do demonstrativo elaborado no item 27 do Relatório Fiscal, a seguir
colado:
Fl. 106
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Original

Fl. 4 do Acórdão n.o 2201-011.258 - 2a Sejul/2a Câmara/1a Turma Ordinária
Processo no 17095.720612/2022-27

(...)
Da Impugnação
Devidamente cientificado do lançamento em 06/12/2022 (AR de fl. 30), o
contribuinte apresentou, em 03/01/2023, sua impugnação (fls. 35/41 e 45/51), acompanhada de
documentos (fls. 53/61), com os seguintes argumentos consoante resumo no acórdão da DRJ (fls.
72/73):
(...)
Da ciência do lançamento fiscal e da impugnação
3. O Contribuinte foi cientificado do lançamento em 06/12/2022, conforme Aviso de
Recebimento (AR) à fl. 30, tendo apresentado IMPUGNAÇÃO (fls. 35-42 e 45-52) em
03/01/2023, consoante Termo de Solicitação de Juntada à fl. 33, sob os seguintes
argumentos:
a) após breve relato dos fatos, o Impugnante afirma ser “equivocada a interpretação
dada pela autoridade fiscal acerca do que ordenado pelo STF no feito judicial em
questão”;
b) “a leitura das determinações deixa claro que a Corte Suprema autorizou, a título de
compensação, que o Distrito Federal vertesse ao IPREV/DF o ‘montante mensal das
contribuições previdenciárias devidas ao Regime Geral de Previdência Social’, sem
fazer qualquer restrição a que tais contribuições sejam apenas aquelas devidas pelo DF
na condição de contribuinte”;
c) nos termos do art. 31 da Lei no 8.212, de 1991, o “tomador passa a ser, nessa
perspectiva, o sujeito passivo da relação tributária (substituindo o prestador de serviços,
que seria o contribuinte original)”, consoante entendimento firmado pelo Superior
Tribunal de Justiça (STJ), que transcreve. Acrescenta que “esse mesmo entendimento, a
respeito da posição do ente tomador de serviços como sujeito passivo da relação
jurídico-tributária também foi adotado por essa C. Suprema Corte justamente na decisão
em que se reconheceu a validade constitucional dessa específica modalidade de
substituição tributária”;
Fl. 107
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Original

Fl. 5 do Acórdão n.o 2201-011.258 - 2a Sejul/2a Câmara/1a Turma Ordinária
Processo no 17095.720612/2022-27

d) “Essa orientação jurisdicional mostra-se em integral conformidade com os termos do
art. 121, par. único, II, do Código Tributário Nacional, eis que há, aqui, uma
situação de sujeição passiva no âmbito da relação tributária, porquanto a
obrigação do tomador de serviços decorre de expressa disposição legal”;
e) “Consideradas tais premissas, é de todo necessário reconhecer que o Distrito Federal,
nos termos da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ACO 2.988-DF,
pode e deve compensar os valores acima referidos com o débito reconhecido naquele
processo judicial. Trata-se de montantes de contribuição previdenciária devidos
diretamente por este ente distrital à União, na qualidade de sujeito passivo e responsável
tributário”;
f) na ACO no 2.988-DF, o Distrito Federal já havia noticiado uma situação de
descumprimento da decisão exarada por parte da União Federal, tendo informado “que
estava realizando a referida compensação mediante a retenção das contribuições
previdenciárias em questão. Foi, inclusive, apresentado o inteiro teor do Decreto n.
38.559/2017, cujo art. 2o (b) prevê a inclusão dos mencionados tributos
(contribuições previdenciárias descontadas dos pagamentos devidos a prestadores
de serviços) no encontro de contas ora referido”. O Ministro Relator reconheceu “a
ocorrência da situação de descumprimento apontada pelo ora requerente. Tal ato
decisório não apresentou qualquer questionamento em torno do procedimento
compensatório informado pelo Distrito Federal, limitando-se a determinar a imediata
retirada, do DF e CNPJs a ele vinculados, dos registros federais de inadimplência”;
g) “não há dúvidas de que a autorização concedida pelo STF para o repasse, ao
IPREV/DF, das contribuições devidas ao Regime Geral da Previdência Social também
se estende àquelas em que o ente distrital figura tão somente como responsável
tributário, ou seja, quando faz apenas a retenção legal obrigatória da contribuição que é
devida pelos terceiros por ele contratados”;
h) “uma vez que o procedimento adotado pelo Serviço de Limpeza Urbana do Distrito
Federal – SLU encontra perfeita adequação àquilo que previsto no mencionado decreto,
e considerando-se que este ato normativo foi editado com total apoio no que decidido
pelo STF na ACO 2.988-DF (em sede de liminar e também no julgamento da própria
ação), indene de dúvidas que não prevalecem os fundamentos adotados pela autoridade
fiscal para fazer o lançamento tributário materializado no auto de infração aqui
combatido”;
i) ao final, o Impugnante requer o acolhimento da presente impugnação para que “seja
anulado o lançamento tributário respectivo, exonerando o Serviço de Limpeza Urbana
do Distrito Federal – SLU da obrigação de recolher qualquer valor lá estipulado, seja a
título de principal, juros de mora e/ou multa proporcional”.
Da Decisão da DRJ
A 6a Turma/DRJ09, em sessão de 28 de fevereiro de 2023, no acórdão no 109-
017.121, julgou a impugnação improcedente (fls. 69/80), conforme ementa abaixo reproduzida
(fl. 69):
Assunto: Contribuições Sociais Previdenciárias
Período de apuração: 01/08/2017 a 31/07/2019
NULIDADE. HIPÓTESES.
Somente ensejam a nulidade os atos e termos lavrados por pessoa incompetente e os
despachos e decisões proferidos por autoridade incompetente ou com preterição do
direito de defesa.
DECISÕES JUDICIAIS. EFICÁCIA.
Decisões judiciais, via de regra, aplicam-se somente no âmbito processual em que
exaradas, carecendo, portanto, de eficácia para vincular ou determinar decisões no
âmbito do processo administrativo fiscal.
Fl. 108
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Fl. 6 do Acórdão n.o 2201-011.258 - 2a Sejul/2a Câmara/1a Turma Ordinária
Processo no 17095.720612/2022-27

COMPENSAÇÃO. CRÉDITO DE TERCEIROS. IMPOSSIBILIDADE.
Na substituição tributária, o tomador dos serviços apenas retém o tributo devido pela
empresa cedente de mão de obra, o que impossibilita a compensação desse valor retido
com débitos próprios.
Impugnação Improcedente
Crédito Tributário Mantido
Do Recurso Voluntário
O contribuinte tomou ciência do acórdão em 09/03/2023 (AR de fl. 87) e interpôs
em 27/03/2023 (fls. 88/89), recurso voluntário (fls. 90/98), com os mesmos argumentos da
impugnação, sintetizados abaixo:
I – FATOS
II – REFORMA DO ACÓRDÃO RECORRIDO. PROCEDÊNCIA DOS
ARGUMENTOS INSERTOS NA IMPUGNAÇÃO
II.1) Não subsiste o argumento de que o auto de infração combatido não poderia ter sua
nulidade decretada, uma vez que atendidas as formalidades do art. 10, e diante da
ausência de ao menos uma das circunstâncias previstas no art. 59, ambos do Decreto
70.235/72.
II.2) Da mesma forma, carente de amparo a tese de que os precedentes jurisprudenciais
das Cortes Superiores trazidos à colação pelo ora recorrente não se aplicariam ao caso
vertente, uma vez que não dispõem de efeito vinculante.
II.3) De fato, também sem razão a tese de que correta a interpretação da autoridade
lançadora, no sentido de que a decisão exarada pelo STF na ACO 2.988-DF não abarca
a contribuição previdenciária retida pelo DF em sede de “substituição tributária”.
III – PEDIDOS
Ante o exposto, o requerente postula o recebimento, processamento e acolhimento do
presente recurso, para que, reformando o acórdão no 109-017.121 exarado, em
28.02.2023, pela 6a Turma da Delegacia de Julgamento da Receita Federal do Brasil 09,
seja revisto o Auto de Infração no 17095-720.612/2022-27, lavrado em 24.11.2022, no
Procedimento Fiscal no 0120100.2022.00229, com a consequente nulidade do
lançamento tributário respectivo, exonerando o Serviço de Limpeza Urbana do
Distrito Federal - SLU da obrigação de recolher qualquer valor lá estipulado, seja a
título de principal, juros de mora e/ou multa proporcional.
O presente recurso compôs lote sorteado para esta relatora.
É o relatório.
Voto
Conselheira Débora Fófano dos Santos, Relatora.
O recurso voluntário é tempestivo e atende os requisitos de admissibilidade, razão
pela qual deve ser conhecido.
Inicialmente convém rememorar que o auto de infração foi lavrado em
decorrência da FALTA DE RECOLHIMENTO/DECLARAÇÃO DE CONTRIBUIÇÃO
RETIDA NA FONTE POR TOMADOR DE SERVIÇO MEDIANTE CESSÃO DE MÃO DE
Fl. 109
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Original

Fl. 7 do Acórdão n.o 2201-011.258 - 2a Sejul/2a Câmara/1a Turma Ordinária
Processo no 17095.720612/2022-27

OBRA/EMPREITADA, no montante de R$ 41.154.205,11, entre os meses de agosto de 2017 e
julho de 2019 (fls. 02/09).
Consta do Relatório Fiscal que, nos termos da legislação e demais atos normativos
a prestadora é obrigada a destacar a retenção e que, no caso, os órgãos e entidades da
administração pública, tomadores, são obrigados a reter integralmente o valor da contribuição
previdenciária destacada na nota fiscal ou fatura de prestação de serviços, sendo, ambas,
obrigações acessórias, que dão ensejo à aplicação das penalidades cabíveis, em caso de
descumprimento.
A Lei no 9.430 de 1996, em seu artigo 74, § 12, II, “a” veda a compensação no
caso em que o crédito seja de terceiros, conforme se observa da reprodução a seguir:
Art. 74. O sujeito passivo que apurar crédito, inclusive os judiciais com trânsito em
julgado, relativo a tributo ou contribuição administrado pela Secretaria da Receita
Federal, passível de restituição ou de ressarcimento, poderá utilizá-lo na compensação
de débitos próprios relativos a quaisquer tributos e contribuições administrados por
aquele Órgão. (Redação dada pela Lei no 10.637, de 2002) (Vide Decreto no 7.212, de
2010) (Vide Medida Provisória no 608, de 2013) (Vide Lei no 12.838, de 2013) (Vide
Medida Provisória no 1.176, de 2023)
(...)
§ 12. Será considerada não declarada a compensação nas hipóteses: (Redação dada pela
Lei no 11.051, de 2004)
(...)
II – em que o crédito: (Incluído pela Lei no 11.051, de 2004)
a) seja de terceiros; (Incluída pela Lei no 11.051, de 2004)
(...)
No caso em apreço, segundo foi relatado pela autoridade lançadora, a
compensação feita pelo contribuinte excedeu os limites da decisão proferida nos autos da ACO
no 2899, uma vez que esta não tratou da substituição tributária, ao abranger os tributos não
devidos pelo Governo do Distrito Federal, mas sim, pelas empresas prestadoras de serviços a
esse Ente; no caso, a substituição tributária (retenção de 11%) consignada no artigo 31 da Lei no
8.212 de 1991.
Acrescentou, ainda, a fiscalização, que em caso análogo a esse, no julgamento das
ACOs nos. 2.086 e 2.712, ambas propostas pelo Estado de São Paulo, cuja ementa do Acórdão
consta citada no voto do relator da ACO no 2988, o STF excluiu expressamente da compensação
a contribuição do segurado, sob alegação de que se trataria o Estado, no caso, de mero retentor
do valor, que a rigor é tributo devido pelo próprio segurado.
No recurso apresentado o Recorrente repisa os mesmos argumentos da
impugnação, alegando em apertada síntese, a necessidade de reforma do acórdão recorrido, sob
os seguintes fundamentos: (i) a nulidade do auto de infração por descumprir aquilo que foi
ordenado pelo STF na ACO1 no 2.988-DF, mediante decisão monocrática e também julgamento
colegiado, o que ofende a norma do artigo 77, inciso IV do Código de Processo Civil2; (ii) ser

1 ACO - Ação Cível Originária.
2 “Art. 77. Além de outros previstos neste Código, são deveres das partes, de seus procuradores e de todos aqueles
que de qualquer forma participem do
processo:
(...)
IV - cumprir com exatidão as decisões jurisdicionais, de natureza provisória ou
Fl. 110
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Original

Fl. 8 do Acórdão n.o 2201-011.258 - 2a Sejul/2a Câmara/1a Turma Ordinária
Processo no 17095.720612/2022-27

carente de amparo a alegação de que os precedentes jurisprudenciais das Cortes Superiores
trazidos à colação pelo ora Recorrente, não se aplicariam ao caso vertente, uma vez que não
dispõem de efeito vinculante e (iii) sem razão a tese de que correta interpretação da autoridade
lançadora, no sentido de que a decisão exarada pelo STF na ACO 2.988-DF não abarca a
contribuição previdenciária retida pelo DF em sede de “substituição tributária”.
A decisão recorrida, que deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos,
rechaçou os argumentos do contribuinte sob os seguintes fundamentos (fls. 74/80):
(...)
Das Nulidades no Âmbito do Processo Administrativo Fiscal
A autoridade fiscal cumpriu estritamente os preceitos legais, razão pela qual não se
verifica qualquer vício capaz de tornar nula a autuação. Logo, tendo sido emitidos os
autos de infração por autoridade competente e garantido o direito de defesa, estando este
devidamente motivado e revestido das formalidades essenciais à sua emissão e, não se
encontrando presentes os pressupostos enumerados no artigo 59 do Decreto no 70.235,
de 1972, não há justificativa nem amparo legal para prosperar a pretensão do sujeito
passivo no sentido de declarar a sua nulidade.
Efeitos das Decisões Judiciais
Deve ser observado o disposto no artigo 506 do Código de Processo Civil (CPC)3, de
modo que a jurisprudência somente pode ser utilizada como argumentação ao
entendimento defendido, mas não vincula a autoridade lançadora no procedimento fiscal
levado a cabo e nem a autoridade julgadora. Não sendo parte nos litígios objetos das
decisões apontadas, o interessado não pode usufruir dos seus efeitos, posto que estes são
“inter partes” e não “erga omnes”.
Dessa forma, no âmbito do contencioso administrativo tributário, as decisões judiciais,
mesmo que reiteradas, não são, de plano, vinculantes para a autoridade julgadora
administrativa e, mesmo as decisões proferidas por órgãos colegiados de jurisdição
administrativa, sem uma lei que lhes atribua eficácia normativa, não constituem normas
complementares do Direito Tributário, nos termos do inciso II do artigo 100 do CTN.
Da Ação Civil Originária (ACO) no 2.988-DF
(...)
8. O Distrito Federal propôs a ACO no 2.988-DF, na qual foi deferida liminar e,
posteriormente, adveio decisão parcialmente procedente, para “autorizar a retenção pelo
Distrito Federal, com o subsequente repasse ao IPREV/DF, do montante mensal das
contribuições previdenciárias devidas ao Regime Geral de Previdência Social, até o
valor do estoque da compensação previdenciária escriturado pelo INSS, constante do
relatório do sistema Dataprev emitido em 03.07.2017”.
8.1. Após a liminar, o Governo do Distrito Federal publicou o Decreto no 38.559, de 17
de outubro de 2017, no qual estabeleceu que a compensação a ser realizada pelo Distrito
Federal abrangeria as contribuições previdenciárias devidas pela administração direta e
indireta do Distrito Federal a título de “cota patronal e cota do empregado devida pelo
Distrito Federal e suas entidades em razão de previsão legal ou contratual que obrigue o
ente federativo a realizar a retenção da contribuição previdenciária na fonte como
substituto tributário”. Assim a redação do art. 2o do referido Decreto:
Art. 2o A compensação a ser realizada pelo Distrito Federal abrangerá as
contribuições previdenciárias devidas pela administração direta e indireta do
Distrito Federal a título de:

final, e não criar embaraços à sua efetivação;
(...)”
3 LEI No 13.105, DE 16 DE MARÇO DE 2015. Código de Processo Civil.
Art. 506. A sentença faz coisa julgada às partes entre as quais é dada, não prejudicando terceiros.
Fl. 111
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Original

Fl. 9 do Acórdão n.o 2201-011.258 - 2a Sejul/2a Câmara/1a Turma Ordinária
Processo no 17095.720612/2022-27

[...]
II - cota patronal e cota do empregado devida pelo Distrito Federal e suas
entidades em razão de previsão legal ou contratual que obrigue o ente federativo
a realizar a retenção da contribuição previdenciária na fonte como substituto
tributário.
[...]
8.2. Ocorre que a ACO no 2899 não tratou de substituição tributária e, tampouco, do
Decreto no 38.559, de 2017 (publicado após o deferimento da liminar), de modo que “a
compensação feita excedeu os limites da decisão proferida, ao abranger os tributos não
devidos pelo Governo do Distrito Federal, mas sim, pelas empresas prestadoras de
serviços a esse; no caso, a substituição tributária (retenção de 11%) consignada no art.
31 da Lei no 8.212, de 1991”.
8.3. Inclusive, no intuito de determinar a extensão dos efeitos do Decreto-DF no 38.559,
de 2017, o Tribunal de Contas do Distrito Federal, por meio da Portaria no 603, de
26/12/2017 (Processo no: 6.851/18-e), instituiu Grupo de Estudos que veio a emitir
parecer, acolhido pelo Conselheiro Relator Manoel Paulo de Andrade Neto, cujo trecho,
por pertinente, transcreve-se a seguir:
Por outro lado, no que se refere ao item “b” (retenção da cota patronal e cota do
empregado devida em razão de previsão legal ou contratual que obrigue o ente
federativo a realizar a retenção de contribuição previdenciária na fonte como
substituto tributário), o Grupo de Estudo aconselha que o Tribunal continue
repassando a contribuição diretamente ao INSS.
Essa medida parece ser a mais adequada nesta ocasião tendo em vista o fato de a
decisão liminar da ACO no 2988 não ter sido inteligível acerca da
obrigatoriedade de se fazer a compensação também referente a essa modalidade
de contribuição previdenciária. Inclusive, conforme já mencionado, a PGDF
solicitou ao STF que detalhasse a extensão da decisão no que diz respeito ao
item (b) do art. 2o do Decreto no 38.559/2017, que prevê justamente a situação da
retenção de contribuição previdenciária na fonte como substituto tributário.
A publicação do Despacho proferido sobre o pedido adicional da PGDF ocorreu
apenas de maneira parcial, segundo consta no endereço eletrônico do STF. Pelo
que se vê da publicação do Despacho, houve o deferimento da primeira parte do
pedido, sem haver menção expressa sobre o segundo. Então, no tocante à
legalidade de o Decreto distrital ter estendido a compensação também para
as cotas patronal e do empregado devidas em razão de previsão legal ou
contratual que obrigue o ente federativo a realizar a retenção de
contribuição previdenciária na fonte como substituto tributário, não se tem
notícia do posicionamento adotado pelo Supremo.
Portanto, a retenção da cota patronal e da cota do empregado nesse caso, por não
ser uma obrigatoriedade expressa na decisão liminar da ACO no 2988, mas, tão
somente, do Decreto no 38.559/2017, pelo menos até o momento, não vincula o
TCDF.
Ademais, entende-se que as contribuições previdenciárias devidas por previsão
legal ou contratual não são do ente federativo, mas sim das empresas
contratadas. A figura do substituto tributário apenas realiza o repasse do tributo
ao órgão competente no lugar da empresa ou do empregado. Por exemplo,
quando o órgão público contrata uma empresa para prestar serviços com cessão
de mão de obra, a cota patronal e a cota do empregado são retidas e repassadas
diretamente para o INSS.
Esse procedimento visa a diminuir a sonegação fiscal, garantir o direito do
empregado e diminuir o risco da administração pública, uma vez que possui
responsabilidade solidária sobre o recolhimento previdenciário. Todavia, se
a empresa não tivesse um contrato com a administração pública, deveria
continuar fazendo esse repasse, só que diretamente ao INSS, sem a
Fl. 112
DF CARF MF
Original

Fl. 10 do Acórdão n.o 2201-011.258 - 2a Sejul/2a Câmara/1a Turma Ordinária
Processo no 17095.720612/2022-27

intervenção do Poder Público. Dessa forma, apesar de o repasse ser
realizado pelo órgão público, a responsabilidade é da empresa contratada,
por isso, diferente do servidor ocupante exclusivamente de cargo em
comissão, a administração pública se configura como substituto tributário.
Infere-se, portanto, que, nessa situação, não se trata de uma competência do
Tribunal, mas sim da empresa. A empresa contratada, caso descumpra a
obrigação, pode ter a certidão previdenciária positiva e ser inscrita em
Dívida Ativa.
Caso possua débitos previdenciários e seja inscrita em Dívida Ativa, fica
proibida de participar de processos licitatórios, de realizar empréstimos
bancários e de receber pagamento da administração pública. Logo, o
descumprimento da decisão por parte da União pode significar, a curto
prazo, sérios problemas para a empresa contratada e seus empregados.
Conclui-se, portanto, que o procedimento de repasse das contribuições
previdenciárias devidas por previsão legal ou contratual direto ao IPREV/DF não
é uma determinação explícita na decisão liminar da ACO no 2988 e pode
prejudicar a situação fiscal das empresas contratadas. Importante ressaltar que tal
situação pode mudar, de modo que tal questão passe a ser expressamente
determinada em nova decisão do STF, daí a necessidade de continuar o
acompanhamento da ACO no 2988 e de seus eventuais desdobramentos. (Grifou-
se)
[...]
8.4. Conforme bem destaca a autoridade fiscal em seu relatório, em casos semelhantes
(ACOs nos 2.086 a 2.712, ambas propostas pelo Estado de São Paulo), “o STF excluiu
expressamente da compensação a contribuição do segurado, sob alegação de que se
trataria o Estado, no caso, de mero retentor do valor, que a rigor é tributo devido pelo
próprio segurado”.
8.5. Ressalte-se que, no voto do relator das ACOs no 2.086 e no 2.712, o tema constou
em tópico específico, “in verbis”:
DA TUTELA DE URGÊNCIA DEFERIDA. FORÇA EXECUTÓRIA. DÉBITO
DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA (COTA DO SEGURADO).
IMPOSSIBILIDADE DE COMPENSAÇÃO COM O VALOR DE ESTOQUE.
Em relação àquela decisão por meio da qual deferi tutela provisória de urgência,
as partes ainda controvertem a respeito da seguinte questão: é possível que o
Estado de São Paulo (incluídas suas fundações e autarquias) compense com o
crédito de estoque de compensação financeira previdenciária débito de
contribuição previdenciária identificada como cota do segurado?
Adianto que a resposta é negativa. Com efeito, o Estado de São Paulo não figura
como contribuinte dessa exação, mas simplesmente como retentor. Isto é, o
tributo é devido, propriamente, pelo segurado. Não há que se dizer, portanto,
que, por força dessa contribuição (cota do segurado), a unidade federada possui
débito em face do RGPS. Consequentemente, não há que se falar em
possibilidade de o Estado de São Paulo compensar tal débito (que não é seu,
nem de suas autarquias ou fundações) com o crédito que o RPPS paulista
tem contra o RGPS, crédito esse existente em virtude de compensação
financeira previdenciária. (Grifou-se)
8.6. No caso em tela, portanto, resta claro que o Serviço de Limpeza Urbana do Distrito
Federal não é o contribuinte da exação, mas apenas figura como substituto tributário, eis
que as contribuições previdenciárias objeto do processo em questão não são do ente
federativo, mas sim das empresas por ele contratadas (prestadoras de serviços).
8.7. Assim as disposições do Código Tributário Nacional (CTN) a respeito:
Art. 121. Sujeito passivo da obrigação principal é a pessoa obrigada ao
pagamento de tributo ou penalidade pecuniária.
Fl. 113
DF CARF MF
Original

Fl. 11 do Acórdão n.o 2201-011.258 - 2a Sejul/2a Câmara/1a Turma Ordinária
Processo no 17095.720612/2022-27

Parágrafo único. O sujeito passivo da obrigação principal diz-se:
I - contribuinte, quando tenha relação pessoal e direta com a situação que
constitua o respectivo fato gerador;
II - responsável, quando, sem revestir a condição de contribuinte, sua obrigação
decorra de disposição expressa de lei. (Grifo nosso)
8.8. E, a Lei no 8.212, de 1991, assim assevera:
Art. 31. A empresa contratante de serviços executados mediante cessão de mão
de obra, inclusive em regime de trabalho temporário, deverá reter 11% (onze por
cento) do valor bruto da nota fiscal ou fatura de prestação de serviços e recolher,
em nome da empresa cedente da mão de obra, a importância retida até o dia 20
(vinte) do mês subsequente ao da emissão da respectiva nota fiscal ou fatura, ou
até o dia útil imediatamente anterior se não houver expediente bancário naquele
dia, observado o disposto no § 5o do art. 33 desta Lei. (Redação dada pela Lei no
11.933, de 2009).
§ 1o O valor retido de que trata o caput deste artigo, que deverá ser destacado na
nota fiscal ou fatura de prestação de serviços, poderá ser compensado por
qualquer estabelecimento da empresa cedente da mão de obra, por ocasião do
recolhimento das contribuições destinadas à Seguridade Social devidas sobre a
folha de pagamento dos seus segurados. (Redação dada pela Lei no 11.941, de
2009) (Grifou-se)
8.9. Como se vê, a referida Lei garante o direito à compensação à empresa cedente de
mão de obra (e não aos tomadores), que é a real CONTRIBUINTE, nos termos do
inciso I do parágrafo único do art. 121 do CTN, supratranscrito.
8.10. Tanto é verdade, que a Lei no 9.430, de 1996, veda a compensação, considerando-
a, inclusive, não declarada, na hipótese de se tratar de crédito pertencente a
TERCEIROS. Vejamos:
Art. 74. O sujeito passivo que apurar crédito, inclusive os judiciais com trânsito
em julgado, relativo a tributo ou contribuição administrado pela Secretaria da
Receita Federal, passível de restituição ou de ressarcimento, poderá utilizá-lo na
compensação de débitos próprios relativos a quaisquer tributos e contribuições
administrados por aquele Órgão. (Redação dada pela Lei no 10.637, de 2002)
[...]
§ 12. Será considerada não declarada a compensação nas hipóteses: (Redação
dada pela Lei no 11.051, de 2004)
[...]
II - em que o crédito: (Incluído pela Lei no 11.051, de 2004)
seja de terceiros; (Incluída pela Lei no 11.051, de 2004)
(Sem grifos no original)
8.11. Dessa forma, mostra-se improcedente o argumento apresentado pelo sujeito
passivo.
(...)
Em complemento ao acima exposto, convém ressaltar que o artigo 62 do
Regimento Interno do CARF, aprovado pela Portaria MF no 343 de 9 de junho de 2015,
apresenta rol de atos de observância obrigatória pelos membros das turmas de julgamento:
Art. 62. Fica vedado aos membros das turmas de julgamento do CARF afastar a
aplicação ou deixar de observar tratado, acordo internacional, lei ou decreto, sob
fundamento de inconstitucionalidade.
§ 1o O disposto no caput não se aplica aos casos de tratado, acordo internacional, lei ou
ato normativo:
Fl. 114
DF CARF MF
Original

Fl. 12 do Acórdão n.o 2201-011.258 - 2a Sejul/2a Câmara/1a Turma Ordinária
Processo no 17095.720612/2022-27

I - que já tenha sido declarado inconstitucional por decisão definitiva plenária do
Supremo Tribunal Federal; (Redação dada pela Portaria MF no 39, de 2016) II - que
fundamente crédito tributário objeto de:
a) Súmula Vinculante do Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 103-A da
Constituição Federal;
b) Decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de Justiça,
em sede de julgamento realizado nos termos dos arts. 543-B e 543-C da Lei no 5.869, de
1973, ou dos arts. 1.036 a 1.041 da Lei no 13.105, de 2015 - Código de Processo Civil,
na forma disciplinada pela Administração Tributária; (Redação dada pela Portaria MF
no 152, de 2016)
c) Dispensa legal de constituição ou Ato Declaratório da Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional (PGFN) aprovado pelo Ministro de Estado da Fazenda, nos termos dos arts. 18
e 19 da Lei no 10.522, de 19 de julho de 2002;
d) Parecer do Advogado-Geral da União aprovado pelo Presidente da República, nos
termos dos arts. 40 e 41 da Lei Complementar no 73, de 10 de fevereiro de 1993; e
e) Súmula da Advocacia-Geral da União, nos termos do art. 43 da Lei 73 Complementar
no 73, de 1993. (Redação dada pela Portaria MF no 39, de 2016)
§ 2o As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal e pelo
Superior Tribunal de Justiça em matéria infraconstitucional, na sistemática dos arts.
543-B e 543-C da Lei no 5.869, de 1973, ou dos arts. 1.036 a 1.041 da Lei no 13.105, de
2015 - Código de Processo Civil, deverão ser reproduzidas pelos conselheiros no
julgamento dos recursos no âmbito do CARF. (Redação dada pela Portaria MF no 152,
de 2016)
Em relação à jurisprudência, cabe esclarecer que os efeitos das decisões judiciais,
conforme artigo 503 do Código de Processo Civil (Lei no 13.105 de 16 de março de 2015),
somente obrigam as partes envolvidas, uma vez que a sentença judicial tem força de lei nos
limites das questões expressamente decididas. Além disso, cabe ao conselheiro do CARF o dever
de observância obrigatória de decisões definitivas proferidas pelo STF e STJ, após o trânsito em
julgado do recurso afetado para julgamento como representativo da controvérsia.
Portanto, a jurisprudência trazida aos autos pelo Recorrente não vincula este
julgamento na esfera administrativa.
Em suma, pelos motivos expostos, conclui-se não merecer qualquer reparo a
decisão recorrida, uma vez que o procedimento adotado pelo Recorrente de tentar compensar
créditos de terceiros com débitos próprios é expressamente vedado pela legislação que trata da
matéria.
Conclusão
Por todo o exposto e por tudo mais que consta dos autos, vota-se em negar
provimento ao recurso voluntário.
(documento assinado digitalmente)
Débora Fófano dos Santos

Fl. 115
DF CARF MF
Original