Tribunal: CARF
Processo: 16592.722689/2017-09
Classe: Processo administrativo fiscal
Órgão julgador: CARLOS ALBERTO DO AMARAL AZEREDO
Órgão colegiado: Primeira Turma Ordinária da Segunda Câmara da Segunda Seção / Segunda Câmara / Segunda Seção de Julgamento
Data de julgamento: 2020-07-07
Data de publicação: 2020-12-07

Ementa:
ASSUNTO: PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL
Ano-calendário: 2012
ALEGAÇÕES NOVAS. NÃO CONHECIMENTO. INOVAÇÃO RECURSAL. PRECLUSÃO PROCESSUAL.
O Recurso Voluntário deve ater-se às matérias mencionadas na impugnação ou suscitadas na decisão recorrida, impondo-se o não conhecimento em relação àquelas que não tenham sido impugnadas ou mencionadas no acórdão de primeira instância administrativa em decorrência da preclusão processual.
MULTA POR ATRASO NA ENTREGA DE DECLARAÇÃO. GFIP. PROJETO DE LEI. INAPLICABILIDADE.
A tramitação de Projeto de Lei que em tese favorece o sujeito passivo é de todo irrelevante em relação ao processo administrativo em que se discute a legalidade do auto de infração e, portanto até que não venha a ser aprovado e promulgado como Lei não poderá ser aplicado como se Lei fosse.

Inteiro teor:
S2-C 2T1
MINISTÉRIO DA ECONOMIA
Conselho Administrativo de Recursos Fiscais

Processo no
16592.722689/2017-09
Recurso
Voluntário
Acórdão no
2201-006.701 – 2a Seção de Julgamento / 2a Câmara / 1a Turma Ordinária
Sessão de
07 de julho de 2020
Recorrente
HELENA GOMES DA SILVA
Interessado
FAZENDA NACIONAL

ASSUNTO: PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL
Ano-calendário: 2012
ALEGAÇÕES
NOVAS.
NÃO
CONHECIMENTO.
INOVAÇÃO
RECURSAL. PRECLUSÃO PROCESSUAL.
O Recurso Voluntário deve ater-se às matérias mencionadas na impugnação ou
suscitadas na decisão recorrida, impondo-se o não conhecimento em relação
àquelas que não tenham sido impugnadas ou mencionadas no acórdão de
primeira instância administrativa em decorrência da preclusão processual.
MULTA POR ATRASO NA ENTREGA DE DECLARAÇÃO. GFIP.
PROJETO DE LEI. INAPLICABILIDADE.
A tramitação de Projeto de Lei que em tese favorece o sujeito passivo é de todo
irrelevante em relação ao processo administrativo em que se discute a
legalidade do auto de infração e, portanto até que não venha a ser aprovado e
promulgado como Lei não poderá ser aplicado como se Lei fosse.

Acordam os membros do colegiado, por unanimidade de votos, em não conhecer
em parte do recurso voluntário, por este tratar de temas estranhos ao litígio administrativo
instaurado com a impugnação ao lançamento. Na parte conhecida, por unanimidade de votos, em
negar-lhe provimento. Este julgamento seguiu a sistemática dos recursos repetitivos, sendo-lhes
aplicado o decidido no Acórdão no 2201-006.699, de 07 de julho de 2020, prolatado no
julgamento do processo 16592.728561/2016-60, paradigma ao qual o presente processo foi
vinculado.

(documento assinado digitalmente)
Carlos Alberto do Amaral Azeredo – Presidente Redator
Participaram da sessão de julgamento os Conselheiros: Daniel Melo Mendes
Bezerra, Rodrigo Monteiro Loureiro Amorim, Francisco Nogueira Guarita, Douglas Kakazu
Kushiyama, Débora Fofano dos Santos, Sávio Salomão de Almeida Nóbrega, Marcelo Milton da
Silva Risso e Carlos Alberto do Amaral Azeredo (Presidente).

ACÓRDÃO GERADO NO PGD-CARF PROCESSO 16592.722689/2017-09
Fl. 38
DF CARF MF
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Fl. 2 do Acórdão n.o 2201-006.701 - 2a Sejul/2a Câmara/1a Turma Ordinária
Processo no 16592.722689/2017-09

Relatório

O presente julgamento submete-se à sistemática dos recursos repetitivos prevista
no art. 47, §§ 1o e 2o, Anexo II, do Regulamento Interno do CARF (RICARF), aprovado pela
Portaria MF no 343, de 9 de junho de 2015. Dessa forma, adota-se neste relatório o relatado no
acórdão paradigma.
Trata-se, na origem, de Auto de Infração lavrado por descumprimento da
obrigação acessória prevista no artigo 32, inciso IV e parágrafo 9o da Lei n. 8.212/91, porquanto
a empresa autuada teria apresentado GFIP’s fora do prazo legal estabelecido para tanto. Com
efeito, foi aplicada a multa prescrita no artigo 32-A da Lei n. 8.212/91, com redação dada pela
Lei n. 11.941/2009.
A empresa foi devidamente notificada da autuação e apresentou, tempestivamente,
Impugnação em que alegou, preliminarmente, (i) a nulidade do Auto de Infração e, ainda, (ii) a
ocorrência da prescrição. No mérito, a empresa sustentou, em síntese, (i) a ausência de intimação
prévia, (ii) que o Projeto de Lei n. 7.512/2014, convertido na Lei n. 13.097/2014 acabou
anistiando os débitos decorrentes de multas aplicadas com fundamento no artigo 32-A da Lei n.
8.212/91, (iii) aplicação do instituto da denúncia espontânea previsto nos artigos 138 do Código
Tributário Nacional e 472 da Instrução Normativa RFB n. 971/2009, (iv) caráter confiscatório da
multa aplicada, (v) mudança de critério jurídico nos termos do artigo 146 do Código Tributário
Nacional, e, por fim, (vi) a natureza continuada das infrações administrativas e a aplicação do
artigo 71 do Código Penal.
Com base em tais alegações, a empresa autuada requereu a procedência da
impugnação e o cancelamento integral do débito fiscal.
Os autos foram encaminhados para apreciação da peça impugnatória e, aí, em
Acórdão, a autoridade judicante de 1a instância entendeu por julgá-la improcedente.
A empresa foi devidamente notificada do resultado da decisão de 1a instância e
entendeu por apresentar Recurso Voluntário, protocolado tempestivamente, sustentando, pois, as
razões do seu descontentamento. E, aí, os autos foram encaminhados para este Conselho
Administrativo de Recursos Fiscais – CARF para apreciação do presente Recurso Voluntário.
É o relatório.
Voto

Tratando-se de julgamento submetido à sistemática de recursos repetitivos na forma do Regimento
Interno deste Conselho, reproduz-se o voto consignado no acórdão paradigma como razões de decidir:
Verifico, inicialmente, que o presente Recurso Voluntário foi formalizado dentro do
prazo a que alude o artigo 33 do Decreto n. 70.235/72 e preenche os demais requisitos
de admissibilidade, razão pela qual devo conhecê-lo e, por isso mesmo, passo a apreciá-
lo em suas alegações preliminares e meritórias.
Observo, de logo, que a empresa recorrente encontra-se por sustentar as seguintes
alegações:
(i)
Preliminarmente:
- Que o Auto de Infração deve ser cancelado tanto em razão da
inobservância do artigo 55 da Lei Complementar n. 123/06 quanto
Fl. 39
DF CARF MF
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Fl. 3 do Acórdão n.o 2201-006.701 - 2a Sejul/2a Câmara/1a Turma Ordinária
Processo no 16592.722689/2017-09

em decorrência da não aplicação do Projeto de Lei n. 96/2018, o
qual, aliás, encontra-se na iminência de ser sancionado.
(ii)
Do mérito:
- Que a penalidade aplicada deve ser reduzida em 50% à luz do
artigo 38-B, inciso II da Lei Complementar n. 123/2006.
Com base em tais alegações, a empresa requer que o presente Recurso Voluntário seja
provido para que o débito fiscal ora reclamado seja cancelado.
Antes de mais nada, saliente-se que quando do oferecimento da impugnação a empresa
recorrente não arguiu quaisquer questões relativas à aplicação dos artigos 38-B e 55 da
Lei Complementar n. 123/2006, de modo que não caberia fazê-lo por agora em sede de
Recurso Voluntário. Em razão do princípio da dialeticidade, todo recurso deverá ser
devidamente fundamentado, de modo que o recorrente deve expor os motivos pelos
quais está atacando a decisão recorrida e, a partir de então, possa justificar seu pedido
de anulação ou reforma. Essa a causa de pedir recursal.
Ora, tendo em vista que as questões relativas à aplicação dos artigo 38-B e 55 da Lei
Complementar n. 123/2006 não foram alegadas em sede de impugnação e não foram
objeto de debate e análise por parte da autoridade judicante de 1a instância, não
poderiam ter sido suscitadas em sede de Recurso Voluntário, já que apenas as questões
previamente debatidas é que são devolvidas à autoridade judicante revisora para que
sejam novamente examinadas. Eis aí o efeito devolutivo típico dos recursos, que, a
propósito, deve ser compreendido como um efeito de transferência, ao órgão ad quem,
do conhecimento de matérias que já tenham sido objeto de decisão por parte do juízo a
quo.
A interposição do recurso transfere ao órgão ad quem o conhecimento da matéria
impugnada. O efeito devolutivo deve ser examinado em duas dimensões: extensão
(dimensão horizontal) e profundidade (dimensão vertical). A propósito, note-se que os
ensinamentos de Daniel Amorim Assumpção Neves1 são de todo relevantes e devem ser
aqui reproduzidos com a finalidade precípua de aclarar eventuais dúvidas ou
incompreensões que poderiam surgir a respeito das dimensões horizontal e vertical
próprias do efeito devolutivo do recursos. Dispõe o referido autor que
“(...) é correta a conclusão de que todo recurso gera efeito devolutivo, variando-
se somente sua extensão e profundidade. A dimensão horizontal da devolução é
entendida pela melhor doutrina como a extensão da devolução, estabelecida pela
matéria em relação à qual uma nova decisão é pedida, ou seja, pela extensão o
recorrente determina o que pretende devolver ao tribunal, com a fixação
derivando da concreta impugnação à matéria que é devolvida. Na dimensão
vertical, entendida como sendo a profundidade da devolução, estabelece-se a
devolução automática ao tribunal, dentro dos limites fixados pela extensão, de
todas as alegações, fundamentos e questões referentes à matéria devolvida.
Trata-se do material com o qual o órgão competente para o julgamento do
recurso irá trabalhar para decidi-lo.
[...]
Uma vez fixada a extensão do efeito devolutivo, a profundidade será uma
consequência natural e inexorável de tal efeito, de forma que independe de
qualquer manifestação nesse sentido pelo recorrente. O art. 1.013, § 1o, do Novo
CPC especifica que a profundidade da devolução quanto a todas as questões
suscitadas e discutidas, ainda que não tenham sido solucionadas, está limitada ao
capítulo impugnado, ou seja, à extensão da devolução. Trata-se de antiga lição de
que a profundidade do efeito devolutivo está condicionada à sua extensão.”

1 NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de Direito Processual Civil: Volume único. 8. ed. Salvador:
JusPodivm, 2016, Não paginado.
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Fl. 4 do Acórdão n.o 2201-006.701 - 2a Sejul/2a Câmara/1a Turma Ordinária
Processo no 16592.722689/2017-09

É nesse mesmo sentido que os processualistas Fredie Didier Jr. e Leonardo Carneiro da
Cunha2 também se manifestam:
“A extensão do efeito devolutivo significa delimitar o que se submete, por força
do recurso, ao julgamento do órgão ad quem. A extensão do efeito devolutivo
determina-se pela extensão da impugnação: tantum devolutum quantum
appellatum. O recurso não devolve ao tribunal o conhecimento de matéria
estranha ao âmbito do julgamento (decisão) a quo. Só é devolvido o
conhecimento da matéria impugnada (art. 1.013, caput, CPC). A extensão do
efeito devolutivo determina o objeto litigioso, a questão principal do
procedimento recursal. Trata-se da dimensão horizontal do efeito devolutivo.
A profundidade do efeito devolutivo determina as questões que devem ser
examinadas pelo órgão ad quem para decidir o objeto litigioso do recurso. Trata-
se da dimensão vertical do efeito devolutivo. A profundidade identifica-se com o
material que há de trabalhar o órgão ad quem para julgar. Para decidir, o juízo a
quo deveria resolver questões atinentes ao pedido e à defesa. A decisão poderá
apreciar todas elas, ou se omitir quanto a algumas delas. Em que medida
competirá ao tribunal a respectiva apreciação?
O § 1° do art. 1.013 do CPC diz que serão objeto da apreciação do tribunal todas
as questões suscitadas e discutidas no processo, desde que relacionadas ao
capítulo impugnado. Assim, se o juízo a quo extingue o processo pela
compensação, o tribunal poderá, negando-a, apreciar as demais questões de
mérito, sobre as quais o juiz não chegou a pronunciar-se. Ora, para julgar, o
órgão a quo não está obrigado a resolver todas as questões atinentes aos
fundamentos do pedido e da defesa; se acolher um dos fundamentos do autor,
não terá de examinar os demais; se acolher um dos fundamentos da defesa do
réu, idem. Na decisão poderá apreciar todas elas, ou se omitir quanto a algumas
delas: ‘basta que decida aquelas suficientes à fundamentação da conclusão a que
chega no dispositivo da sentença.’”
Pelo que se pode notar, a profundidade do efeito devolutivo abrange as seguintes
questões: (i) questões examináveis de ofício, (ii) questões que, não sendo examináveis
de oficio, deixaram de ser apreciadas, a despeito de haverem sido suscitadas abrangendo
as questões acessórias (ex. juros), incidentais (ex. litigância de má-fé), questões de
mérito e outros fundamentos do pedido e da defesa. De fato, o tribunal poderá apreciar
todas as questões que se relacionarem àquilo que foi impugnado - e somente àquilo. A
rigor, o recorrente estabelece a extensão do recurso, mas não pode estabelecer a sua
profundidade.
Seguindo essa linha de raciocínio, registre-se que na sistemática do processo
administrativo fiscal as discordâncias recursais não devem ser opostas contra o
lançamento em si, mas, sim, contra as questões processuais e meritórias decididas em
primeiro grau. A matéria devolvida à instância recursal é apenas aquela expressamente
contraditada na peça impugnatória. É por isso que se diz que a impugnação fixa os
limites da controvérsia. É na impugnação que o contribuinte deve expor os motivos de
fato e de direito em que se fundamenta sua pretensão, bem como os pontos e as razões
pelas quais não concorda com a autuação, conforme prescreve o artigo 16, inciso III do
Decreto n. 70.235/72, cuja redação transcrevo abaixo:
“Decreto n. 70.235/72
Art. 16. A impugnação mencionará:
[...]

2 DIDIER JR. Fredie; CUNHA, Leonardo Carneiro da. Curso de Direito Processual Civil: Meios de Impugnação às
Decisões Judiciais e Processo nos Tribunais. vol. 3. 13. ed. reform. Salvador: JusPodivm, 2016, p. 143-144.
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Fl. 5 do Acórdão n.o 2201-006.701 - 2a Sejul/2a Câmara/1a Turma Ordinária
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III - os motivos de fato e de direito em que se fundamenta, os pontos de
discordância e as razões e provas que possuir; (Redação dada pela Lei no 8.748,
de 1993).”
Pela leitura do artigo 17 do Decreto n. 70.235/72, tem-se que não é lícito inovar na
postulação recursal para incluir questão diversa daquela que foi originariamente
deduzida quando da impugnação oferecida à instância a quo. Confira-se:
“Decreto n. 70.235/72
Art. 17. Considerar-se-á não impugnada a matéria que não tenha sido
expressamente contestada pelo impugnante (Redação dada pela Lei no 9.532, de
1997).”
Em suma, questões não provocadas a debate em primeira instância, quando se instaura a
fase litigiosa do procedimento administrativo com a apresentação da petição
impugnatória, constituem matérias preclusas das quais não pode este Tribunal conhecê-
las, porque estaria afrontando o princípio do duplo grau de jurisdição a que está
submetido o processo administrativo fiscal. É nesse sentido que há muito vem se
manifestando este Tribunal:
“ASSUNTO: PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL
Exercício: 2005
MATÉRIA NÃO IMPUGNADA. PRECLUSÃO. NÃO CONHECIMENTO DO
RECURSO VOLUNTÁRIO.
Não devem ser conhecidas as razões/alegações constantes do recurso voluntário
que não foram suscitadas na impugnação, tendo em vista a ocorrência da
preclusão processual.
(Processo n. 13851.001341/2006-27. Acórdão n. 2802-00.836. Conselheiro(a)
Relator(a) Dayse Fernandes Leite. Publicado em 06.06.2011).”
As decisões mais recentes também acabam corroborando essa linha de raciocínio,
conforme se pode observar das ementas transcritas abaixo:
“MATÉRIA NÃO IMPUGNADA. NÃO CONHECIMENTO.
O recurso voluntário deve ater-se a matérias mencionadas na impugnação ou
suscitadas na decisão recorrida, impondo-se o não conhecimento em relação
àquelas que não tenham sido impugnadas ou mencionadas no acórdão de
primeira instância administrativa.
(Processo n. 13558.000939/2008-85. Acórdão n. 2002-000.469. Conselheiro(a)
Relator(a) Claudia Cristina Noira Passos da Costa Develly Montez. Publicado
em 11.12.2018).
***
NULIDADE. MATÉRIA NÃO IMPUGNADA. PRECLUSÃO. CARF.
COMPETÊNCIA RECURSAL.
1. A fase litigiosa se instaura com a impugnação.
2. Às instâncias julgadoras compete o julgamento de matérias controversas, no
limite em que impugnadas.
3. À segunda Seção do Carf cabe processar e julgar tão somente recursos de
ofício e voluntário de decisão de primeira instância que versem sobre aplicação
da legislação relativa à matéria de sua.
4. Preclusão consumativa é a extinção da faculdade de praticar um determinado
ato processual em virtude de já haver ocorrido a oportunidade para tanto.
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Fl. 6 do Acórdão n.o 2201-006.701 - 2a Sejul/2a Câmara/1a Turma Ordinária
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Considera-se não impugnada a matéria que não tenha sido expressamente
contestada pelo impugnante, precluindo o direito de fazê-lo posteriormente.
(Processo n. 14474.000313/2007-81. Acórdão n. 2301-005.674. Conselheiro
Relator João Bellini Júnior. Publicado em 14.11.2018).” (grifei).
O que deve restar claro é que as questões relativas à aplicação dos artigo 38-B e 55 da
Lei Complementar n. 123/2006 não devem ser aqui conhecidas e, por isso mesmo, não
podem ser objeto de análise por parte desta Turma de julgamento, uma vez que se
tratam de questões novas. Quer dizer, tratam-se de questões que poderiam ter sido
suscitadas quando do oferecimento da impugnação e não o foram, de modo que não
podem ser suscitadas apenas em sede recursal, porque se o Tribunal eventualmente
entendesse por conhecê-las estaria aí por violar o princípio da não supressão de
instância a que também está submetido o processo administrativo fiscal.
Passemos, então, ao exame da alegação de que o Projeto de Lei n. 96/2018 deveria ter
sido aplicado ao caso concreto.
Da não aplicação do Projeto de Lei n. 96/2018
A alegação de que o projeto de Lei n. 96/2018 deve ser aplicado à hipótese dos autos
uma vez que ali há a previsão de anulação de débitos fiscais decorrentes da aplicação de
multas com fundamento no artigo 32-A da Lei n. 8.212/91 não reivindica maiores
complexidades ou digressões e deve ser rechaçada de plano.
A título de informação, o referido Projeto foi apresentado pelo Deputado Laércio
Oliveira em 07.05.2014 e em 22.07.2019 a proposição PL 7.512/2014 passou a tramitar
como PL 4.157/2009.
O fato é que o referido Projeto de Lei ainda se encontra em trâmite perante o Congresso
Nacional e na presente data aguarda Parecer do Relator na Comissão de Finanças e
Tributação (CFT), o que significa dizer, por óbvio, que até que não venha a ser
aprovado e promulgado como Lei não poderá ser aplicado como se Lei fosse. Apenas se
já tivesse sido aprovado e promulgado como Lei é que poderia ser aplicado à hipótese
dos autos, de modo que o sujeito passivo poderia, aí, sim, beneficiar-se da retroatividade
benigna a que alude o artigo 106, inciso II, alínea “a” do Código Tributário Nacional3.
Por todo o exposto e por tudo mais que consta nos autos, conheço parcialmente do
recurso voluntário e, portanto, na parte conhecida, voto por negar-lhe provimento.

CONCLUSÃO

Importa registrar que, nos autos em exame, a situação fática e jurídica encontra correspondência
com a verificada na decisão paradigma, de sorte que as razões de decidir nela consignadas são aqui adotadas.

Dessa forma, em razão da sistemática prevista nos §§ 1o e 2o do art. 47 do anexo II do RICARF,
reproduz-se o decidido no acórdão paradigma, no sentido de não conhecer em parte do recurso voluntário, por este
tratar de temas estranhos ao litígio administrativo instaurado com a impugnação ao lançamento e na parte conhecida
em negar-lhe provimento.

(documento assinado digitalmente)
Carlos Alberto do Amaral Azeredo – Presidente Redator

3 Cf. Lei n. 5.172/66. Art. 106. A lei aplica-se a ato ou fato pretérito: II - tratando-se de ato não definitivamente
julgado: a) quando deixe de defini-lo como infração.
Fl. 43
DF CARF MF
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Fl. 7 do Acórdão n.o 2201-006.701 - 2a Sejul/2a Câmara/1a Turma Ordinária
Processo no 16592.722689/2017-09

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