Tribunal: CARF
Processo: 11060.720509/2008-40
Classe: Processo administrativo fiscal
Órgão julgador: RONNIE SOARES ANDERSON
Órgão colegiado: Segunda Turma Ordinária da Segunda Câmara da Segunda Seção / Segunda Câmara / Segunda Seção de Julgamento
Data de julgamento: 2020-10-05
Data de publicação: 2020-10-28

Ementa:
ASSUNTO: IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE TERRITORIAL RURAL (ITR)
Exercício: 2004
PRECLUSÃO. NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO QUANTO À INOVAÇÃO DA CAUSA DE PEDIR.
É vedado à parte inovar no pedido ou na causa de pedir em sede de julgamento de segundo grau, salvo nas circunstâncias excepcionais referidas nas normas que regem o processo administrativo tributário federal.
ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. ATO DECLARATÓRIO AMBIENTAL APRESENTADO DEPOIS DO INÍCIO DA AÇÃO FISCAL. AUSÊNCIA DE LAUDO HÁBIL PARA COMPROVAÇÃO DESSAS ÁREAS.
É possível a dedução das áreas de preservação permanente da base de cálculo do ITR, desde que comprovada sua existência documentalmente, em especial mediante a apresentação de laudo técnico apto para tal fim.

Inteiro teor:
S2-C 2T2
Ministério da Economia
Conselho Administrativo de Recursos Fiscais

Processo no
11060.720509/2008-40
Recurso
Voluntário
Acórdão no
2202-007.283 – 2a Seção de Julgamento / 2a Câmara / 2a Turma Ordinária
Sessão de
05 de outubro de 2020
Recorrente
LUIZA GARCIA GRIVOT
Interessado
FAZENDA NACIONAL

ASSUNTO: IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE TERRITORIAL
RURAL (ITR)
Exercício: 2004
PRECLUSÃO. NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO QUANTO À
INOVAÇÃO DA CAUSA DE PEDIR.
É vedado à parte inovar no pedido ou na causa de pedir em sede de julgamento
de segundo grau, salvo nas circunstâncias excepcionais referidas nas normas
que regem o processo administrativo tributário federal.
ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. ATO DECLARATÓRIO
AMBIENTAL APRESENTADO DEPOIS DO INÍCIO DA AÇÃO FISCAL.
AUSÊNCIA DE LAUDO HÁBIL PARA COMPROVAÇÃO DESSAS
ÁREAS.
É possível a dedução das áreas de preservação permanente da base de cálculo
do ITR, desde que comprovada sua existência documentalmente, em especial
mediante a apresentação de laudo técnico apto para tal fim.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos.
Acordam os membros do colegiado, por unanimidade de votos, em conhecer
parcialmente do recurso, apenas quanto à matéria área de preservação permanente, para, na parte
conhecida, negar-lhe provimento.
(documento assinado digitalmente)
Ronnie Soares Anderson – Presidente e Relator
Participaram do presente julgamento os Conselheiros: Mário Hermes Soares
Campos, Martin da Silva Gesto, Ricardo Chiavegatto de Lima, Ludmila Mara Monteiro de
Oliveira, Caio Eduardo Zerbeto Rocha, Leonam Rocha de Medeiros, Juliano Fernandes Ayres e
Ronnie Soares Anderson.

Relatório
ACÓRDÃO GERADO NO PGD-CARF PROCESSO 11060.720509/2008-40
Fl. 116
DF CARF MF
Documento nato-digital

Fl. 2 do Acórdão n.o 2202-007.283 - 2a Sejul/2a Câmara/2a Turma Ordinária
Processo no 11060.720509/2008-40

Trata-se de recurso voluntário interposto contra acórdão de primeira instância que,
apreciando a impugnação do sujeito passivo, julgou procedente em parte o lançamento, relativo a
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR). A exigência é referente a Área de
Preservação Permanente (APP) e Valor da Terra Nua (VTN) não comprovados.
As circunstâncias da autuação e os argumentos da impugnação estão resumidos no
relatório do acórdão recorrido. Na sua ementa estão sumariados os fundamentos da decisão,
detalhados no voto, valendo mencionar não ter sido impugnada a matéria Valor da Terra Nua
(VTN), terem sido rejeitadas as alegações relativas às áreas de preservação permanente, e
acatadas as áreas de pastagens conforme circunstanciadas no Laudo Técnico, promovendo o
recálculo da exação.
Cientificado do acórdão recorrido, o sujeito passivo interpôs recurso voluntário,
aduzindo os seguintes argumentos, em síntese:
- apesar de acolhida pela autoridade lançadora a retificação da área do imóvel, e o
valor da terra nua resultante do laudo de avaliação, não foram reconhecidas as áreas de reserva
legal e preservação permanente, e que mesmo assim aquele valor estaria superestimado;
- resta incontroverso que o valor das benfeitorias é bem superior ao lançado pela
recorrida, o que merece ser revisto para diminuir o VTN;
- não é obrigatória a apresentação do VTN para comprovar as áreas de
preservação permanente e de reserva legal, as quais não estão sujeitas a prévia comprovação por
parte do declarante, consoante disposto na Lei no 9.393/96, em seu art. 10, § 7o;
- computadas tais áreas, deve ser revista, consequentemente, a área aproveitável
do imóvel;
- a multa aplicada tem caráter confiscatório, afrontando a CF.
É o relatório.
Voto
Conselheiro Ronnie Soares Anderson, Relator
O recurso é tempestivo e atende aos demais requisitos de admissibilidade, porém
dele conheço apenas parcialmente.
Impende ressaltar não caber o conhecimento das postulações ao valor das
benfeitorias, à reserva legal e ao caráter confiscatório da multa, eis que o cotejo entre a
impugnação e o recurso voluntário revela que a contribuinte não levantou, naquela
oportunidade, qualquer inconformidade quanto a esses aspectos do lançamento.
Observe-se que na decisão contestada consta expressamente registrado não ter
sido impugnado o VTN utilizado no laudo, não cabendo questioná-lo nesta segunda instância
recursal, por via transversa, ao referir-se a sua pretensa superavaliação e a suposto cômputo
inadequado das benfeitorias. Na realidade, a interessada em sua impugnação havia explicitado
apenas inconformidade com relação a consideração das áreas de pastagens como utilizada para
cálculo do VTN, o que já foi acatado no julgamento contestado.
No tocante à cogitada área de reserva legal, além de ela não ter sido mencionada
na impugnação, tampouco foi informada na DITR, a despeito da existência de campo apropriado
Fl. 117
DF CARF MF
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Fl. 3 do Acórdão n.o 2202-007.283 - 2a Sejul/2a Câmara/2a Turma Ordinária
Processo no 11060.720509/2008-40

para tanto nessa declaração. Vale notar, ademais, que não se encontra nos autos qualquer
comprovação de averbação de área do gênero.
Necessário frisar que a recorrente não pode modificar o pedido ou invocar outra
causa petendi (causa de pedir) nesta fase do contencioso, sob pena de violação dos princípios da
congruência, estabilização da demanda e do duplo grau de jurisdição administrativa, em ofensa
aos arts. 14 a 17 do Decreto no 70.235/72 (em especial o § 4o do art. 16), bem como aos arts. 141,
223, 329 e 492 do Código de Processo Civil (CPC), mormente quando não há motivo para só
agora aduzir os questionamentos referidos.
Nesse sentido, vide os Acórdãos de nos 2402-005.971 (j. 12/09/2017), 3802-
004.118 (j. 25/02/2015), 1802-001.150 (j. 15/03/2012), 3401-002.142 (j. 26/02/2013), 3201-
001794 (j. 15/10/2014), 2202-003.577 (j. 21/09/2016), e 1803-000.777 (j. 27/01/2011).
Assim, não cabe o conhecimento desses pedidos, pois de acordo com a sistemática
processual vigente, é vedado ao recorrente inovar nas razões ou pleitos recursais, haja vista ter
ocorrido preclusão consumativa.
No que diz respeito às áreas de preservação permanente, havia manifestado
diversas vezes perante este Colegiado, e outros dos quais tive oportunidade de participar em
minha atuação como conselheiro do CARF, o entendimento de que a legislação vigente até a
edição do Código Florestal de 2012 estabelece como requisito para a consideração dessas áreas
no cálculo do ITR, a entrega de ADA tempestivo, ou ao menos anterior ao início da ação fiscal.
Por sua vez, as decisões reiteradas do STJ em sentido diverso não dispunham de
caráter vinculante para os conselheiros do CARF, tendo em vista não se enquadrarem no
disposto no art. 62 do Anexo II do RICARF, não havendo sido proferidas sob o rito dos recursos
repetitivos, estando ausente Parecer ou Súmula da AGU sobre o tema. Tampouco, por outra via,
inexiste dispensa legal de constituição de crédito ou Ato Declaratório da PGFN aprovado pelo
Ministro da Economia, nos termos do art. 18 e 19 da Lei no 10.522/02, a respeito da matéria.
Ocorre que o processo legislativo é dinâmico, havendo sido introduzidas diversas
modificações na referida Lei no 10.522/02, por força da Lei no 13.874, de 20/09/2019 (Lei da
Liberdade Econômica, conversão da MP no 881/19), verbis:
Art. 19. Fica a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional dispensada de contestar, de
oferecer contrarrazões e de interpor recursos, e fica autorizada a desistir de recursos já
interpostos, desde que inexista outro fundamento relevante, na hipótese em que a ação
ou a decisão judicial ou administrativa versar sobre: (Redação dada pela Lei no
13.874, de 2019)
(...)
VI - tema decidido pelo Supremo Tribunal Federal, em matéria constitucional, ou pelo
Superior Tribunal de Justiça, pelo Tribunal Superior do Trabalho, pelo Tribunal
Superior Eleitoral ou pela Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência, no
âmbito de suas competências, quando: (Incluído pela Lei no 13.874, de 2019)
(....)
b) não houver viabilidade de reversão da tese firmada em sentido desfavorável à
Fazenda Nacional, conforme critérios definidos em ato do Procurador-Geral da Fazenda
Nacional; e (Incluída pela Lei no 13.874, de 2019)
(...)
§ 9o A dispensa de que tratam os incisos V e VI do caput deste artigo poderá ser
estendida a tema não abrangido pelo julgado, quando a ele forem aplicáveis os
fundamentos determinantes extraídos do julgamento paradigma ou da jurisprudência
Fl. 118
DF CARF MF
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Fl. 4 do Acórdão n.o 2202-007.283 - 2a Sejul/2a Câmara/2a Turma Ordinária
Processo no 11060.720509/2008-40

consolidada, desde que inexista outro fundamento relevante que justifique a
impugnação em juízo. (Incluído pela Lei no 13.874, de 2019)
Art. 19-A. Os Auditores-Fiscais da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil não
constituirão os créditos tributários relativos aos temas de que trata o art. 19 desta Lei,
observado: (Incluído pela Lei no 13.874, de 2019)
(...)
III - nas hipóteses de que tratam o inciso VI do caput e o § 9o do art. 19 desta Lei, a
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional deverá manifestar-se sobre as matérias
abrangidas por esses dispositivos. (Incluído pela Lei no 13.874, de 2019)
§ 1o Os Auditores-Fiscais da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do
Ministério da Economia adotarão, em suas decisões, o entendimento a que estiverem
vinculados, inclusive para fins de revisão de ofício do lançamento e de repetição de
indébito administrativa. (Incluído pela Lei no 13.874, de 2019)
(..)
Art. 19-B. Os demais órgãos da administração pública que administrem créditos
tributários e não tributários passíveis de inscrição e de cobrança pela Procuradoria-Geral
da Fazenda Nacional encontram-se dispensados de constituir e de promover a cobrança
com fundamento nas hipóteses de dispensa de que trata o art. 19 desta Lei. (Incluído
pela Lei no 13.874, de 2019)
Parágrafo único. A aplicação do disposto no caput deste artigo observará, no que
couber, as disposições do art. 19-A desta Lei. (Incluído pela Lei no 13.874, de 2019)
Note-se que, ainda que não tenham sido incorporadas as disposições legais em
comento à redação ora vigente do RICARF, não se pode negar, tendo em vista o princípio da
legalidade, a necessidade de observância de seus termos por parte do Colegiado. Por exemplo, o
novo art. 18-A da Lei no 10.522/02, que prevê a edição de súmula da administração tributária
federal, deverá ser observado obrigatoriamente pelo CARF, a despeito de ainda não constar tal
hipótese no RICARF.
Noutro giro, veja-se que no art. 19-A, III, não está especificado de que forma se
daria a manifestação da PGFN sobre as matérias a que se refere o art. 19, VI. O que parece claro
é que não mais é necessária a aprovação do Ministro de Estado da Economia para que seja ela
vinculante, consoante arrazoado na Nota SEI no 51/2019/CRJ/PGACET/PGFN-ME:
7. Com a edição da Lei no 13.874, de 2019 (fruto da conversão da Medida Provisória no
881, de 2019), houve a modificação do regime legal de dispensas de contestação e
recursos encartado no art. 19 da Lei no 10.522, de 2002, que culminou com a extinção
da figura jurídica do ato declaratório do PGFN, resguardada a eficácia dos atos já
editados antes da vigência da nova lei. Segundo a novel sistemática do art. 19-A, III, da
Lei no 10.522, de 2002, a vinculação da RFB às teses firmadas pelos Tribunais
Superiores competentes (e não mais passíveis de impugnação em juízo) dá-se com a
manifestação da PGFN, sendo desnecessária a edição de ato administrativo específico
ou aprovação ministerial para tanto.
Por outro lado, a mesma nota registra que a falta de regulamentação da norma não
é indispensável para sua concretização:
8. Sucede que a matéria, até o momento, pende de regulamentação pelos órgãos
envolvidos, o que se pretende seja levado a efeito em breve. Embora o referido
regulamento não seja indispensável para a concretização do art. 19-A, III, da Lei no
10.522, de 2002, entende-se deveras recomendável proceder-se à definição interna do
procedimento, no intuito de garantir certeza, uniformidade e segurança jurídica na
atuação entre RFB e a PGFN.
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Fl. 5 do Acórdão n.o 2202-007.283 - 2a Sejul/2a Câmara/2a Turma Ordinária
Processo no 11060.720509/2008-40

Nessa toada, há que se registrar que Notas e Pareceres da PGFN, conforme arts.
2o, incisos II e VIII, 9o, 10o e 22 da Portaria PGFN no 641/11, representam a ‘posição’ da PGFN
com relação aos temas neles abordados, ainda que não requeiram, como o Ato Declaratório, da
aprovação do Procurador-Geral da Fazenda Nacional.
Destarte, as Notas e Pareceres da PGFN exarados no contexto da Portaria PGFN
no 502/16 (embasada no Parecer PGFN no 789/16), poderiam ser enquadradas, a princípio, no
conceito de manifestação a que alude o inciso III do art. 19-A da Lei no 10.522/02, considerando
não haver sido editada a desejada regulamentação de tal conceito, e a necessidade de dar
efetividade ao direito posto pelo legislador no mundo jurídico.
Com relação ao tema específico de necessidade de ADA para a consideração das
áreas de preservação permanente no cálculo do ITR, a PGFN já emitiu o Parecer PGFN/CRJ no
1.329/16, assinado pelo Procurador-Geral Adjunto de Consultoria e Contencioso Tributário.
Nesse Parecer, após ser salientado o entendimento daquele órgão em sentido contrário – em
sentido similar ao que este relator vem se posicionando nos julgamentos do CARF – admite-se
ser reiterada e consolidada jurisprudência do STJ pela inexigibilidade de ADA, havendo sido
encaminhada em conclusão a inclusão do seguinte item na lista de dispensa de contestar e
recorrer (art .2o, V, VII e §§ 3o a 8o, da Portaria PGFN no 502/16):
I.25 - ITR
a) Área de reserva legal e área de preservação permanente
Precedentes: AgRg no Ag 1360788/MG, REsp 1027051/SC, REsp 1060886/PR, REsp
1125632/PR, REsp 969091/SC, REsp 665123/PR, AgRg no REsp 753469/SP e REsp no
587.429/AL.
Resumo: O STJ entendeu que, por se tratar de imposto sujeito a lançamento que se dá
por homologação, dispensa-se a averbação da área de preservação permanente no
registro de imóveis e a apresentação do Ato Declaratório Ambiental pelo Ibama para o
reconhecimento das áreas de preservação permanente, de reserva legal e sujeitas ao
regime de servidão ambiental, com vistas à concessão de isenção do ITR. Dispensa-se
também, para a área de reserva legal, a prova da sua averbação (mas não a averbação
em si) no registro de imóveis, no momento da declaração tributária. Em qualquer desses
casos, se comprovada a irregularidade da declaração do contribuinte, ficará este
responsável pelo pagamento do imposto correspondente, com juros e multa.
OBSERVAÇÃO 1: Caso a matéria discutida nos autos envolva a prescindibilidade de
averbação da reserva legal no registro do imóvel para fins de gozo da isenção fiscal, de
maneira que este registro seria ou não constitutivo do direito à isenção do ITR, deve-se
continuar a contestar e recorrer. Com feito, o STJ, no EREsp 1.027.051/SC, reconheceu
que, para fins tributários, a averbação deve ser condicionante da isenção, tendo eficácia
constitutiva. Tal hipótese não se confunde com a necessidade ou não de comprovação
do registro, visto que a prova da averbação é dispensada, mas não a existência da
averbação em si.
OBSERVAÇÃO 2: A dispensa contida neste item não se aplica para as demandas
relativas a fatos geradores posteriores à vigência da Lei no 12.651, de 2012 (novo
Código Florestal).
OBSERVAÇÃO 3: Antes do exercício de 2000, dispensa-se a exigência do ADA para
fins de concessão de isenção de ITR para as seguintes áreas: Reserva Particular do
Patrimônio Natural – RPPN, Áreas de Declarado Interesse Ecológico – AIE, Áreas de
Servidão Ambiental – ASA, Áreas Alagadas para fins de Constituição de Reservatório
de Usinas Hidrelétricas e Floresta Nativa, com fulcro na Súmula no 41 do CARF.
Vide Parecer PGFN/CRJ no 1329/2016
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Fl. 6 do Acórdão n.o 2202-007.283 - 2a Sejul/2a Câmara/2a Turma Ordinária
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* Data da alteração da redação do resumo e da Observação 1, bem como da inclusão da
Observação 2: 05/09/2016
Também deve ser acrescentado que, consoante o § 1o do art. 19-A “Os Auditores-
Fiscais da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia adotarão,
em suas decisões, o entendimento a que estiverem vinculados”. Não há nesse dispositivo
referência a distinção entre decisão monocrática ou colegiada, e, ainda que não reste claro como
desejável que o AFRFB em exercício no CARF estaria abrangido pelo dito parágrafo, é fato que
o art. 19-B da Lei no 10.522/02 estende a observância dos preceitos em comento aos demais
“órgãos da administração pública que administrem créditos tributários”, no qual, s.m.j., se
enquadra o CARF, órgão julgador inserido no iter do procedimento administrativo que se origina
na constituição dos créditos tributários, levando, caso confirmado no contencioso, sendo o caso,
à cobrança dos débitos.
Cumpre trazer à baila, por oportuno, trecho da exposição de motivos da MP no
881/19, a qual foi convertida na Lei no 13.874/19 (“lei da liberdade econômica”), no que
concerne ao tópico em discussão:
24. Atualmente, o art. 19 da Lei no 10.522, de 19 de julho de 2002, não oferece soluções
adequadas, por exemplo, para matérias típicas do microssistema dos Juizados Especiais
Federais. Também não prevê a possibilidade (sequer de modo excepcional) de extensão
da “ratio decidendi” precedente a tema nele não especificamente analisado, nem acerca
da vinculação de outros órgãos de origem (que não a RFB) de créditos de cobrados pela
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, circunstâncias que vêm provocando
incoerências e contradições na atuação da Administração Pública Federal. Dessa forma,
propõe-se alterações para disciplinar permissões à Administração Tributária federal
racionalizar a sua atuação.
Em suma, a busca pela racionalização da atuação da administração tributária
federal deu ensejo à inserção das novas disposições na Lei no 10.522/02, de modo a uniformizar
entendimentos, melhorando a racionalidade e eficiência da atuação dos órgãos envolvidos, e
promovendo maior segurança jurídica para as partes. Nessa linha veja-se, ainda, o Parecer SEI no
153/2018/CRJ/PGACET/PGFN-MF, aprovado por Despacho do Ministro da Economia em
08/04/2019.
E, diante desse novel contexto normativo - ainda que se possa ponderar a ausência
da desejável regulamentação por parte dos órgãos envolvidos, consoante mais acima lembrado -
não vejo motivos suficientes para perseverar no meu posicionamento anterior acerca do tema em
comento, razão qual considero desnecessária a apresentação de ADA para fins de comprovação
da existência de área de preservação permanente.
Dessa feita, a comprovação de área de preservação permanente, mesmo diante da
ausência de apresentação de ADA referente ao imóvel em questão, até a vigência da Lei no
12.651/12, poderá ser comprovada por outros documentos.
Na espécie, tem-se que o ADA foi transmitido ao IBAMA somente após o início
da ação fiscal. Porém, havendo sido, consoante acima explicado, afastada a imprescindibilidade
desse documento, não se sustenta este fundamentado da autuação.
Não obstante, há que se destacar que o Laudo Técnico juntado aos autos não
delineou de maneira adequada e suficiente as áreas de preservação permanente, conforme
salientado no relato da fiscalização:
Contribuinte apresentou ainda um laudo técnico para comprovação da existência de
áreas de preservação permanente (APP) declarados no ADA, conforme exigido na
intimação recebida, inclusive com foto aérea. Entretanto, tal laudo não apresenta com
Fl. 121
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Fl. 7 do Acórdão n.o 2202-007.283 - 2a Sejul/2a Câmara/2a Turma Ordinária
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exatidão as medidas das alegadas áreas de preservação, como por exemplo as larguras o
comprimentos das margens ao longo dos rios ou riachos, não apresenta as dimensões
exatas das áreas de topos de morros ou encostas com mais de 45o de inclinação, assim
como não comprova a existência desses morros ou encostas com inclinações
acentuadas, de sorte que não se consegue confirmar a existência dessas áreas de
preservação permanente.
De fato, examinando-se dito laudo verifica-se que há apenas menção genérica
acerca da existência de áreas de preservação permanente, com sua quantificação (em valor
inferior ao declarado), mas não se encontram elas delimitadas conforme critérios de
levantamento topográfico, como necessário.
Por conseguinte, não há como acatar a existência de áreas de preservação
permanente tal como informado na DITR.
Ante o exposto, voto conhecer em parte do recurso, apenas quanto à matéria área
de preservação permanente, para, na parte conhecida, negar-lhe provimento.
(documento assinado digitalmente)
Ronnie Soares Anderson

Fl. 122
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