Tribunal: CARF
Processo: 11060.720518/2009-11
Classe: Processo administrativo fiscal
Órgão julgador: RONNIE SOARES ANDERSON
Órgão colegiado: Segunda Turma Ordinária da Segunda Câmara da Segunda Seção / Segunda Câmara / Segunda Seção de Julgamento
Data de julgamento: 2020-10-05
Data de publicação: 2020-10-28

Ementa:

Inteiro teor:
S2-C 2T2
Ministério da Economia
Conselho Administrativo de Recursos Fiscais

Processo no
11060.720518/2009-11
Recurso
Voluntário
Acórdão no
2202-007.284 – 2a Seção de Julgamento / 2a Câmara / 2a Turma Ordinária
Sessão de
05 de outubro de 2020
Recorrente
LUIZA GARCIA GRIVOT
Interessado
FAZENDA NACIONAL

ASSUNTO: IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE TERRITORIAL
RURAL (ITR)
Exercício: 2005
PRECLUSÃO. NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO QUANTO À
INOVAÇÃO DA CAUSA DE PEDIR.
É vedado à parte inovar no pedido ou na causa de pedir em sede de julgamento
de segundo grau, salvo nas circunstâncias excepcionais referidas nas normas
que regem o processo administrativo tributário federal.
ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. ATO DECLARATÓRIO
AMBIENTAL APRESENTADO DEPOIS DO INÍCIO DA AÇÃO FISCAL.
AUSÊNCIA DE LAUDO HÁBIL PARA COMPROVAÇÃO DESSAS
ÁREAS.
É possível a dedução das áreas de preservação permanente da base de cálculo
do ITR, desde que comprovada sua existência documentalmente, em especial
mediante a apresentação de laudo técnico apto para tal fim.

Acordam os membros do colegiado, por unanimidade de votos, em conhecer
parcialmente do recurso, apenas quanto à matéria área de preservação permanente, para, na parte
conhecida, negar-lhe provimento. Este julgamento seguiu a sistemática dos recursos repetitivos,
sendo-lhes aplicado o decidido no Acórdão no 2202-007.283, de 05 de outubro de 2020,
prolatado no julgamento do processo 11060.720509/2008-40, paradigma ao qual o presente
processo foi vinculado.

(documento assinado digitalmente)
Ronnie Soares Anderson – Presidente Redator

Participaram da sessão de julgamento os Conselheiros: Mário Hermes Soares
Campos, Martin da Silva Gesto, Ricardo Chiavegatto de Lima, Ludmila Mara Monteiro de
Oliveira, Caio Eduardo Zerbeto Rocha, Leonam Rocha de Medeiros, Juliano Fernandes Ayres e
Ronnie Soares Anderson.

ACÓRDÃO GERADO NO PGD-CARF PROCESSO 11060.720518/2009-11
Fl. 124
DF CARF MF
Documento nato-digital

Fl. 2 do Acórdão n.o 2202-007.284 - 2a Sejul/2a Câmara/2a Turma Ordinária
Processo no 11060.720518/2009-11

Relatório
O presente julgamento submete-se à sistemática dos recursos repetitivos prevista
no art. 47, §§ 1o e 2o, Anexo II, do Regulamento Interno do CARF (RICARF), aprovado pela
Portaria MF no 343, de 9 de junho de 2015. Dessa forma, adota-se neste relatório o relatado no
acórdão paradigma.
Trata-se de recurso voluntário interposto contra acórdão de primeira instância que,
apreciando a impugnação do sujeito passivo, julgou procedente em parte o lançamento, relativo a
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR). A exigência é referente a Área de
Preservação Permanente (APP) e Valor da Terra Nua (VTN) não comprovados.
As circunstâncias da autuação e os argumentos da impugnação estão resumidos no
relatório do acórdão recorrido. Na sua ementa estão sumariados os fundamentos da decisão,
detalhados no voto, valendo mencionar não ter sido impugnada a matéria Valor da Terra Nua
(VTN), terem sido rejeitadas as alegações relativas às áreas de preservação permanente, e
acatadas as áreas de pastagens conforme circunstanciadas no Laudo Técnico, promovendo o
recálculo da exação.
Cientificado do acórdão recorrido, o sujeito passivo interpôs recurso voluntário,
aduzindo os seguintes argumentos, em síntese:
- apesar de acolhida pela autoridade lançadora a retificação da área do imóvel, e o
valor da terra nua resultante do laudo de avaliação, não foram reconhecidas as áreas de reserva
legal e preservação permanente, e que mesmo assim aquele valor estaria superestimado;
- resta incontroverso que o valor das benfeitorias é bem superior ao lançado pela
recorrida, o que merece ser revisto para diminuir o VTN;
- não é obrigatória a apresentação do VTN para comprovar as áreas de
preservação permanente e de reserva legal, as quais não estão sujeitas a prévia comprovação por
parte do declarante, consoante disposto na Lei no 9.393/96, em seu art. 10, § 7o;
- computadas tais áreas, deve ser revista, consequentemente, a área aproveitável
do imóvel;
- a multa aplicada tem caráter confiscatório, afrontando a CF.
É o relatório.
Voto
Tratando-se de julgamento submetido à sistemática de recursos repetitivos na
forma do Regimento Interno deste Conselho, reproduz-se o voto consignado no acórdão
paradigma como razões de decidir:
O recurso é tempestivo e atende aos demais requisitos de admissibilidade, porém dele
conheço apenas parcialmente.
Impende ressaltar não caber o conhecimento das postulações ao valor das benfeitorias, à
reserva legal e ao caráter confiscatório da multa, eis que o cotejo entre a impugnação e o
recurso voluntário revela que a contribuinte não levantou, naquela oportunidade,
qualquer inconformidade quanto a esses aspectos do lançamento.
Observe-se que na decisão contestada consta expressamente registrado não ter sido
impugnado o VTN utilizado no laudo, não cabendo questioná-lo nesta segunda instância
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DF CARF MF
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Fl. 3 do Acórdão n.o 2202-007.284 - 2a Sejul/2a Câmara/2a Turma Ordinária
Processo no 11060.720518/2009-11

recursal, por via transversa, ao referir-se a sua pretensa superavaliação e a suposto
cômputo inadequado das benfeitorias. Na realidade, a interessada em sua impugnação
havia explicitado apenas inconformidade com relação a consideração das áreas de
pastagens como utilizada para cálculo do VTN, o que já foi acatado no julgamento
contestado.
No tocante à cogitada área de reserva legal, além de ela não ter sido mencionada na
impugnação, tampouco foi informada na DITR, a despeito da existência de campo
apropriado para tanto nessa declaração. Vale notar, ademais, que não se encontra nos
autos qualquer comprovação de averbação de área do gênero.
Necessário frisar que a recorrente não pode modificar o pedido ou invocar outra causa
petendi (causa de pedir) nesta fase do contencioso, sob pena de violação dos princípios
da congruência, estabilização da demanda e do duplo grau de jurisdição administrativa,
em ofensa aos arts. 14 a 17 do Decreto no 70.235/72 (em especial o § 4o do art. 16), bem
como aos arts. 141, 223, 329 e 492 do Código de Processo Civil (CPC), mormente
quando não há motivo para só agora aduzir os questionamentos referidos.
Nesse sentido, vide os Acórdãos de nos 2402-005.971 (j. 12/09/2017), 3802-004.118 (j.
25/02/2015), 1802-001.150 (j. 15/03/2012), 3401-002.142 (j. 26/02/2013), 3201-001794
(j. 15/10/2014), 2202-003.577 (j. 21/09/2016), e 1803-000.777 (j. 27/01/2011).
Assim, não cabe o conhecimento desses pedidos, pois de acordo com a sistemática
processual vigente, é vedado ao recorrente inovar nas razões ou pleitos recursais, haja
vista ter ocorrido preclusão consumativa.
No que diz respeito às áreas de preservação permanente, havia manifestado diversas
vezes perante este Colegiado, e outros dos quais tive oportunidade de participar em
minha atuação como conselheiro do CARF, o entendimento de que a legislação vigente
até a edição do Código Florestal de 2012 estabelece como requisito para a consideração
dessas áreas no cálculo do ITR, a entrega de ADA tempestivo, ou ao menos anterior ao
início da ação fiscal.
Por sua vez, as decisões reiteradas do STJ em sentido diverso não
dispunham de caráter vinculante para os conselheiros do CARF, tendo
em vista não se enquadrarem no disposto no art. 62 do Anexo II do
RICARF, não havendo sido proferidas sob o rito dos recursos repetitivos,
estando ausente Parecer ou Súmula da AGU sobre o tema. Tampouco,
por outra via, inexiste dispensa legal de constituição de crédito ou Ato
Declaratório da PGFN aprovado pelo Ministro da Economia, nos termos
do art. 18 e 19 da Lei no 10.522/02, a respeito da matéria.
Ocorre que o processo legislativo é dinâmico, havendo sido introduzidas
diversas modificações na referida Lei no 10.522/02, por força da Lei no
13.874, de 20/09/2019 (Lei da Liberdade Econômica, conversão da MP
no 881/19), verbis:
Art. 19. Fica a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional dispensada de contestar,
de oferecer contrarrazões e de interpor recursos, e fica autorizada a desistir de
recursos já interpostos, desde que inexista outro fundamento relevante, na
hipótese em que a ação ou a decisão judicial ou administrativa versar
sobre: (Redação dada pela Lei no 13.874, de 2019)
(...)
VI - tema decidido pelo Supremo Tribunal Federal, em matéria constitucional,
ou pelo Superior Tribunal de Justiça, pelo Tribunal Superior do Trabalho, pelo
Tribunal Superior Eleitoral ou pela Turma Nacional de Uniformização de
Jurisprudência, no âmbito de suas competências, quando: (Incluído pela Lei no
13.874, de 2019)
(....)
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Fl. 4 do Acórdão n.o 2202-007.284 - 2a Sejul/2a Câmara/2a Turma Ordinária
Processo no 11060.720518/2009-11

b) não houver viabilidade de reversão da tese firmada em sentido desfavorável à
Fazenda Nacional, conforme critérios definidos em ato do Procurador-Geral da
Fazenda Nacional; e (Incluída pela Lei no 13.874, de 2019)
(...)
§ 9o A dispensa de que tratam os incisos V e VI do caput deste artigo poderá ser
estendida a tema não abrangido pelo julgado, quando a ele forem aplicáveis os
fundamentos determinantes extraídos do julgamento paradigma ou da
jurisprudência consolidada, desde que inexista outro fundamento relevante que
justifique a impugnação em juízo. (Incluído pela Lei no 13.874, de 2019)
Art. 19-A. Os Auditores-Fiscais da Secretaria Especial da Receita Federal do
Brasil não constituirão os créditos tributários relativos aos temas de que trata o
art. 19 desta Lei, observado: (Incluído pela Lei no 13.874, de 2019)
(...)
III - nas hipóteses de que tratam o inciso VI do caput e o § 9o do art. 19 desta
Lei, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional deverá manifestar-se sobre as
matérias abrangidas por esses dispositivos. (Incluído pela Lei no 13.874, de
2019)
§ 1o Os Auditores-Fiscais da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do
Ministério da Economia adotarão, em suas decisões, o entendimento a que
estiverem vinculados, inclusive para fins de revisão de ofício do lançamento e de
repetição de indébito administrativa. (Incluído pela Lei no 13.874, de 2019)
(..)
Art. 19-B. Os demais órgãos da administração pública que administrem créditos
tributários e não tributários passíveis de inscrição e de cobrança pela
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional encontram-se dispensados de constituir
e de promover a cobrança com fundamento nas hipóteses de dispensa de que
trata o art. 19 desta Lei. (Incluído pela Lei no 13.874, de 2019)
Parágrafo único. A aplicação do disposto no caput deste artigo observará, no que
couber, as disposições do art. 19-A desta Lei. (Incluído pela Lei no 13.874, de
2019)
Note-se que, ainda que não tenham sido incorporadas as disposições legais em comento
à redação ora vigente do RICARF, não se pode negar, tendo em vista o princípio da
legalidade, a necessidade de observância de seus termos por parte do Colegiado. Por
exemplo, o novo art. 18-A da Lei no 10.522/02, que prevê a edição de súmula da
administração tributária federal, deverá ser observado obrigatoriamente pelo CARF, a
despeito de ainda não constar tal hipótese no RICARF.
Noutro giro, veja-se que no art. 19-A, III, não está especificado de que forma se daria a
manifestação da PGFN sobre as matérias a que se refere o art. 19, VI. O que parece
claro é que não mais é necessária a aprovação do Ministro de Estado da Economia para
que
seja
ela
vinculante,
consoante
arrazoado
na
Nota
SEI
no
51/2019/CRJ/PGACET/PGFN-ME:
7. Com a edição da Lei no 13.874, de 2019 (fruto da conversão da Medida
Provisória no 881, de 2019), houve a modificação do regime legal de dispensas
de contestação e recursos encartado no art. 19 da Lei no 10.522, de 2002, que
culminou com a extinção da figura jurídica do ato declaratório do PGFN,
resguardada a eficácia dos atos já editados antes da vigência da nova lei.
Segundo a novel sistemática do art. 19-A, III, da Lei no 10.522, de 2002, a
vinculação da RFB às teses firmadas pelos Tribunais Superiores competentes (e
não mais passíveis de impugnação em juízo) dá-se com a manifestação da
PGFN, sendo desnecessária a edição de ato administrativo específico ou
aprovação ministerial para tanto.
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Fl. 5 do Acórdão n.o 2202-007.284 - 2a Sejul/2a Câmara/2a Turma Ordinária
Processo no 11060.720518/2009-11

Por outro lado, a mesma nota registra que a falta de regulamentação da norma não é
indispensável para sua concretização:
8. Sucede que a matéria, até o momento, pende de regulamentação pelos órgãos
envolvidos, o que se pretende seja levado a efeito em breve. Embora o referido
regulamento não seja indispensável para a concretização do art. 19-A, III, da Lei
no 10.522, de 2002, entende-se deveras recomendável proceder-se à definição
interna do procedimento, no intuito de garantir certeza, uniformidade e segurança
jurídica na atuação entre RFB e a PGFN.
Nessa toada, há que se registrar que Notas e Pareceres da PGFN, conforme arts. 2o,
incisos II e VIII, 9o, 10o e 22 da Portaria PGFN no 641/11, representam a ‘posição’ da
PGFN com relação aos temas neles abordados, ainda que não requeiram, como o Ato
Declaratório, da aprovação do Procurador-Geral da Fazenda Nacional.
Destarte, as Notas e Pareceres da PGFN exarados no contexto da Portaria PGFN no
502/16 (embasada no Parecer PGFN no 789/16), poderiam ser enquadradas, a princípio,
no conceito de manifestação a que alude o inciso III do art. 19-A da Lei no 10.522/02,
considerando não haver sido editada a desejada regulamentação de tal conceito, e a
necessidade de dar efetividade ao direito posto pelo legislador no mundo jurídico.
Com relação ao tema específico de necessidade de ADA para a consideração das áreas
de preservação permanente no cálculo do ITR, a PGFN já emitiu o Parecer PGFN/CRJ
no 1.329/16, assinado pelo Procurador-Geral Adjunto de Consultoria e Contencioso
Tributário. Nesse Parecer, após ser salientado o entendimento daquele órgão em sentido
contrário – em sentido similar ao que este relator vem se posicionando nos julgamentos
do CARF – admite-se ser reiterada e consolidada jurisprudência do STJ pela
inexigibilidade de ADA, havendo sido encaminhada em conclusão a inclusão do
seguinte item na lista de dispensa de contestar e recorrer (art .2o, V, VII e §§ 3o a 8o, da
Portaria PGFN no 502/16):
I.25 - ITR
a) Área de reserva legal e área de preservação permanente
Precedentes: AgRg no Ag 1360788/MG, REsp 1027051/SC, REsp 1060886/PR,
REsp 1125632/PR, REsp 969091/SC, REsp 665123/PR, AgRg no REsp
753469/SP e REsp no 587.429/AL.
Resumo: O STJ entendeu que, por se tratar de imposto sujeito a lançamento que
se dá por homologação, dispensa-se a averbação da área de preservação
permanente no registro de imóveis e a apresentação do Ato Declaratório
Ambiental pelo Ibama para o reconhecimento das áreas de preservação
permanente, de reserva legal e sujeitas ao regime de servidão ambiental, com
vistas à concessão de isenção do ITR. Dispensa-se também, para a área de
reserva legal, a prova da sua averbação (mas não a averbação em si) no registro
de imóveis, no momento da declaração tributária. Em qualquer desses casos, se
comprovada a irregularidade da declaração do contribuinte, ficará este
responsável pelo pagamento do imposto correspondente, com juros e multa.
OBSERVAÇÃO 1: Caso a matéria discutida nos autos envolva a
prescindibilidade de averbação da reserva legal no registro do imóvel para fins
de gozo da isenção fiscal, de maneira que este registro seria ou não constitutivo
do direito à isenção do ITR, deve-se continuar a contestar e recorrer. Com feito,
o STJ, no EREsp 1.027.051/SC, reconheceu que, para fins tributários, a
averbação deve ser condicionante da isenção, tendo eficácia constitutiva. Tal
hipótese não se confunde com a necessidade ou não de comprovação do registro,
visto que a prova da averbação é dispensada, mas não a existência da averbação
em si.
OBSERVAÇÃO 2: A dispensa contida neste item não se aplica para as
demandas relativas a fatos geradores posteriores à vigência da Lei no 12.651, de
2012 (novo Código Florestal).
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Fl. 6 do Acórdão n.o 2202-007.284 - 2a Sejul/2a Câmara/2a Turma Ordinária
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OBSERVAÇÃO 3: Antes do exercício de 2000, dispensa-se a exigência do ADA
para fins de concessão de isenção de ITR para as seguintes áreas: Reserva
Particular do Patrimônio Natural – RPPN, Áreas de Declarado Interesse
Ecológico – AIE, Áreas de Servidão Ambiental – ASA, Áreas Alagadas para fins
de Constituição de Reservatório de Usinas Hidrelétricas e Floresta Nativa, com
fulcro na Súmula no 41 do CARF.
Vide Parecer PGFN/CRJ no 1329/2016
* Data da alteração da redação do resumo e da Observação 1, bem como da
inclusão da Observação 2: 05/09/2016
Também deve ser acrescentado que, consoante o § 1o do art. 19-A “Os Auditores-
Fiscais da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia
adotarão, em suas decisões, o entendimento a que estiverem vinculados”. Não há nesse
dispositivo referência a distinção entre decisão monocrática ou colegiada, e, ainda que
não reste claro como desejável que o AFRFB em exercício no CARF estaria abrangido
pelo dito parágrafo, é fato que o art. 19-B da Lei no 10.522/02 estende a observância dos
preceitos em comento aos demais “órgãos da administração pública que administrem
créditos tributários”, no qual, s.m.j., se enquadra o CARF, órgão julgador inserido no
iter do procedimento administrativo que se origina na constituição dos créditos
tributários, levando, caso confirmado no contencioso, sendo o caso, à cobrança dos
débitos.
Cumpre trazer à baila, por oportuno, trecho da exposição de motivos da MP no 881/19, a
qual foi convertida na Lei no 13.874/19 (“lei da liberdade econômica”), no que concerne
ao tópico em discussão:
24. Atualmente, o art. 19 da Lei no 10.522, de 19 de julho de 2002, não oferece
soluções adequadas, por exemplo, para matérias típicas do microssistema dos
Juizados Especiais Federais. Também não prevê a possibilidade (sequer de modo
excepcional) de extensão da “ratio decidendi” precedente a tema nele não
especificamente analisado, nem acerca da vinculação de outros órgãos de origem
(que não a RFB) de créditos de cobrados pela Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional, circunstâncias que vêm provocando incoerências e contradições na
atuação da Administração Pública Federal. Dessa forma, propõe-se alterações
para disciplinar permissões à Administração Tributária federal racionalizar a sua
atuação.
Em suma, a busca pela racionalização da atuação da administração tributária federal deu
ensejo à inserção das novas disposições na Lei no 10.522/02, de modo a uniformizar
entendimentos, melhorando a racionalidade e eficiência da atuação dos órgãos
envolvidos, e promovendo maior segurança jurídica para as partes. Nessa linha veja-se,
ainda, o Parecer SEI no 153/2018/CRJ/PGACET/PGFN-MF, aprovado por Despacho do
Ministro da Economia em 08/04/2019.
E, diante desse novel contexto normativo - ainda que se possa ponderar a ausência da
desejável regulamentação por parte dos órgãos envolvidos, consoante mais acima
lembrado - não vejo motivos suficientes para perseverar no meu posicionamento
anterior acerca do tema em comento, razão qual considero desnecessária a apresentação
de ADA para fins de comprovação da existência de área de preservação permanente.
Dessa feita, a comprovação de área de preservação permanente, mesmo diante da
ausência de apresentação de ADA referente ao imóvel em questão, até a vigência da Lei
no 12.651/12, poderá ser comprovada por outros documentos.
Na espécie, tem-se que o ADA foi transmitido ao IBAMA somente após o início da
ação fiscal. Porém, havendo sido, consoante acima explicado, afastada a
imprescindibilidade desse documento, não se sustenta este fundamentado da autuação.
Não obstante, há que se destacar que o Laudo Técnico juntado aos autos não delineou
de maneira adequada e suficiente as áreas de preservação permanente, conforme
salientado no relato da fiscalização:
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Fl. 7 do Acórdão n.o 2202-007.284 - 2a Sejul/2a Câmara/2a Turma Ordinária
Processo no 11060.720518/2009-11

Contribuinte apresentou ainda um laudo técnico para comprovação da existência
de áreas de preservação permanente (APP) declarados no ADA, conforme
exigido na intimação recebida, inclusive com foto aérea. Entretanto, tal laudo
não apresenta com exatidão as medidas das alegadas áreas de preservação, como
por exemplo as larguras o comprimentos das margens ao longo dos rios ou
riachos, não apresenta as dimensões exatas das áreas de topos de morros ou
encostas com mais de 45o de inclinação, assim como não comprova a existência
desses morros ou encostas com inclinações acentuadas, de sorte que não se
consegue confirmar a existência dessas áreas de preservação permanente.
De fato, examinando-se dito laudo verifica-se que há apenas menção genérica acerca da
existência de áreas de preservação permanente, com sua quantificação (em valor inferior
ao declarado), mas não se encontram elas delimitadas conforme critérios de
levantamento topográfico, como necessário.
Por conseguinte, não há como acatar a existência de áreas de preservação permanente
tal como informado na DITR.
Ante o exposto, voto conhecer em parte do recurso, apenas quanto à matéria área de
preservação permanente, para, na parte conhecida, negar-lhe provimento.

CONCLUSÃO

Importa registrar que, nos autos em exame, a situação fática e jurídica encontra
correspondência com a verificada na decisão paradigma, de sorte que as razões de decidir nela
consignadas são aqui adotadas.

Dessa forma, em razão da sistemática prevista nos §§ 1o e 2o do art. 47 do anexo II
do RICARF, reproduz-se o decidido no acórdão paradigma, no sentido de conhecer parcialmente
do recurso, apenas quanto à matéria área de preservação permanente, para, na parte conhecida,
negar-lhe provimento.

(documento assinado digitalmente)
Ronnie Soares Anderson – Presidente Redator

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