Medvirkning (plan- og bygningsloven)

Medvirkning som demokratisk rettighet er forankret i Plan- og bygningsloven som regulerer arealforvaltning og byggevirksomhet i Norge. Planlegging etter loven er et supplement til det representative demokratiet og direkte demokrati, og støtter opp om det politiske grunnlaget i perioden mellom valgene. I den nye plan- og bygningsloven, som ble vedtatt 27.06.2008, er betydningen av medvirkning styrket fra formålsparagrafen § 1–1 hvor det fremgår at alle berørte interesser skal sikres medvirkning. Gjennom lovbestemt medvirkning kan de som ikke gjennom makt i form av innsigelsesmyndighet eller andre ressurser kan delta direkte i planleggingen ha mulighet til å gi innspill og være en del av plandialogen.

Historikk 
Moderniseringen av plansystemet i plan- og bygningsloven inkludert bestemmelsene om medvirkning ble gjort på bakgrunn av stor konkurranse om ressurser til mange formål og skarpere konflikter i forvaltningen av arealer, stiller store krav til det offentlige beslutningssystemets evne til å sikre gode helhetsløsninger, ivareta langsiktige hensyn og være samfunnsøkonomisk effektivt. I Ot.Prp. nr 32 (2007-2008) ble lagt større vekt på innsats i en tidlig fase av planleggingen med sikring av bred medvirkning og utredning av konsekvenser for å gi bedre grunnlag for gode planvedtak, større legitimitet og forutsigbarhet med tilhørende redusert behov for stadige unntak og justeringer av planene blir mindre.

Paragrafer om medvirkning 

Formålsparagrafen § 1–1 har tatt opp i seg betydningen av åpenhet og medvirkning. Den definerer at planlegging og vedtak skal sikre medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter.  

§ 4–1 omhandler planprogram hvor det fremgår at det for alle regionale planer og kommuneplaner, og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal det som ledd i varsling av planoppstart utarbeides et planprogram som grunnlag for planarbeidet. Planprogrammet skal inkludere opplegg for medvirkning, spesielt i forhold til grupper som antas å bli særlig berørt.  

Lovens kapittel 5 omhandler "Medvirkning i planleggingen". Bestemmelsene omfatter de generelle bestemmelsene om medvirkning, høring og offentlig ettersyn, regionalt planforum og innsigelse. Hvordan medvirkning skal ivaretas i planprosessene, framgår av bestemmelsene til den enkelte plantype. 

§ 5–1. omtales som "medvirkningsparagrafen". Her fremgår det at «Enhver som fremmer planforslag, skal legge til rette for medvirkning. Kommunen skal påse at dette er oppfylt i planprosesser som utføres av andre offentlige organer eller private. Kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, herunder barn og unge. Grupper og interesser som ikke er i stand til å delta direkte, skal sikres gode muligheter for medvirkning på annen måte.»

§ 5-2 regulerer høring og offentlig ettersyn.

Kommunens myndighet og plikter 
Som lokal planmyndighet har kommunen myndighet til å avvise planforslag fra utbyggere der medvirking ikke er tilstrekkelig ivaretatt. Kommunene har ansvar for å sørge for at medvirkning for alle berørte interesser er gjennomført i alle planer, dvs. private som offentlige. Som planmyndighet er det kommunenes oppgave gjennom hele planarbeidet å sørge for aktiv, åpen og tilgjengelig medvirkning i lokalsamfunnet inkludert samfunnsgrupper som ikke så lett lar seg inkludere i medvirkningen, organiserte interesser og uorganiserte interesser.  

Planmyndigheten skal tilstrebe størst mulig offentlighet og reell medvirkning.

Utdyping og veiledning 
Planhierarkiet har flere faser som gir behov for utdyping og veiledning i forhold til medvirkning. Regjeringen har utarbeidet en lovkommentar til bestemmelsene i plandelen av plan- og bygningsloven som i all hovedsak basert på tekster hentet fra lovforarbeidene (særlig lovproposisjonene). 

Videre foreligger en veiledning om enkeltbestemmelsene for medvirkning i planlegging etter plan- og bygningsloven og det mer omfattende dokumentet Medvirkning i planlegging. Til dette dokumentet er tilknyttet en metodeoversikt med eksempler knyttet til ulike faser i planprosessen.

Praksis og uenighet 
Det er uenigheter rundt gjennomføring av medvirkning i praksis og om medvirkning virker i samsvar med plan- og bygningsloven og dens intensjoner og forarbeid. Lillin Cathrine Knudtzon konkluderer i sin doktorgradsavhandling Kan vi snakke om medvirkning? Sivilsamfunnets innflytelse og bidrag i reguleringsprosesser at hvordan politikerne håndterer medvirkningsinnspill blir særlig avgjørende for den demokratiske legitimiteten til en planprosess. Det er også sammenblanding også i forskning mellom lovbestemt medvirkning og andre former for direktedemokrati inkludert møter mellom privatpersoner og interesseorganisasjoner med kommunale etater, påvirkning/lobbyisme overfor politikere og møter med kommunale utvalg.   

Formålsparagrafens krav om at planlegging og vedtak skal sikre medvirkning for alle berørte interesser blir fortolket til at det er tilstrekkelig at interessene inviteres, noe som ikke gir sikkerhet for alle berørte får medvirke.    

En kjerne i uenighetene er i hvilken grad innbyggere skal kunne medvirke til utforming av eiendommer som reguleres privat eller i offentlig. Eiendomsbesittere og offentlige etater opplever da å måtte delvis frasi seg råderett. Innbyggere og deres interesseorganisasjoner hevder på sin side at samfunnet skal utformes i en demokratisk kontekst og ikke overlates til den enkelte eiendomsbesitter uten at behov for helhet og fellesskapets interesser blir ivaretatt.

En annen kjerne i uenighetene er tilknyttet valg av medvirkningsmetodikk. "Informasjonsmøter" kan for eksempel bli definert som medvirkning av planetater og utbyggere, mens forskningsmiljøer omtaler dette som énveis kommunikasjon og følgelig ikke medvirkning. Oslo kommune Kommunerevisjonen dokumenterer at kommunens planetaten ikke tok notater fra medvirkningstiltaket "åpen kontordag", men opplistet like fullt tiltaket som medvirkning. En resolusjon fra årsmøtet 2020 i miljø- og utviklingsorganisasjonen Spire påpeker problemstillingen; "...at loven ikke konkretiserer hvordan denne involveringen [medvirkningen] skal gjennomføres i praksis, og dermed er det opp til utbyggeren hvor omfattende medvirkningen skal være i den enkelte plansak. Loven stiller opp noen minstekrav for medvirkning, men disse er alene for svake til å sikre reell involvering og påvirkning. Dermed kan utbygger krysse av for at medvirkning er utført i henhold til loven, selv om dette kun innebærer at planforslaget er sendt ut på offentlig høring." Uklarheter skaper utfordringer både for utbyggere, kommuner og innbyggere. Vellenes fellesorganisasjon er blant initiativtakere til endring av loven.

Medvirkning utøves også i andre sektorer av samfunnet. Arbeidsmiljøloven  § 2-3 Arbeidstakers medvirkninsplikt har en beskrivelse av medvirkning som innebærer reell deltagelse. Helsedirektoratet beskriver at brukermedvirkning innebærer at brukeren betraktes som en likeverdig partner i diskusjoner og beslutninger

Uenighetene har gjentagende elementer på tvers av kommunene og forhåndskjennskap til disse skaper rom for å unngå fallgruver:

Skinnmedvirkning 
Innbyggere og deres organisasjoner deltar i medvirkningsprosesser, men opplever ikke å bli hørt i den forstand at deres innspill blir hensyntatt. Like fullt fremgår det av sakens dokumenter at de har fått medvirke. Innbyggerne opplever da at medvirkningsprosessene bare har vært skinnprosesser hvor de selv blir medvirkningsgisler, dvs. fanget av prosesser hvor sakens dokumenter gir inntrykk av at de har fått medvirke enda dette ikke er tilfelle. Innbyggernes bidrag kan bli tilsidesatt på grunnlag av argumentasjon om at politikerne tar beslutninger og at medvirkning ikke innebærer noen rett til å bestemme, enda lovet og forarbeidet er tydelig på at medvirkning er dette. 

Sherry Arnstein illustrerte problemstillingen i 1969 med sin medvirkningsstige. Hun illustrerer de ulike formene som en stige hvor deltakerne har ulike grader av påvirkningskraft, og grupperer medvirknings-tiltak hierarkisk i ikke-deltagelse, symbolsk deltagelske og reell deltagelse. Mye av uenighetene rundt medvirkning omhandler hvorvidt den er reell eller ikke. For eksempel beskriver Oslo kommune at medvirkning er en mulighet til å være rådgiver og bidra med kunnskap om behov og utfordringer, noe som kan oppleves i kontrast til definisjonen i ordbøkene til Språkrådet av medvirkning som "i samarbeid med".

Ombudsarbeid og kommunal revisjon 
Statsforvalteren, Sivilombudet og politikere i deres ombudsrolle er gjenstand for kritikk om ikke å følge opp brudd på medvirkningslovgivningen, og at dette medfører at kommuner og utbyggere får mer innvirkning på sluttresultat en det lovgivningen tilsier. Kritikken er reist av mange inkludert det aktivistiske tiltaket Medvirkningsombudet (nå Medvirkningserfaringer) som fungerte fra oktober 2018 til oktober 2021. 

Oslo kommune har vedtatt å være en foregangskommune på medvirkningsprosesser. Blant annet som følge av dette har Oslo kommune Kommunerevisjonen, på bestilling av kommunens kontrollkomité, utarbeidet Rapport 16/2019 Medvirkning i reguleringsplaner. I rapporten blir medvirkning i en områderegulering karakterisert av kommunens plan- og bygningsdirektør som "medvirkningen fikk stryk", før reguleringsplanforslaget ble oversendt politisk behandling.  

Planetater kan oppleve å bli utsatt for press i fra mange kanter inkludert fra utbyggere, tidspress og politiske føringer som vanskeliggjør gjennomføring av medvirkning etter loven.

Medvirkning sent i planprosessen 
Odelstingsproposisjonen la stor vekt på tidlig medvirkning. Regjeringens veiledning Medvirkning i planlegging bygger videre på dette tidlighetsprinsippet. Veiledningen beskriver at "Lokale organisasjoner opplever manglende muligheter for tidlig medvirkning. De medvirker i høringene, men opplever at høringene kommer for sent - i en fase hvor de viktigste premissene allerede er lagt." Veiledningen beskriver videre at erfaringer viser at tidlig innsats er vesentlig for å sikre best mulig samordnende og effektive planprosesser.

Innbyggere blir likevel ofte invitert til å delta langt ut i prosessene. Det er vanlig at innbyggerne blir bedt om å medvirke til plandokumenter det er nedlagt et stort arbeid i og nesten er ferdige. For eksempel kan avgjørende premisser for sluttresultatet bli lagt gjennom veiledningsfasen som inkluderer planforhåndskonferanser mellom planetater og utbyggere hvor det etatens egne idéer kan få forrang i en form for etatisme. Etter veiledningsfasen er det lite rom for hensynta kunnskap om lokalmiljø og lokale behov. Den åpne idéfasen er tilbakelagt og vil i mange tilfeller være tilbakelagt gjennom dialoger mellom kommunens planetat og utbygger, og farget av deres preferanser i forhold til arkitektur i bred forstand og funksjon.  

Forskning på området inkluderer Medvirkning i planprosesser i Oslo kommune.Rapporten kartlegger berørte parters erfaringer med medvirkning i planprosesser med særlig fokus på tidlig fase med berørte parter som ofte faller utenom. Oslo kommune har utarbeidet veilederen Medvirkning i innsendte reguleringsplaner for forslagsstillere og fagkyndige, hvor betydningen av tidlig medvirkning blir fremhevet. Publikasjonen understreker kompleksiteten innenfor medvirkningsområdet som utbyggere opplever.

Bred deltakelse ikke ivaretatt 
Odelstingsproposisjonen vektla sikring av bred deltakelse og dette er realisert i formålsparagrafen hvor det fremgår at medvirkning skal sikres for alle berørte interesser. Medvirkningsparagrafen 5–1 spesifiserer innsats for grupper som krever særlig tilrettelegging og at de som ikke kan delta direkte må få medvirke på andre måter. Bred deltakelse er i mange saker bli forvekslet med bred invitasjon, altså at det bare inviteres bredt gjennom kunngjøringer og varsler – uten at lovens krav om faktisk bred deltakelse blir ivaretatt. Også metodevalg blir kritisert, særlig bruk av offentlige høringer som blir fremmed for mange å bidra til. 

Oslo kommune Kommunerevisjonens rapport 16/2019 dokumenterer problemstillingen: "Plan- og bygningsetaten sørget ikke i tilstrekkelig grad for at innbyggerne fikk mulighet til å medvirke i alle plansaker. Blant annet hadde etaten ikke rutiner eller en enhetlig praksis som kunne sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging. Plan- og bygningsetaten hadde i undersøkelsesperioden heller ikke rutiner eller en etablert praksis som sørget for medvirkning etter beste praksis i alle egne plansaker. Plan- og bygningsetaten hadde rutiner som kunne støtte opp om etatens ansvar for å påse at det legges til rette for medvirkning i planer som utarbeides av andre, men den ivaretok ikke dette ansvaret fullt ut." 

Det er også påvist tilfeller hvor tilrettelegging bare skjer i forhold til grupper som er eksemplifisert i pbl §5–1 og ikke i forhold til andre grupper.

Subjektive vurderinger og manglende digital sporing av medvirkningsinnspill 
De samme hos utbyggere og kommuner som har utarbeidet planer som blir fremlagt for medvirkning  har også ansvaret for å vurdere medvirkningsinnspillene. Hvis innspillene er på tvers av deres ståsted, kan det da være forståelig at de vil avvise dem. Manglende digital sporbarhet og eldre journalsystemer gjør det ikke mulig å spore medvirkningsinnspillene gjennom planprosessen.

Mangelfullt skille mellom lovpålagt medvirkning og annen direktedemokrati 
I evalueringer av effekt av medvirkning kan det være mangelfullt skille mellom medvirkning som er lovbestemt og annet direktedemokrati. Ressurssterke grupper blir hevdet å dominere prosessene. Selv om en slik kritikk faller ettersom kommunene har ansvar og metodefaglig kompetanse til å besørge bred medvirkning, blir argumentet om dominerende grupper gjentatt i forskningsprosjekter og litteratur.

Bruk av dispensasjoner 
Planprosesser fra kommuneplan til reguleringsplaner går over mange år. Prosessene inkludert medvirkningen kan tilsidesettes av dispensasjoner, og er noe av bakgrunnen for at mulighetene til å gi dispensasjoner ble innskjerpet med den nye plan- og bygningsloven.

Nasjonale føringer inkludert knutepunktfortetting 
Nasjonale føringer kan overstyre lokal medvirkning.

Knutepunktfortetting er én slik overordnet strategi for å styrke bærekraften gjennom effektiv arealbruk og tilrettelegging for kollektiv transport, men innebærer også utfordringer knyttet til kvaliteter i både boliger og offentlige rom . Motstanden kan være sterk på lokalt nivå mot strategien. I flere byer i Norge inkludert Stavanger ved reguleringen av Paradis Midtre og Oslo på Skøyen har det blitt opphetede debatter der lokalsamfunnsaktører motsetter seg fortetting med høye bygninger, mens aktører som planadministrasjon, politikere eller utbyggere, forsvarer planene.

Kommunalt krav om utbyggerfinansiering av infrastruktur 
Kommuner kan kreve økonomisk bidrag fra utbyggere til finansiering av infrastruktur. Der tomtetilgangen er begrenset, vil dette nødvendigvis innebærer større utnyttelsesgrad som i praksis ofte vil innebære bygging av høyhus. Høyhusbygging er kontroversielt i lokalmiljøer. Kommuners krav om utbyggerfinansiering kan sette premisser som er strid med lokalmiljøers ønske og tilsidesette medvirkningsmuligheter allerede før medvirkningsprosesser påbegynnes.

Forsinkelse og kvalitet på politisk beslutningsgrunnlag 
Utbyggere opplever at medvirkning bidrar til å forsinke utbyggingsprosjekter, mens innbyggere kan hevde at medvirkning vil bidra til høyere kvalitet i idéfase, større lokal tilpasning og raskere prosesser når partene i større grad samarbeider frem til politisk behandling. 

Plansaker kommer i stort volum til norske kommunepolitikere som har lite mulighet til å gå bredt inn i saker før vedtak, men må gjentagende bli sandpåstrøere i forhold til underlaget fra planetatene. Like fullt blir politikerne gjenstand for kritikk for planene som de har utøvet sin vedtaksmyndighet over, noe som kan undergrave tilliten til politikere og demokratiet.

Digital verktøy 
Digitale verktøy kan bidra til å forbedre medvirkningsprosesser. 

Verktøyene kan både være knyttet til saksbehandling og -presentasjon som gir sporbarhet av medvirkningsinnspill og rom for mindre statisk ordveksling enn tradisjonelle saksinnsyns-systemer gir rom for. Sosiale medier som Facebook gir rom for en slik diskusjon, men inngår ikke i formelle saksbehandlingssystemer med sporbarhet. 

Andre digitale verktøy kan presentere forslag på en mer realistisk måte for eksempel med 3D-grafikk. En ulempe er at modeller vil være presentasjoner hvor idéfasen er tilbakelagt og 3D da i større grad blir en presentasjonsteknikk fremfor medvirkningsmetode.

Referanser

Kilder
 Lov av 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling. (plan- og bygningsloven) hos Lovdata.
 Lovkommentar til plandelen av plan- og bygningsloven i Veiledninger og brosjyrer, 01.06.2009. Miljøverndepartementet.

Plan- og bygningsloven