Landsrettens dom om klageberettigelse i relation til planloven stadfæstes
Ret: Højesteret (3. instans)
Faggruppe: Civilsag — Almindelig civil sag
Sagsemner: Planlægning og byggeregulering (herunder veje);

/

HØJESTERETS
DOM afsagt torsdag den 1. juni 2023

Sag BS-3521/2021-HJR
(1. afdeling)

Appellant
(advokat Søren Stenderup Jensen, beskikket)

mod

Planklagenævnet
(advokat Britta Moll Bown)

I tidligere instanser er afsagt dom af Retten i Hjørring den 11. december 2018 (BS-
19930/2018-HJO) og af Vestre Landsrets 1. afdeling den 26. juni 2020 (BS-
634/2019-VLR).

I pådømmelsen har deltaget fem dommere: Jens Peter Christensen, Thomas
Rørdam, Michael Rekling, Kurt Rasmussen og Rikke Foersom.

Sagen er behandlet skriftligt, jf. retsplejelovens § 387.

Påstande
Appellant, har gentaget sin påstand om, at indstævnte, Planklagenævnets,
afgørelse af 24. april 2018 ophæves som ugyldig og hjemvi-ses til fornyet
behandling.

Planklagenævnet har påstået stadfæstelse.

Supplerende sagsfremstilling
Appellant har under sagens forberedelse anmodet Højesteret om at fore-lægge
præjudicielle spørgsmål for EU-Domstolen om fortolkningen af navnlig artikel 9,
stk. 2, i Århus-konventionen af 25. juni 1998 om adgang til oplysnin-



/

2

ger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og dom-
stolsprøvelse på miljøområdet.

Højesteret har ved kendelse af 21. september 2022 bestemt, at anmodningen om
forelæggelse af præjudicielle spørgsmål for EU-Domstolen ikke tages til følge.

Retsgrundlag

Planloven
§ 1, stk. 1, i den dagældende lovbekendtgørelse nr. 287 af 16. april 2018 (nu lov-
bekendtgørelse nr. 1157 af 1. juli 2020) om planlægning (planloven) lyder:

”§ 1. Loven skal sikre en sammenhængende planlægning, der forener de
samfundsmæssige interesser i arealanvendelsen, medvirker til at værne
om landets natur og miljø og skaber gode rammer for vækst og udvikling i
hele landet, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag
med respekt for menneskets livsvilkår, bevarelse af dyre- og planteliv og
øget økonomisk velstand.”

Planlovens § 58, stk. 1, og § 59, stk. 1, lyder:

”§ 58. Til Planklagenævnet kan påklages:
1) Kommunalbestyrelsens afgørelser efter § 35, stk. 1, jf. dog § 4 a, stk.

4, og § 5, stk. 5.
2) Kommunalbestyrelsens afgørelser efter § 47, stk. 1.
3) Kommunalbestyrelsens afgørelser om andre forhold, der er omfat-

tet af denne lov og regler udstedt i medfør af loven, for så vidt an-går
retlige spørgsmål, jf. dog stk. 2.
…

§ 59. Klageberettiget efter § 58 er erhvervsministeren og i øvrigt enhver
med retlig interesse i sagens udfald, herunder en nationalparkfond op-
rettet efter lov om nationalparker.”

I planloven, der blev indført ved lov nr. 388 af 6. juni 1991, havde § 59 følgende
ordlyd:

”§ 59. Klageberettiget efter § 58 er enhver med retlig interesse i sagens
udfald.”

Det fremgår af bemærkningerne til § 59, at bestemmelsen fastsætter hvem, der er
klageberettiget efter planloven, og at afgrænsningen af de klageberettigede i det
væsentlige svarer til gældende ret (Folketingstidende 1990-91, 2. samling, tillæg
A, lovforslag nr. L 76, sp. 1796).



/

3

Ved planlovens ikrafttræden den 1. januar 1992 blev lov om kommuneplanlæg-
ning ophævet, jf. planlovens § 67, stk. 1, nr. 2. Planlovens § 59 erstattede § 48 i
kommuneplanloven, hvorefter en kommunalbestyrelses afgørelse kunne påkla-ges
til miljøministeren, for så vidt angår den anlagte forståelse af en bestem-melse i
loven, en lokalplan eller en byplanvedtægt.

Af bemærkningerne til forslag til lov om kommuneplanlægning fremgår det om §
48 bl.a. (Folketingstidende 1974-75, 2. samling, tillæg A, lovforslag nr. L 140, sp.
2824):

”Adgangen til i henhold til § 48 at påklage en afgørelse til ministeriet
foreslås ikke begrænset til adressaten for pågældende afgørelse. Spørgs-
mål om forståelsen af lovgivningen vil derfor efter de almindelige for-
valtningsretlige regler kunne indbringes for ministeriet af enhver, der
skønnes at have den fornødne retlige interesse i spørgsmålets efterprø-
velse.”

Af betænkning over forslag til lov om kommuneplanlægning afgivet af udval-get
om fysisk planlægning den 3. juni 1975 fremgår det af besvarelsen af spørgs-mål
20 bl.a. (Folketingstidende 1974-75, 2. samling, tillæg B, sp. 696):

”Imidlertid vil efter lovforslaget enhver, der skønnes at have en indivi-
duel, væsentlig retlig interesse i spørgsmålets efterprøvelse have klage-
beføjelse. Kredsen af klageberettigede over for en afgørelse efter § 27,
stk. 2, er således ret vid.”

VVM-loven
Af lovbekendtgørelse nr. 1225 af 25. oktober 2018 (nu lovbekendtgørelse nr. 4 af
3. januar 2023) om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete pro-
jekter (VVM) fremgår af § 8 og § 16 bl.a.:

”§ 8. Myndigheden skal gennemføre en miljøvurdering af planer og
programmer, hvor disse
1) udarbejdes inden for landbrug, skovbrug, fiskeri, energi, industri,

transport, affaldshåndtering, vandforvaltning, telekommunikation,
turisme, fysisk planlægning og arealanvendelse og fastlægger ram-
merne for fremtidige anlægstilladelser til de projekter, der er omfat-
tet af bilag 1 og 2,
…

Stk. 2. Myndigheden skal gennemføre en vurdering af, om planer og
programmer kan få væsentlig indvirkning på miljøet, når disse



/

4

1) er omfattet af stk. 1, nr. 1, og kun fastlægger anvendelsen af mindre
områder på lokalt plan eller angiver mindre ændringer i sådanne
planer eller programmer eller

2) i øvrigt fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser og kan
forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet.

…

§ 16. Et projekt omfattet af bilag 2 må ikke påbegyndes, før myndighe-
den, jf. § 17, skriftligt har meddelt bygherren, at projektet ikke antages at
kunne få væsentlig indvirkning på miljøet, jf. § 21.”

Det fremgår af pkt. 10, litra b, i bilag 2 til VVM-loven, at infrastrukturprojekter i
form af ”Anlægsarbejder i byzoner, herunder opførelse af butikscentre og par-
keringsanlæg” er omfattet af lovens § 16.

Århus-konventionen
Århus-konventionen af 25. juni 1998 om adgang til oplysninger, offentlig delta-
gelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på mil-
jøområdet indeholder i artikel 1, artikel 2, stk. 1, 4 og 5, artikel 6, stk. 1-5 og 7-9,
og artikel 9, stk. 2, følgende bestemmelser:

”Artikel 1
Formål
Med henblik på at bidrage til beskyttelsen af den ret, der tilkommer et-
hvert menneske i denne og kommende generationer, til at leve i et miljø,
der er tilfredsstillende for hans eller hendes sundhed og velbefin-dende,
garanterer hver part retten til adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i
beslutningsprocesser og adgang til klage og domstolsprø-velse i
overensstemmelse med bestemmelserne i denne konvention.

Artikel 2
Definitioner
I denne konvention forstås ved:

1. ”Parter” : konventionens kontraherende parter, medmindre andet
fremgår af teksten.
…

4. ”Offentligheden” : en eller flere fysiske eller juridiske personer og i
henhold til national lovgivning eller praksis, disses foreninger, organi-
sationer eller grupper.

5. ”Den berørte offentlighed” : den del af offentligheden, som er berørt
af, kan blive berørt af eller har en interesse i beslutningsprocesser der



/

5

vedrører miljøet; med sigte på denne definition skal ikke-statslige orga-
nisationer, der arbejder for at fremme miljøbeskyttelse, og som imøde-
kommer alle krav efter national lovgivning, anses for at have en inte-
resse.
…

Artikel 6
Offentlig deltagelse i afgørelser vedrørende konkrete aktiviteter Hver part:

a) anvender bestemmelserne i denne artikel i forbindelse med af-
gørelser, om hvorvidt der skal gives tilladelse til forslag til aktivi-
teter, der er indeholdt i bilag I

b) anvender, i overensstemmelse med sin nationale ret også be-
stemmelserne i denne artikel i relation til afgørelser vedrørende
foreslåede aktiviteter, som ikke er indeholdt i [bilag I], men som kan
have væsentlig indvirkning på miljøet. Med henblik herpå af-gør
parterne om en sådan foreslået aktivitet skal være undergivet disse
bestemmelser og

…

2. Den berørte offentlighed informeres tidligt i en beslutningsproces på
miljøområdet, på en passende, betimelig og effektiv måde, ved offentlig
bekendtgørelse eller individuelt, afhængig af sagens omstændigheder, om
blandt andet følgende:
…

3. Offentlighedsprocedurerne skal omfatte rimelige tidsrammer for de
forskellige faser, der tillader rimelig tid til at informere offentligheden i
overensstemmelse med stk. 2, og til at offentligheden kan forberede sig på
og opnå reel deltagelse under hele miljøbeslutningsprocessen.

4. Hver part sørger for, at offentligheden inddrages tidligt i processen,
mens alle muligheder stadig er åbne og effektiv offentlig deltagelse kan
finde sted.

5. Hver part bør, efter omstændighederne, tilskynde potentielle ansø-
gere til, før ansøgning indgives, at identificere den berørte offentlighed,
indlede diskussioner og at stille oplysninger til rådighed vedrørende
formålet med ansøgningen.
…

7. Procedurer for offentlig deltagelse skal give offentligheden mulighed
for at fremkomme med enten skriftligt eller, efter omstændighederne,



/

6

ved en offentlig høring med ansøgeren, enhver kommentar, oplysning,
analyse eller mening, som den finder relevant for den foreslåede aktivi-
tet.

8. Hver part sikrer, at resultatet af den offentlige deltagelse tages behø-
rigt i betragtning ved den endelige afgørelse.

9. Hver part sikrer, at offentligheden, straks efter at den offentlige myn-
dighed har truffet endelig afgørelse, informeres på passende vis. Hver part
stiller afgørelsens tekst samt de væsentligste begrundelser for og
overvejelser ved afgørelsen til rådighed for offentligheden.
…

Artikel 9
Adgang til klage og domstolsprøvelse
…

2. Hver part sikrer, inden for rammerne af dens nationale lovgivning, at
medlemmer af den berørte offentlighed

a) som har tilstrækkelig interesse, eller, alternativt,

b) hvis en parts administrative regler stiller krav herom, som hæv-
der, at en rettighed er krænket,

har adgang til ved en domstol og/eller et andet ved lov etableret uaf-
hængigt og upartisk organ at få prøvet den materielle og processuelle
lovlighed af enhver afgørelse, handling eller undladelse, der er omfattet af
bestemmelserne i artikel 6 og, hvor der er hjemmel i national ret og, med
forbehold for stk. 3 nedenfor, af andre relevante bestemmelser i denne
konvention.

Hvad der udgør tilstrækkelig interesse eller en krænkelse af en ret-
tighed fastsættes i overensstemmelse med kravene i national ret og i
overensstemmelse med det mål at give den berørte offentlighed vid ad-
gang til klage og domstolsprøvelse inden for rammerne af denne kon-
vention. Med henblik herpå skal den interesse, som en hvilken som helst
ikke-statslig organisation, der opfylder de krav, der er fastsat i ar-tikel 2,
stk. 5, måtte have, anses for at være tilstrækkelig i relation til for-målet
med litra a) ovenfor. Sådanne organisationer skal også anses for at have
rettigheder, der kan krænkes med henblik på formålet med litra b)
ovenfor.
…”



/

7

Det fremgår af pkt. 20 i bilag I til Århus-konventionen, at artikel 6, stk. 1, litra a,
omfatter alle aktiviteter, der ikke er dækket af stk. 1-19, hvor offentlig deltagelse
er påkrævet efter national lovgivning i forbindelse med en procedure til vurde-ring
af miljøpåvirkninger.

Århus-konventionen blev gennemført i dansk ret ved lov nr. 447 af 31. maj 2000
om ændring af visse miljølove. Ved lovændringen blev der indsat en bestem-melse
i planlovens § 59, stk. 2, om klageadgang for visse landsdækkende for-eninger
mv., men der blev ikke i øvrigt ændret i planlovens regler om klagead-gang.

Af lovforslagets almindelige bemærkninger fremgår bl.a. (Folketingstidende 1999-
00, tillæg A, lovforslag nr. L 170, s. 4659 ff.):

” 2. Århus-konventionen og den danske implementering.

2.1. Konventionen og implementeringen på Miljø- og Energiministeriets
om-råde.
…

Konventionens regel om tillige at sikre forudgående offentlighed i for-
bindelse med afgørelser vedrørende andre aktiviteter med væsentlig
indvirkning på miljøet (ud over bilagsaktiviteterne) vurderes at være
overholdt i Danmark via planlovens VVM-regler. Disse regler indebæ-rer
dels en obligatorisk VVM-procedure med forudgående inddragelse af
offentligheden for en lang række andre aktiviteter end de, der er op-ført i
konventionens bilag I. Dels indebærer de, at en lang række andre
aktiviteter er omfattet af det såkaldte screeningssystem i planloven, der
indebærer, at disse aktiviteter også omfattes af VVM-reglerne, hvis de
efter en konkret vurdering anses for at have væsentlig indvirkning på
miljøet.
…

3. Lovforslagets indhold
…

3.6. Planloven
Efter de gældende regler i planlovens § 59 er miljø- og energiministeren
og i øvrigt enhver med retlig interesse i sagens udfald klageberettiget efter
§ 58.

De sager, der kan påklages efter § 58, er afgørelser i sager om landzone-
tilladelse, ekspropriationsbeslutninger, afgørelser om VVM-tilladelser
efter reglerne i bekendtgørelse nr. 428 af 2. juni 1999 om supplerende



/

8

regler i medfør af lov om planlægning (samlebekendtgørelse) og andre
afgørelser efter planloven, sidstnævnte dog kun for så vidt angår retlige
spørgsmål. Den sidstnævnte sagsgruppe omfatter navnlig vedtagelsen af
region-, kommune- og lokalplaner samt dispensationer fra lokalpla-ner og
byplanvedtægter.

Planloven har videreført den praksis med hensyn til afgrænsningen af
kredsen af klageberettigede, som var gældende under by- og landzone-
loven og kommuneplanloven, og der er derfor – uanset den fælles be-
stemmelse – en vis forskel på, i hvilket omfang foreninger anerkendes
som klageberettigede. I landzonesager accepteres både foreninger med
lokalt tilhørsforhold og landsdækkende foreninger med formål inden for
planlovens område som klagere. For så vidt angår de retlige klager over
planer og dispensationer, accepteres derimod kun lokale forenin-ger som
klageberettigede. Der foreligger endnu ikke nogen afgørelser fra nævnet
vedrørende de nye sager om VVM-tilladelse.

Problemet i forhold til Århuskonventionen er, at begrænsningen af kla-
geadgangen til lokale foreninger ikke er i overensstemmelse med kon-
ventionens bestemmelser.

Den gældende bestemmelse i planlovens § 59 foreslås derfor suppleret
med en bestemmelse, der giver landsdækkende foreninger og organisa-
tioner med natur-og miljøbeskyttelse som hovedformål klageret i de
grupper af sager, hvor der forekommer afgørelser, som kan vedrøre de-res
interesser.

Det er ikke nødvendigt efter Århuskonventionen, men må anses for et
naturligt supplement og i overensstemmelse med planlovens formål, at
der på lige fod med foreningerne inden for natur- og miljøbeskyttelses-
området indrømmes klageret for landsdækkende foreninger og organi-
sationer, der varetager væsentlige brugerinteresser inden for arealan-
vendelsen.
…”

EU-Domstolens praksis
EU-Domstolen har i en række sager besvaret præjudicielle spørgsmål om for-
tolkning af Århus-konventionens artikel 9, stk. 2, herunder i domme af 16. april
2015 i sag C-570/13 (Karoline Gruber) og af 14. januar 2021 i sag C-826/18 (LB,
Stichting Varkens in Nood m.fl.).

Ved dommen af 16. april 2015 i sag C-570/13 (Karoline Gruber) besvarede Dom-
stolen præjudicielle spørgsmål vedrørende en afgørelse om tilladelse til opfø-relse
og drift af et indkøbscenter på en grund, som stødte op til en ejendom til-



/

9

hørende Gruber. Sagen angik fortolkning af artikel 1, stk. 2, litra e, og artikel 11,
stk. 1, i direktiv 2011/92 om vurdering af visse offentlige og private projekters
indvirkning på miljøet. De nævnte bestemmelser i direktiv 2011/92 har i det væ-
sentlige samme ordlyd som Århus-konventionens artikel 2, stk. 5, og artikel 9, stk.
2, 1. og 2. afsnit. Af dommen fremgår bl.a.:

”30 Det bemærkes, at ifølge artikel 11, stk. 1, i direktiv 2011/92 sikrer
medlemsstaterne inden for rammerne af deres relevante nationale lov-
givning, at medlemmerne af ”den berørte offentlighed” , som enten har
tilstrækkelig interesse eller gør gældende, at en rettighed er krænket, når
dette er en forudsætning i henhold til en medlemsstats forvaltnings-retlige
regler, har adgang til at få prøvet den materielle og processuelle lovlighed
af enhver afgørelse, handling eller undladelse, der er omfattet af direktiv
2011/92’s bestemmelser.

31 Ifølge definitionen i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2011/92 omfatter ”den
berørte offentlighed” den del af offentligheden, som er berørt af, kan blive
berørt af eller har en interesse i beslutningsprocedurerne på VVM-
området.

32 Det følger heraf, at ikke alle fysiske eller juridiske personer eller or-
ganisationer, der henhører under begrebet ”den berørte offentlighed” , skal
have en søgsmålsret som omhandlet i nævnte artikel 11, men kun dem,
som har tilstrækkelig interesse eller, i givet fald, som gør gæl-dende, at en
rettighed er krænket.

33 Artikel 11, stk. 1, i direktiv 2011/92 indeholder to muligheder hvad
angår formalitetsbetingelserne for søgsmål anlagt af personer, der er
omfattet af ”den berørte offentlighed” som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i
dette direktiv. Et søgsmåls antagelse til realitetsbehandling kan såle-des
betinges enten af en ”tilstrækkelig interesse” eller af, at ”en ret-tighed er
krænket” , alt efter om den nationale lovgivning gør brug af den ene eller
den anden af disse betingelser (jf. i denne retning dom Bund für Umwelt
und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nord-rhein-Westfalen, C-
115/09, EU:C:2011:289, præmis 38).

34 For ”behørigt” at tilpasse direktiv 85/337 til Århuskonventionen, jf.
femte betragtning til direktiv 2003/35, gengiver artikel 10 a, første afsnit,
i direktiv 85/337, hvortil svarer artikel 11, stk. 1, i direktiv 2011/92, næ-
sten ordret artikel 9, stk. 2, første afsnit, i denne konvention og skal føl-
gelig fortolkes i lyset af formålene med nævnte konvention (jf. i denne
retning dom Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Lande-
sverband Nordrhein-Westfalen, C-115/09, EU:C:2011:289, præmis 41).
…



/

10

36 Artikel 11, stk. 3, i direktiv 2011/92 bestemmer, at medlemsstaterne
fastsætter, hvad der forstås ved enten tilstrækkelig interesse eller kræn-
kelse af en rettighed i overensstemmelse med målet om at give den be-
rørte offentlighed vidtgående adgang til klage og domstolsprøvelse. I
denne forbindelse bestemmes i Århuskonventionens artikel 9, stk. 2, an-
det afsnit, at hvad der udgør enten tilstrækkelig interesse eller en kræn-
kelse af en rettighed fastsættes ”i overensstemmelse med kravene i nati-
onal ret og i overensstemmelse med det mål at give den berørte offent-
lighed vid adgang til klage og domstolsprøvelse” . Under overholdelse af
dette mål henhører gennemførelsen af denne formalitetsbetingelse under
national ret.

37 Det bemærkes ligeledes, at når der ikke i EU-retten er fastsat regler på
området, tilkommer det hver enkelt medlemsstat i sin retsorden at
fastlægge de kompetente retter og procesreglerne for søgsmål, der skal
sikre beskyttelse af de rettigheder, borgerne har i henhold til EU-retten,
idet disse regler naturligvis ikke må være mindre gunstige end dem, der
vedrører tilsvarende søgsmål af intern karakter (ækvivalensprincip-pet)
eller gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt i praksis at udøve
de rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten (effektivi-
tetsprincippet) (dom Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland,
Landesverband Nordrhein-Westfalen, C-115/09, EU:C:2011:289, præmis
43).

38 Medlemsstaterne råder således over et vidt skøn med hensyn til at
fastsætte, hvad der skal forstås ved ”tilstrækkelig interesse” eller
”krænkelse af en rettighed” (jf. i denne retning domme Bund für Umwelt
und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C-
115/09, EU:C:2011:289, præmis 55, og Gemeinde Altrip m.fl., C-72/12,
EU:C:2013:712, præmis 50).

39 Imidlertid følger det af selve ordlyden af artikel 11, stk. 3, i direktiv
2011/92 samt af Århuskonventionens artikel 9, stk. 2, andet afsnit, at
nævnte skøn er begrænset af overholdelsen af målet om at sikre den be-
rørte offentlighed vid adgang til klage og domstolsprøvelse.”

Ved dommen af 14. januar 2021 i sag C-826/18 (LB, Stichting Varkens in Nood
m.fl.) besvarede EU-Domstolen præjudicielle spørgsmål vedrørende en godken-
delse til opførelse af en svinestald. Sagen angik fortolkning af Århus-konventio-
nens artikel 9, stk. 2. Af dommen fremgår bl.a.:

”34 I medfør af Århuskonventionens artikel 9, stk. 2, sikrer hver part,
inden for rammerne af dens nationale lovgivning og i overensstem-



/

11

melse med det mål at give den ”berørte offentlighed” vid adgang til klage
og domstolsprøvelse, at medlemmer af denne, som har interesse, eller,
alternativt, som hævder, at en rettighed er krænket, hvis den nati-onale ret
stiller krav herom, har adgang til ved en domstol eller et andet uafhængigt
og upartisk organ at få prøvet lovligheden af enhver afgø-relse, der er
omfattet af denne konventions artikel 6, og, hvor der er hjemmel i
national ret, af andre relevante bestemmelser i denne kon-vention.

35 Deltagerne i den skriftlige del af sagen for Domstolen har med rette
gjort gældende, at Århuskonventionens artikel 9, stk. 2, alene omhand-ler
den ”berørte offentlighed” , hvilken offentlighed er defineret i denne
konventions artikel 2, stk. 5, som den del af offentligheden, som er be-rørt
af, kan blive berørt af eller har en interesse i beslutningsprocesser, der
vedrører miljøet. Sidstnævnte bestemmelse præciserer, at med sigte på
denne definition skal ikke-statslige organisationer, der arbejder for at
fremme miljøbeskyttelse, og som imødekommer alle krav efter natio-nal
lovgivning, anses for at have en interesse.

36 Århuskonventionens artikel 9, stk. 2, har således ikke til formål at til-
lægge en ret til at anfægte afgørelser eller andre handlinger, der er om-
fattet af anvendelsesområdet for denne konventions artikel 6, som ved-
rører udkast, der er genstand for offentlig deltagelse i beslutningspro-
cessen, til offentligheden generelt, men at sikre denne ret alene for med-
lemmer af den ”berørte offentlighed” , der opfylder visse betingelser.

37 Denne fortolkning underbygges af strukturen i Århuskonventionens
artikel 9, eftersom denne artikels stk. 3 for sit vedkommende fastsætter en
ordning for adgang til klage og domstolsprøvelse, der er mere be-grænset
for medlemmerne af ”offentligheden” generelt, og således af-spejler den
ordning, der er fastsat ved denne konvention, som udtryk-keligt sondrer
mellem ”offentligheden” generelt og den af en handling eller en aktion
”berørte offentlighed” .

38 Der er således fastsat specifikke processuelle rettigheder for medlem-
merne af den berørte offentlighed, som principielt er de eneste, der kan
deltage i beslutningsprocessen, idet de er en del af den kreds af perso-ner,
som den tilsigtede handling eller aktion risikerer at få en indvirk-ning på,
hvilken kreds det tilkommer medlemsstaterne at fastlægge ri-meligt og i
overensstemmelse med målet om at give den berørte offent-lighed en vid
adgang til klage og domstolsprøvelse.

39 Det er rigtigt, at Århuskonventionens artikel 6 anvender ordet ”of-
fentlig” gentagne gange. Det følger imidlertid af en samlet læsning af



/

12

denne artikel, at denne kun finder anvendelse på den ”berørte offentlig-
hed” , dvs. den eneste offentlighed, hvis deltagelse i beslutningsproces-
sen er krævet.
…

44 Det skal i øvrigt bemærkes, at en anden fortolkning af artikel 6 i År-
huskonventionen end den, der er anført i nærværende doms præmis 39,
ville have til følge, at den sondring mellem ordningerne for adgang til
klage og domstolsprøvelse, der er fastsat i henholdsvis stk. 2 og 3 i denne
konventions artikel 9, ville blive frataget sin effektive virkning derved, at
adgangen til klage og domstolsprøvelse nødvendigvis ville blive udvidet
til hele ”offentligheden” , således at denne kan påberåbe sig rettighederne
i denne artikel.

45 Henset til alle disse betragtninger skal det fastslås, at Århuskonventi-
onens artikel 9, stk. 2, netop har til formål at sikre adgang til klage og
domstolsprøvelse med henblik på at anfægte en handling eller en afgø-
relse, der er omfattet af anvendelsesområdet for denne konventions ar-
tikel 6, for alene den ”berørte offentlighed", som opfylder visse betin-
gelser.
…

55 Det følger af Domstolens praksis, at medlemmerne af den ”berørte
offentlighed” som omhandlet i Århuskonventionen skal kunne indlede et
søgsmål til prøvelse af de handlinger, der er omhandlet i denne kon-
ventions artikel 9, stk. 2, uanset hvilken rolle de har kunnet spille ved
behandlingen af ansøgningen, og at parterne i denne konvention derfor
ikke kan foreskrive, at en sådan procedure ikke kan antages til realitets-
behandling med den begrundelse, at sagsøgeren har deltaget i beslut-
ningsprocessen for den anfægtede afgørelse og har kunnet gøre sit
synspunkt gældende ved denne lejlighed (jf. i denne retning vedrø-rende
tilsvarende bestemmelser i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27.6.1985 om
vurdering af visse offentlige og private projekters indvirk-ning på miljøet
(EFT 1985, L 175, s. 40), dom af 15.10.2009, Djurgården-Lilla Värtans
Miljöskyddsförening, C-263/08, EU:C:2009:631, præmis 38 og 39).

56 Deltagelsen i beslutningsprocessen på miljøområdet under de betin-
gelser, der er fastsat i den nævnte konvention, er nemlig forskellig fra
indledningen af et søgsmål, og den har et andet formål end formålet med
sidstnævnte, idet dette søgsmål i givet fald kan indledes til prø-velse af
den afgørelse, der er blevet truffet efter denne proces, således at denne
deltagelse er uden betydning for betingelserne for søgsmålsret-



/

13

ten (jf. i denne retning dom af 15.10.2009, Djurgården-Lilla Värtans Mil-
jöskyddsförening, C-263/08, EU:C:2009:631, præmis 38).
…

58 Endelig bemærkes, at målet, der består i at sikre en ”vid adgang til
klage og domstolsprøvelse” , der er fastsat i Århuskonventionens artikel
9, stk. 2, og overholdelsen af denne bestemmelses effektive virkning ikke
sikres ved en lovgivning, der betinger antagelsen af en klage eller et
søgsmål indledt af en ikke-statslig organisation til realitetsbehand-ling, af
den rolle, som denne organisation har kunnet eller ikke har kun-net spille i
fasen med deltagelse i beslutningsprocessen, når denne fase ikke tjener
samme formål som indledningen af en klagesag eller et søgs-mål, og den
vurdering, som en sådan organisation har af et udkast, des-uden kan
udvikle sig afhængigt af resultatet af denne proces (jf. i denne retning
dom af 15.10.2009, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskydds-förening, C-
263/08, EU:C:2009:631, præmis 38, 39 og 48).”

Anbringender
Appellant har supplerende anført navnlig, at planlovens § 59 ikke inde-

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
holder et krav om væsentlig interesse som forudsat af landsretten.  Der er ikke
hjemmel til at tillægge et væsentlighedskriterium afgørende betyd-ning ved
vurderingen af, om hun er klageberettiget efter planlovens § 59, stk. 1. Det
opstillede væsentlighedskriterium er i strid med Planklagenævnets faste og
langvarige praksis. Det er også i strid med Århus-konventionens principper om
klageret for den berørte offentlighed.

Hun udgør en del af den berørte offentlighed og er dermed klageberettiget efter
planlovens § 59. Hun driver gennem sit selskab udlejningsaktivitet med bl.a.
detailhandelsbutikker og bliver i denne egenskab berørt af lokalplanen. Denne
individuelle og særlige påvirkning bør tillægges afgørende vægt ved vurderin-gen
af hendes interesse i at klage over kommunens afgørelser.

Planklagenævnet har supplerende anført navnlig, at det fremgår af forarbej-derne
til planlovens § 59, stk. 1, at enhver, der skønnes at have en individuel, væsentlig
retlig interesse, vil være klageberettiget. Landsretten har derfor med rette lagt vægt
på, at Appellant ikke har en sådan væsentlig interesse i kommunens afgørelser, at
hun har retlig interesse i sagens udfald.

Planlovens § 59 skal fortolkes i overensstemmelse med Århus-konventionens
artikel 9, stk. 2. Det betyder imidlertid ikke, at § 59 skal fortolkes sådan, at en-
hver, der ”berøres” af en plan, er klageberettiget. Nævnet lægger i sin nuvæ-rende
praksis til grund, at alle medlemmer af den berørte offentlighed, der har



/

14

tilstrækkelig interesse, har klageadgang. I tilstrækkelighedsvurderingen indgår
bl.a., om interessen er væsentlig.

Afgørelsen om, at Appellant ikke er klageberettiget, er korrekt, uanset hvilken
terminologi der anvendes om hendes interesse.

Højesterets begrundelse og resultat

Sagens baggrund og problemstilling
Frederikshavn Kommune vedtog den 20. december 2017 en lokalplan og et
kommuneplantillæg, der gav mulighed for at opføre en ny dagligvarebutik på
1.200 m  uden for By bymidte.2

Appellant, der bor i By, klagede den 22. december 2017 til Planklage-nævnet over
kommunens afgørelser om vedtagelse af lokalplanen og kommu-neplantillægget.

Planklagenævnet afviste den 24. april 2018 at behandle Appellants klage, idet
nævnet vurderede, at hun ikke var klageberettiget.

Sagen angår, om Planklagenævnets afgørelse er i overensstemmelse med plan-
lovens § 59, stk. 1, jf. Århus-konventionens artikel 9, stk. 2.

Planlovens § 59, stk. 1, jf. Århus-konventionens artikel 9, stk. 2
Det følger af planlovens § 59, stk. 1, at enhver med retlig interesse i sagens ud-fald
er berettiget til at klage over en kommunes afgørelser om lokalplaner og
kommuneplantillæg, jf. § 58.

Det er i forarbejderne til kommuneplanlovens § 48, som planlovens § 59 erstat-
tede i 1992, forudsat, at enhver, der skønnes at have en individuel, væsentlig retlig
interesse, vil have klagebeføjelse, og det fremgår, at kredsen af klageberet-tigede
er ret vid.

Ved gennemførelsen af Århus-konventionen i dansk ret i 2000 blev der indsat en
ny bestemmelse i planlovens § 59, stk. 2, om klageadgang for visse lands-
dækkende foreninger mv., men der blev ikke i øvrigt ændret i planlovens regler om
klageadgang.

Det følger af Århus-konventionens artikel 9, stk. 2, at Danmark inden for ram-
merne af sin nationale lovgivning skal sikre, at medlemmer af den berørte of-
fentlighed, som har tilstrækkelig interesse, har adgang til klage og domstolsprø-
velse.



/

15

EU-Domstolen har i sin praksis vedrørende Århus-konventionens artikel 9, stk. 2,
fastslået, at ikke alle fysiske eller juridiske personer, der henhører under be-grebet
”den berørte offentlighed” skal have søgsmålsret, men at det tillige er et krav, at de
pågældende har ”tilstrækkelig interesse” . Domstolen har også fast-slået, at
medlemsstaterne råder over et vidt skøn med hensyn til at fastsætte, hvad der skal
forstås ved ”tilstrækkelig interesse” . Der henvises herved til bl.a. EU-Domstolens
dom af 16. april 2015 i sag C-570/13 (Karoline Gruber), præmis 32 og 38, og dom
af 14. januar 2021 i sag C-826/18 (LB, Stichting Varkens in Nood m.fl.), præmis
36 og 45.

Den konkrete sag
Appellant, der har indgivet klagen til Planklagenævnet som privatper-son, er ikke
grundejer, beboer eller erhvervsdrivende i det lokalplanområde, som kommunens
afgørelser om lokalplan og kommuneplantillæg angår.

Højesteret tiltræder, at det herefter må bero på en samlet vurdering af de kon-krete
omstændigheder, om Appellant efter planlovens § 59, stk. 1, jf. År-hus-
konventionens artikel 9, stk. 2, er berettiget til at klage over de omhandlede
afgørelser.

Af de grunde, der er anført af landsretten, finder Højesteret, at Appellant ikke har
retlig interesse i at klage over kommunens afgørelser om vedtagelse af lokalplanen
og kommuneplantillægget.

Heri ligger, at Appellant ikke har ”tilstrækkelig interesse” , og at det der-med er
uden betydning for hendes klageadgang efter planlovens § 59, stk. 1, om hun må
anses for omfattet af ”den berørte offentlighed” efter Århus-konventio-nens artikel
9, stk. 2, jf. artikel 2, stk. 5.

Konklusion
Højesteret stadfæster landsrettens dom.

Ved fastsættelse af sagsomkostninger har Højesteret lagt vægt på bl.a., at der under
sagens forberedelse har været anmodning om forelæggelse af præjudici-elle
spørgsmål for EU-Domstolen.

THI KENDES FOR RET:

Landsrettens dom stadfæstes.

I sagsomkostninger for Højesteret skal statskassen betale 100.000 kr. til Plankla-
genævnet.



/

16

De idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne høje-
steretsdoms afsigelse og forrentes efter rentelovens § 8 a.



/