Tvisten i hovedsagen drejer sig om, hvorvidt det afslag på tidsubegrænset opholdstilladelse, som Appelindstævnte meddelte Appellanten, den 18. juli 2018, er foreneligt med standstill-klaus... Vis mere
Ret: Højesteret (3. instans)
Faggruppe: Civilsag — Almindelig civil sag
Sagsemner: EU;
Forvaltningssag;

/

HØJESTERETS
KENDELSE

afsagt tirsdag den 6. juni 2023

Sag BS-8270/2022-HJR

Appellant, tidligere Sagsøger
(advokat Thomas Ryhl)

mod

Udlændingenævnet
(advokat Rass Holdgaard)

Højesteret (dommerne Kurt Rasmussen, Jens Kruse Mikkelsen og Jørgen Steen Sørensen)
har i henhold til artikel 267 i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde
besluttet at anmode EU-Domstolen om en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen
af standstill-klausulen i artikel 13 i afgørelse 1/80 af 19. september 1980 om udviklingen
af associeringen, vedtaget af Associerings-rådet, der blev oprettet ved aftalen om
oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet,
som blev undertegnet den 12. september 1963 i Ankara dels af Republikken Tyrkiet, dels
af EØF’s medlems-stater og Fællesskabet, og som blev indgået, godkendt og bekræftet på
Fælles-skabets vegne ved Rådets afgørelse 64/732/EØF af 23. december 1963.

Tvisten i hovedsagen

1. Tvisten i hovedsagen drejer sig om, hvorvidt det afslag på tidsubegrænset
opholdstilladelse, som Udlændingenævnet meddelte Appellant, tidligere Sagsøger,
den 18. juli 2018, er foreneligt med standstill-klausulen i artikel 13 i
Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 af 19. september 1980 om udviklin-gen af
associeringen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet (herefter
”afgørelse 1/80”). Parterne er enige om, at Appellant, tidligere Sagsøger på
afgørelsestidspunkt havde status som tyrkisk arbejdstager med lovligt op-



/

2

hold i Danmark, og at Appellant, tidligere Sagsøger derfor kunne udlede
selvstændige ret-tigheder af standstill-klausulen.

2. Udlændingenævnets afslag blev bl.a. begrundet med, at Appellant, tidligere
Sagsøger ikke opfyldte betingelserne i § 11, stk. 3, nr. 1 og 8, i udlændingeloven,
som denne var affattet på afgørelsestidspunktet ved lovbekendtgørelse nr. 412 af 9.
maj 2016 med senere ændringer. § 11, stk. 3, nr. 1, bestemte, at udlæn-dinge over 18
år kunne meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse på be-tingelse af, at de havde
haft lovligt ophold i Danmark i mindst 6 år. Efter § 11, stk. 3, nr. 8, var det desuden
et krav, at udlændingen havde været i or-dinær fuldtidsbeskæftigelse eller havde
udøvet selvstændig erhvervsvirk-somhed i mindst 2 år og 6 måneder inden for de
sidste 3 år forud for med-delelsen af tidsubegrænset opholdstilladelse.

3. Parterne er enige om, at betingelserne om forudgående ophold og beskæf-tigelse i §
11, stk. 3, nr. 1 og 8, i udlændingeloven som denne var affattet på
afgørelsestidspunktet ved lovbekendtgørelse nr. 412 af 9. maj 2016 med senere
ændringer, var skærpede i forhold til de betingelser for at opnå tidsubegrænset
opholdstilladelse, der var gældende den 1. december 1980, hvor standstill-klausulen
i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft i Danmark. De dagældende betingelser
for at opnå tidsubegrænset ophold-stilladelse var fastsat i bekendtgørelse nr. 196 af
23. maj 1980 udstedt med hjemmel i den dagældende udlændingelov, jf.
lovbekendtgørelse nr. 344 af 22. juni 1973, og udmøntet i administrativ praksis i
henhold til denne bekendtgørelse.

4. Det første spørgsmål, som sagen rejser, er, om en skærpelse af betingel-serne for, at
en tyrkisk arbejdstager kan opnå tidsubegrænset opholdstilla-delse i en medlemsstat,
udgør en ny restriktion, der er omfattet af stands-till-klausulen i artikel 13 i afgørelse
nr. 1/80. Hvis dette spørgsmål besva-res bekræftende, bliver spørgsmålet herefter,
om de skærpede betingelser, der vedrører længden af den forudgående periode, hvor
arbejdstageren skal have haft lovligt ophold og beskæftigelse i medlemsstaten (dvs.
skær-pede tidsmæssige betingelser), kan anses for begrundet i et tvingende al-ment
hensyn og proportionale, dvs. om de er egnet til at sikre virkeliggø-relsen af det
påberåbte formål og ikke går videre, end hvad der er nødven-digt for at nå formålet.

5. De øvrige betingelser for tidsubegrænset opholdstilladelse i udlændinge-loven, som
denne var affattet på afgørelsestidspunktet ved lovbekendtgø-relse nr. 412 af 9. maj
2016 med senere ændringer, herunder kravet om be-stået medborgerskabsprøve eller
aktivt medborgerskab, jf. § 11, stk. 4, nr. 1, og kravet om bestået danskprøve, jf. §
11, stk. 4, nr. 4, er ikke relevante for den konkrete sag.



/

3

Sagens faktiske omstændigheder

6. Appellant, tidligere Sagsøger er født i Tyrkiet og er tyrkisk statsborger. Han blev den
24. maj 2013 meddelt opholdstilladelse i Danmark på baggrund af ægteskab med en
herboende dansk statsborger. Denne opholdstilladelse blev den 6. juni 2015
forlænget til den 6. august 2018. Den 27. marts 2017 indgav Appellant, tidligere
Sagsøger ansøgning om tidsubegrænset opholdstilladelse i Danmark til
Udlændingestyrelsen. På dette tidspunkt havde Appellant, tidligere Sagsøger status
som arbejdstager i Danmark og var omfattet af Aftalen af 12. september 1963
mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet om oprettelse af en
associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyr-kiet, som blev
indgået og bekræftet på Fællesskabets vegne ved Rådets af-gørelse 64/732/EØF af
23. december 1963 (herefter ”Associeringsaftalen”), herunder afgørelse nr. 1/80.

7. Udlændingestyrelsen meddelte den 10. november 2017 Appellant, tidligere
Sagsøger afslag på tidsubegrænset opholdstilladelse i Danmark under henvisning til,
at Appellant, tidligere Sagsøger ikke opfyldte betingelsen om at have boet lovligt i
Danmark uafbrudt i mindst seks år. Udlændingestyrelsen vurderede endvidere bl.a.,
at Appellant, tidligere Sagsøger ikke opfyldte de særlige betingelser for at få
tidsube-grænset opholdstilladelse allerede efter fire års lovligt ophold i Danmark. I
afgørelsen anførte Udlændingestyrelsen, at Associeringsaftalen mv. ikke giver
tyrkiske statsborgere og deres familiemedlemmer ret til at få tidsu-begrænset
opholdstilladelse efter særlige regler.

8. Den 14. november 2017 påklagede Appellant, tidligere Sagsøger
Udlændingestyrelsens af-gørelse til appelindstævnte, Udlændingenævnet. Til støtte
for klagen an-førte Appellant, tidligere Sagsøger bl.a., at han som tyrkisk
arbejdstager med lovligt op-hold i Danmark er beskyttet mod en forringelse af sin
retsstilling i forhold til de regler, der var gældende pr. 1. december 1980.

9. Udlændingenævnet stadfæstede den 18. juli 2018 Udlændingestyrelsens afgørelse af
10. november 2017, idet Udlændingenævnet bl.a. anførte føl-gende i afgørelsen:

” Det bemærkes indledningsvis, at Appellant, tidligere Sagsøger ikke nyder en
særlig retsstilling

vedrørende tidsubegrænset opholdstilladelse, uanset at han er omfattet af Asso-
ciereringsaftalen, da reglerne om tidsubegrænset ophold ikke anses for at have
virkning for selvstændige erhvervsdrivendes og arbejdstageres mulighed for at
fortsætte deres beskæftigelse. Tidsubegrænset opholdstilladelse kan således alene
opnås på baggrund af de til enhver tid gældende regler.



/

4

Udlændingenævnet finder på den baggrund, at Appellant, tidligere Sagsøger, for
at få tidsube-grænset opholdstilladelse, skal opfylde betingelserne i
udlændingelovens § 11, stk. 3, eller stk. 5, således som reglerne var bekendtgjort
ved lovbekendtgørelse nr. 412 af 9. maj 2016.

Udlændingenævnet har herefter lagt til grund, at Appellants, tidligere Sagsøger
opholdstilla-delse regnes fra den 24. maj 2013, hvor Appellant, tidligere
Sagsøger blev meddelt opholdstilla-delse som ægtefællesammenført i Danmark.
Appellant, tidligere Sagsøger opfylder således ikke den tidsmæssige betingelse for
tidsubegrænset opholdstilladelse, jf. udlændin-gelovens § 11, stk. 3, nr. 1.
Udlændingenævnet finder endvidere, at Appellant, tidligere Sagsøger ikke kan
meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse efter fire års lovligt op-hold i
Danmark, jf. udlændingelovens § 11, stk. 5. Udlændingenævnet har her-ved lagt
vægt på, at Appellant, tidligere Sagsøger ikke opfylder beskæftigelseskravet i
udlændin-gelovens § 11, stk. 3, nr. 8, og endvidere ikke opfylder en eller flere af
de sup-plerende betingelser i udlændingelovens § 11, stk. 5, jf. § 11, stk. 4.

Udlændingenævnet har herved lagt vægt på, at der alene foreligger dokumen-
tation for, at Appellant, tidligere Sagsøger siden den 22. marts 2017 har arbejdet
30 timer om ugen eller mere i en tidsbegrænset stilling, hvorfor han ikke opfylder
betingel-sen om at have været i ordinær fuldtidsbeskæftigelse i to et halvt år
indenfor de seneste tre år.
[…].

Udlændingenævnet finder endelig, at der til sagen ikke er oplyst om sådanne
særlige forhold, at der er mulighed for, at Appellant, tidligere Sagsøger kan gives
tidsubegræn-set opholdstilladelse efter bestemmelsen i udlændingelovens § 11,
stk. 16, hvor-efter der kan gives tidsubegrænset opholdstilladelse efter
lempeligere betingel-ser end normalt, hvis Danmarks internationale forpligtelser,
herunder FN's handicapkonvention, tilsiger det.

Udlændingenævnet har herved lagt vægt på oplysningerne i ansøgningsske-maet
om, at Appellant, tidligere Sagsøger ikke har et handicap, der forhindrer ham i at
opfylde en eller flere af betingelserne for at få tidsubegrænset opholdstilladelse.
Udlæn-dingenævnet stadfæster derfor Udlændingestyrelsens afgørelse af 10.
november 2017.”

10. Den 15. oktober 2018 anlagde Appellant, tidligere Sagsøger retssag ved
Københavns Byret med påstand om ophævelse af Udlændingenævnets afgørelse
. Sagen blev ved byrettens kendelse af 31. marts 2020 henvist til 1.
instansbehandling ved Østre Landsret. Den 2. februar 2022 afsagde Østre Landsret
dom i sagen, hvor den tog Udlændingenævnets påstand om frifindelse til følge. Den
1. marts 2022 ankede Appellant, tidligere Sagsøger landsrettens dom til Højesteret
med på-stand om, at Udlændingenævnets afgørelse af 18. juli 2018 ophæves og sa-
gen hjemvises til fornyet behandling.



/

5

11. Appellant, tidligere Sagsøger har senest ved Udlændingestyrelsens afgørelse af 15.
oktober 2020 fået forlænget sin opholdstilladelse til den 15. oktober 2026. Af afgø-
relsen fremgår, at opholdstilladelsen giver ham ret til at arbejde og stu-dere i
Danmark og er betinget af, at han har et gyldigt pas.

Nationale regler

12. Den anfægtede afgørelse om afslag på tidsubegrænset opholdstilladelse er truffet
med hjemmel i § 11, stk. 3-5, i udlændingeloven, som denne var af-fattet på
afgørelsestidspunktet ved lovbekendtgørelse nr. 412 af 9. maj 2016 med senere
ændringer. § 11, stk. 3-5 og 16, har følgende ordlyd:

” Stk. 3. Medmindre der er grundlag for at inddrage opholdstilladelsen efter §
19, kan der efter ansøgning meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse til en
udlænding over 18 år, hvis:

1) Udlændingen har lovligt boet her i landet, jf. dog stk. 7, i mindst 6 år, jf. dog
stk. 5 og 6, og i hele denne periode haft opholdstilladelse efter §§ 7-9 f, 9 i-9 n
eller 9 p. Hvis opholdstilladelsen er meddelt efter § 9, stk. 1, nr. 1, eller § 9 c,
stk. 1, 1. pkt., på baggrund af ægteskab eller fast samlivsforhold, anses
betingelsen i 1. pkt. kun for opfyldt, hvis opholdstilladelsen er meddelt på
grundlag af samme ægteskab eller samlivsforhold.

2) Udlændingen er ikke idømt ubetinget straf af mindst 1 års fængsel eller
anden strafferetlig retsfølge, der indebærer eller giver mulighed for friheds-
berøvelse, for en lovovertrædelse, der ville have medført en straf af denne va-
righed.

3) Udlændingen er ikke idømt ubetinget straf af mindst 60 dages fængsel for
overtrædelse af straffelovens kapitel 12 eller 13 eller §§ 210, 216 og 222-224,
§ 225, jf. § 216, eller §§ 244-246.

4) Udlændingen har ikke forfalden gæld til det offentlige, medmindre der er
givet henstand med hensyn til tilbagebetalingen af gælden og gælden ikke
overstiger 100.000 kr.

5) Udlændingen har ikke i de sidste 3 år forud for indgivelsen af ansøgning om
tidsubegrænset opholdstilladelse, og indtil udlændingen vil kunne med-deles
tidsubegrænset opholdstilladelse, modtaget offentlig hjælp efter lov om aktiv
socialpolitik eller integrationsloven bortset fra hjælp i form af enkelt-stående
ydelser af mindre beløbsmæssig størrelse, der ikke er direkte relate-ret til
forsørgelse, eller ydelser, der må sidestilles med løn eller pension eller træder
i stedet herfor.



/

6

6) Udlændingen har underskrevet en erklæring om integration og aktivt
medborgerskab i det danske samfund, jf. integrationslovens § 19, stk. 1, 3. pkt.,
eller på anden vis tilkendegivet at acceptere indholdet heraf.

7) Udlændingen har bestået Prøve i Dansk 2, jf. § 9, stk. 1, i lov om dan-
skuddannelse til voksne udlændinge m.fl., eller en danskprøve på et tilsva-
rende eller højere niveau.

8) Udlændingen har været i ordinær fuldtidsbeskæftigelse eller udøvet selv-
stændig erhvervsvirksomhed, jf. stk. 8, i mindst 2 år og 6 måneder inden for de
sidste 3 år forud for meddelelsen af tidsubegrænset opholdstilladelse.

9) Udlændingen må antages at være tilknyttet arbejdsmarkedet på det tids-
punkt, hvor tidsubegrænset opholdstilladelse vil kunne meddeles.

Stk. 4. Meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse er endvidere betinget af, at
udlændingen opfylder to af følgende betingelser:

1) Udlændingen har bestået en medborgerskabsprøve, jf. integrationslovens §
41 b, eller udvist aktivt medborgerskab her i landet gennem mindst 1 års
deltagelse i bestyrelser, organisationer m.v.

2) Udlændingen har haft ordinær fuldtidsbeskæftigelse eller udøvet selv-
stændig erhvervsvirksomhed, jf. stk. 8, i mindst 4 år inden for de sidste 4 år og
6 måneder forud for meddelelsen af tidsubegrænset opholdstilladelse.

3) Udlændingen har haft en årlig skattepligtig indkomst på gennemsnitligt
270.000 kr. de sidste 2 år forud for det tidspunkt, hvor tidsubegrænset op-
holdstilladelse vil kunne meddeles. Det angivne beløb er fastsat i 2016-ni-veau
og reguleres fra og med 2017 en gang årligt den 1. januar efter satsre-
guleringsprocenten, jf. lov om en satsreguleringsprocent.

4) Udlændingen har bestået Prøve i Dansk 3, jf. § 9, stk. 1, i lov om dan-
skuddannelse til voksne udlændinge m.fl.

Stk. 5. Medmindre der er grundlag for at inddrage opholdstilladelsen efter § 19,
kan der efter ansøgning meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse til en
udlænding over 18 år, der har boet lovligt her i landet i mindst 4 år og i hele
denne periode haft opholdstilladelse efter §§ 7-9 f, 9 i-9 n eller 9 p, hvis udlæn-
dingen opfylder betingelserne i stk. 3, nr. 2- 9, og betingelserne i stk. 4. Stk. 3, nr.
1, 2. pkt., finder tilsvarende anvendelse.

[…]



/

7

Stk. 16. Uanset at betingelserne i stk. 3, nr. 4-9, eller stk. 4, nr. 1-4, ikke er op-
fyldt, kan der meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse til en udlænding over 18
år, hvis betingelserne ikke kan kræves opfyldt, fordi Danmarks internatio-nale
forpligtelser, herunder FN’s konvention om rettigheder for personer med
handicap, tilsiger det.”

13. Af forarbejderne til bestemmelserne, gennemført ved lov nr. 572 af 31. maj 2010,
fremgår bl.a., jf. Folketingstidende 2009-10, tillæg A, lovforslag nr. L 188, s. 22 ff.:

”Almindelige bemærkninger

[…]

4. Ændring af reglerne om meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse

[…]

En vellykket integration skal være en forudsætning for at kunne blive i Dan-mark
permanent. Tidsubegrænset opholdstilladelse skal derfor kun gives til de
udlændinge, der integrerer sig og gør en indsats for at blive en del af Danmark
og de danske værdier.

Udlændinge, der ikke viser vilje til at integrere sig, skal ikke kunne få tidsube-
grænset opholdstilladelse. Det skal ligge fast, at det har konsekvenser, hvis en
udlænding ikke ønsker at arbejde for egen integration.

Der er derfor foretaget et serviceeftersyn af reglerne om meddelelse af tidsube-
grænset opholdstilladelse.

Der skal være en klar sammenhæng mellem udlændingelovens regler om tidsu-
begrænset opholdstilladelse og udlændinges integration.

[…]

Udlændinge, der som følge af handicap m.v. ikke er i stand til at opfylde betin-
gelserne for at tidsubegrænset opholdstilladelse, vil i overensstemmelse med FN's
Handicapkonvention ikke blive mødt med disse krav.

Der vil kun blive undtaget for de betingelser, som udlændingen grundet sit
handicap m.v. ikke kan opfylde. Der skal tages udgangspunkt i den enkelte og
dennes evner og ressourcer. Der skal ikke undtages fra alle krav, fordi man f.eks.
ikke er i stand til at opfylde kravet om beskæftigelse. Det skal stå den en-



/

8

kelte udlænding klart, at der er brug for alle, der ønsker at bidrage til og være en
del af samfundet. Det danske samfund bygger på, at alle - uanset baggrund
- efter evne bidrager til fællesskabet. Derfor er en udlænding, der tager ansvar og
viser vilje til integration, en gevinst for samfundet.

Endvidere vil udlændinge, der modtager folkepension, og udlændinge, der ind-
giver ansøgning om tidsubegrænset opholdstilladelse inden at være fyldt 19 år, og
som har været i uddannelse eller ordinær fuldtidsbeskæftigelse siden afslut-
ningen af folkeskolen, blive undtaget fra kravet til beskæftigelse og kravet om
opfyldelse af de supplerende integrationsrelevante kriterier om mere fast be-
skæftigelse, særligt gode danskkundskaber eller gennemførelse af uddannelse
efter folkeskolen i Danmark.

[…]”

14. Af lovforslaget til den ændring af udlændingelovens § 11, som blev gen-nemført ved
lov nr. 572 af 18. juni 2012, fremgår vedrørende bestemmel-serne om
tidsubegrænset opholdstilladelse endvidere bl.a., jf. Folketingsti-dende 2011-12,
tillæg A, lovforslag nr. L 180, s. 5 ff.:

” 2. Lovforslagets indhold
Lovforslaget indeholder for det første forslag om ændring af reglerne om tidsu-
begrænset opholdstilladelse. Hovedformålet med reglerne for meddelelse af
tidsubegrænset opholdstilladelse skal være at motivere til og sikre bedre inte-
gration i Danmark.

Med lovforslaget foreslås pointsystemet for tidsubegrænset opholdstilladelse af-
skaffet. Det betyder, at betingelserne for meddelelse af tidsubegrænset ophold-
stilladelse ikke længere skal vægtes efter et pointsystem, men at de fremover skal
indgå på lige fod og med samme vægt i afgørelsen om meddelelse af tidsu-
begrænset opholdstilladelse.

Der foreslås endvidere en række ændringer af de gældende betingelser for med-
delelse af tidsubegrænset opholdstilladelse.

Opholdskravet foreslås således ændret fra et krav om 4 års ophold til et krav om
5 års ophold.

Endvidere foreslås beskæftigelseskravet ændret. Det foreslås således, at kravet om
beskæftigelse ændres fra et krav om beskæftigelse i 2½ år ud af 3 år til et krav om
beskæftigelse i 3 år ud af 5 år for at opnå tidsubegrænset opholdstilla-delse.

[…]



/

9

3.2.2 Justitsministeriets forslag til ændring
Det foreslås, at kravet om 4 års ophold og opholdstilladelse ændres til et krav om,
at det som udgangspunkt er en betingelse for, at der kan meddeles tidsube-
grænset opholdstilladelse, at udlændingen har boet lovligt her i landet i mindst 5
år og i hele denne periode har haft opholdstilladelse.

Med et krav om 5 års ophold sikres det, at en udlænding har en reel mulighed for
i løbet af en sådan periode at opfylde de foreslåede betingelser for tidsube-
grænset opholdstilladelse. Det giver den enkelte udlænding et klart incitament til
at arbejde for egen integration. Endvidere fastholdes det, at udlændinge har en
tilskyndelse til hurtigt at integrere sig i det danske samfund.

Opholdskravet kan som udgangspunkt alene opfyldes ved lovligt ophold her i
landet. Det er gennem ophold her i landet, at udlændingen kan styrke sin inte-
gration og sine muligheder for et vellykket liv her i landet.

[…]

3.5.2 Justitsministeriets forslag til ændring
Kravet om fast tilknytning til arbejdsmarkedet skal bevares som betingelse for
meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse.

Det foreslås dog, at beskæftigelseskravet ændres til et krav om ordinær beskæf-
tigelse her i landet i mindst 3 år inden for de sidste 5 år forud for meddelelsen af
tidsubegrænset opholdstilladelse.

Med forslaget ønsker regeringen at understrege, at beskæftigelse er en afgø-rende
forudsætning for og vej til en vellykket integration i det danske samfund. Den
foreslåede ændring betyder, at beskæftigelseskravet skærpes fra 2½ års
fuldtidsbeskæftigelse til 3 års fuldtidsbeskæftigelse. Samtidig ændres perioden,
inden for hvilken udlændingen skal opfylde beskæftigelseskravet, fra 3 år til 5 år.
Det styrker den enkelte udlændings muligheder for mere fleksibelt at tilret-
telægge sit integrationsforløb. ”

15. Endelig fremgår det af lovforslaget til den ved lov nr. 102 af 3. februar 2016 skete
ændring af udlændingeloven, jf. Folketingstidende 2015-16, til-læg A, lovforslag nr.
L 87, s. 8 ff.:

” Almindelige bemærkninger

1. Indledning
1.1. Lovforslagets hovedindhold
Med lovforslaget foreslås følgende ændringer af udlændingeloven:



/

10

…

- Adgangen til at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse skærpes.
…

1.2. Lovforslagets baggrund og formål
Der kommer mange flygtninge til Europa. Det presser alle lande, også Dan-mark.
Og presset stiger dag for dag. Vi påtager os et fælles ansvar, men efter
regeringens opfattelse skal vi ikke tage så mange flygtninge, at det truer sam-
menhængskraften i vores eget land. For antallet af nytilkomne flygtninge har
betydning for, om integrationen efterfølgende kan lykkes. Det er nødvendigt at
sikre den rigtige balance, så vi kan bevare et godt og trygt samfund.
…

1.3. Hovedlinjerne i lovforslaget
Med lovforslaget fremsættes forslag til en række konkrete stramninger af vilkå-
rene på asyl- og udlændingeområdet.
…

Desuden forslås det, at adgangen til at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse
skærpes på følgende måde: Den tidsmæssige betingelse skærpes til som ud-
gangspunkt 6 års lovligt ophold for alle udlændinge, der endvidere skal opfylde
en række skærpede, grundlæggende betingelser. Det drejer sig om vandelskra-vet
og om krav til danskkundskaber og beskæftigelse. Herudover skal alle ud-
lændinge opfylde yderligere 2 ud af 4 supplerende integrationsrelevante betin-
gelser for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse. Hvis de grundlæggende be-
tingelser og alle 4 supplerende integrationsrelevante betingelser er opfyldt, kan
udlændingen opnå tidsubegrænset opholdstilladelse allerede efter 4 år.
…

3.1.2 Ministeriets overvejelser
Muligheden for at få meddelt tidsubegrænset opholdstilladelse i Danmark er et
privilegium. Der skal derfor stilles høje krav til udlændinges evne og vilje til at
integrere sig i det danske samfund.
…
3.2.2 Forslag til ændring
Det foreslås, at kravet om 5 års lovligt ophold med opholdstilladelse ændres, så
det fremover er en betingelse for meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse,
at udlændingen på tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen har boet lovligt her
i landet i mindst 6 år og i hele denne periode haft opholdstilladelse efter §§ 7-9 f,
9 i-9 n eller 9 p.

Derudover skal der gælde en undtagelse fra den tidsmæssige hovedregel om 6 års
lovligt ophold, således at udlændinge, der har udvist en særlig evne og vilje



/

11

til at integrere sig i det danske samfund, kan opnå tidsubegrænset opholdstilla-
delse efter mindst 4 års lovligt ophold her i landet. En udlænding må anses for at
have udvist en særlig evne og vilje til at integrere sig i det danske samfund, hvis
udlændingen, udover at opfylde de grundlæggende betingelser, opfylder samtlige
4 supplerende integrationsrelevante betingelser, jf. afsnit 3.6.

Dette giver den enkelte udlænding et klart incitament til at arbejde for egen in-
tegration, ligesom det sikres, at udlændinge har en tilskyndelse til hurtigt at
integrere sig i det danske samfund.

3.5.2 Forslag til ændring
Kravet om fast tilknytning til arbejdsmarkedet skal bevares som betingelse for
meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse.

Det foreslås dog, at beskæftigelseskravet skærpes til et krav om ordinær fuld-
tidsbeskæftigelse her i landet i mindst 2 år og 6 måneder inden for de sidste 3 år
forud for meddelelsen af tidsubegrænset opholdstilladelse.

Samtidig skal kravet fremover alene kunne opfyldes ved beskæftigelse på fuld tid,
jf. herved afsnit 3.5.2.1.

Ansættelsesforhold, hvor udlændingen her i landet har haft ordinær beskæfti-
gelse med en gennemsnitlig ugentlig arbejdstid på mellem 15 og 30 timer (del-
tidsbeskæftigelse) vil således ikke længere indgå i beregningen af beskæftigel-
seskravet. Det samme gælder i forhold til uddannelse.

Hvis udlændingen har nået folkepensionsalderen eller har fået tildelt førtids-
pension, er udlændingen som i dag undtaget fra at opfylde kravet om beskæfti-
gelse. Det samme gælder i forhold til en udlænding, der indgiver ansøgning om
tidsubegrænset opholdstilladelse, inden han eller hun fylder 19 år, og ud-
lændingen har været i uddannelse eller ordinær fuldtidsbeskæftigelse siden af-
slutningen af folkeskolen. Der er ikke med ændringen af beskæftigelseskravet
tilsigtet nogen ændring af denne retstilstand.
…

3.6. Supplerende integrationsrelevante betingelser
Det er helt afgørende, at udlændinge, som kommer her til landet, og som ønsker
at blive i Danmark, gør en indsats for at integrere sig.

Det foreslås derfor, at en udlænding - udover at skulle opfylde de grundlæg-gende
betingelser - skal opfylde yderligere 2 ud af 4 supplerende integrations-relevante
betingelser for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse, jf. nærmere afsnit
3.6.1.-3.6.4.
…



/

12

Hvis udlændingen opfylder de grundlæggende betingelser og samtlige 4 sup-
plerende betingelser og derved må antages at have vist en særlig evne til vel-
lykket integration her i landet, kan udlændingen meddeles tidsubegrænset op-
holdstilladelse allerede efter 4 års lovligt ophold i Danmark, jf. herved afsnit
3.2.2.

De supplerende betingelser vedrører integrationsrelevante kriterier i form af
medborgerskab, højere grad af tilknytning til arbejdsmarkedet, en årlig skat-
tepligtig indkomst af en vis størrelse og særligt gode danskkundskaber.

Betingelserne rangerer lige, og det er således op til den enkelte udlænding, hvilke
2 af de 4 betingelser udlændingen dokumenterer at opfylde.”

Det EU-retlige grundlag

16. Den EU-retlige bestemmelse, som denne sag vedrører, er stand still-klau-sulen i
artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, således som bestemmelsen er fortol-ket senest ved
EU-Domstolens dom af 22. december 2022 i sagen C-279/21, X,
ECLI:EU:C:2022:1019.

Parternes anbringender

17. Appellant, tidligere Sagsøger har gjort gældende, at en skærpelse af de tidsmæssige
betin-gelser for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse i Danmark er en ny re-
striktion for arbejdskraftens frie bevægelighed, der er omfattet af anven-
delsesområdet for standstill-klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80. Nye
betingelser for tildeling af tidsubegrænset opholdsret må anses for omfat-tet af
standstill-klausulens materielle anvendelsesområde, allerede fordi TEUF artikel 45,
stk. 3, litra d, og de tilsvarende tidligere traktatbestem-melser, der var gældende, da
Danmark trådte ind i De Europæiske Fælles-skaber, udtrykkeligt fastslår, at
arbejdskraftens frie bevægelighed omfatter retten til, på nærmere fastsatte vilkår, at
blive boende i en medlemsstat ef-ter at have haft ansættelse der. Tyrkiske
arbejdstagere kan ikke i medfør af standstill-klausulen opnå en retsstilling, som de
ikke allerede havde på tidspunktet for ikrafttrædelsen af standstill-klausulen eller har
opnået se-nere. Tyrkiske arbejdstagere kan derfor ikke påberåbe sig en ret til at blive
boende i en medlemsstat efter endt arbejdsliv med henvisning til de gen-
nemførelsesretsakter, som EU-Kommissionen har udstedt alene med virk-ning for
EU-arbejdstagere og/eller Unionsborgere. Til gengæld kan tyrki-ske arbejdstagere
udlede en ret til tidsubegrænset ophold i en medlems-stat af standstill-klausulen
sammenholdt med TEUF artikel 45, stk. 3, litra d), og de nationale bestemmelser,
der var udstedt med virkning ikke kun



/

13

for EU-arbejdstagere men også for tyrkiske arbejdstagere på det tids-punkt, hvor
afgørelse 1/80 trådt i kraft i den pågældende medlemsstat.

18. Appellant, tidligere Sagsøger har dernæst gjort gældende, at en skærpelse af de
tidsmæs-sige betingelser for tildeling af tidsubegrænset opholdstilladelse ikke er
egnet til at varetage det af Udlændingenævnet påberåbte tvingende al-mene hensyn
om at sikre en vellykket integration af tredjelandsstatsbor-gere. Skærpede
tidsmæssige betingelser for tidsubegrænset opholdsret finder i sagens natur
anvendelse på tyrkiske statsborgere, som allerede har lovligt ophold og arbejde i den
pågældende medlemsstat, jf. i denne forbindelse præmis 39 og 40 i Domstolens dom
af 10. juli 2019 i sag C-89/18, A, EU:C:2019:580. En skærpelse af de tidsmæssige
betingelser er derfor blot udtryk for, at der kræves ”ophold i endnu længere tid” og
”ar-bejde i endnu længere tid” , inden den tyrkiske arbejdstager kan opnå det
privilegium, som en tidsubegrænset opholdstilladelse er. Længden af en tyrkisk
arbejdstagers forudgående ophold og beskæftigelse kan muligvis tjene som målestok
for den grad af integration, som den pågældende har opnået på et givet tidspunkt.
Tidsmæssige betingelser for at opnå tidsube-grænset opholdstilladelse kan til
gengæld ikke tjene som middel til at sikre en vellykket integration. Tværtimod. En
tidsubegrænset opholdstil-ladelse fremmer den sociale samhørighed og styrker
fornemmelsen af et fuldt tilhørsforhold til samfundet i værtsmedlemsstaten. Målet
om at fremme og sikre en vellykket integration varetages derfor bedst muligt ved at
tildele en tidsubegrænset opholdstilladelse hurtigst muligt.

19. Udlændingenævnet har gjort gældende, at en skærpelse i adgangen til at opnå
tidsubegrænset opholdstilladelse i form af ovennævnte opholds- og
beskæftigelseskrav ikke er omfattet af restriktionsbegrebet i artikel 13 i af-gørelse nr.
1/80’s forstand. Det skyldes dels, at betingelserne for opnåelse af tidsubegrænset
opholdstilladelse ikke angår vilkårene for adgang til be-skæftigelse for tyrkiske
arbejdstagere, jf. ordlyden af artikel 13, og dermed ikke påvirker situationen for
disse, dels at tyrkiske arbejdstageres ret til ophold i medlemsstaten på grund af
afgørelse nr. 1/80 blot er et accesso-rium til udøvelsen af en lovlig beskæftigelse, og
at denne ret ikke kan ud-strækkes til ophold i medlemsstaten efterfølgende. Tyrkiske
arbejdstage-res rettigheder efter afgørelse nr. 1/80 kan ifølge Udlændingenævnet
ikke sammenlignes med unionsborgeres ret til fri bevægelighed.

20. Selv hvis skærpelsen af det dagældende opholdskrav og beskæftigelses-krav måtte
anses for at være en ny restriktion, der er omfattet af artikel 13, er kravene under alle
omstændigheder egnede til at varetage hensynet til en vellykket integration af
tredjelandsstatsborgere i Danmark. Opholds-og beskæftigelseskravet er egnet til at
varetage begge hensyn, da kravene har til formål at sikre, at en ansøger, der ønsker
tidsubegrænset ophold-



/

14

stilladelse i Danmark, som udgangspunkt skal vise, at vedkommende er velintegreret
og virker som aktiv borger i det danske samfund, herunder ved gennem en årrække
at have haft lovlig bopæl og beskæftigelse i Dan-mark.

Baggrunden for spørgsmålene

21. Det fremgår af Domstolens dom af 9. december 2010 i de forenede sager C-300/09
og C-301/09, Toprak og Oguz, ECLI:EU:C:2010:756, præmis 44, at ændringer i
betingelserne for tildeling af opholdstilladelse er omfattet af artikel 13 i afgørelse nr.
1/80 ”[i] det omfang disse ændringer påvirker si-tuationen for tyrkiske
arbejdstagere” .

22. I nyere praksis har Domstolen i stedet brugt en formulering, hvorefter det er
afgørende, om en ny national foranstaltning i artikel 13’s forstand ” har 
til formål eller følge, at en tyrkisk statsborgers udøvelse af arbejdskraftens frie be-
vægelighed på den pågældende medlemsstats område underkastes betingelser, som
er mere restriktive end dem, der fandt anvendelse på den pågældende, da denne af-
gørelse trådte i kraft på denne medlemsstats område” , jf. herved bl.a. præmis 30 i
Domstolens dom af 22. december 2022 i sagen C-279/21, X,
ECLI:EU:C:2022:1019.

23. Herudover har EU-Domstolen bl.a. i præmis 19 og 20 i Domstolens dom af 6. juni
1995 i sag C-434/93, Bozkurt, ECLI:EU:C:1995:168 (herefter ”Boz-kurt-
dommen”), og præmis 66 i Domstolens dom af 8. december 2011 i sag C-371/08,
Ziebell, ECLI:EU:C:2011:809 (herefter ”Ziebell-dommen”), ud-talt, at principperne
i artikel 39 EF til 41 EF i videst muligt omfang skal overføres på
associeringsberettigede tyrkiske statsborgere.

24. Domstolen har imidlertid samtidig i Ziebell-dommens præmis 68 slået fast, at en
sådan overførsel af principperne bag den EU-retlige grundlæg-gende ret til fri
bevægelighed kun er begrundet i det med associeringen EØF-Tyrkiet forfulgte
formål om gradvist at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed, jf.
Associeringsaftalens artikel 12, som bekræfter det rent økonomiske formål med
associeringen. Det følger, jf. præmis 69 i Zie-bell-dommen, heraf, at det
vidererækkende formål om at sikre unionsbor-geres udøvelse af den grundlæggende
og personlige ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, der,
jf. bl.a. præmis 32 og 37 i Domstolens dom af 7. oktober 2010 i sagen C-162/09,
Lassal, ECLI:EU:C:2010:592, ligger til grund for opholdsdirektivet, ikke gælder for
så vidt angår afgørelse 1/80.

25. Domstolen har desuden i præmis 40 i Bozkurt-dommen udtalt, at det – i mangel af
en speciel regel, der indrømmer tyrkiske arbejdstagere ret til



/

15

fortsat at opholde sig på en medlemsstats område efter at have haft be-skæftigelse
dér – følger indirekte men utvivlsomt af artikel 6 i afgørelse nr. 1/80, at den tyrkiske
statsborgers ret til ophold, der har form af et accesso-rium til udøvelsen af en lovlig
beskæftigelse, bortfalder, såfremt den på-gældende er blevet fuldstændigt og varigt
uarbejdsdygtig.

26. Domstolen ses imidlertid ikke at have haft lejlighed til at vurdere, om en skærpelse
af adgangen til at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse er en ny restriktion omfattet
af standstill-klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80.

27. I lyset heraf ønsker Højesteret Domstolens stillingtagen til, om nationale
bestemmelser som de i sagen omhandlede, der fastsætter nye og strengere
betingelser for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse i en medlemsstat, er en ny
restriktion omfattet af anvendelsesområdet for standstill-klausu-len i artikel 13 i
afgørelse 1/80.

28. Hvis dette spørgsmål besvares bekræftende, bliver det relevant at tage stilling til, om
restriktionen er begrundet i et tvingende alment hensyn, er egnet til at sikre
virkeliggørelsen af det forfulgte lovlige formål og ikke går videre, end hvad der er
nødvendigt for at nå formålet, jf. bl.a. Domstolens dom af 22. december 2022 i
sagen C-279/21, X, ECLI:EU:C:2022:1019, præ-mis 35.

29. For så vidt angår spørgsmålet om, hvordan proportionaliteten af en natio-nal regel,
der udgør en ny restriktion, skal bedømmes inden for rammerne af stand still-
klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, er der en righoldig praksis fra Domstolen,
jf. bl.a. Domstolens dom af 10. juli 2014 i sagen C-138/13, Dogan,
EU:C:2014:2066, præmis 38-39, Domstolens dom af 12. april 2016 i sagen C-
561/14, Genc, EU:C:2016:247, præmis 51-52 og 66-67, Domstolens dom af 29.
marts 2017 i sagen C-652/15, Tekdemir, ECLI:EU:C:2017:239, præmis 53,
Domstolens dom af 7. august 2018 i sagen C-123/17, Yön, EU:C:2018:632, præmis
72, Domstolens dom af 10. juli 2019 i sagen C-89/18, A, EU:C:2019:580, præmis
31-34 og 45-47, Domstolens dom af 2. september 2021 i sagen C-379/20, B,
ECLI:EU:C:2021:660, præmis 19-35 og senest Domstolens dom af 22. december
2022 i sagen C-279/21, X, ECLI:EU:C:2022:1019, præmis 30-39.

30. Domstolen har således fastslået, at hensynet til en vellykket integration kan udgøre
et tvingende alment hensyn i forhold til afgørelse 1/80, jf. Domstolens dom af 12.
april 2016 i sagen C-561/14, Genc, EU:C:2016:247, præmis 56.



/

16

31. Domstolen har imidlertid ikke haft lejlighed til at vurdere, om skærpede tidsmæssige
betingelser for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse, dvs. betingelser der
vedrører længden af en tyrkisk arbejdstagers forudgående ophold og beskæftigelse i
den pågældende medlemsstat, kan anses for eg-nede til at sikre virkeliggørelsen af
det forfulgte lovlige formål.

32. På den ene side følger det af Domstolens dom af 7. oktober 2010 i sagen C-162/09,
Lassal, ECLI:EU:C:2010:592, præmis 32 sammenholdt med præmis 37, at retten til
tidsubegrænset ophold på én og samme tid er et privile-gium, som kan gøres
betinget af og dermed anvendes som belønning for faktisk integration, og et middel
til at sikre en vellykket integration. Til-svarende har EU-Domstolen anerkendt begge
aspekter af retten til tidsu-begrænset ophold i sin dom af 16. januar 2014 i sagen C-
378/12, Onu-ekwere, ECLI:EU:C:2014:13, præmis 24 og 25. Der kunne heraf
sluttes, at da selve tildelingen af en tidsubegrænset opholdsret er kvalificeret som et
egnet middel til at sikre en vellykket integration af arbejdstageren, må en tidsmæssig
begrænsning af adgangen til at opnå tidsubegrænset opholds-ret anses for at
modvirke målet om at sikre en vellykket integration.

33. På den anden side er krav om ophold i en værtsstat af en vis længde gene-relt
anerkendt som et forhold, der har betydning for en persons grad af in-tegration i
opholdslandet og dermed for, hvilken grad af beskyttelse den pågældende skal have
mod dels at miste sin opholdsret, dels mod at blive udvist, jf. bl.a. opholdsdirektivets
artikel 16 og 28, artikel 6 i afgørelse 1/80 og Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols praksis om beskyttelse efter Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions artikel 8 mod ud-visning i bl.a. dom af 23. juni
2008 i sag 1638/03, Maslov mod Østrig.

34. Højesteret ønsker derfor Domstolens stillingtagen til, om en skærpelse af de
tidsmæssige betingelser for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse som den i
sagen omhandlede kan anses for egnet til at fremme en vellyk-ket integration af
tredjelandsstatsborgere.

35. I den ovennævnte retspraksis er der tilstrækkelig fortolkningsbidrag til, at Højesteret
selv kan foretage en konkret vurdering af, om de tidsmæssige betingelser for at få
tidsubegrænset opholdstilladelse i Danmark, dvs. op-holds- og beskæftigelseskravet,
går videre, end hvad der er nødvendigt for at nå formålet, jf. senest X-dommen, C-
279/21, ECLI:EU:C:2022:1019, præmis 39-46.

THI BESTEMMES:

Højesteret anmoder Domstolen om at besvare følgende præjudicielle spørgs-mål:



/

17

1. Er nationale bestemmelser, der fastsætter betingelser for at opnå tidsube-grænset
opholdstilladelse i en medlemsstat, omfattet af anvendelsesområ-det for standstill-
klausulen i artikel 13 i afgørelse 1/80 af 19. september 1980 om udviklingen af
associeringen, vedtaget af Associeringsrådet, der blev oprettet ved aftalen om
oprettelse af en associering mellem Det Euro-pæiske Økonomiske Fællesskab og
Tyrkiet, som blev undertegnet den 12. september 1963 i Ankara dels af Republikken
Tyrkiet, dels af EØF’s med-lemsstater og Fællesskabet, og som blev indgået,
godkendt og bekræftet på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 64/732/EØF af
23. december 1963?

2. Hvis det er tilfældet, kan en skærpelse af tidsmæssige betingelser for at opnå
tidsubegrænset opholdstilladelse i en medlemsstat (dvs. en skær-pelse af de
mindstekrav, der stilles til længden af en udlændings forudgå-ende ophold og
beskæftigelse i medlemsstaten) i så fald anses for egnet til at fremme en vellykket
integration af tredjelandsstatsborgere?



/