EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO 

A la Orden Shopping, S.E.

Peticionaria

v.

Autoridad de Energía 

Eléctrica de Puerto Rico

Recurrida

Certiorari

2024 TSPR 14

213 DPR ___

Número del Caso: CC-2022-0662

Fecha: 22 de febrero de 2024

Tribunal de Apelaciones:

Panel VII

Abogados de la parte peticionaria:

Lcdo. Ricardo E. Carrillo Delgado

Abogados de la parte recurrida:

Lcdo. Charles Bimbela Quiñones

Lcda. Brunilda Rodríguez Vélez

Lcda. Irelis M. Rodríguez Guzmán

Materia: Contratos y Derechos Reales – Aplicación de la Ley de 

Contabilidad del Gobierno de Puerto Rico y las normas de 

contratación gubernamental a la Autoridad de Energía Eléctrica;

procedencia de la acción de expropiación forzosa a la inversa 

ante la ausencia de un contrato que cumpla con las exigencias del 

ordenamiento jurídico.

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del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un 

servicio público a la comunidad.
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

A la Orden Shopping, S.E.

 Peticionaria

v.

Autoridad de Energía 

Eléctrica de Puerto Rico

 Recurrida

CC-2022-0662 Certiorari

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor 

Kolthoff Caraballo

En San Juan, Puerto Rico, a 22 de febrero de 2024.

En esta ocasión se nos presenta la oportunidad de 

analizar si la Ley de Contabilidad del Gobierno de 

Puerto Rico y las reglamentaciones sobre contratación 

gubernamental le aplican a la Autoridad de Energía

Eléctrica de Puerto Rico. De aplicarle, debemos entonces 

analizar si en la situación de autos, donde no se cumplen 

con los requisitos de contratación gubernamental, procedía 

desestimar la causa de acción de expropiación forzosa a la 

inversa presentada por la parte demandante.

Por los fundamentos que expondremos a continuación, 

resolvemos que la Ley de Contabilidad del Gobierno de 

Puerto Rico y las reglamentaciones sobre contratación 

gubernamental le aplican a la Autoridad de Energía 

Eléctrica, pero ello no impide una acción de expropiación 
CC-2022-0662 2

forzosa a la inversa, por lo que revocamos la sentencia 

emitida por el tribunal apelativo intermedio y remitimos 

el caso al foro de instancia para que se continúen los 

procedimientos judiciales conforme a nuestros recientes 

pronunciamientos en Ortiz Zayas v. ELA, 2023 TSPR 43 

(2023).

I

A la Orden Shopping Center (A la Orden) es dueña en 

pleno dominio de una propiedad de naturaleza comercial 

ubicada en el municipio de Toa Baja, Puerto Rico. A la 

Orden suscribió un contrato de arrendamiento comercial 

con la Autoridad de Energía Eléctrica (AEE) que culminó 

el 31 de diciembre de 2019. Vencido el contrato de 

arrendamiento, la AEE continuó ocupando la propiedad, sin 

contrato y sin pagar cánones de arrendamiento durante el 

periodo que comprendió desde el 1 de enero de 2020 hasta 

el 17 de septiembre de 2020. Del expediente se desprende 

que, durante este periodo, A la Orden no instó acción 

alguna de desahucio para recuperar la posesión del 

inmueble o de expropiación a la inversa para solicitar 

ser resarcida por incautación ilegal de su propiedad. 

Ulteriormente, el 18 de septiembre de 2020, las partes 

suscribieron un nuevo contrato de arrendamiento. 

No obstante, A la Orden presentó una Demanda en

cobro de dinero donde reclamó el pago por la cantidad de 

$114,323.44 en virtud de los cánones de arrendamiento 

correspondientes al periodo en que la AEE ocupó la 
CC-2022-0662 3

propiedad sin contrato. En respuesta, la AEE levantó como 

defensa que, durante el referido periodo, entre las 

partes no existía un contrato vigente que cumpliese con 

los requisitos de contratación gubernamental, incluyendo 

el constar por escrito como requisito indispensable, por 

lo cual no procedía el pago de los cánones de 

arrendamiento solicitados. 

Así las cosas, A la Orden enmendó su Demanda con el 

propósito de alegar que la AEE, al permanecer en la

propiedad inmueble lucrándose de su uso, expropió 

propiedad privada sin pagar una justa compensación, en 

contravención con la Sección 7 del Artículo II de la 

Constitución de Puerto Rico y la Quinta Enmienda a la 

Constitución de los Estados Unidos.

Enterado de lo anterior, la AEE presentó una Moción 

de Desestimación al amparo de la Regla 10.2. En síntesis, 

adujo que aun tomando como ciertos todos los hechos bien 

alegados en la Demanda, no se justificaba la concesión de 

un remedio ya que durante el periodo en controversia no 

existía un contrato firmado que cumpliese con todas las 

exigencias de nuestro ordenamiento jurídico respecto a la 

contratación gubernamental. Por lo anterior, añadió que 

la AEE estaba legalmente impedida de desembolsar fondos 

públicos para el pago de estos cánones. Asimismo, planteó 

que el caso no versa sobre un pleito de expropiación 

forzosa, sino que trata sobre un cobro de dinero 

respecto a un contrato cobijado por la Ley Núm. 230 de 
CC-2022-0662 4

23 de julio de 1974, conocida como Ley de Contabilidad 

del Gobierno de Puerto Rico (Ley de Contabilidad de PR), 

3 LPRA sec. 283 et seq. Además, la AEE señaló que A la 

Orden pretende cobrar una cuantía a la que tendría 

derecho bajo la doctrina de tácita reconducción, pero 

citando a Vicar Bulders v. ELA, 192 DPR 256 (2015), 

manifestó que la tácita reconducción no es compatible con 

las leyes que regulan la contratación gubernamental, por 

lo que no puede aplicarse a un contrato en que el Estado 

es parte.1

Por su parte, A la Orden presentó su réplica, donde 

reiteró que este caso versaba sobre su derecho 

constitucional al disfrute de la propiedad, el cual había 

sido trasgredido por la AEE al incautar ilegalmente su 

propiedad. Señaló que la AEE pretendía liberarse de su 

responsabilidad económica amparándose en legislación 

dirigida a la protección de los fondos del Gobierno de 

Puerto Rico y evitar la corrupción gubernamental. Además, 

argumentó que la Ley de Contabilidad de PR no le aplica a 

la AEE por ser una entidad autónoma del Gobierno de 

Puerto Rico, dirigida por una Junta de Gobierno, según la 

legislación que la creó.2

Por no coincidir con lo expresado por los 

demandantes en su réplica, la parte demandada presentó 

1 Moción de Desestimación al Amparo de la Regla 10.2, Apéndice de la 

Petición de certiorari, págs. 70-95.

2 Réplica a Moción de Desestimación al Amparo de la Regla 10.2, 

Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 96-110.
CC-2022-0662 5

una dúplica donde además de reiterar sus anteriores 

planteamientos, añadió que la controversia respecto a la 

expropiación forzosa no es justiciable conforme la

doctrina de academicidad, debido a que las partes habían 

firmado un nuevo contrato de arrendamiento. Asimismo, 

insistió en que la demandante no utilizó los remedios 

legales disponibles mientras la controversia estuvo 

madura, es decir, mientras la AEE ocupaba el inmueble sin 

contrato válido.3

Considerados los planteamientos de las partes, el

Tribunal de Primera Instancia dictó Sentencia en la cual 

desestimó la Demanda con perjuicio. El foro primario 

esbozó que A la Orden está impedido de recobrar los 

cánones de arrendamiento del periodo en controversia, 

ante la ausencia de un contrato que cumpla con la 

rigurosidad exigida en la contratación gubernamental. 

Sostuvo que, sin este contrato, la AEE estaba impedida de 

desembolsar fondos del erario. Además, resolvió que el 

planteamiento de la demandante respecto a una 

expropiación forzosa es académico, según planteado por la 

parte demandada en el sentido de que se firmó un nuevo 

contrato de arrendamiento.4

En desacuerdo con dicho dictamen, A la Orden 

presentó un recurso de apelación ante el Tribunal de 

3 Dúplica a Réplica a Moción de Desestimación al Amparo de la 

Regla 10.2, Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 112-125.

4 Sentencia, Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 127-138. 
CC-2022-0662 6

Apelaciones. En particular, señaló que el foro de

instancia erró al desestimar la Demanda aplicando 

erróneamente las disposiciones y doctrinas sobre la 

contratación gubernamental y pasando por alto los 

planteamientos constitucionales esbozados. Asimismo, 

resaltó que el foro de instancia no pasó juicio sobre si 

la Ley de Contabilidad de PR le aplicaba a la AEE.5

Evaluados los alegatos, el Tribunal de Apelaciones 

confirmó la Sentencia de desestimación emitida por el 

Tribunal de Primera Instancia. En síntesis, el Tribunal 

de Apelaciones validó que como entre el 31 de diciembre 

de 2019 y el 18 de septiembre de 2020 no existió un 

contrato de arrendamiento que cumpliera con las 

formalidades de la contratación gubernamental, no se 

generó una obligación jurídica para la AEE. El foro 

apelativo agregó que A la Orden debió pactar cláusulas 

contractuales sobre lo que procedería luego del 

vencimiento del contrato, en qué condiciones se 

extendería el arrendamiento y cláusulas penales ante

algún incumplimiento. Razonó que, al no estipularlas, 

solamente tenía disponible como remedio la acción de

desahucio, la cual no ejerció oportunamente. Por otro 

lado, el Tribunal de Apelaciones determinó que no es 

correcto el planteamiento constitucional de que la AEE 

incautó la propiedad sin mediar justa compensación, 

debido a que en realidad lo que ocurrió fue que el 

5 Apelación, Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 36-51
CC-2022-0662 7

periodo reclamado quedó descubierto por el paso del 

tiempo.6

Inconforme, y en síntesis, A la Orden solicitó 

reconsideración en la que presentó dos argumentos para 

que el foro apelativo reconsiderara su sentencia

confirmatoria: primero, que atendiera el planteamiento de 

naturaleza constitucional obviado por la sentencia, por 

este estar dirigido a un efecto posterior a la vigencia 

de un contrato válido y por superar las disposiciones 

legales en torno a la Ley de Contabilidad de PR. Segundo,

que atendiera el planteamiento sobre la no aplicabilidad 

de la Ley de Contabilidad de PR a la AEE, por ser esta 

una entidad autónoma del Gobierno de Puerto Rico.7 No 

obstante, el Tribunal de Apelaciones se sostuvo en su 

dictamen y denegó reconsiderar.8

Inconforme, A la Orden acudió ante esta Curia y 

señaló que los foros a quo erraron al sostener que estaba 

legalmente impedida de requerir la compensación 

correspondiente por el uso de la propiedad durante el 

periodo donde no mediaba un contrato entre las partes y 

en contra de la voluntad de ésta, lo que violentó las 

cláusulas constitucionales que prohíben que una persona 

sea privada de su libertad o propiedad sin el debido 

6 Sentencia del Tribunal de Apelaciones, Apéndice de la Petición de 

certiorari, págs. 2-7.

7 Moción de Reconsideración, Apéndice de la Petición de certiorari, 

págs. 9-16.

8 Resolución, Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 18. 
CC-2022-0662 8

proceso de ley y justa compensación. Además, adujo que

los foros erraron al no considerar que las disposiciones 

de la Ley de Contabilidad de PR no le aplican a la AEE 

por ser un ente jurídico autónomo y separado del Gobierno 

de Puerto Rico. 

Perfeccionado el recurso, resolvemos. 

II

A. Expropiación forzosa

Nuestra Constitución reconoce el derecho de cada 

ciudadano al disfrute de la propiedad como un derecho 

fundamental.9 Sin embargo, este derecho no es absoluto y 

cede ante el poder inherente que tiene el Estado para 

adquirir bienes privados mediante el procedimiento de 

expropiación forzosa,10 pues “el poder del Estado es un 

atributo inherente a su poder soberano y, como tal, de 

superior jerarquía a todos los derechos de propiedad”.11

Ahora bien, este poder de expropiar del Estado 

tampoco es irrestricto. Nuestra Carta Magna establece

límites importantes al ejercicio de esta facultad cuando 

en su Artículo II, Sección 9 prohíbe que se tome o se 

perjudique “propiedad privada para uso público a no ser 

9 Art. II, Sec. 7, Const. PR, LPRA, Tomo 1.

10 Administración de Terrenos de Puerto Rico v. Ponce Bayland 

Enterprises, 207 DPR 586, 603 (2021); Mun. De Guaynabo v. 

Adquisición, 180 DPR 206, 216 (2010); A.C.T. v. 780.6141 , 165 DPR 

121, 130 (2005).

11 A.C.T. v. 780.6141, 165 DPR 121, 130 (2005). 
CC-2022-0662 9

mediante el pago de una justa compensación y de acuerdo 

con la forma provista por ley”.12

De igual forma, la Quinta Enmienda de la 

Constitución federal establece que ninguna persona será 

privada de su vida, libertad o propiedad sin el debido 

proceso de ley, ni se le podrá expropiar su propiedad 

para destinarla a un uso público sin una justa

compensación.13 Además, la Decimocuarta Enmienda de esa

misma Constitución establece que “ningún estado privará a 

persona alguna de su vida, de su libertad o de su 

propiedad, sin el debido procedimiento de ley, ni negará 

a nadie, dentro de su jurisdicción, la igual protección 

de las leyes”.14 Por lo tanto, para que el Estado pueda 

expropiar forzosamente una propiedad privada, se le exige 

que pague una justa compensación, destine el bien 

expropiado para uso público y proceda con sujeción a las 

leyes que regulan este procedimiento en nuestra 

jurisdicción.15

Por otro lado, existen tres circunstancias en las 

cuales se entiende que el Estado ha expropiado una 

propiedad y, por ende, viene obligado a compensar a su 

propietario: (1) cuando se ejerce el poder de dominio 

12 Art. II, Sec. 9, Const. PR, LPRA, Tomo 1.

13 Emda. V, Const. EE.UU., LPRA, Tomo 1.

14 Emda. XIV, Const. EE.UU., LPRA, Tomo 1.

15 Administración de Terrenos de Puerto Rico v. Ponce Bayland 

Enterprises, 207 DPR 586, 603-604 (2021); Véase Ley de Expropiación 

Forzosa, 32 LPRA sec. 2901 et seq.; Véase, también Regla 58 de 

Procedimiento Civil de 2009 (32 LPRA Ap. V).
CC-2022-0662 10

eminente al presentar un recurso de expropiación; (2) 

cuando ocurre una incautación de hecho mediante ocupación 

física; (3) cuando se reglamenta el uso de una 

propiedad.16 El segundo de los escenarios es el que está

presente en la controversia que nos ocupa. 

Cuando se trata de una incautación de hecho mediante 

ocupación física, el Tribunal Supremo de Estados Unidos 

ha expresado que la incautación física de una propiedad 

se considera la intrusión más seria de los intereses 

propietarios de una persona debido a que el propietario 

pierde sus facultades básicas de poseer, usar y excluir a 

otros de su posesión y uso.17 Además, se considera 

incautación física de una propiedad “cualquier privación 

o interferencia sustancial en el dominio o disfrute de 

una cosa”.18 Incluso, la incautación puede ser temporal.19

“Sobre esta última, se ha dicho que ‘existe una 

expropiación temporal cuando se priva a una persona de la 

posesión, disfrute y disposición de su propiedad por un 

término que se podrá establecer antes de que el evento de 

16 Aut. Carreteras v. 8554.741, 172 DPR 1050, 1060 (2008); Velázquez 

Velázquez v. E.L.A., 135 D.P.R. 84, 88 (1994); Culebra Enterprises 

Corp. v. ELA, 127 D.P.R. 943, 952-953 (1991).

17 Loretto v. Teleprompter Manhattan CATV Corp., 458 US 419, 435 

(1982).

18 ELA v. Northwestern Const. Inc., 103 DPR 377, 384 (2975).

19 Ortiz Zayas v. ELA, 2023 TSPR 43, pág. 15 (2023).
CC-2022-0662 11

la privación ocurra o posteriormente, cuando se devuelve 

la propiedad’”.20

En particular, para los casos excepcionales de 

ocupación física donde el Estado ha ocupado o incautado 

un derecho real sin haber iniciado el procedimiento 

judicial de expropiación forzosa y sin haber consignado 

el pago de la justa compensación, existe la acción de 

expropiación forzosa a la inversa.21 Es a través de esta 

acción que:

[S]e garantiza el cumplimiento del Estado con 

las disposiciones constitucionales que 

establecen que nadie será privado de su 

propiedad sin un debido proceso de ley y sin 

haber mediado justa compensación . . . . En 

ausencia de compensación o de un procedimiento 

de expropiación forzosa iniciado por el Estado, 

la insta el dueño de la propiedad contra el 

Estado para obtener la compensación a la que 

tiene derecho.22

Una vez demostrado que el Estado incautó una 

propiedad, su obligación será compensar al propietario y 

colocarlo en una situación económica equivalente a la que 

se encontraba con anterioridad a la incautación de su 

propiedad.23 Este es el propósito principal de la justa 

compensación. Si, como en el caso de autos, se trata de 

20 Íd. (citando a C. Torres Torres, La Expropiación Forzosa de Puerto 

Rico: ley, jurisprudencia, estudio y guía práctica, San Juan, First 

Book Pub., 2002, pág. 129).

21 Amador Roberts v. ELA, 191 DPR 268, 279 (2014); ELA v. Northwestern 

Const., Inc. supra, pág. 383.

22 Amador Roberts v. ELA, supra, págs. 279-280. (“[G]eneralmente los 

tribunales aplican ‘las mismas normas y principios que rigen la 

acción de expropiación instada por el Estado’”).

23 Íd. en las págs. 279-281.
CC-2022-0662 12

una incautación de hecho al afectar de manera sustancial 

el uso de la propiedad, ya sea físicamente o por medio de 

reglamentación, la compensación comprenderá “el valor de 

uso de la propiedad durante el tiempo en que el Estado 

privó al dueño de todo uso productivo de ésta”, aunque el 

efecto de la privación haya sido temporero.24

En lo que respecta a la controversia que nos ocupa, 

recientemente y luego que las partes presentaran su 

Certiorari ante este Tribunal, emitimos opinión en el 

caso de Ortiz Zayas v. ELA, 2023 TSPR 43, donde atendimos 

una situación muy similar a la de autos. En esencia, 

Ortiz Zayas le arrendó una propiedad al Departamento de 

Justicia, pero luego del vencimiento del contrato de 

arrendamiento, este se mantuvo ocupando la propiedad.

Después de un tiempo requiriendo el desalojo de la 

propiedad, Ortiz Zayas presentó una acción de desahucio. 

Ante la demanda, el Departamento de Justicia entregó las 

llaves, pero no pagó los cánones de arrendamiento 

adeudados. Por tal motivo, Ortiz Zayas instó una acción 

de expropiación forzosa a la inversa en contra del ELA 

por el periodo en que se le privó del uso de su propiedad 

sin pagarle justa compensación, a pesar de diligentemente 

y con premura haber requerido desocupar la misma.25

24 Hampton Development Corp. v. ELA, 139 DPR 877, 890 (1996).

25 Ortiz Zayas v. ELA, supra ̧ págs. 1-6.
CC-2022-0662 13

Tras un ponderado análisis de la controversia y 

expediente del caso, en Ortiz Zayas concluimos que en 

estos escenarios “procede la acción de expropiación 

forzosa a la inversa y, en consecuencia, una justa 

compensación”,26 pues quedaba claro que:

(1) [E]l Estado . . . ocupó por un periodo de 

tiempo la propiedad objeto del presente 

litigio; (2) que dicha ocupación fue para un 

fin público; (3) que la misma ocurrió vencido 

determinado contrato de arrendamiento, y (4) 

que, a pesar de los requerimientos de entrega 

de la propiedad por parte de sus propietarios, 

el Estado hizo caso omiso y continuó ocupando

la misma.

. . .

Ello, a todas luces, constituye una ocupación 

física, por parte del Estado, de la propiedad 

perteneciente al matrimonio Ortiz Mateo que 

activó la figura de la expropiación forzosa a 

la inversa y, en consecuencia, del derecho a 

una justa compensación.27

B. La Ley de Contabilidad de PR y la contratación 

gubernamental

La Ley Núm. 230 de 23 de julio de 1974, conocida 

como la Ley de Contabilidad del Gobierno de Puerto Rico 

(Ley de Contabilidad de PR), 3 LPRA sec. 283 et seq.,

establece la política pública respecto al control y 

contabilidad de fondos y propiedad pública en el Gobierno 

de Puerto Rico. Sus propósitos principales son: autorizar 

al Secretario de Hacienda de Puerto Rico a diseñar e 

26 Íd. en las págs. 2-3.

27 Íd. en las págs. 30-31.
CC-2022-0662 14

intervenir en la organización fiscal, los sistemas de 

contabilidad y los procedimientos de pagos e ingresos de 

las dependencias y entidades corporativas del Estado; y 

disponer los principios y normas generales que deberán 

seguirse en la contabilidad de ingresos, asignaciones, 

desembolsos y propiedad pública.28

En específico, el Artículo 2 de la Ley de 

Contabilidad de PR dispone como política pública que la 

contabilidad del gobierno “constituya un control efectivo 

sobre los ingresos, desembolsos, fondos, propiedad y 

otros activos del gobierno”,29 que exista un “control 

previo de todas las operaciones del gobierno y que dicho 

control previo se desarrolle dentro de cada dependencia, 

entidad corporativa o Cuerpo Legislativo haciendo que el 

control interno funcione de forma independiente del 

control previo general . . .”.30 Como parte del diseño e 

intervención en la organización fiscal y los sistemas y 

procedimientos de contabilidad, el Secretario de 

Hacienda, “en coordinación con las dependencias y 

entidades corporativas, será responsable de diseñar o 

aprobar la organización fiscal, los sistemas de 

contabilidad y los procedimientos de pagos e ingresos de 

todas las dependencias y entidades corporativas . . .”. 31

28 Ley Núm. 230-1974, 3 LPRA sec. 283 et seq.

29 3 LPRA sec. 283a(b).

30 3 LPRA sec. 283a(f) (Énfasis suplido).

31 3 LPRA sec. 283c(a) (Énfasis suplido).
CC-2022-0662 15

Para esto, puede autorizar a las dependencias o entidades 

corporativas a diseñar sus propios sistemas y 

procedimientos, pero se requerirá la intervención de 

éste, de tiempo en tiempo, y que los mismos cumplan a 

cabalidad con su cometido.32

Hay que hacer notar que la mencionada Ley de 

Contabilidad de PR en su Artículo 3 define a las 

entidades corporativas como “[l]as corporaciones 

públicas, con o sin tesoro independiente, en cuyas leyes 

creadoras se especifique que el Secretario de Hacienda 

ejercerá algún control sobre sus fondos y transacciones 

financieras. También incluye a los municipios del Estado 

Libre Asociado de Puerto Rico y sus instrumentalidades”.33

La capacidad limitada para desembolsar fondos 

públicos únicamente para el pago de obligaciones que 

estuvieran autorizadas por ley, está reglamentada en el 

Artículo 8 de la Ley de Contabilidad de PR, el cual 

establece que “todas las asignaciones y los fondos 

autorizados para las atenciones de un año económico serán 

aplicados exclusivamente al pago de gastos legítimamente 

incurridos durante el respectivo año, o al pago de 

obligaciones legalmente contraídas y debidamente 

asentadas en los libros durante dicho año”.34 Cabe 

destacar que la ley define el término obligación como 

32 3 LPRA sec. 283c(i)-(j).

33 3 LPRA sec. 283b (Énfasis suplido).

34 3 LPRA sec. 283g (Énfasis suplido).
CC-2022-0662 16

“[u]n compromiso contraído que esté representado por 

orden de compra, contrato o documento similar, pendiente 

de pago, firmado por autoridad competente para gravar las 

asignaciones y que puede convertirse en el futuro en 

deuda exigible”.35

A su vez, la Ley Núm. 18 de 30 de octubre de 1975, 

conocida como la Ley de Registros de Contratos, 2 LPRA 

sec. 97 et seq., implantó la obligación a las “entidades 

gubernamentales y las entidades municipales del Estado 

Libre Asociado de Puerto Rico, sin excepción alguna, [de 

mantener] un registro de todos los contratos que 

otorguen, incluyendo las enmiendas a los mismos, y 

deberán remitir copia de éstos a la Oficina del Contralor 

dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de 

otorgamiento del contrato o la enmienda”.36

Ahora bien, ¿qué incluye el término “entidad 

gubernamental” para efectos de esta ley? La Ley de 

Registros de Contratos establece que “incluirá todo 

departamento, agencia, instrumentalidad, oficinas y todo 

organismo del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,

incluyendo a toda corporación pública, sus subsidiarias o 

cualesquiera entidad gubernamental que tenga personalidad 

jurídica propia, creada por ley o que en el futuro 

pudiere crearse . . . , sin excepción alguna”.37 Además, 

35 3 LPRA sec. 283b(k) (Énfasis suplido).

36 2 LPRA sec. 97(a) (Énfasis suplido).

37 2 LPRA sec.97(b) (Énfasis suplido).
CC-2022-0662 17

la legislatura le impuso al Contralor la obligación de 

establecer mediante reglamento los contratos otorgados 

por las entidades gubernamentales que se considerarán 

exentos de ser remitidos a la Oficina.38

C. Ley de la Autoridad de Energía Eléctrica

La Ley Núm. 83 de 2 de mayo de 1941, conocida como 

la Ley de la Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto 

Rico, 22 LPRA sec. 191 et seq. (Ley de la AEE), creó la 

Autoridad de Energía Eléctrica (AEE) como un cuerpo 

corporativo y político que constituye una corporación 

pública e instrumentalidad gubernamental autónoma del 

Gobierno de Puerto Rico.39 En cuanto a su regulación, en 

general, la Sección 3 de la Ley de la AEE establece que:

La Autoridad creada por la presente es y deberá 

ser una instrumentalidad gubernamental, sujeta 

al control de su Junta de Gobierno, pero es una 

corporación con existencia y personalidad 

legales separadas y aparte de la del Gobierno 

de Puerto Rico. La Autoridad y su Junta de 

Gobierno serán reguladas por el Negociado y 

deberán someter, en la forma y manera dispuesta 

por el Negociado, toda la información requerida 

y solicitada por el mismo. Las deudas, 

obligaciones, contratos, bonos, notas, pagarés, 

recibos, gastos, cuentas, fondos, empresas y 

propiedades de la Autoridad, sus funcionarios, 

agentes o empleados, debe entenderse que son de 

la mencionada corporación y no del Gobierno de 

Puerto Rico ni de ninguna de sus oficinas, 

negociado, departamento, comisión, dependencia, 

38 Véase Reglamento Núm. 33 del 15 de septiembre de 2009, Registro de 

Contratos, Escrituras y Documentos Relacionados, y Envío de Copias a 

la Oficina del Contralor del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 

Art. 11.

39 22 LPRA sec. 193(a) (Énfasis suplido).
CC-2022-0662 18

municipalidad, rama, agente, funcionario o 

empleado.40

Por otro lado, y como mecanismo de transparencia, la 

Ley de la AEE le impone a esta la obligación de publicar 

en su portal de Internet todos los contratos que 

perfeccione, incluyendo sus exhibits y anejos, donde se 

detalle la relación de las partes, la causa y el objeto 

de dichos contratos, dentro de un periodo de diez (10) 

días calendario de haberse firmado.41 “La Autoridad tendrá 

que publicar todos los contratos, independientemente de 

si éstos están exentos de radicación ante la Oficina del 

Contralor de Puerto Rico”.42 Además, deberán publicar en 

internet “[t]oda la documentación relacionada a los 

ingresos, ventas, gastos, desembolsos, activos, deudas, 

cuentas por cobrar, y cualquier otra información 

financiera de la Autoridad”.43

En lo concerniente a el dinero y cuentas de la AEE, 

la Ley de la AEE dispuso para que “[t]odos los dineros de 

la Autoridad se depositaran en depositarios reconocidos 

para los fondos del Gobierno Estadual”, pero se 

mantuvieran en una cuenta separada inscrita a nombre de

la AEE.44 Sobre el control de estos fondos, el Secretario 

40 22 LPRA sec. 193(b) (Énfasis suplido).

41 22 LPRA sec. 194(b). 

42 Íd. 

43 22 LPRA sec. 196(k)(iv). 

44 22 LPRA sec. 202. 
CC-2022-0662 19

de Hacienda, mediante consulta con la AEE, tiene la 

responsabilidad de establecer un sistema de contabilidad 

para el adecuado “control y registro estadístico de todos 

los gastos e ingresos pertenecientes a, o administrados o 

controlados por la Autoridad”.45La Ley de la AEE dispuso 

además que:

[E]l citado Secretario de Hacienda o su 

representante, examinará de tiempo en tiempo 

las cuentas y los libros de la Autoridad, 

incluyendo sus ingresos, desembolsos, 

contratos, arrendamientos, fondos en 

acumulación, inversiones y cualesquiera otras 

materias que se relacionen con su situación 

económica e informará sobre las mismas a la 

Junta de la Autoridad y a la Asamblea 

Legislativa.46

III

En esencia, la peticionaria plantea que la creación 

autónoma de la AEE y su facultad legal de operar sin la 

intervención del Gobierno de Puerto Rico la aleja de las 

disposiciones de la Ley de Contabilidad de PR, y en 

específico de la aplicación de las normas con relación al 

no pago de obligaciones contraídas si no media una 

relación contractual bonafide y presentada ante la 

Oficina del Contralor de Puerto Rico. No le asiste la 

razón. 

De entrada, la Ley de Contabilidad de PR se creó con 

el propósito de autorizar al Secretario de Hacienda a 

intervenir en la organización fiscal, y en los sistemas y 

45 Íd. (Énfasis suplido).

46 Íd.
CC-2022-0662 20

procedimientos de contabilidad de las dependencias y 

entidades corporativas. Las entidades corporativas para 

efectos de esta ley son aquellas, con o sin tesoro 

independiente, en cuyas leyes creadoras se especifique 

que el Secretario de Hacienda ejercerá algún control. En 

ese contexto, y toda vez que surge claramente de la Ley 

de la AEE que el Secretario de Hacienda, mediante 

consulta con la AEE, tiene la responsabilidad de 

establecer un sistema de contabilidad para el adecuado 

control y registro de los gastos e ingresos 

pertenecientes a dicha corporación pública, y de examinar 

de tiempo en tiempo sus cuentas y libros, no albergamos 

dudas de que el Secretario de Hacienda sí ejerce un grado 

de control sobre la mencionada corporación. Como 

consecuencia lógica, la Ley de Contabilidad de PR y su 

exigencia principal de que solo se desembolsen fondos 

públicos para el pago de obligaciones legítimamente 

contraídas, le aplica a la AEE. 

Independientemente de que la AEE sea un cuerpo 

corporativo y político que constituye una corporación 

pública e instrumentalidad gubernamental autónoma del 

Gobierno de Puerto Rico, reiteradamente hemos expresado 

que, a pesar de la autonomía que caracteriza a las 

corporaciones públicas, éstas “no pierden su cualidad de 

instrumentalidad gubernamental, creadas para responder a 
CC-2022-0662 21

propósitos de utilidad pública”.47 Las corporaciones 

públicas funcionan como herramienta para implantar una 

política pública en particular, cuando el Estado 

determina que a través de éstas logrará llevar a cabo un 

programa o servicio con mayor eficiencia.48 Por lo tanto, 

en la medida en que poseen esta función pública, tanto el 

Ejecutivo como la Legislatura ejercen diferentes grados 

de control sobre sus funciones.49

Por otro lado, pero en este mismo contexto, a la AEE 

se le exige cumplir con las regulaciones impuestas a los 

entes públicos respecto a la contratación gubernamental y 

el hecho de ser una entidad fiscalmente independiente no 

la exime de su cumplimiento. La Ley de Registros de 

Contratos implantó la obligación a toda entidad 

gubernamental, sin excepción alguna, a remitir copia de 

sus contratos a la Oficina del Contralor. Incluso, en la 

Ley de la AEE se le impone la obligación de publicar

todos sus contratos en su página de internet, 

independientemente de si éstos están exentos de 

radicación ante la Oficina del Contralor.50 Como 

mencionáramos, el Contralor puede establecer mediante 

reglamento los contratos otorgados por las entidades 

gubernamentales que se considerarán exentos de ser 

47 Huertas v. Cía. Fomento Recreativo, 147 DPR 12, 20 (1998). 

48 Íd. 

49 Íd. en las págs. 20-21.

50 Véase 22 LPRA sec. 194(b).
CC-2022-0662 22

remitidos a la Oficina. No obstante, esta ley 

habilitadora les exige su divulgación estén o no exentos 

de radicación ante el Contralor.51

Plantear que a la AEE no le aplican las normas de 

contratación gubernamental sería ir en contra del propio 

texto de la ley y en contra de la intención legislativa 

que ha inspirado la creación de esta entidad 

gubernamental y sus enmiendas a través de los años.52

Sabemos que, ante un texto claro e inequívoco, es nuestro 

deber validar la intención legislativa.53 No es 

51 Cabe señalar que la AEE mantiene un registro de sus contratos en la 

Oficina del Contralor, los cuales pueden accederse a través del 

portal https://consultacontratos.ocpr.gov.pr/

52 El 8 de junio de 2009, se promulgó la Ley de Alianzas Público 

Privadas, Ley Núm. 29 de 8 de junio de 2009, para establecer la 

política pública del Gobierno de Puerto Rico referente a las Alianzas 

Público Privadas. En ella, la legislatura expresamente eximió a la 

Autoridad de Alianzas Público Privadas, y a todo Contrato de Alianza

Público Privada de las disposiciones de la Ley de Contabilidad de PR 

y de ciertos requisitos de contratación gubernamental. Véase 

27 L.P.R.A. § 2618(a) & (e). Por consiguiente, cuando la legislatura 

ha deseado eximir de la aplicación de la Ley de Contabilidad, así 

expresamente lo ha hecho. A la fecha de esta opinión, la AEE 

estableció su propio contrato de alianza público-privada con la 

entidad Genera PR LLC, y a pesar de tener la posibilidad de no 

cumplir con los requisitos regularmente exigidos en materia de 

contratación gubernamental, deliberadamente pospusieron la validez de 

su contrato de alianza hasta tanto estuviera registrado en la Oficina 

del Contralor. Véase Puerto Rico Thermal Generation Facilities 

Operation and Maintenance Agreement dated as of January 24, 2023 by 

and among the Puerto Rico Electric Power Authority as Owner, the 

Puerto Rico Public-Private Partnerships Authority as Administrator, 

and Genera PR LLC as Operator, Section 21.14, Núm. de contrato 2023-

P00093, https://consultacontratos.ocpr.gov.pr/. A tales efectos, la 

propia AEE se impone el cumplimiento con el requisito básico de 

publicación de sus contratos ante la Oficina del Contralor. 

53 Franklin Credit Management Corp. v. George Riviello, 209 DPR 555, 

569 (2022). Cabe señalar que la Sección 27 de la Ley de la AEE, 

establece que dicha corporación pública no estará obligada por las 

leyes aprobadas para fines de administración gubernamental cuando 

éstas estén en conflicto con su estatuto habilitador. No obstante, A

la Orden no nos ha ilustrado de qué manera la Ley de Contabilidad 

está reñida con alguna parte de la Ley de la AEE. Los requisitos de 

contratación gubernamental en nada vulneran la autonomía de la AEE. 

Véase 22 L.P.R.A. § 217.
CC-2022-0662 23

responsabilidad del Poder Judicial añadir limitaciones o 

restricciones que no surgen en el texto de las leyes.

IV

Establecido que la Ley de Contabilidad de PR y las 

reglas sobre contratación gubernamental aplican a la AEE, 

debemos entonces considerar si procedía desestimar la 

causa de acción de expropiación forzosa a la inversa 

contra dicha entidad. 

La AEE solicitó la desestimación del pleito de 

epígrafe al considerar que al tomar como ciertos todos 

los hechos bien alegados en la Demanda, no se justificaba 

la concesión de un remedio, debido a que luego que venció

el contrato de arrendamiento no existía un contrato por 

escrito que cumpliese con las exigencias de nuestro 

ordenamiento jurídico respecto a la contratación 

gubernamental, así que no podían desembolsar fondos 

públicos. Añadió que el caso trata de cobro de dinero y 

no sobre expropiación forzosa, por lo que A la Orden

tendría derecho a cobrar la cuantía bajo la doctrina de 

tácita reconducción, pero esta no aplica a contratos en 

que el Estado es parte. Además, argumentó que el 

planteamiento de expropiación forzosa era académico 

porque ya habían firmado un nuevo contrato de 

arrendamiento. Tampoco le asiste la razón. Veamos. 

Antes de explicar las razones por las cuales no 

procedía desestimar la Demanda de epígrafe, debemos 

resaltar que este caso no trata sobre la doctrina de 
CC-2022-0662 24

tácita reconducción, según fue rechazada en el caso Vicar 

Builders v. ELA, supra, pues para que opere la tácita 

reconducción, ninguna de las partes puede haber expresado 

su intención de dar por terminado el contrato de 

arrendamiento. Asimismo, como bajo esta doctrina luego 

del vencimiento del contrato de arrendamiento lo que se 

constituye es un nuevo contrato tácitamente, que no está 

registrado en la Oficina del Contralor, la tácita 

reconducción no es aplicable a contratos en los que el 

Estado sea parte. Además, en aquel caso no hubo 

planteamiento de índole constitucional por el cual este 

Tribunal pasara juicio y “nada se dispuso sobre qué 

remedio, si alguno, tenía disponible el dueño de una 

propiedad afectada u ocupada físicamente por una entidad 

del gobierno”.54

Aclarado lo anterior, a pesar de que a la AEE le 

apliquen los requisitos de contratación gubernamental, y 

aun cuando en este caso no se configuraron dichos 

requisitos para permitir que la corporación desembolse 

fondos públicos por el periodo en que ocupó la propiedad 

sin un contrato válido, A la Orden solicitó 

oportunamente, al enmendar su Demanda, un remedio de 

expropiación forzosa a la inversa. Siendo ello así, “a la 

doctrina contractual se antepone la garantía 

constitucional que prohíbe tomar una propiedad privada 

54 Ortiz Zayas v. ELA, supra, en la pág. 28.
CC-2022-0662 25

para un fin público sin consignar el pago de una justa 

compensación”.55

Por lo tanto, y según expresamos ante hechos 

similares en el caso Ortiz Zayas v. ELA, supra, la 

expropiación forzosa a la inversa es un posible remedio 

que posee una parte por la incautación física de su 

propiedad que active el derecho al pago de una justa 

compensación durante un periodo de tiempo en que no 

existía contrato válido con el Estado. El hecho de que se 

haya configurado un nuevo contrato entre las partes no 

convierte en académica la causa de acción, ya que hemos 

manifestado que la incautación puede ser temporal y 

ninguna acción posterior del Estado puede eximirlo de su 

deber de proporcionar una justa compensación por el 

periodo de tiempo en que fue efectiva la expropiación.56

Así como el entregar las llaves de la propiedad por parte 

del Departamento de Justicia no afectó el derecho a la 

justa compensación por expropiación temporal, como 

ocurrió en Ortiz Zayas v. ELA, supra, tampoco afecta el 

firmar un nuevo contrato de arrendamiento como ocurrió en 

este caso.

Adviértase que tanto el Tribunal de Primera 

Instancia como el Tribunal de Apelaciones no contaban con 

nuestras expresiones en Ortiz Zayas v. ELA, supra, al 

tomar su decisión desestimatoria. Ahora, si damos por 

55 Íd. en la pág. 30; Art. II, Sec. 7, Const. PR, LPRA, Tomo 1.

56 Ortiz Zayas v. ELA, supra, en las págs. 15-16 & 19. 
CC-2022-0662 26

ciertos y buenos todos los hechos bien alegados por la 

demandante, donde la AEE ocupó por un periodo de tiempo 

la propiedad, vencido determinado contrato de 

arrendamiento y sin el pago de justa compensación, A la 

Orden pudiese tener derecho al remedio de expropiación 

forzosa a la inversa, siempre y cuando pruebe que se 

cumplen con los requisitos de la causa de acción, según 

esbozados en Ortiz Zayas v. ELA, supra. Para esto y a la 

luz de la situación más favorable, A la Orden merece la 

oportunidad de su día en corte.

V

Por los fundamentos expuestos, revocamos la 

determinación del Tribunal de Apelaciones y, a su vez, 

ordenamos la devolución del caso al Tribunal de Primera 

Instancia para que se continúen los procedimientos 

judiciales conforme a lo aquí resuelto y nuestros 

pronunciamientos recientes en el caso Ortiz Zayas v. ELA, 

supra.

Se dictará Sentencia de conformidad.

 Erick V. Kolthoff Caraballo

 Juez Asociado
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

A la Orden Shopping, S.E.

 Peticionaria

v.

Autoridad de Energía 

Eléctrica de Puerto Rico

 Recurrida

CC-2022-0662 Certiorari

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 22 de febrero de 2024.

Por los fundamentos expuestos en la Opinión que 

antecede la cual se hace formar parte íntegra de la 

presente, revocamos la determinación del Tribunal de 

Apelaciones y, a su vez, ordenamos la devolución del caso 

al Tribunal de Primera Instancia para que se continúen 

los procedimientos judiciales conforme a lo aquí resuelto 

y nuestros pronunciamientos recientes en el caso Ortiz 

Zayas v. ELA, 2023 TSPR 43 (2023).

Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica el 

Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor 

Rivera García concurre con el resultado sin opinión 

escrita. La Jueza Asociada señora Pabón Charneco no 

intervino. El Juez Asociado señor Feliberti Cintrón está 

inhibido.

 Javier O. Sepúlveda Rodríguez

Secretario del Tribunal Supremo