### IN THE CO URT OF APPEALS OF TE NNE SS EE

AT JACKSON

Ass ig ne d o n B rie fs Octo be r 11 , 20 10

CHERYL BRO WN GI GGE RS, E T A L



### .

v.

MEMPHI S HOUS ING AUTHORI TY, E T A L



### .

D i r e c t A p p e a l f

r o m t h e C i r c u i t C o u r t f o r S h e l b y C o u n t y

N o

. C T

- 0 0 0 8 9 6

- 0 3 K a y S

. R o b i l i o , J u d g e

N o

. W 2 0 1 0

- 0 0 8 0 6

- C O A

- R 9

- C V

- F i l e d D e c e m b e r 1 4

, 2 0 1 0

T h i s i s t h e s e c o n d a p p e a l o f t h i s w r o n g f u l d e a t h a c t i o n

, a r i s i n g f r o m a f a t a l s h o o t i n g o f a

t e n a n t a t a M e m p h i s p u b l i c h o u s i n g p r o p e r t y

. T h i s C o u r t g r a n t e d A p p e l l a n t

, M e m p h i s

H o u s i n g A u t h o r i t y ’ s

, T e n n

. R

. A p p

. P

. 9 i n t e r l o c u t o r y a p p e a l t o a d d r e s s t h e t r i a l c o u r t ’ s

d e n i a l o f

s u m m a r y j u d g m e n t i n f a v o r o f t h e A p p e l l a n t

. F i n d i n g t h a t A p p e l l e e s ’ “ f a i l u r e t o

e v i c t ” c l a i m i s p r e e m p t e d b y 4 7 U

. S

. C

. § 1 4 3 7

, a n d t h a t A p p e l l a n t r e t a i n s i t s s o v e r e i g n

i m m u n i t y u n d e r t h e d i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n e x c e p t i o n t o t h e T e n n e s s e e G o v e r n m e n t a l T o r t

L i a b i l i t y A c t

, w e r e v e r s e a n d r e m a n d f o r e n t r y o f s u m m a r y j u d g m e n t i n f a v o r o f A p p e l l a n t

.

R e v e r s e d a n d r e m a n d e d

.

T e n n

. R

. A p p

. P

. 9

. I n t e r l o c u t o r y A p p e a l ; J u d g m e n t o f t h e C i r c u i t C o u r t R e v e r s e d

a n d R e m a n d e d

J

. S T E V E N S T A F F O R D

, J

. , d e l i v e r e d t h e o p i n i o n o f t h e C o u r t

, i n w h i c h A LA N E

. H IG H E R S

, P

. J

. ,

W

. S

. , a n d D A V ID R

. F A R M E R

, J

. , j o i n e d

.

C

. W e s l e y F o w l e r

, M e m p h i s

, T e n n e s s e e

, f o r t h e a p p e l l a n t

, M e m p h i s H o u s i n g A u t h o r i t y

.

A r c h i e S a n d e r s

, I I I

, M e m p h i s

, T e n n e s s e e

, f o r t h e a p p e l l e e s

, C h e r y l B r o w n G i g g e r s

, C h a r l e s

C

. B r o w n

, J r

. , A n g e l a B r o w n

, a n d J o A n n F i s h e r

.

J o e L e e W y a t t a n d W i l l i a m J

. W y a t t

, M e m p h i s

, T e n n e s s e e

, f o r t h e a p p e l l e e

, S c r u g g s S e c u r i t y

a n d P a t r o l

, L L C

.

O P I N I O N

T h e r e l e v a n t f

a c t s a r e u n d i s p u t e d a n d a r e s e t o u t i n t h i s C o u r t s ’ o p i n i o n

, G i g g e r s , e ta l

. v

. M e m p h i s H o u s i n g A u th o r i t y

, N o

. W 2 0 0 6

- 0 0 3 0 4

- C O A

- R 3

- C V

, 2 0 0 7 W L 2 2 1 6 5 5 3

( T e n n

. C t

. A p p

. A u g

. 3

, 2 0 0 7 )

. O n M a r c h 7

, 2 0 0 2

, C h a r l e s C o r n e l i u s B r o w n

, S r

. ( “ D e c e d e n t ” ) w a s a r e s i d e n t o f a n a p a r t m e n t c o m p l e x l o c a t e d a t 7 4 1 A d a m s A v e n u e

, i n

M e m p h i s

, w h i c h w a s o w n e d a n d o p e r a t e d b y t h e M e m p h i s H o u s i n g A u t h o r i t y ( “ M H A ” o r

“ A p p e l l a n t ” ) w h e n h e w a s f a t a l l y s h o t

. G i

g g e r s

, 2 0 0 7 W L 2 2 1 6 5 5 3

, a t * 1

. T h e s h o o t e r

,

L

. C

. M i l l e r

, w h o w a s a p p r o x i m a t e l y s e v e n t y y e a r s o l d a t t h e t i m e o f t h e s h o o t i n g

, w a s a l s o

a t e n a n t a t t h e A d a m s A v e n u e p r o p e r t y

. O n t h e d a y o f t h e s h o o t i n g

, M r

. M i l l e r h a d b e e n

a s k e d t o s t o p “ u s i n g b a d l a n g u a g e a n d c u r s i n g ” b y a s e c u r i t y g u a r d f o r S c r u g g s S e c u r i t y &

P a t r o l

, L L C ( “ S c r u g g s ” )

. I d

. S c r u g g s a n d t h e M H A h a d a c o n t r a c t

, u n d e r w h i c h S c r u g g s

p r o v i d e d s e c u r i t y f

o r t h e A d a m s A v e n u e p r o p e r t y

. I d

. W h e n t h e s e c u r i t y g u a r d b r i e f l y l e f t

h i s s t a t i o n

, M r

. M i l l e r w e n t b a c k t o h i s a p a r t m e n t

, a p p a r e n t l y f o r t h e p u r p o s e o f o b t a i n i n g

a r i f l e

. W h e n t h e s e c u r i t y g u a r d r e t u r n e d

, M r

. M i l l e r b e g a n s h o o t i n g a t h i m

. T h e D e c e d e n t

,

w h o w a s i n t h e m a n a g e r ’ s o f f i c e a t t h e t i m e

, w a s s t r u c k a n d k i l l e d b y o n e o f t h e s h o t s f

i r e d

b y M r

. M i l l e r

. I

d

.

O n F e b r u a r y 1 8

, 2 0 0 3

, t h e D e c e d e n t ’ s s u r v i v i n g c h i l d r e n

, C h e r y l B r o w n G i g g e r s

,

C h a r l e s C

. B r o w n

, J r

. , a n d A n g e l a G

. B r o w n

, a n d t h e D e c e d e n t ’ s s i s t e r

, J o a n n F i s h e r

, ( t o g e t h e r w i t h M s

. G i g g e r s

, M r

. B r o w n

, J r

. , a n d M s

. B r o w n ( “ P l a i n t i f f s ” ) f i l e d a c o m p l a i n t

a g a i n s t t h e C i t y o f M e m p h i s ( t h e “ C i t y ” ) a n d t h e M H A

, a s s e r t i n g c l a i m s f o r t h e w r o n g f

u l

d e a t h o f t h e D e c e d e n t a s a r e s u l t o f n e g l i g e n c e

, a n d f o r b r e a c h o f c o n t r a c t p u r s u a n t t o t h e

D e c e d e n t ’ s l e a s e a g r e e m e n t w i t h t h e M H A

. G i g g e r s

, 2 0 0 7 W L 2 2 1 6 5 5 3

, a t * 1

. P l a i n t i f f s

a l l e g e d n e g l i g e n c e b y t h e d e f e n d a n t s i n : ( 1 ) f

a i l i n g t o p r o p e r l y s c r e e n M r

. M i l l e r p r i o r t o

l e a s i n g a n a p a r t m e n t t o h i m ; ( 2 ) f a i l i n g t o e n f

o r c e i n t e r n a l a d m i s s i o n s a n d o c c u p a n c y p o l i c i e s

w i t h r e g a r d t o M r

. M i l l e r ; ( 3 ) a l l o w i n g M r

. M i l l e r t o p o s s e s s a r i f l e ; a n d ( 4 ) f

a i l i n g t o

p r o p e r l y a s s e s s a n a l l e g e d l y k n o w n t h r e a t o r r i s k t o t h e o t h e r t e n a n t s o f t h e p u b l i c h o u s i n g

p r o p e r t y

. I

d

. P l a i n t i f

f s f u r t h e r a s s e r t e d t h a t t h e M H A h a d b r e a c h e d i t s l e a s e a g r e e m e n t w i t h

M r

. B r o w n b y f

a i l i n g t o k e e p o r m a i n t a i n a “ s a f e c o n d i t i o n ” a t t h e p r e m i s e s

. T h e C i t y f i l e d

a m o t i o n t o d i s m i s s

, o r a l t e r n a t i v e l y

, f o r s u m m a r y j u d g m e n t

, a r g u i n g t h a t i t w a s n o t a p r o p e r

p a r t y t o t h e l i t i g a t i o n a n d t h a t t h e M H A e x i s t e d a s a s e p a r a t e e n t i t y

. I d

. O n S e p t e m b e r 1 2

,

2 0 0 3

, t h e t r i a l c o u r t e n t e r e d a n o r d e r

, d i s m i s s i n g t h e C i t y f r o m t h e l i t i g a t i o n a n d g r a n t i n g

l e a v e t o P l a i n t i f

f s t o a m e n d t h e i r c o m p l a i n t

. I d

.

O n S e p t e m b e r 1 6

, 2 0 0 3

, P l a i n t i f f s a m e n d e d t h e i r c o m p l a i n t t o n a m e t h e M H A a s t h e

s o l e d e f e n d a n t

. G i

g g e r s

, 2 0 0 7 W L 2 2 1 6 5 5 3

, a t * 2

. O n A p r i l 2 8

, 2 0 0 4

, t h e M H A f i l e d i t s

a n s w e r

, i n w h i c h i t d e n i e d a l l l i a b i l i t y a n d s e t f o r t h s e v e r a l a f

f i r m a t i v e d e f

e n s e s

. O n M a y

2 7

, 2 0 0 4

, P l a i n t i f

f s f i l e d a s e c o n d a m e n d e d c o m p l a i n t

, a d d i n g S c r u g g s ( t o g e t h e r w i t h

P l a i n t i f f s

, “ A p p e l l e e s ” ) a s a d e f e n d a n t a n d a l l e g i n g t h a t S c r u g g s h a d n e g l i g e n t l y f a i l e d t o

s e c u r e t h e p r o p e r t y p u r s u a n t t o i t s s e c u r i t y c o n t r a c t w i t h t h e M H A

. I d

. O n A u g u s t 2 0

, 2 0 0 4

,

S c r u g g s f

i l e d i t s a n s w e r

, i n w h i c h i t d e n i e d l i a b i l i t y a n d s e t f o r t h v a r i o u s a f

f i r m a t i v e

d e f e n s e s

. S c r u g g s a l s o a s s e r t e d a c r o s s

- c l a i m a g a i n s t t h e M H A

, a l l e g i n g t h a t t h e M H A w a s

-2-n e g l i g e n t i n s c r e e n i n g M r

. M i l l e r p r i o r t o h i s t e n a n c y a n d i n r e n t i n g a n a p a r t m e n t t o h i m

. I d

.

B y i t s c r o s s

- c l a i m

, S c r u g g s s o u g h t i n d e m n i t y i n d e f e n d i n g t h e l i t i g a t i o n p u r s u a n t t o t h e

p r o v i s i o n s o f i t s c o n t r a c t w i t h t h e M H A

. I d

. T h e M H A

, i n t u r n

, f i l e d i t s o w n c r o s s

- c l a i m

a g a i n s t S c r u g g s

, a l l e g i n g t h a t S c r u g g s w a s v i c a r i o u s l y l i a b l e f o r t h e n e g l i g e n t a c t s o f i t s

s e c u r i t y g u a r d

, a n d t h a t t h e M H A w a s e n t i t l e d t o i n d e m n i t y f r o m S c r u g g s p u r s u a n t t o t h e i r

s e c u r i t y c o n t r a c t

. I

d

.

O n F e b r u a r y 1 1

, 2 0 0 5

, t h e M H A f i l e d a m o t i o n t o d i s m i s s o r f o r s u m m a r y j u d g m e n t

a s t o a l l c l a i m s a g a i n s t i t

. G i g g e r s

, 2 0 0 7 W L 2 2 1 6 5 5 3

, a t * 2

. O n O c t o b e r 2 5

, 2 0 0 5

,

P l a i n t i f f s o p p o s e d t h e M H A ’ s m o t i o n f o r s u m m a r y j u d g m e n t

, a s s e r t i n g

, a m o n g o t h e r t h i n g s

,

t h e f o l l o w i n g f

a c t s : ( 1 ) M r

. M i l l e r w a s c h a r g e d w i t h a g g r a v a t e d a s s a u l t i n 1 9 7 9 ; ( 2 ) i n J u n e

1 9 7 7

, M r

. M i l l e r p l e d g u i l t y t o f i r i n g a w e a p o n w i t h i n t h e c i t y l i m i t s o f M e m p h i s ; ( 3 ) i n M a y

1 9 9 8

, M r

. M i l l e r

, w h i l e a r e s i d e n t o f t h e p r o p e r t y a t 7 4 1 A d a m s A v e n u e

, h i d b e h i n d s o m e

b u s h e s i n a n a t t e m p t t o s t a b a n o t h e r t e n a n t w i t h a k n i f e a n d w a s

, c o n s e q u e n t l y

, c h a r g e d w i t h

a g g r a v a t e d a s s a u l t

. I

d

. a t * 3

. B a s e d u p o n t h e f o r e g o i n g a v e r m e n t s

, P l a i n t i f f s a r g u e d t h a t t h e

M H A h a d n o t i c e o f M r

. M i l l e r ’ s p r o p e n s i t y f o r v i o l e n c e

, a n d s p e c i f

i c a l l y t h a t i t h a d a c t u a l

n o t i c e o f t h e 1 9 9 8 i n c i d e n t

, w h e r e M r

. M i l l e r h a d a t t e m p t e d t o s t a b a n o t h e r t e n a n t

. I d

.

O n O c t o b e r 2 8

, 2 0 0 5

, t h e t r i a l c o u r t h e l d a h e a r i n g o n t h e M H A ’ s m o t i o n f o r s u m m a r y

j u d g m e n t

. G i

g g e r s

, 2 0 0 7 W L 2 2 1 6 5 5 3

, a t * 3

. I n w r i t t e n c o r r e s p o n d e n c e t o t h e p a r t i e s

, d a t e d N o v e m b e r 2 8

, 2 0 0 5

, t h e t r i a l c o u r t h e l d t h a t n e i t h e r t h e i n t e r n a l p o l i c i e s o f t h e M H A

,

n o r t h e c o n t e n t s o f M r

. M i l l e r ’ s c r i m i n a l b a c k g r o u n d c h e c k c r e a t e d a n y d u t y t o t h e P l a i n t i f f s

u n d e r t h e s e c i r c u m s t a n c e s

. M o r e o v e r

, a f t e r o b s e r v i n g t h a t a p o l i c y e x c l u d i n g t h o s e w i t h

p r i o r r e c o r d s w o u l d r e s u l t i n a “ m a s s i v e u n d e r c l a s s o f e x

- c o n v i c t s h o m e l e s s d u e t o a n

i n a b i l i t y t o f

i n d h o u s i n g

, ” t h e t r i a l c o u r t r e j e c t e d P l a i n t i f

f s ’ a r g u m e n t t h a t t h e r e w a s a n

a f f i r m a t i v e d u t y o n t h e p a r t o f t h e M H A t o c o n d u c t a c r i m i n a l b a c k g r o u n d c h e c k o n

p r o s p e c t i v e r e s i d e n t s

. F i n a l l y

, t h e t r i a l c o u r t h e l d t h a t t h e P l a i n t i f f s w e r e n o t e n t i t l e d t o

r e c o v e r a s t h i r d

- p a r t y b e n e f i c i a r i e s f o r b r e a c h o f t h e t e r m s o f t h e l e a s e a g r e e m e n t b e t w e e n

t h e M H A a n d M r

. M i l l e r

. I d

. a t * 4

.

O n d i r e c t a p p e a l t o t h i s C o u r t

, P l a i n t i f f s a r g u e d t h a t

, b e c a u s e t h e M H A h a d s o m e

a w a r e n e s s o f M r

. M i l l e r ’ s p r o p e n s i t y t o w a r d v i o l e n c e a n d

, t h e r e f o r e

, h a d a d u t y t o t a k e

r e a s o n a b l e s t e p s t o m a i n t a i n a s a f e p r e m i s e

, t h e t r i a l c o u r t e r r e d b y d i s m i s s i n g t h e a l t e r n a t i v e

t h e o r i e s o f r e c o v e r y i n t o r t a n d c o n t r a c t

. B a s e d u p o n t h e M H A ’ s p r i o r k n o w l e d g e o f M r

.

M i l l e r ’ s v i o l e n t b e h a v i o r

, t h e P l a i n t i f f s a s s e r t e d t h a t t h e M H A h a d a d u t y t o m o n i t o r M r

.

M i l l e r ’ s a c t i o n s

, o r t o e v i c t h i m f r o m t h e p r e m i s e s

. G i

g g e r s

, 2 0 0 7 W L 2 2 1 6 5 5 3

, a t * 6

. O n

a p p e a l

, t h i s C o u r t a f

f i r m e d t h e g r a n t o f s u m m a r y j u d g m e n t i n f a v o r o f t h e M H A

, h o l d i n g t h a t

“ a n i s o l a t e d v i o l e n t o u t b u r s t

. . . b y M i l l e r w a s [ i n ] s u f f i c i e n t t o n o t i f

y t h e M H A t h a t c r i m i n a l

a c t s a g a i n s t i t s t e n a n t s w e r e r e a s o n a b l y f o r e s e e a b l e

. ” I

d

. a t * 1 1

. C o n s e q u e n t l y

, w e h e l d t h a t

t h e M H A o w e d n o d u t y t o M r

. M i l l e r u n d e r t h e p a r t i c u l a r c i r c u m s t a n c e s

. I d

. W e f u r t h e r

-3-h e l d t h a t a l a n d l o r d h a s n o a f f i r m a t i v e d u t y t o e v i c t o r c l o s e l y m o n i t o r a t e n a n t w h o i s k n o w n

t o h a v e a c r i m i n a l h i s t o r y

. I d

. a t * 1 2

. B a l a n c i n g t h e f o r e s e e a b i l i t y a n d t h e g r a v i t y o f t h e

h a r m a g a i n s t t h e c o m m e n s u r a t e b u r d e n i m p o s e d o n t h e l a n d l o r d t o p r o v i d e p r o t e c t i o n s

a g a i n s t t h a t h a r m

, w e o p i n e d t h a t p u b l i c p o l i c y c o n s i d e r a t i o n s w e i g h e d a g a i n s t t h e i m p o s i t i o n

o f a n y d u t y i n t h i s c a s e

. I d

. W e a l s o c o n s i d e r e d t h e l e a s e p r o v i s i o n s r e q u i r i n g t h e M H A t o

“ m a i n t a i n t h e d w e l l i n g u n i t a n d d e v e l o p m e n t i n a d e c e n t

, s a f e a n d s a n i t a r y c o n d i t i o n ” a s a

s e p a r a t e b a s i s f

o r l i a b i l i t y

, a n d h e l d t h a t t h i s l a n g u a g e m e r e l y o b l i g a t e d t h e l a n d l o r d t o

m a i n t a i n t h e p r o p e r t y s o t h a t t h e a p a r t m e n t s a n d c o m m o n a r e a s w e r e f r e e f r o m p h y s i c a l

d e f e c t s

, a n d t h a t t h e g e n e r a l r u l e s o f c o n t r a c t i n t e r p r e t a t i o n “ d i d n o t c o n t e m p l a t e p r o t e c t i o n

o f [ t e n a n t s ] f

r o m h a r m b y t h i r d p e r s o n s

. ” I d

. a t 1 3 ( q u o t i n g A r c h e r v

. B u r t o n P l a z a A s s o c

. ,

L t d

. , N o

. 0 3 A 0 1

- 9 5 1 1

- C V

- 0 0 4 1 7

, 1 9 9 6 W L 9 3 5 8 4

, a t * 2 ( T e n n

. C t

. A p p

. M a r

. 4

, 1 9 9 6 ) )

.

O u r S u p r e m e C o u r t g r a n t e d P l a i n t i f f s ’ a p p l i c a t i o n f

o r p e r m i s s i o n t o a p p e a l t o c o n s i d e r

t h e p r o p r i e t y o f t h e n e g l i g e n c e c l a i m a n d

, s p e c i f i c a l l y

, t o d e t e r m i n e w h e t h e r t h e M H A ’ s

k n o w l e d g e o f M r

. M i l l e r ’ s p r i o r a c t o f v i o l e n c e a t t h e a p a r t m e n t s c r e a t e d a d u t y o f c a r e t o

P l a i n t i f f s ’ D e c e d e n t

. G i

g g e r s , e t a l

. v

. M e m p h i s H o u s i n g A u t h

. , e t a l

. , 2 7 7 S

. W

. 3 d 3 5 9

, 3 6 3

( T e n n

. 2 0 0 9 )

. T h e S u p r e m e C o u r t r e v e r s e d t h i s C o u r t i n p a r t

, f i n d i n g t h a t “ a s p e c i a l

r e l a t i o n s h i p e x i s t s b e t w e e n a l a n d l o r d a n d a t e n a n t

, p l a c i n g a n o b l i g a t i o n o n t h e l a n d l o r d t o

t a k e r e a s o n a b l e m e a s u r e s o f p r o t e c t i o n s

. . . [ b ] e c a u s e a r e a s o n a b l e p e r s o n c o u l d f o r e s e e t h e

p r o b a b i l i t y o f v i o l e n c e [ a t t h e A d a m s A v e n u e p r o p e r t y

, ] a n d b e c a u s e t h e g r a v i t y o f p o t e n t i a l

h a r m o u t w e i g h s

. . . t h e b u r d e n [ o n t h e M H A ] o f t a k i n g p r o t e c t i v e m e a s u r e s f o r t h e s a f e t y o f

t h e t e n a n t s

. ” G i

g g e r s

, 2 7 7 S

. W

. 3 d a t 3 7 1

. B a s e d u p o n t h i s f i n d i n g

, o u r S u p r e m e C o u r t

c o n c l u d e d t h a t i t w a s u n a b l e t o d e t e r m i n e

, a s a m a t t e r o f l a w

, t h a t t h e P l a i n t i f f s w e r e n o t

e n t i t l e d t o r e c o v e r o n a c l a i m o f n e g l i g e n c e u n d e r a n y v e r s i o n o f t h e f a c t s

, b u t c a u t i o n e d t h a t

i t s r u l i n g d i d n o t f

o r e c l o s e t h e p o s s i b i l i t y t h a t t h e P l a i n t i f f s w o u l d b e u n a b l e t o p r e s e n t

s u f f i c i e n t e v i d e n c e t o s u p p o r t t h e i r c l a i m

. I d

. a t 3 7 2

. 1

U p o n r e m a n d t o t h e t r i a l c o u r t

, o n J u l y 3 1

, 2 0 0 9

, t h e M H A f i l e d a m o t i o n t o d i s m i s s

f o r f a i l u r e t o s t a t e a c a u s e o f a c t i o n p u r s u a n t t o T e n n

. R

. C i v

. P

. 1 2

. 0 2 ( 6 )

, o r

, i n t h e

a l t e r n a t i v e

, f

o r a m o r e d e f

i n i t e s t a t e m e n t

. T h e M H A ’ s m o t i o n w a s d e n i e d b y o r d e r o f

S e p t e m b e r 1 4

, 2 0 0 9

, a n d P l a i n t i f f s w e r e a l l o w e d t o f

i l e a t h i r d a m e n d e d c o m p l a i n t o n 2

We not e that the Supr eme Cour t d id not di st urb th e t ri al cou rt ’s summ ar y j udgm ent , as af fi rmed 1

by thi s Cour t, dis m is si ng Pla int if fs cl ai m s bas ed on the “sa fe envir onment” la nguage in the le ase

, Pla int if fs ’

cl ai m s base d on “al lowi ng” Mr . Mil le r to poss ess a ri fl e, or Pla int if fs ’ cl ai m s bas ed on the MHA’s al le ged

fa il ure to per f

o r m a b a c kgr o und che ck when ini ti al ly le asi ng an apa rt m ent to Mr

. Mi ll er

. Gigg ers

, 277

S.W .3d a t 3 62.

T he tr ia l cou rt ’s ord er dis m is ses the MHA’ s m oti on, and doe s not con ta in a m ore def ini te st at ement 2

of the cou rt ’s rul ing. Cons equ ent ly, we inf er tha t bot h the m oti on to dis m is s and the m oti on for m ore def ini te

(c ont inu ed.. .)

-4-S e p t e m b e r 3 0

, 2 0 0 9

, a l l e g i n g a n e w c l a i m f o r “ f a i l u r e t o e v i c t

. ” T h e “ f

a i l u r e t o e v i c t ” c l a i m

h a d p r e v i o u s l y b e e n a r g u e d b y P l a i n t i f f s o n a p p e a l

, b u t h a d n o t b e e n p l e d u n t i l t h e t h i r d

a m e n d e d c o m p l a i n t

. O n O c t o b e r 2 3

, 2 0 0 9

, t h e M H A f i l e d a n a n s w e r t o t h e t h i r d a m e n d e d

c o m p l a i n t

, i n w h i c h i t d e n i e d l i a b i l i t y a n d a s s e r t e d t h e d e f e n s e s o f p r e e m p t i o n a n d

d i s c r e t i o n a r y f

u n c t i o n i m m u n i t y i n r e s p o n s e t o t h e P l a i n t i f f s ’ c l a i m s t h a t t h e M H A h a d a

c o m m o n l a w d u t y t o e v i c t M r

. M i l l e r

. O n N o v e m b e r 1 3

, 2 0 0 9

, t h e M H A f i l e d a m o t i o n t o

d i s m i s s

, o r a l t e r n a t e l y

, f o r s u m m a r y j u d g m e n t

, o n g r o u n d s t h a t t h e P l a i n t i f f s ’ o n l y r e m a i n i n g

c l a i m a g a i n s t t h e M H A ( i

. e

. , f a i l u r e t o e v i c t ) i s p r e e m p t e d b y f e d e r a l l a w

, a n d i s b a r r e d b y

t h e d i s c r e t i o n a r y f

u n c t i o n e x c e p t i o n t o t h e w a i v e r o f i m m u n i t y p r o v i d e d f o r b y t h e T e n n e s s e e

G o v e r n m e n t a l T o r t L i a b i l i t y A c t ( “ T G T L A ” )

, T e n n

. C o d e A n n

. § 2 9

- 2 0

- 1 0 1

, e t s e q

. T h e

M H A ’ s m o t i o n w a s h e a r d o n F e b r u a r y 1 9

, 2 0 1 0

. O n M a r c h 4

, 2 0 1 0

, t h e t r i a l c o u r t e n t e r e d

a n o r d e r d e n y i n g t h e M H A ’ s m o t i o n f o r s u m m a r y j u d g m e n t a s t o t h e i n d e m n i t y c l a i m o f

S c r u g g s

. A s e c o n d o r d e r w a s e n t e r e d o n M a r c h 4

, 2 0 1 0

, w h i c h o r d e r p r o v i d e s

, i n r e l e v a n t

p a r t

, a s f o l l o w s :

T h e t w o i s s u e s p r e s e n t e d b y M H A ’ s M o t i o n f o r S u m m a r y

J u d g m e n t a r e :

1

. W h e t h e r t h e P l a i n t i f

f s ’ n e w s t a t e l a w c l a i m s a l l e g i n g a d u t y

t o e v i c t M r

. L

. C

. M i l l e r b a s e d o n a p r i o r a l t e r c a t i o n b e t w e e n M r

.

M i l l e r a n d a n o t h e r t e n a n t a r e p r e e m p t e d b y f e d e r a l l a w r e q u i r i n g

t h e M H A t o u s e d i s c r e t i o n i n m a k i n g e v i c t i o n a n d o c c u p a n c y

d e c i s i o n s

.

2

. W h e t h e r P l a i n t i f

f s ’ n e w c l a i m s a l l e g i n g a d u t y t o e v i c t M r

.

L

. C

. M i l l e r a r e b a r r e d b y t h e D i s c r e t i o n a r y F u n c t i o n E x c e p t i o n

t o t h e w a i v e r o f s o v e r e i g n i m m u n i t y u n d e r t h e T e n n e s s e e

G o v e r n m e n t a l T o r t L i a b i l i t y A c t

.

A l t h o u g h t h e C o u r t f

i n d s m e r i t t o t h e s e a r g u m e n t s

, g i v e n t h e

p r i o r a p p e a l i n t h i s c a s e t h e C o u r t f i n d s t h a t t h e M H A ’ s M o t i o n

f o r S u m m a r y J u d g m e n t s h o u l d b e d e n i e d

.

I n r e s p o n s e t o t h e t r i a l c o u r t ’ s d e n i a l o f i t s m o t i o n f o r s u m m a r y j u d g m e n t

, t h e M H A

m o v e d t h e l o w e r c o u r t f o r p e r m i s s i o n t o f

i l e a n i n t e r l o c u t o r y a p p e a l u n d e r T e n n

. R

. A p p

. P

.

9

, w h i c h m o t i o n w a s g r a n t e d b y t h e t r i a l c o u r t ’ s o r d e r o f A p r i l 6

, 2 0 1 0

. B y o r d e r o f J u n e 2 4

,

2 0 1 0

, t h i s C o u r t g r a n t e d t h e i n t e r l o c u t o r y a p p e a l t o a d d r e s s t w o i s s u e s

, a s s t a t e d b y t h e M H A

(... con ti nue d) 2

st at ement wer e de nie d.

-5-i n i t s b r i e f ( a n d a d o p t e d b y S c r u g g s i n i t s b r i e f )

, t o

- w i t :

1

. W h e t h e r P l a i n t i f

f s ’ s t a t e l a w c l a i m

, a l l e g i n g a d u t y o n t h e

p a r t o f t h e M H A t o e v i c t M r

. M i l l e r i s p r e e m p t e d b y 4 2

U

. S

. C

. S

. § 1 4 3 7 ( d ) ( 1 ) ( 6 ) a n d 2 4 C

. F

. R

. § 9 6 6

. 4 ?

2

. W h e t h e r P l a i n t i f

f s ’ s t a t e l a w c l a i m

, a l l e g i n g a d u t y o n t h e

p a r t o f t h e M H A t o e v i c t M r

. M i l l e r i s b a r r e d b y t h e

d i s c r e t i o n a r y f

u n c t i o n e x c e p t i o n t o t h e w a i v e r o f s o v e r e i g n

i m m u n i t y u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. § 2 9

- 2 0

- 1 0 1

, e t s e q

. , t h e

T e n n e s s e e G o v e r n m e n t a l T o r t L i a b i l i t y A c t ?

B e f o r e r e a c h i n g t h e s e i s s u e s

, w e p a u s e t o d i s c u s s a d e f i c i e n c y i n t h e t r i a l c o u r t ’ s o r d e r

d e n y i n g t h e M H A ’ s m o t i o n f o r s u m m a r y j u d g m e n t

. P r i o r t o J u l y 1

, 2 0 0 7

, t h e t r i a l c o u r t w a s

n o t r e q u i r e d t o s t a t e t h e l e g a l g r o u n d s f o r g r a n t i n g o r d e n y i n g s u m m a r y j u d g m e n t i n i t s o r d e r ;

i n c l u s i o n o f t h e l e g a l g r o u n d s w e r e o n l y n e c e s s a r y “ u p o n r e q u e s t ” o f e i t h e r p a r t y

. H o w e v e r

,

T e n n

. R

. C i v

. P

. 5 6

. 0 4 w a s a m e n d e d

, e f f e c t i v e J u l y 1

, 2 0 0 7

, t o s t a t e : “ [ t ] h e t r i a l c o u r t s h a l l

s t a t e t h e l e g a l g r o u n d s u p o n w h i c h t h e c o u r t d e n i e s o r g r a n t s t h e m o t i o n

, w h i c h s h a l l b e

i n c l u d e d i n t h e o r d e r r e f l e c t i n g t h e c o u r t ' s r u l i n g ” ( e m p h a s i s a d d e d )

. A s s e t o u t a b o v e

, t h e

o r d e r a p p e a l e d i n t h i s c a s e d o e s n o t c o m p l y w i t h T e n n

. R

. C i v

. P

. 5 6

. 0 4

. W h e n t h e l e g a l

g r o u n d s f

o r t h e t r i a l c o u r t ' s d e c i s i o n a r e o m i t t e d

, a r e v i e w i n g c o u r t c a n n o t a n a l y z e t h e

d e c i s i o n ' s v a l i d i t y

, a n d a p p e l l a t e r e v i e w b e c o m e s u n n e c e s s a r i l y s p e c u l a t i v e

. T h e 2 0 0 7

a m e n d m e n t t o T e n n

. R

. C i v

. P

. 5 6

. 0 4 w a s i n t e n d e d t o c u r e t h i s p r o b l e m

. T h e R u l e ' s

r e q u i r e m e n t s a r e s p e c i f i c a n d w i t h o u t e x c e p t i o n

. W i n n v

. W

e l c h F a r m s

, N o

.

M 2 0 0 9

- 0 1 5 9 5

- C O A

- R 3

- C V

, 2 0 1 0 W L 2 2 6 5 4 5 1 ( T e n n

. C t

. A p p

. , J u n e 4

, 2 0 1 0 ) ( c i t i n g

E l u h u v

. H C

A H e a l th S e r v s

. o

f T e n n

. I n c

. , N o

. M 2 0 0 8

- 0 1 1 5 2

- C O A

- R 3

- C V

, 2 0 0 9 W L

3 4 6 0 3 7 0

, a t * 2 1 ( T e n n

. C t

. A p p

. O c t

. 2 7

, 2 0 0 9 ) )

. H e r e

, t h e t r i a l c o u r t s t a t e s o n l y t h a t

,

“ [ a ] l t h o u g h t h e C o u r t f

i n d s m e r i t t o [ t h e M H A ’ s ] a r g u m e n t s

, g i v e n t h e p r i o r a p p e a l i n t h i s

c a s e t h e C o u r t f

i n d s t h a t t h e M H A ’ s M o t i o n f o r S u m m a r y J u d g m e n t s h o u l d b e d e n i e d

. ” T h i s

i s n o t a l e g a l b a s i s f

o r t h e d e c i s i o n t o d e n y t h e M H A ’ s m o t i o n ; c o n s e q u e n t l y

, w e f i n d t h a t

t h e t r i a l c o u r t e r r e d i n f a i l i n g t o i n c l u d e t h e l e g a l b a s i s f o r i t s d e n i a l o f s u m m a r y j u d g m e n t

i n t h e o r d e r

.

H o w e v e r

, t h e c a s e b e f

o r e u s p r e s e n t s t h e r a r e i n s t a n c e w h e n s u c h a n e r r o r w i l l n o t

c o m p e l a r e m a n d t o t h e t r i a l c o u r t

. S e e W h i t e v

. P u l a s k i E l e c

. S y s

. , N o

.

M 2 0 0 7

- 0 1 8 3 5

- C O A

- R 3

- C V

, 2 0 0 8 W L 3 8 5 0 5 2 5

, a t * 3 ( T e n n

. C t

. A p p

. A u g

. 1 8

, 2 0 0 8 ) ;

B u r g e s s v

. K o n e , I n c

. , N o

. M 2 0 0 7

- 0 2 5 2 9

- C O A

- R C

- C V

, 2 0 0 8 W L 2 7 9 6 4 0 9

, a t * 2 ( T e n n

.

C t

. A p p

. J u l y 1 8

, 2 0 0 8 )

. H e r e

, t h e r e c o r d p r e s e n t s c l e a r l e g a l i s s u e s ( i

. e

. , w h e t h e r P l a i n t i f f s ’

c a s e i s p r e e m p t e d b y f

e d e r a l l a w a n d / o r w h e t h e r i t i s b a r r e d b y t h e d i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n

e x c e p t i o n t o t h e w a i v e r o f s o v e r e i g n i m m u n i t y u n d e r t h e T G T L A )

, w h i c h i s s u e s w e r e a l m o s t

-6-c e r t a i n l y t h e b a s i s f o r t h e t r i a l c o u r t ' s d e c i s i o n t o d e n y s u m m a r y j u d g m e n t i n f a v o r o f t h e

M H A

. T h e r e f

o r e

, f o r t h e s a k e o f j u d i c i a l e c o n o m y

, w e w i l l “ s o l d i e r o n w i t h o u t g u i d a n c e

f r o m t h e t r i a l c o u r t

. ” C h u r c h v

. P e r a l e s

, 3 9 S

. W

. 3 d 1 4 9

, 1 5 8 ( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 0 0 )

.

H o w e v e r

, i n s o d o i n g

, w e d o n o t r e c o g n i z e a n y g e n e r a l e x c e p t i o n t o t h e c l e a r r e q u i r e m e n t s

o f T e n n

. R

. C i v

. P

. 5 6

. 0 4

.

T u r n i n g t o t h e i s s u e s

, w e f i r s t n o t e t h a t i t i s w e l l s e t t l e d t h a t a m o t i o n f o r s u m m a r y

j u d g m e n t s h o u l d b e g r a n t e d w h e n t h e m o v a n t d e m o n s t r a t e s t h a t t h e r e a r e n o g e n u i n e i s s u e s

o f m a t e r i a l f

a c t a n d t h a t t h e m o v i n g p a r t y i s e n t i t l e d t o a j u d g m e n t a s a m a t t e r o f l a w

. S e e

T e n n

. R

. C i v

. P

. 5 6

. 0 4

. T h e p a r t y m o v i n g f o r s u m m a r y j u d g m e n t b e a r s t h e b u r d e n o f

d e m o n s t r a t i n g t h a t n o g e n u i n e i s s u e o f m a t e r i a l f a c t e x i s t s

. S e e B a i n v

. W e l l s

, 9 3 6 S

. W

. 2 d

6 1 8

, 6 2 2 ( T e n n

. 1 9 9 7 )

. O n a m o t i o n f o r s u m m a r y j u d g m e n t

, t h e c o u r t m u s t t a k e t h e s t r o n g e s t

l e g i t i m a t e v i e w o f e v i d e n c e i n f a v o r o f t h e n o n m o v i n g p a r t y

, a l l o w a l l r e a s o n a b l e i n f e r e n c e s

i n f a v o r o f t h a t p a r t y

, a n d d i s c a r d a l l c o u n t e r v a i l i n g e v i d e n c e

. S e e i d

. I n B y r d v

. H a l l

, 8 4 7

S

. W

. 2 d 2 0 8 ( T e n n

. 1 9 9 3 )

, o u r S u p r e m e C o u r t s t a t e d :

O n c e i t i s s h o w n b y t h e m o v i n g p a r t y t h a t t h e r e i s n o g e n u i n e

i s s u e o f m a t e r i a l f

a c t

, t h e n o n m o v i n g p a r t y m u s t t h e n

d e m o n s t r a t e

, b y a f

f i d a v i t s o r d i s c o v e r y m a t e r i a l

, t h a t t h e r e i s a

g e n u i n e

, m a t e r i a l f

a c t d i s p u t e t o w a r r a n t a t r i a l

. I n t h i s r e g a r d

,

R u l e 5 6

. 0 5 p r o v i d e s t h a t t h e n o n m o v i n g p a r t y c a n n o t s i m p l y

r e l y u p o n h i s p l e a d i n g s b u t m u s t s e t f o r t h s p e c i f

i c f a c t s s h o w i n g

t h a t t h e r e i s a g e n u i n e i s s u e o f m a t e r i a l f a c t f o r t r i a l

.

I d

. a t 2 1 1 ( c i t a t i o n s o m i t t e d )

.

S u m m a r y j u d g m e n t i s o n l y a p p r o p r i a t e w h e n t h e f a c t s a n d t h e l e g a l c o n c l u s i o n s d r a w n

f r o m t h e f a c t s r e a s o n a b l y p e r m i t o n l y o n e c o n c l u s i o n

. S e e C a r v e l l v

. B o t t o m s

, 9 0 0 S

. W

. 2 d

2 3

, 2 6 ( T e n n

. 1 9 9 5 )

. I n t h e i n s t a n t c a s e

, t h e m a t e r i a l f a c t s a r e n o t d i s p u t e d

. B e c a u s e o n l y

q u e s t i o n s o f l a w a r e i n v o l v e d

, t h e r e i s n o p r e s u m p t i o n o f c o r r e c t n e s s r e g a r d i n g a t r i a l c o u r t ' s

d e n i a l o f s u m m a r y j u d g m e n t

. S e e B a i n

, 9 2 6 S

. W

. 2 d a t 6 2 2

. T h e r e f o r e

, o u r r e v i e w o f t h e t r i a l

c o u r t ' s d e n i a l o f s u m m a r y j u d g m e n t i s d e n o v o o n t h e r e c o r d b e f o r e t h i s C o u r t

. S e e W

a r r e n

v

. E s t a t e o

f K i r k

, 9 5 4 S

. W

. 2 d 7 2 2

, 7 2 3 ( T e n n

. 1 9 9 7 )

.

W h e t h e r a S t a t e L a w T o r t C l a i m A g a i n s t a P u b l i c H o u s i n g A u t h o r i t y f o r “ F a i l u r e

t o E v i c t ” a T e n a n t i s B a r r e d b y t h e D o c t r i n e o f P r e e m p t i o n

.

I n r a i s i n g t h e i r “ f

a i l u r e t o e v i c t ” c l a i m a g a i n s t t h e M H A

, P l a i n t i f f s a l l e g e t h a t t h e

M H A h a d a c o m m o n l a w d u t y t o e v i c t M r

. M i l l e r a f t e r h e a t t e m p t e d t o s t a b a n o t h e r t e n a n t

i n 1 9 9 8

. T h e M H A a r g u e s t h a t

, i f t h i s C o u r t w e r e t o h o l d t h a t P l a i n t i f f s ’ c l a i m f

o r “ f a i l u r e

-7-t o e v i c t ” i s n o t p r e e m p t e d

, t h i s d e c i s i o n w o u l d “ c r e a t e a c o m m o n l a w d u t y t o e v i c t a t e n a n t

,

w h i c h i s i n c o n s i s t e n t w i t h

, o r s t a n d s a s a n o b s t a c l e t o

, t h e a c c o m p l i s h m e n t o f t h e f u l l

p u r p o s e s a n d o b

j e c t i v e s o f f

e d e r a l l a w c o n t r o l l i n g p u b l i c h o u s i n g a u t h o r i t i e s e v i c t i o n a n d

o c c u p a n c y d e c i s i o n s

. ” P l a i n t i f f s a r g u e t h a t M H A ’ s p o s i t i o n m i s a p p r e h e n d s t h e

c o n g r e s s i o n a l p u r p o s e u n d e r l y i n g 4 2 U

. S

. C

. § 1 4 3 7 d a n d 2 4 C

. F

. R

. § 9 6 6

. 4

, a n d a l s o

m i s c o n s t r u e s t h e n a t u r e o f t h e P l a i n t i f f s ’ c l a i m

.

A s p a r t o f t h e A n t i

- D r u g A b u s e A c t o f 1 9 8 8

, C o n g r e s s e n a c t e d l e g i s l a t i o n g i v i n g l o c a l

p u b l i c h o u s i n g a u t h o r i t i e s ( “ P H A s ” ) t h e a u t h o r i t y t o e v i c t t e n a n t s

. B e c a u s e P l a i n t i f f s a r g u e

t h a t t h e M H A s h o u l d h a v e e v i c t e d M r

. M i l l e r f o l l o w i n g t h e 1 9 9 8 s t a b b i n g i n c i d e n t

, M H A ’ s

a u t h o r i t y t o d o s o w a s g o v e r n e d b y s t a t u t e s a n d r e g u l a t i o n s i n e f f e c t a t t h a t t i m e

. H e r e

, t h a t

s t a t u t e i s t h e 1 9 9 7 v e r s i o n o f 4 2 U

. S

. C

. § 1 4 3 7 d

, w h i c h p r o v i d e s

, i n r e l e v a n t p a r t

, a s f o l l o w s :

( l ) L e a s e s ; t e r m s a n d c o n d i t i o n s ; m a i n t e n a n c e ; t e r m i n a t i o n

E a c h p u b l i c h o u s i n g a g e n c y s h a l l u t i l i z e l e a s e s w h i c h

–

* * *

( 5 ) p r o v i d e t h a t a n y c r i m i n a l a c t i v i t y t h a t t h r e a t e n s t h e h e a l t h

,

s a f e t y

, o r r i g h t t o p e a c e f

u l e n j o y m e n t o f t h e p r e m i s e s b y o t h e r

t e n a n t s o r a n y d r u g

- r e l a t e d c r i m i n a l a c t i v i t y o n o r o f f s u c h

p r e m i s e s

, e n g a g e d i n b y a p u b l i c h o u s i n g t e n a n t

, a n y m e m b e r o f

t h e t e n a n t ’ s h o u s e h o l d

, o r a n y g u e s t o r o t h e r p e r s o n u n d e r t h e

t e n a n t ’ s c o n t r o l

, s h a l l b e c a u s e f o r t e r m i n a t i o n o f t e n a n c y ;

C o n c e r n i n g t h e r e a s o n f o r t h e e n a c t m e n t o f t h i s s t a t u t e

, 5 6 F e d

. R e g

. 5 1

, 5 6 0 ( O c t

. 1 1

, 1 9 9 1 )

p r o v i d e s

, i n r e l e v a n t p a r t

, a s f o l l o w s :

T h e C o n g r e s s h a s d e t e r m i n e d t h a t d r u g c r i m e a n d c r i m i n a l

t h r e a t s b y p u b l i c h o u s i n g h o u s e h o l d m e m b e r s a r e a s p e c i a l

d a n g e r t o t h e s e c u r i t y a n d g e n e r a l b e n e f i t o f p u b l i c h o u s i n g

r e s i d e n t s

, w a r r a n t i n g s p e c i a l m e n t i o n i n t h e l a w

. ( U

. S

. H

. A c t

,

s e c t i o n 6 ( l ) ( 5 )

, 4 2 U

. S

. C

. § 1 4 3 7 d ( l ) ( 5 )

. ) F o r t h i s r e a s o n

, t h e

C o n g r e s s s p e c i f

i e d t h a t t h e s e t y p e s o f c r i m i n a l a c t i v i t y b y

h o u s e h o l d m e m b e r s a r e g r o u n d s f o r t e r m i n a t i o n o f t e n a n c y

( w i t h o u t t h e n e e d f

o r a s e p a r a t e i n q u i r y a s t o w h e t h e r s u c h

c r i m i n a l a c t i v i t y c o n s t i t u t e s s e r i o u s o r r e p e a t e d l e a s e v i o l a t i o n

o r o t h e r g o o d c a u s e f

o r e v i c t i o n )

. T h e l e g i s l a t i v e d e t e r m i n a t i o n

b y t h e C o n g r e s s r e s t s o n a r e a s o n a b l e j u d g m e n t t h a t t h e p o t e n t i a l

f o r a P H A t o e x e r c i s e e v i c t i o n a s a c o n t r a c t u a l s a n c t i o n a g a i n s t

-8-c r i m i n a l b e h a v i o r b y u n i t o c c u p a n t s w i l l p r o m o t e t h e w e l f a r e o f

p u b l i c h o u s i n g r e s i d e n t s i n g e n e r a l

, a n d w i l l s u p p o r t t h e

e f f e c t i v e m a n a g e m e n t o f t h e h o u s i n g

. S i n c e t h i s j u d g m e n t i s

r e a s o n a b l e

, a n d p r o m o t e s a l e g i t i m a t e p u b l i c p u r p o s e

, t h e

l e g i s l a t i o n i s C o n s t i t u t i o n a l u n d e r t h e n o r m a l e q u a l p r o t e c t i o n

s t a n d a r d

.

S e e 5 6 F e d

. R e g a t 5 1

, 5 6 0

- 6 7 f o r f u l l c o n t e x t

.

I n a c c o r d a n c e w i t h t h e i n t e n t o f t h e A n t i

- D r u g A b u s e A c t

, H U D r e g u l a t i o n s m a n d a t e

t h a t P H A s h a v e a u t h o r i t y t o d e t e r m i n e w h e t h e r t o e v i c t t e n a n t s

. A s i s a p p l i c a b l e t o t h i s c a s e

,

2 4 C

. F

. R

. § 9 6 6

. 4 ( 1 9 9 7 ) p r o v i d e s :

( l ) T e r m i n a t i o n o f t e n a n c y a n d e v i c t i o n

. –

* * *

( 5 ) E v i c t i o n f

o r c r i m i n a l a c t i v i t y

–

( i ) P H A d i s c r e t i o n t o c o n s i d e r c i r c u m s t a n c e s

. I n d e c i d i n g t o

e v i c t f o r c r i m i n a l a c t i v i t y

, t h e P H A s h a l l h a v e d i s c r e t i o n t o

c o n s i d e r a l l o f t h e c i r c u m s t a n c e s o f t h e c a s e

, i n c l u d i n g t h e

s e r i o u s n e s s o f

t h e o f f e n s e

, t h e e x t e n t o f

p a r t i c i p a t i o n b y f

a m i l y

m e m b e r s

, t h e e f

f e c t s t h a t t h e e v i c t i o n w o u l d h a v e o n f a m i l y

m e m b e r s n o t i n v o l v e d i n t h e p r o s c r i b e d a c t i v i t y

. I n a p p r o p r i a t e

c a s e s

, t h e P H A m a y p e r m i t c o n t i n u e d o c c u p a n c y b y r e m a i n i n g

f a m i l y m e m b e r s a n d m a y i m p o s e a c o n d i t i o n t h a t t h e f a m i l y

m e m b e r s w h o e n g a g e d i n t h e p r o s c r i b e d a c t i v i t y w i l l n o t r e s i d e

i n t h e u n i t

. . . . 3

T he cur re nt versi on of 24 C.F.R. § 966. 4 is m ore exp ans ive tha n the 1997 versi on, and pro vides 3

fur the r guidan ce in det er m ini ng the Legisl at ive int ent unde rl ying the Anti

- Drug Abus e Act

. T he cur re nt

re gulat ion pr ovides , in re le vant pa rt , as fo ll ows:

(l ) T er m ina ti on o f t ena ncy and evict ion

.–

* * *

(5) PHA te rminat ion of

te nan cy for cr iminal ac ti vity or a lc ohol abu se.

(i ) Evic ti ng drug cr iminal s.

(A) Me tha m

phe ta m ine con victi on. T he P HA m ust imm edi at el y ter m ina te

(c ont inu ed.. .)

-9-I n D e p ’ t o f H o u s i n g a n d U

r b a n D e v

. v

. R u c k e r

, 5 3 5 U

. S

. 1 2 5 ( 2 0 0 2 )

, t h e S u p r e m e

C o u r t d i s c u s s e d t h e C o n g r e s s i o n a l i n t e n t u n d e r l y i n g t h e m a n d a t o r y l e a s e p r o v i s i o n s t h a t

a f f o r d P H A s t h e r i g h t t o e v i c t a t e n a n t f o r d r u g

- r e l a t e d c r i m e s c o m m i t t e d o n o r o f f p r e m i s e s

b y m e m b e r s o f t h e t e n a n t ’ s h o u s e h o l d

, a g u e s t

, o r s o m e o n e u n d e r t h e t e n a n t ’ s c o n t r o l

. I d

.

a t 1 2 7

- 2 8

. W h i l e t h e R u c k e r C o u r t r e c o g n i z e d t h a t t h e s t r i c t l i a b i l i t y i n h e r e n t i n a “ n o

- f a u l t ”

e v i c t i o n “ m a x i m i z e s d e t e r r e n c e a n d e a s e s e n f o r c e m e n t d i f

f i c u l t i e s

, ” R u c k e r

, 5 3 5 U

. S

. a t 1 3 4

,

t h e C o u r t n o n e t h e l e s s r e c o g n i z e d t h e l e g i s l a t i v e i n t e n t t o p l a c e d i s c r e t i o n w i t h t h e P H A s t o

m a k e t h o s e e v i c t i o n d e c i s i o n s :

T h e s t a t u t e [ i

. e

. , 4 2 U

. S

. C

. § 1 4 3 7 d ( l ) ( 6 ) ] d o e s n o t r e q u i r e t h e

e v i c t i o n o f a n y t e n a n t w h o v i o l a t e d t h e l e a s e p r o v i s i o n

. I n s t e a d

,

(... con ti nue d) 3

the te nan cy i f t he P HA det er m ine s t hat any m ember of the hous eho ld has

ever bee n con victe d of dru g- re la te d cr iminal a c t ivit y for m anu fa ct ure or

pro duc ti on of m et hamphet amine on the pre m is es of fe der al ly ass is te d

hous ing.

* * *

(i i) Evict ing ot her cr iminal s.

(A) T hre at to oth er re si den ts

. T he le a s e mu s t pro vide tha t any cr iminal

act ivit y by a c o ver ed per son tha t thr eat ens the hea lt h, saf et y, or ri ght to

pea cef ul enj oym ent of the pre m is es by oth er re si den ts (i n c l u din g PHA

m ana gem ent st af

f re si din g on the pre m is es) or thr eat ens the hea lt h, saf et y,

or ri ght to pea cef

ul enj oym ent of the ir re si den ces by per son s re si din g in the

imm edi at e v ic ini ty of the pre m is es is grounds for te rminat ion of te nan cy.

* * *

(i ii ) Evic ti on f

or cr iminal ac ti vity.

(A) Evidenc e. T he PHA m ay evict the te nan t by j udi ci al act ion for cr iminal

act ivit y in acc ord anc e wit h thi s sec ti on if the P H A det er m ine s tha t the

covere d per son has engaged in the cr iminal act ivit y, re gardl ess of whet her

the covere d per son has bee n ar re st ed or con victe d f o r s u c h act ivit y and

wit hout sa ti sf

ying the s ta nda rd of pro of use d f or a c ri m ina l c onvict ion

.

* * *

(vii ) PHA a ct ion , gener al ly.

* * *

(B) Cons ide ra ti on of ci rc um st anc es. I n a m ann er con si st en t wit h suc h

pol ic ie s, pro ced ure s and pra ct ic es, the PHA m ay con si der al l ci rc um st anc es

re le vant to a par ti cul ar cas e suc h as the ser iou sne ss of the off end ing act ion

, the ext ent of par ti ci pat ion by the le ase hol der in the off end ing act ion

, the

ef fe ct s tha t the evict ion woul d have on fa m il y m embers not invol ved in the

off end ing act ivit y and the ext ent to whic h the le ase hol der has sho wn

per son al re spo nsi bil it y and has ta ken al l re aso na ble st eps to pre vent or

m it igate th e of

fe ndi ng act ion

.

-10-i t e n t r u s t s t h a t d e c i s i o n t o t h e l o c a l p u b l i c h o u s i n g a u t h o r i t i e s

,

w h o a r e i n t h e b e s t p o s i t i o n t o t a k e a c c o u n t o f

, a m o n g o t h e r

t h i n g s

, t h e d e g r e e t o w h i c h t h e h o u s i n g p r o j e c t s u f f e r s f r o m

“ r a m p a n t d r u g

- r e l a t e d o r v i o l e n t c r i m e

, ” 4 2 U

. S

. C

. § 1 1 9 0 1 ( 2 )

( 1 9 9 4 e d

. a n d S u p p

. V )

, “ t h e s e r i o u s n e s s o f t h e o f f e n d i n g

a c t i o n

, ” 6 6 F e d

. R e g

. , a t 2 8 8 0 3

, a n d “ t h e e x t e n t t o w h i c h t h e

l e a s e h o l d e r h a s

. . . t a k e n a l l r e a s o n a b l e s t e p s t o p r e v e n t o r

m i t i g a t e t h e o f

f e n d i n g a c t i o n

, ” i b i d

.

R u c k e r

, 5 3 5 U

. S

. 1 2 5 a t 1 3 3

- 3 4

.

A c c o r d i n g t o a l e t t e r p r o v i d e d b y A p p e l l a n t

, a f t e r t h e S u p r e m e C o u r t ’ s o p i n i o n i n

R u c k e r

, t h e S e c r e t a r y o f H U D r e i t e r a t e d t o d i r e c t o r s o f l o c a l P H A s t h a t t h e y w e r e t o u s e

t h e i r f e d e r a l l y g r a n t e d d i s c r e t i o n

, a n d w e r e t o b a l a n c e i m p o r t a n t p o l i c i e s w h e n m a k i n g

d e c i s i o n s b a s e d o n c r i m i n a l a c t i v i t i e s :

J u n e 6

, 2 0 0 2

D e a r P u b l i c H o u s i n g D i r e c t o r s :

I n l i g h t o f s e v e r a l i n q u i r i e s t h a t H U D h a s r e c e i v e d r e c e n t l y

, t h e

S e c r e t a r y h a s a s k e d m e t o s h a r e w i t h y o u o u r v i e w s r e g a r d i n g

t h e M a r c h 2 6

, 2 0 0 2 d e c i s i o n o f t h e S u p r e m e C o u r t i n H U D v

.

R u c k e r

. I n R u c k e r

, t h e C o u r t u n a n i m o u s l y a f f i r m e d t h e r i g h t o f

t h e p u b l i c h o u s i n g a u t h o r i t i e s

, u n d e r a s t a t u t o r i l y

- r e q u i r e d l e a s e

c l a u s e

, t o e v i c t e n t i r e p u b l i c h o u s i n g h o u s e h o l d s w h e n e v e r a n y

m e m b e r o f t h e h o u s e h o l d

, o r a n y h o u s e h o l d g u e s t

, e n g a g e s i n

d r u g

- r e l a t e d o r c e r t a i n o t h e r c r i m i n a l a c t i v i t y

. T h e R u c k e r

d e c i s i o n u p h o l d s H U D r e g u l a t i o n s t h a t

, s i n c e 1 9 9 1

, h a v e m a d e

i t c l e a r b o t h t h a t t h e l e a s e p r o v i s i o n g i v e s P H A s s u c h a u t h o r i t y

a n d t h a t P H A s a r e n o t r e q u i r e d t o e v i c t a n e n t i r e h o u s e h o l d

– o r

, f o r t h a t m a t t e r

, a n y o n e

– e v e r y t i m e a v i o l a t i o n o f t h e l e a s e c l a u s e

o c c u r s

.

T h e r e f o r e

, a f t e r R u c k e r

, P H A s r e m a i n f r e e

, a s t h e y d e e m

a p p r o p r i a t e

, t o c o n s i d e r a w i d e r a n g e o f f a c t o r s i n d e c i d i n g

w h e t h e r

, a n d w h o m

, t o e v i c t a s a c o n s e q u e n c e o f s u c h a l e a s e

v i o l a t i o n

. T h o s e f

a c t o r s i n c l u d e

, a m o n g m a n y o t h e r t h i n g s

, t h e

s e r i o u s n e s s o f t h e v i o l a t i o n

, t h e e f f e c t t h a t e v i c t i o n o f t h e e n t i r e

h o u s e h o l d w o u l d h a v e o n h o u s e h o l d m e m b e r s n o t i n v o l v e d i n

-11-t h e c r i m i n a l a c t i v i t y

, a n d t h e w i l l i n g n e s s o f t h e h e a d o f

h o u s e h o l d t o r e m o v e t h e w r o n g d o i n g h o u s e h o l d m e m b e r f r o m

t h e l e a s e a s a c o n d i t i o n f o r c o n t i n u e d o c c u p a n c y

. T h e S e c r e t a r y

a n d I e n c o u r a g e y o u t o c o n s i d e r s u c h f a c t o r s a n d t o b a l a n c e

t h e m a g a i n s t t h e c o m p e t i n g p o l i c y i n t e r e s t s t h a t s u p p o r t t h e

e v i c t i o n o f t h e e n t i r e h o u s e h o l d

.

L i k e C o n g r e s s a n d t h e S u p r e m e C o u r t

, H U D r e c o g n i z e s t h a t

P H A s a r e i n t h e b e s t p o s i t i o n t o d e t e r m i n e w h a t l e a s e

e n f o r c e m e n t p o l i c y w i l l m o s t a p p r o p r i a t e l y s e r v e t h e s t a t u t o r y

i n t e r e s t o f p r o t e c t i n g t h e w e l f a r e o f t h e e n t i r e t e n a n t p o p u l a t i o n

.

I k n o w t h a t y o u w i l l c o n t i n u e t o a c t i n a m a n n e r t h a t p r o t e c t s

t h a t g e n e r a l w e l f

a r e

, w h i l e g i v i n g c o n s i d e r a t i o n

– w h e n y o u d e e m

i t a p p r o p r i a t e

– t o t h e i n t e r e s t o f i n d i v i d u a l s w h o s h a r e a

h o u s e h o l d w i t h t h e w r o n g d o e r

, b u t w e r e o t h e r w i s e u n c o n n e c t e d

w i t h t h e w r o n g d o i n g

.

I n a d d i t i o n t o t h e f

o r e g o i n g l e t t e r

, o n O c t o b e r 2 9

, 2 0 0 2

, H U D i s s u e d N O T I C E H 2 0 0 2

-

2 2 t o a l l D i r e c t o r s o f

P H A s i n t h e U n i t e d S t a t e s

, w h i c h N o t i c e p r o v i d e s

, i n r e l e v a n t p a r t

, a s

f o l l o w s :

T E R M I N A T I N G T E N A N C Y

– L E A S E P R O V I S I O N S

I n a c c o r d a n c e w i t h t h e r e g u l a t i o n a t 2 4 C

. F

. R

. 5

. 8 6 1

, t h e

L a n d l o r d m a y t e r m i n a t e t e n a n c y a n d e v i c t t h e t e n a n t t h r o u g h

j u d i c i a l a c t i o n f

o r c r i m i n a l a c t i v i t y b y a c o v e r e d p e r s o n i f t h e

L a n d l o r d d e t e r m i n e s t h a t t h e c o v e r e d p e r s o n h a s e n g a g e d i n t h e

c r i m i n a l a c t i v i t y

, r e g a r d l e s s o f w h e t h e r t h e c o v e r e d p e r s o n h a s

b e e n a r r e s t e d

, o r c o n v i c t e d f o r s u c h a c t i v i t y a n d w i t h o u t

s a t i s f y i n g a c r i m i n a l s t a n d a r d o f p r o o f o f t h e a c t i v i t y

. H U D

e n c o u r a g e s

, b u t d o e s n o t r e q u i r e

, L a n d l o r d s t o t a k e i n t o a c c o u n t

i n d i v i d u a l c i r c u m s t a n c e s w h e n m a k i n g a d e t e r m i n a t i o n t o

t e r m i n a t e t e n a n c y ; s u c h c i r c u m s t a n c e s m i g h t i n c l u d e

, a m o n g

o t h e r t h i n g s

, t h e s e r i o u s n e s s o f t h e o f f e n d i n g a c t i o n

, t h e e x t e n t

o f p a r t i c i p a t i o n b y t h e l e a s e h o l d e r i n t h e o f f e n d i n g a c t i o n

, a n d

w h e t h e r t h e l e a s e h o l d e r

, i f n o t t h e w r o n g d o e r

, t o o k a l l f e a s i b l e

s t e p s t o p r e v e n t t h e o f

f e n d i n g a c t i o n f

r o m o c c u r r i n g a n d h a s

r e m o v e d t h e o f

f e n d i n g p e r s o n f

r o m t h e l e a s e o r o t h e r w i s e

b a n n e d t h e o f

f e n d i n g p e r s o n f

r o m t h e p r e m i s e s i n t h e f u t u r e

.

H U D N O T I C E H 2 0 0 2

- 2 2

, S c r e e n i n g a n d E v i c t i o n f o r D r u g A b u s e a n d O t h e r C r i m i n a l

-12-A c t i v i t y

– F i n a l R u l e ( O c t

. 2 9

, 2 0 0 2 )

. A v a i l a b l e a t h t t p : / /

w w w

. h u d

. g o v / o f

f i c e s / a d m / h u d c l i p s / n o t i c e s / h s g / 0 2 h s g n o t i c e s

. c f m

.

T h e a b o v e d i r e c t i v e s a n d i n s t r u c t i o n s t o P H A s a p p e a r t o b e c o n s i s t e n t w i t h t h e

f e d e r a l l y e s t a b l i s h e d r o l e o f t h e P H A s w h e n f a c e d w i t h p o t e n t i a l e v i c t i o n d e c i s i o n s

. I n

e s s e n c e

, P H A s a r e t o e x e r c i s e d i s c r e t i o n b y b a l a n c i n g t h e v a r i o u s c o m p e t i n g p o l i c y

c o n s i d e r a t i o n s i n l i g h t o f a l l r e l e v a n t c i r c u m s t a n c e s

. T h e q u e s t i o n

, t h e n

, i s w h e t h e r a s t a t e

l a w c l a i m a g a i n s t a P H A f o r f a i l u r e t o e v i c t a t e n a n t s t a n d s a s a n o b s t a c l e t o t h e

a c c o m p l i s h m e n t o f t h e f u l l p u r p o s e a n d o b j e c t i v e o f 4 2 U

. S

. C

. § 1 4 3 7 d a n d 2 4 C

. F

. R

. §

9 6 6

. 4

.

F e d e r a l p r e e m p t i o n o f s t a t e l a w i s d e r i v e d f r o m t h e S u p r e m a c y C l a u s e

, w h i c h

p r o v i d e s t h a t s t a t e l e g i s l a t i o n s h a l l b e s u b o r d i n a t e t o f e d e r a l l a w :

T h i s C o n s t i t u t i o n

, a n d t h e l a w s o f t h e U n i t e d S t a t e s w h i c h s h a l l

b e m a d e i n p u r s u a n c e t h e r e o f ; a n d a l l t r e a t i e s m a d e

, o r w h i c h

s h a l l b e m a d e

, u n d e r t h e a u t h o r i t y o f t h e U n i t e d S t a t e s

, s h a l l b e

t h e s u p r e m e l a w o f t h e l a n d ; a n d t h e j u d g e s i n e v e r y s t a t e s h a l l

b e b o u n d t h e r e b y

, a n y t h i n g i n t h e C o n s t i t u t i o n o r l a w s o f a n y

s t a t e t o t h e c o n t r a r y n o t w i t h s t a n d i n g

.

U

. S

. C o n s t

. a r t

. V I

, § 1

, c l

. 2

. A d d r e s s i n g t h e m e a n i n g o f t h e S u p r e m a c y C l a u s e i n P e r e z v

.

C a m p b e l l

, 4 0 2 U

. S

. 6 3 7 ( 1 9 7 1 )

, t h e U n i t e d S t a t e s S u p r e m e C o u r t e x p l a i n e d :

A s e a r l y a s G i b b o n s v

. O g d e n

, 9 W h e a t

. 1

, 6 L

. E d

. 2 3 ( 1 8 2 4 )

,

C h i e f J u s t i c e M a r s h a l l s t a t e d t h e g o v e r n i n g p r i n c i p l e

- t h a t “ a c t s

o f t h e S t a t e L e g i s l a t u r e s * * * ( w h i c h ) i n t e r f e r e w i t h

, o r a r e

c o n t r a r y t o t h e l a w s o f C o n g r e s s

, m a d e i n p u r s u a n c e o f t h e

c o n s t i t u t i o n

, ” a r e i n v a l i d u n d e r t h e S u p r e m a c y C l a u s e

. I d

. , a t

2 1 1

. . . . T h r e e d e c a d e s a g o M r

. J u s t i c e B l a c k

, a f t e r r e v i e w i n g t h e

p r e c e d e n t s

, w r o t e i n a s i m i l a r v e i n t h a t

, w h i l e “ ( t ) h i s C o u r t

, i n

c o n s i d e r i n g t h e v a l i d i t y o f s t a t e l a w s i n t h e l i g h t o f t r e a t i e s o r

f e d e r a l l a w s t o u c h i n g t h e s a m e s u b j e c t

, h a ( d ) m a d e u s e o f t h e

f o l l o w i n g e x p r e s s i o n s : c o n f l i c t i n g ; c o n t r a r y t o ; o c c u p y i n g t h e

f i e l d ; r e p u g n a n c e ; d i f

f e r e n c e ; i r r e c o n c i l a b i l i t y ; i n c o n s i s t e n c y ;

v i o l a t i o n ; c u r t a i l m e n t ; a n d i n t e r f e r e n c e (

, ) * * * ( i ) n t h e f i n a l

a n a l y s i s

, o u r f

u n c t i o n i s t o d e t e r m i n e w h e t h e r a c h a l l e n g e d s t a t e

s t a t u t e s t a n d s a s a n o b s t a c l e t o t h e a c c o m p l i s h m e n t a n d

e x e c u t i o n o f t h e f

u l l p u r p o s e s a n d o b

j e c t i v e s o f C o n g r e s s

. ”

H i n e s v

. D a v i d o w i t

z

, 3 1 2 U

. S

. 5 2

, 6 7

, 6 1 S

. C t

. 3 9 9

, 4 0 4

, 8 5

-13-L

. E d

. 5 8 1 ( 1 9 4 1 )

.

I d

. a t 6 4 9

.

M o r e o v e r

, i n B a r n e t t B a n k o f M a r i o n C o

. , N

. A

. v

. N e l s o n

, 5 1 7 U

. S

. 2 5 ( 1 9 9 6 )

, t h e

U n i t e d S t a t e s S u p r e m e C o u r t n o t e d a p p r o p r i a t e c o n s i d e r a t i o n s w i t h r e s p e c t t o d e t e r m i n i n g

t h e p r e e m p t i o n q u e s t i o n i n t h o s e c a s e s w h e r e t h e f e d e r a l s t a t u t e d o e s n o t c o n t a i n l a n g u a g e

s h o w i n g t h a t C o n g r e s s e x p l i c i t l y i n t e n d e d t o p r e e m p t s t a t e l a w :

S o m e t i m e s c o u r t s

, w h e n f a c i n g t h e p r e

- e m p t i o n q u e s t i o n

, f i n d

l a n g u a g e i n t h e f

e d e r a l s t a t u t e t h a t r e v e a l s a n e x p l i c i t

c o n g r e s s i o n a l i n t e n t t o p r e

- e m p t s t a t e l a w

. M o r e o f t e n

, e x p l i c i t

p r e

- e m p t i o n l a n g u a g e d o e s n o t a p p e a r

, o r d o e s n o t d i r e c t l y

a n s w e r t h e q u e s t i o n

. I n t h a t e v e n t

, c o u r t s m u s t c o n s i d e r w h e t h e r

t h e f e d e r a l s t a t u t e ' s “ s t r u c t u r e a n d p u r p o s e

, ” o r n o n s p e c i f i c

s t a t u t o r y l a n g u a g e

, n o n e t h e l e s s r e v e a l a c l e a r

, b u t i m p l i c i t

,

p r e

- e m p t i v e i n t e n t

. A f

e d e r a l s t a t u t e

, f

o r e x a m p l e

, m a y c r e a t e a

s c h e m e o f f

e d e r a l r e g u l a t i o n “ s o p e r v a s i v e a s t o m a k e

r e a s o n a b l e t h e i n f

e r e n c e t h a t C o n g r e s s l e f t n o r o o m f

o r t h e

S t a t e s t o s u p p l e m e n t i t

. ” A l t e r n a t i v e l y

, f e d e r a l l a w m a y b e i n

“ i r r e c o n c i l a b l e c o n f

l i c t ” w i t h s t a t e l a w

. C o m p l i a n c e w i t h b o t h

s t a t u t e s

, f

o r e x a m p l e

, m a y b e a p h y s i c a l i m p o s s i b i l i t y

.

I d

. a t 3 1 ( c i t a t i o n s o m i t t e d )

.

U n d e r s o

- c a l l e d “ c o n f

l i c t p r e e m p t i o n

, ” “ [ a ] s t a t e c a n n o t i m p o s e c o m m o n l a w d a m a g e s

o n i n d i v i d u a l s f

o r d o i n g w h a t a f

e d e r a l a c t o r r e g u l a t i o n a u t h o r i z e d t h e m t o d o

. ” S e e

, e

. g

. ,

I r v i n g v

. M a z d a M o t o r C o r p

. , 1 3 6 F

. 3 d 7 6 4

, 7 6 9 ( 1 1 C i r

. 1 9 9 8 )

. I n t h i s c a s e

, t h e M H A

, t h

a f e d e r a l l y f

u n d e d P H A

, a s s e r t s t h a t P l a i n t i f f s ’ c l a i m f

o r “ f a i l u r e t o e v i c t ” f

a l l s w i t h i n t h e

d o c t r i n e o f c o n f

l i c t p r e e m p t i o n b e c a u s e s u c h a c l a i m w o u l d “ a t t h e v e r y l e a s t

, i n t e r f e r e w i t h

t h e f e d e r a l l y v e s t e d d i s c r e t i o n g r a n t e d t o P H A s i n m a k i n g e v i c t i o n d e c i s i o n s b y s u b j e c t i n g

P H A s t o p o t e n t i a l c i v i l m o n e y d a m a g e s i f [ t h e d i s c r e t i o n g r a n t e d t o P H A s u n d e r t h e

f o r e g o i n g s t a t u t o r y s c h e m e ] w e r e t o b e u s e d ” i n a n y w a y o t h e r t h a n e v i c t i o n

.

T h e q u e s t i o n o f i m p l i c i t c o n f l i c t p r e e m p t i o n w a s d i s c u s s e d b y t h e U n i t e d S t a t e s

S u p r e m e C o u r t i n F i d e l i t y F e d e r a l S a v i n g s & L o a n A s s o c i a t i o n v

. d e l a C u e s t a

, 4 5 8 U

. S

.

1 4 1 ( 1 9 8 2 )

. I n t h a t c a s e

, a f e d e r a l r e g u l a t i o n p e r m i t t e d f e d e r a l s a v i n g s a n d l o a n a s s o c i a t i o n s

t o i n c l u d e a d u e

- o n

- s a l e c l a u s e i n l o a n i n s t r u m e n t s a t t h e i r o p t i o n

. T h e d e f e n d a n t f e d e r a l

s a v i n g s a n d l o a n a s s o c i a t i o n e x e r c i s e d i t s o p t i o n t o i n c l u d e t h e c l a u s e

. P l a i n t i f f b o r r o w e r s

s u e d t h e a s s o c i a t i o n f

o r d a m a g e s

, a n d c l a i m e d t h e d u e

- o n

- s a l e c l a u s e i n t h e i r l o a n i n s t r u m e n t

w a s u n e n f

o r c e a b l e u n d e r a r u l e o f C a l i f o r n i a c o m m o n l a w

. T h e S u p r e m e C o u r t h e l d t h a t t h e

-14-f

e d e r a l r e g u l a t i o n p r e e m p t e d t h e C a l i f o r n i a c o m m o n l a w b e c a u s e t h e c o m m o n l a w r u l e

p r o h i b i t e d t h e e x e r c i s e o f t h e f e d e r a l l y a u t h o r i z e d o p t i o n

. I d

. a t 1 5 5

. I n r e a c h i n g i t s

d e c i s i o n

, t h e S u p r e m e C o u r t h e l d t h a t a s t a t e c o m m o n l a w r u l e c a n n o t t a k e a w a y t h e

f l e x i b i l i t y p r o v i d e d b y a f e d e r a l r e g u l a t i o n

, a n d c a n n o t p r o h i b i t t h e e x e r c i s e o f a f e d e r a l l y

g r a n t e d o p t i o n

. I

d

.

A s d i s c u s s e d a b o v e

, p u r s u a n t t o 4 7 U

. S

. C

. § 1 4 3 7 a n d t h e f e d e r a l r e g u l a t i o n s

p r o m u l g a t e d t h e r e u n d e r

, t h e r e i s n o i n d i c a t i o n t h a t t h e f e d e r a l s t a t u t e m a n d a t e s P H A s t o e v i c t

t e n a n t s f o r c r i m i n a l a c t i v i t i e s

. R a t h e r

, f r o m t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y

, t h e f e d e r a l r e g u l a t i o n s

,

a n d t h e H U D a n a l y s i s o f t h e s t a t u t o r y s c h e m e

, w e c o n c l u d e t h a t i t w a s t h e l e g i s l a t i v e i n t e n t

o f 4 7 U

. S

. C

. § 1 4 3 7 t o a l l o w P H A s t o u s e t h e i r d i s c r e t i o n t o d e t e r m i n e w h e t h e r e v i c t i o n i s

n e c e s s a r y u n d e r t h e p a r t i c u l a r f a c t s p r e s e n t e d

. I f w e w e r e t o h o l d

, a s P l a i n t i f f s s u g g e s t

, t h a t

t h e M H A w a s r e q u i r e d t o e v i c t M r

. M i l l e r f o r c o n d u c t c o n s t i t u t i n g c r i m i n a l a c t i v i t y

, w e

w o u l d n e g a t e t h e d i s c r e t i o n g r a n t e d b y t h e s t a t u t e

. H e r e

, t h e r e c o r d i n d i c a t e s t h a t t h e M H A

e x e r c i s e d i t s d i s c r e t i o n a f t e r t h e 1 9 9 8 s t a b b i n g i n c i d e n t b e t w e e n M r

. M i l l e r a n d M r

. T r i p l e t t

.

A l t h o u g h t h e r e c o r d d o e s n o t e l a b o r a t e o n t h e e x a c t s t e p s t h a t t h e M H A t o o k i n r e s p o n s e t o

t h e 1 9 9 8 s t a b b i n g i n c i d e n t

, t h e p a r t i e s a g r e e d t h a t t h e M H A d i d c o n d u c t a n i n v e s t i g a t i o n

,

a n d t h a t t h e M H A p l a c e d M r

. M i l l e r o n p r o b a t i o n f o r o n e y e a r a s a r e s u l t o f t h a t

i n v e s t i g a t i o n

. I f w e w e r e t o a l l o w P l a i n t i f f s ’ c l a i m f

o r “ f a i l u r e t o e v i c t

, ” s u c h a h o l d i n g

c o u l d r e s u l t i n t h e M H A b e i n g l i a b l e f o r m o n e y d a m a g e s s o l e l y b e c a u s e t h e M H A e x e r c i s e d

i t s d i s c r e t i o n a n d c h o s e t o a l l o w M r

. M i l l e r a s e c o n d o p p o r t u n i t y t o c o n d u c t h i m s e l f i n

a c c o r d a n c e w i t h t h e r u l e s a n d r e g u l a t i o n s o f t h e p r o p e r t y

. W h i l e w e c o n c e d e t h a t t h e M H A ’ s

d e c i s i o n u l t i m a t e l y p r o v e d u n w i s e

, w e n o n e t h e l e s s c o n c l u d e t h a t 4 7 U

. S

. C

. § 1 4 3 7 g a v e i t

t h e d i s c r e t i o n t o m a k e t h a t c h o i c e

. I n a c c o r d a n c e w i t h t h e S u p r e m e C o u r t ’ s h o l d i n g i n d e l a

C u e s t a

, w e c o n c l u d e t h a t a l l o w i n g P l a i n t i f f s ’ “ f a i l u r e t o e v i c t ” c l a i m w o u l d

, i n e f f e c t

,

r e m o v e t h e e l e m e n t o f c h o i c e a u t h o r i z e d u n d e r 4 7 U

. S

. C

. § 1 4 3 7

, a n d w o u l d f r u s t r a t e t h e

f e d e r a l r e g u l a t o r y s c h e m e

. T h e r e f o r e

, w e h o l d t h a t P l a i n t i f f s ’ t h e o r y o f r e c o v e r y i s i m p l i c i t l y

p r e e m p t e d b y 4 7 U

. S

. C

. § 1 4 3 7 a n d t h e f e d e r a l r e g u l a t i o n s p e r t a i n i n g t h e r e t o

.

D i s c r e t i o n a r y F u n c t i o n E x c e p t i o n t o S o v e r e i g n I m m u n i t y

E v e n i f w e a s s u m e t h a t P l a i n t i f f s ’ “ f a i l u r e t o e v i c t ” c l a i m i s n o t p r e e m p t e d b y 4 7

U

. S

. C

. § 1 4 3 7

, P l a i n t i f f s ’ c l a i m i s

, n o n e t h e l e s s

, b a r r e d b y t h e d i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n

e x c e p t i o n t o s o v e r e i g n i m m u n i t y

.

I t i s w e l l s e t t l e d t h a t l o c a l g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s a r e i m m u n e f r o m s u i t e x c e p t w h e n

a s t a t u t e e x p l i c i t l y a l l o w s t h e m t o b e s u e d

. S e e

, e

. g

. , J a n e D o e v

. C o

f f e e C o

. B d

. o f E d u c

. ,

8 5 2 S

. W

. 2 d 8 9 9

, 9 0 6 ( T e n n

. C t

. A p p

. 1 9 9 2 )

. T h e T G T L A r e m o v e s t h i s i m m u n i t y o n l y i n

c e r t a i n e n u m e r a t e d s i t u a t i o n s

. T e n n

. C o d e A n n

. § 2 9

- 2 0

- 2 0 5 ( S u p p

. 2 0 1 0 ) r e m o v e s t h e

s o v e r e i g n i m m u n i t y o f g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s f o r i n j u r i e s p r o x i m a t e l y c a u s e d b y t h e

-15-n e g l i g e n c e o f a n e m p l o y e e a c t i n g w i t h i n t h e s c o p e o f h i s o r h e r e m p l o y m e n t ; h o w e v e r

, t h e r e

a r e s e v e r a l e x c e p t i o n s t o t h i s r e m o v a l o f s o v e r e i g n i m m u n i t y

. T h e e x c e p t i o n t h a t i s

a p p l i c a b l e t o t h e i n s t a n t c a s e p r o v i d e s t h a t i m m u n i t y i s n o t r e m o v e d i f t h e i n j u r y a r i s e s o u t

o f “ t h e e x e r c i s e o f p e r f

o r m a n c e o r t h e f

a i l u r e t o e x e r c i s e o r p e r f o r m a d i s c r e t i o n a r y f

u n c t i o n

,

w h e t h e r o r n o t t h e d i s c r e t i o n i s a b u s e d

. ” T e n n

. C o d e A n n

. § 2 9

- 2 0

- 2 0 5

. I n L i m b a u g h v

.

C o f f e e M e d

. C t r

. , 5 9 S

. W

. 3 d 7 3 ( T e n n

. 2 0 0 1 )

, o u r S u p r e m e C o u r t d i s c u s s e d t h e d i s c r e t i o n a r y

f u n c t i o n e x c e p t i o n t o t h e T G T L A a s f o l l o w s :

T h i s e x c e p t i o n i m m u n i z e s l o c a l g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s f r o m

l i a b i l i t y f o r a n e m p l o y e e ' s n e g l i g e n c e i f t h e i n j u r y a r i s e s o u t o f

“ t h e e x e r c i s e o r p e r f

o r m a n c e o r t h e f

a i l u r e t o e x e r c i s e o r

p e r f o r m a d i s c r e t i o n a r y f

u n c t i o n

, w h e t h e r o r n o t t h e d i s c r e t i o n

i s a b u s e d

. ” E s s e n t i a l l y

, t h e d i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n e x c e

p t i o n

p r e v e n t s t h e u s e o

f t o r t a c t i o n s t o s e c o n d

- g u e s s w h a t a r e

e s s e n t i a l l y l e g i s l a t i v e o r a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n s i n v o l v i n g

s o c i a l

, p o l i t i c a l

, e c o n o m i c

, s c i e n t i

f i c

, o r p r o f e s s i o n a l p o l i c i e s o r

s o m e m i x t u r e o f t h e s e p o l i c i e s

. D o e v

. C o f f e e C o u n t y B d

. o f

E d u c

. , 8 5 2 S

. W

. 2 d 8 9 9

, 9 0 7 ( T e n n

. C t

. A p p

. 1 9 9 2 ) ( c i t i n g

U n i t e d S t a t e s v

. G a u b e r t

, 4 9 9 U

. S

. 3 1 5

, 3 2 3

, 1 1 1 S

. C t

. 1 2 6 7

,

1 1 3 L

. E d

. 2 d 3 3 5 ( 1 9 9 1 ) )

. T h e r a t i o n a l e f o r p r e s e r v i n g

i m m u n i t y f

o r c e r t a i n a c t s p e r f

o r m e d b y g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s i s

t h a t t h e g o v e r n m e n t s h o u l d b e p e r m i t t e d t o o p e r a t e w i t h o u t

u n d u e i n t e r f

e r e n c e b y t h e c o u r t s

, a s c o u r t s a r e o f t e n

“ i l l

- e q u i p p e d t o i n v e s t i g a t e a n d b a l a n c e t h e n u m e r o u s f a c t o r s

t h a t g o i n t o a n e x e c u t i v e o r l e g i s l a t i v e d e c i s i o n

. ” B o w e r s v

. C i t y

o f C h a t t a n o o g a

, 8 2 6 S

. W

. 2 d 4 2 7

, 4 3 1 ( T e n n

. 1 9 9 2 ) ( q u o t i n g

W a i n s c o t t v

. S t a t e

, 6 4 2 P

. 2 d 1 3 5 5

, 1 3 5 6 ( A l a s k a 1 9 8 2 ) ) ; s e e

a l s o C a r l s o n v

. S t a t e

, 5 9 8 P

. 2 d 9 6 9

, 9 7 2 ( A l a s k a 1 9 7 9 )

.

L i m b a u g h

, 5 9 S

. W

. 3 d a t 8 4

- 8 5 ( e m p h a s i s a d d e d )

.

I n B o w e r s v

. C i t

y o f C h a t t a n o o g a

, 8 2 6 S

. W

. 2 d 4 2 7 ( T e n n

. 1 9 9 2 )

, o u r S u p r e m e C o u r t

e x p l a i n e d t h a t “ d i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n i m m u n i t y a t t a c h e s t o a l l c o n d u c t p r o p e r l y i n v o l v i n g

t h e b a l a n c i n g o

f p o l i c y c o n s i d e r a t i o n s

. T

h e r e f o r e

, t h e r e m a

y b e o c c a s i o n s w h e r e a n

‘ o p e r a t i o n a l a c t ’ i s e n t i t l e d t o i m m u n i t y

, w h e r e

, f

o r i n s t a n c e

, t h e o

p e r a t i o n a l a c t o r i s

p r o p e r l y c h a r g e d w i t h b a l a n c i n g p o l i c y c o n s i d e r a t i o n s

. ” I

d

. a t 4 3 1 ( e m p h a s i s a d d e d )

. I n

D o e v

. C o

f f e e C o

. B d

. o f E d u c

. , 8 5 2 S

. W

. 2 d 8 9 9

, 9 0 7 ( T e n n

. C t

. A p p

. 1 9 9 2 )

, t h i s C o u r t

c o n s t r u e d T e n n

. C o d e A n n

. § 2 9

- 2 0

- 2 0 5 ( 1 ) t o p r e v e n t t h e u s e o f t o r t a c t i o n s t o c h a l l e n g e

p o l i c y

. T h e q u e s t i o n

, t h e n

, i s w h e t h e r e v i c t i o n d e c i s i o n s b y P H A s c o n s t i t u t e d i s c r e t i o n a r y

f u n c t i o n s

.

-16-A s d i s c u s s e d a b o v e

, t h e l e g i s l a t i v e i n t e n t o f 4 7 U

. S

. C

. § 1 4 3 7 v e s t s P H A s w i t h

d i s c r e t i o n i n d e c i d i n g w h e t h e r t o e v i c t i t s t e n a n t s

. O t h e r s t a t u t e s a l s o i n d i c a t e t h a t e v i c t i o n

d e c i s i o n s m a d e b y P H A s c o n s t i t u t e d i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n s

. T e n n

. C o d e A n n

. § 1 3

- 2 0

-

1 0 4 ( a ) ( 9 ) p r o v i d e s t h a t a h o u s i n g a u t h o r i t y h a s t h e p o w e r t o “ [ a ] c t a s a g e n t f o r t h e f e d e r a l

g o v e r n m e n t i n c o n n e c t i o n w i t h t h e a c q u i s i t i o n

, c o n s t r u c t i o n

, o p e r a t i o n a n d / o r m a n a g e m e n t

o f a h o u s i n g p r o

j e c t o r a n y p a r t t h e r e o f

. ” L i k e w i s e

, 2 4 C

. F

. R

. § 9 6 6

. 4 ( l ) ( 5 ) ( v i i ) ( B ) c l e a r l y

v e s t s P H A s w i t h d i s c r e t i o n t o d e t e r m i n e w h e t h e r t o e v i c t a t e n a n t b a s e d o n t h e t y p e o f

c r i m i n a l a c t i v i t y

, a n d c o n s i d e r i n g “ a l l c i r c u m s t a n c e s

. ” S e e s u p r a n o t e 3

. C o n s e q u e n t l y

,

w h e n d e t e r m i n i n g w h e t h e r t o e v i c t a t e n a n t

, a P H A i s p e r f o r m i n g a f

u n c t i o n d e l e g a t e d t o t h e

P H A b y t h e f

e d e r a l g o v e r n m e n t

. I n d e l e g a t i n g t h i s d i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n t o l o c a l P H A s

, t h e

f e d e r a l g o v e r n m e n t r e c o g n i z e s t h a t a l o c a l P H A i s b e t t e r a b l e t o c o n s i d e r t h e i n d i v i d u a l f a c t s

a n d c i r c u m s t a n c e s a n d t o m a k e a d e t e r m i n a t i o n r e g a r d i n g o c c u p a n c y a n d e v i c t i o n s

. A s

s t a t e d b y t h e S u p r e m e C o u r t i n R u c k e r

, “ [ t ] h e s t a t u t e d o e s n o t r e q u i r e t h e e v i c t i o n o f a n y

t e n a n t w h o v i o l a t e d t h e l e a s e p r o v i s i o n

. I n s t e a d

, i t e n t r u s t s t h a t d e c i s i o n t o t h e l o c a l p u b l i c

h o u s i n g a u t h o r i t i e s

, w h o a r e i n t h e b e s t p o s i t i o n t o t a k e a c c o u n t o f [ a l l r e l e v a n t

c i r c u m s t a n c e s ]

. ” R u c k e r

, 5 3 3 U

. S

. a t 1 3 3

- 3 4

.

T h i s C o u r t h a s a l s o r e c o g n i z e d t h a t e v i c t i o n d e c i s i o n s b y P H A s i n v o l v e f e d e r a l l y

g r a n t e d d i s c r e t i o n a r y d e c i s i o n m a k i n g

, t o

- w i t :

A m o n g t h e p o w e r s g r a n t e d a H o u s i n g A u t h o r i t y u n d e r t h i s A c t

[ T e n n

. C o d e A n n

. § § 1 3

- 8 0 1 e t s e q

. , 1 3

- 8 0 4 ( 8 ) ] i s t h e p o w e r t o

a c t a s a g e n t f

o r t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t i n c o n n e c t i o n w i t h t h e

a c q u i s i t i o n

, c o n s t r u c t i o n

, o p e r a t i o n a n d / o r m a n a g e m e n t o f a

h o u s i n g p r o

j e c t o r a n y p a r t t h e r e o f ( 1 3

- 8 0 4 ( 8 ) )

. U n d e r s a i d

s t a t u t e ( 1 3

- 8 1 2 ) t h e p o w e r s a n d d u t i e s o f t h e H o u s i n g A u t h o r i t

y

w i t h r e s p e c t t o r e n t a l

s a n d t e n a n t s e l e c t i o n a r e r e g u l a t e d a n d

r e s t r i c t e d

. T h u s

, i t i s s e e n t h a t t h e o p e r a t i o n o f a h o u s i n g

p r o j e c t b y t h e p l a i n t i f

f i s t h e e x e r c i s i n g o f a g o v e r n m e n t a l

f u n c t i o n a n d i t f

o l l o w s t h a t

, i n t h e e x e r c i s e o f t h i s f u n c t i o n

, t h e

a g e n t s o f s a i d a u t h o r i t y c a n n o t a c t a r b i t r a r i l y o r c a p r i c i o u s l y i n

t h e r e n t i n g o f s p a c e t o t e n a n t s o r i n t h e e v i c t i o n o f t e n a n t s f r o m

t h e p r o j e c t

.

N a s h v i l l e H o u s

. A u th

. v

. T

a y l o r

, 4 4 2 S

. W

. 2 d 6 6 8

, 6 7 2 ( T e n n

. C t

. A p p

. 1 9 6 8 ) ( e m p h a s i s

a d d e d )

.

I n B o w e r s

, o u r S u p r e m e C o u r t a d o p t e d a p l a n n i n g

- o p e r a t i o n a l t e s t

, u n d e r w h i c h i t i s

t h e “ n a t u r e o f

t h e c o n d u c t ” ( i

. e

. , t h e d e c i s i o n

- m a k i n g p r o c e s s )

, a s o p p o s e d t o t h e “ s t a t u s o f

t h e a c t o r

, ” t h a t g o v e r n s t h e q u e s t i o n o f w h e t h e r t h e e x c e p t i o n a p p l i e s

. B o w e r s

, 8 2 6 S

. W

. 2 d

-17-a t 4 3 0

- 3 1

. U n d e r t h i s t e s t

, d e c i s i o n s t h a t r i s e t o t h e l e v e l o f p l a n n i n g o r p o l i c y

- m a k i n g a r e

c o n s i d e r e d d i s c r e t i o n a r y a c t s t h a t d o n o t g i v e r i s e t o t o r t l i a b i l i t y

. O n t h e o t h e r h a n d

, d e c i s i o n s t h a t a r e m e r e l y o p e r a t i o n a l a r e g e n e r a l l y n o t c o n s i d e r e d d i s c r e t i o n a r y a c t s a n d

,

t h e r e f o r e

, d o n o t t r i g g e r i m m u n i t y

. I d

. H o w e v e r

, t h e B o w e r s C o u r t w e n t o n t o e x p l a i n t h a t

,

“ t h e r e m a y b e o c c a s i o n s w h e r e a n ‘ o p e r a t i o n a l a c t ’ i s e n t i t l e d t o i m m u n i t y

, w h e r e

, f o r

i n s t a n c e

, t h e o

p e r a t i o n a l a c t o r i s p r o

p e r l y c h a r g e d w i t h b a l a n c i n g p o l i c y c o n s i d e r a t i o n s

. ”

I d

. ( e m p h a s i s a d d e d ) ; s e e a l s o U n i t e d S t a t e s v

. G a u b e r t

, 4 9 9 U

. S

. 3 1 5

, 3 2 6 ( T e n n

. 1 9 9 1 )

.

A s d i s c u s s e d a b o v e

, a P H A ’ s d e c i s i o n c o n c e r n i n g w h e t h e r t o e v i c t a t e n a n t a f t e r a l l e g a t i o n s

o f c r i m i n a l a c t i v i t y c l e a r l y i n v o l v e s f a c t

- s p e c i f

i c c o n s i d e r a t i o n s o f “ a l l c i r c u m s t a n c e s

, ” a n d

r e q u i r e s a “ b a l a n c i n g o f p o l i c y c o n s i d e r a t i o n s

. ” B o w e r s

, 8 2 6 S

. W

. 2 d a t 4 3 0

- 3 1 ; 2 4 C

. F

. R

. § 9 6 6

. 4 ( l ) ( 5 ) ( v i i ) ( B )

.

A l t h o u g h t h e d i s t i n c t i o n b e t w e e n d e c i s i o n s b y g o v e r n m e n t a l a c t o r s t h a t i n v o l v e

“ b a l a n c i n g p o l i c y c o n s i d e r a t i o n s

, ” a n d t h o s e t h a t a r e t r u l y o p e r a t i o n a l i n n a t u r e i s a d m i t t e d l y

m u r k y

, i n B o w e r s

, t h e C o u r t c o n s i d e r e d t h e d i s t i n c t i o n u n d e r t h e f a c t s o f t h a t c a s e a n d h e l d

t h a t

, “ [ t ] h e r e b e i n g a c l e a r p l a n a n d p o l i c y o f t h e S t a t e o f T e n n e s s e e a n d C i t y o f C h a t t a n o o g a

t o p r o v i d e s a f

e p a s s a g e a c r o s s a n i m m e d i a t e s t r e e t t o w a r d a c h i l d ’ s d e s t i n a t i o n

, w e f i n d t h a t

a d e c i s i o n l e f

t t o a s c h o o l b u s d r i v e r o n w h e r e t o s t o p a t a p a r t i c u l a r i n t e r s e c t i o n i s a n

o p e r a t i o n a l a c t n o t w i t h i n t h e d i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n e x c e p t i o n

. ” B o w e r s

, 8 2 6 S

. W

. 2 d a t 4 3 2

.

I n i t s b r i e f

, t h e M H A

, r e l y i n g u p o n t h e B o w e r s h o l d i n g

, a s s e r t s t h a t a b u s d r i v e r ’ s d e c i s i o n

t o s t o p o r n o t s t o p a t a n i n t e r s e c t i o n i s c l e a r l y o p e r a t i o n a l

, w h e r e a s d e c i s i o n s b y P H A s a s t o

w h e t h e r t o e v i c t a t e n a n t i n v o l v e f a c t

- s p e c i f

i c i n v e s t i g a t i o n s a n d d i s c r e t i o n a r y b a l a n c i n g o f

f e d e r a l p o l i c i e s

, t h u s r e n d e r i n g s u c h a c t i v i t i e s “ p l a n n i n g ” i n n a t u r e

. W e a g r e e

.

I f P H A e v i c t i o n d e c i s i o n s i n v o l v i n g a l l c r i m i n a l a c t i v i t y m e r e l y f o l l o w e d a p r e

d e t e r m i n e d

, m a n d a t e d p o l i c y ( i

. e

. , s u c h a s t h e m a n d a t o r y e v i c t i o n f o r m a n u f

a c t u r i n g

m e t h a m p h e t a m i n e

, s e e 2 4 C

. F

. R

. § 9 6 6

. 4 ( 1 ) )

, t h e n t h e s e d e c i s i o n s w o u l d b e t r u l y o p e r a t i o n a l

i n n a t u r e

. H o w e v e r

, i n d e t e r m i n i n g w h e t h e r t o e v i c t t e n a n t s a f t e r a l l e g a t i o n s o f c r i m i n a l

a c t i v i t y

, P H A s m u s t b a l a n c e t h e e f f e c t o f t h a t d e c i s i o n o n t h e t e n a n t w i t h t h e p o t e n t i a l e f f e c t

o n o t h e r t e n a n t s o f d e c l i n i n g e v i c t i o n o f t h e o f f e n d i n g t e n a n t

. T h i s d e c i s i o n r e q u i r e s

i n v e s t i g a t i o n s i n t o t h e a l l e g a t i o n s

, a n d c o n s i d e r a t i o n o f t h e m i s s i o n o f H U D

. C o n s e q u e n t l y

,

t h e d e c i s i o n t o e v i c t ( f

o r o t h e r c r i m i n a l a c t i v i t y ) i n v o l v e s “ b a l a n c i n g p o l i c y c o n s i d e r a t i o n s ”

b e c a u s e t h e d e c i s i o n m u s t b e m a d e i n l i g h t o f t h e i n d i v i d u a l c i r c u m s t a n c e s o f e a c h c a s e

( e x c e p t f

o r t h e n a r r o w e x c e p t i o n o f m e t h a m p h e t a m i n e m a n u f a c t u r i n g

, w h i c h r e q u i r e s

m a n d a t o r y e v i c t i o n )

. T h e r e f o r e

, w e h o l d t h a t t h e M H A ’ s d e c i s i o n w h e t h e r t o e v i c t M r

.

M i l l e r w a s a “ p l a n n i n g ” l e v e l d e c i s i o n t o w h i c h t h e d i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n e x c e p t i o n t o

s o v e r e i g n i m m u n i t y a p p l i e s

.

E v e n w e r e w e t o a s s u m e t h a t t h e M H A ’ s d e c i s i o n w h e t h e r t o e v i c t w a s o p e r a t i o n a l

i n n a t u r e

, t h e d i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n e x c e p t i o n w o u l d s t i l l a p p l y t o t h e s p e c i f i c f a c t s o f t h i s

-18-c a s e

. W h e r e a n o p e r a t i o n a l d e c i s i o n

- m a k e r a c t s r e a s o n a b l y i n i m p l e m e n t i n g a n e s t a b l i s h e d

p o l i c y a n d s u c h a c t i o n s f u r t h e r t h e u n d e r l y i n g p o l i c y

, t h e n t h e e n t i t y ’ s i m m u n i t y i s n o t

a b r o g a t e d

. L i m b a u g h v

. C o f f e e M e d

. C t r

. , 5 9 S

. W

. 3 d 7 3

, 8 5 ( T e n n

. 2 0 0 1 )

. I t i s w h e n s u c h

a n o p e r a t i o n a l d e c i s i o n

- m a k e r d o e s n o t “ a c t r e a s o n a b l y b u t p u r s u e s a c o u r s e o f c o n d u c t t h a t

v i o l a t e s m a n d a t o r y r e g u l a t i o n [ t h a t ] t h e d i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n e x c e p t i o n w i l l n o t a p p l y

b e c a u s e t h e a c t i o n w o u l d b e c o n t r a r y t o t h e e n t i t y ’ s e s t a b l i s h e d p o l i c y

. ” I d

. I n L i m b a u g h

,

a n u r s i n g h o m e r e s i d e n t ’ s c o n s e r v a t o r f i l e d s u i t a g a i n s t t h e C o f f e e M e d i c a l C e n t e r

, a

g o v e r n m e n t a l e n t i t y

, s e e k i n g d a m a g e s f o r i n j u r i e s r e s u l t i n g f

r o m a n u r s i n g h o m e e m p l o y e e ’ s

a l l e g e d a s s a u l t o n t h e r e s i d e n t

. L i m b a u g h

, 5 9 S

. W

. 3 d a t 7 6

. T h e C o u r t d e t e r m i n e d t h a t t h e

n u r s i n g h o m e h a d i m p l e m e n t e d a s p e c i f i c p o l i c y r e g a r d i n g d i s c i p l i n e o f e m p l o y e e s

, b u t h a d

f a i l e d t o f o l l o w i t s o w n p o l i c y

. I d

. a t 8 5

. T h e C o u r t h e l d t h a t “ t h e n u r s i n g h o m e ’ s b r o a d

d i s c r e t i o n t o i m p l e m e n t a p o l i c y g o v e r n i n g t h e q u e s t i o n s o f w h e t h e r a n d h o w t o d i s c i p l i n e

c o m b a t i v e e m p l o y e e s i s i n d e e d a p o l i c y d e t e r m i n a t i o n t h a t c a n n o t g i v e r i s e t o t o r t l i a b i l i t y

. ”

I d

. a t 8 6

. H o w e v e r

, b e c a u s e t h e n u r s i n g h o m e h a d n e g l i g e n t l y f a i l e d t o f o l l o w i t s p r e s c r i b e d

g u i d e l i n e s

, t h e d i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n e x c e p t i o n d i d n o t a p p l y a n d g o v e r n m e n t a l i m m u n i t y

w a s w a i v e d

. I

d

. a t 8 5

- 8 6

.

L i m b a u g h i s d i s t i n g u i s h a b l e f r o m t h e c a s e a t b a r

. H e r e

, t h e u n d i s p u t e d f a c t s e s t a b l i s h

t h a t t h e M H A a c t e d c o n s i s t e n t l y w i t h i t s f e d e r a l m a n d a t e

, b y e x e r c i s i n g i t s d i s c r e t i o n i n

e v a l u a t i n g t h e c i r c u m s t a n c e s i n v o l v e d i n t h e 1 9 9 8 s t a b b i n g i n c i d e n t

. A l t h o u g h

, a s n o t e d

a b o v e

, t h e r e c o r d d o e s n o t f u l l y o u t l i n e t h e e x t e n t o r n a t u r e o f t h e M H A ’ s i n q u i r y i n t o t h e

1 9 9 8 i n c i d e n t

, t h e p a r t i e s d o n o t d i s p u t e t h e f a c t t h a t t h e i n q u i r y o c c u r r e d

. M o r e o v e r

, f o l l o w i n g i t s i n q u i r y

, t h e M H A f u r t h e r e x e r c i s e d i t s d i s c r e t i o n i n p l a c i n g M r

. M i l l e r o n

p r o b a t i o n

. B e c a u s e t h e M H A r e a s o n a b l y i m p l e m e n t e d i t s f e d e r a l l y m a n d a t e d d i s c r e t i o n

,

L i m b a u g h w o u l d n o t a b r o g a t e g o v e r n m e n t a l i m m u n i t y e v e n i f t h e e v i c t i o n d e t e r m i n a t i o n

w a s a n o p e r a t i o n a l l e v e l d e c i s i o n

.

F o r t h e f

o r e g o i n g r e a s o n s

, w e r e v e r s e t h e t r i a l c o u r t ’ s o r d e r

, d e n y i n g s u m m a r y

j u d g m e n t i n f

a v o r o f t h e M H A

. B e c a u s e A p p e l l e e s ’ c a u s e o f a c t i o n f o r “ f a i l u r e t o e v i c t ” i s

p r e e m p t e d u n d e r 4 2 U

. S

. C

. § 1 4 3 7

, a n d b e c a u s e t h e A p p e l l a n t r e t a i n s s o v e r e i g n i m m u n i t y

u n d e r t h e d i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n e x c e p t i o n t o t h e T G T L A

, w e r e m a n d t h e c a s e f o r e n t r y o f

s u m m a r y j u d g m e n t i n f a v o r o f t h e M H A

, a n d f o r s u c h f

u r t h e r p r o c e e d i n g s a s m a y b e

n e c e s s a r y a n d c o n s i s t e n t w i t h t h i s O p i n i o n

. C o s t s o f t h i s a p p e a l a r e a s s e s s e d a g a i n s t t h e

A p p e l l e e s

, C h e r y l B r o w n G i g g e r s

, C h a r l e s C

. B r o w n

, J r

. , A n g e l a B r o w n

, J o a n n F i s h e r

, a n d

S c r u g g s S e c u r i t y a n d P a t r o l

, f o r w h i c h e x e c u t i o n m a y i s s u e i f n e c e s s a r y

.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

J

. S T E V E N S T A F F O R D

, J U D G E

-19-