Número Identificador

SEN2024 ________

ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO

TRIBUNAL DE APELACIONES

PANEL IX

LEARN AID, LLC

Recurrente

v.

DEPARTAMENTO DE 

EDUCACIÓN DE 

PUERTO RICO

Recurrido

PEARSON PEM, PR 

INC.

Parte con Interés

KLRA202400231

Revisión Judicial 

Procedente de la 

Oficina Central de 

Compras, 

Obligaciones y 

Adjudicación de 

Fondos del 

Departamento de 

Educación 

Sobre: 

Impugnación de 

Adjudicación de 

Solicitud de 

Propuestas 

RFP DEPR-UAF-23-

005

Panel integrado por su presidente el Juez Rodríguez Casillas, el 

Juez Salgado Schwarz y el Juez Ronda Del Toro

Ronda Del Toro, Juez Ponente

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 22 de mayo de 2024.

Learn Aid, LLC presentó el pasado 7 de mayo un Recurso de 

Revisión para que revoquemos los efectos de un Aviso de

Adjudicación que emitiera el Departamento de Educación de 

Puerto Rico (DEPR), para el RFP Núm. DEPR-UAF-23-005, para la

Planificación, Capacitación, Ejecución, Desarrollo, impresión, 

envío y recepción, monitoreo, escaneo, procesamiento, corrección 

y producción de informes sobre los resultados de la Evaluación 

Académica Estatal del Departamento de Educación de Puerto Rico,

aquí recurrida, y una prueba de evaluación alterna para todos los 

estudiantes en los grados 3° a 8° y 10° en las áreas de contenido 

de Español, Matemáticas, Inglés como Segundo Idioma; y todos 

los estudiantes en los grados 4°, 8° y 10° en el área de contenido 
KLRA202400231 2

de Ciencias, según lo requerido por el Departamento de Educación 

de Estados Unidos.

Junto al recurso de revisión, Learn Aid presentó una 

Solicitud en Auxilio de Jurisdicción y el 8 de mayo de 2024 

paralizamos los efectos de la adjudicación de la subasta. 

La parte con interés Pearson PEM PR, Inc., solicitó que se 

deje sin efecto la paralización decretada. El Gobierno de Puerto 

Rico, en representación del Departamento de Educación de Puerto 

Rico también solicitó reconsideración. Luego del análisis de rigor, 

el 10 de mayo dejamos sin efecto la paralización decretada 

mediante nuestra Resolución del pasado 8 de mayo de 2024. 

Habiendo comparecido estas partes, le concedimos término 

adicional hasta el 15 de mayo para que las partes que interesen 

presentaran algún escrito. 

Vencido el término antes otorgado y con las comparecencias 

de todas las partes, procedemos a resolver la impugnación 

solicitada. 

Por los fundamentos que exponemos, confirmamos el Aviso 

de Adjudicación, recurrido.

I.

El Departamento de Educación del Gobierno de Puerto Rico 

recibe una cantidad considerable de fondos Federales, conforme 

el mandato de los Títulos I, II y III de la Ley de Educación Primaria 

y Secundaria (“ESSA”, por sus siglas en Inglés, Every Student 

Succeeds Act)

1

, los cuales brindan la oportunidad que permite

cubrir el costo de la educación de miles de estudiantes bajo el 

nivel de pobreza federal, que en el territorio de Puerto Rico 

1 20 USC. Secs. 6301-7981.
KLRA202400231 3

sobrepasa el ochenta por ciento del estudiantado en las escuelas 

que administra DEPR.

Durante el Año Fiscal 2023 y solo en fondos de Titulo I, el 

DEPR recibió $447,700,799 y para mantenerse recibiendo esa 

cantidad u otra similar anualmente, tiene que cumplir con toda 

exigencia del gobierno federal las cuales mayormente surgen de 

la Ley ESSA antes mencionada.

Las pruebas CRECE son un requisito que exige el gobierno 

federal bajo la antes mencionada Ley de Educación Primaria y 

Secundaria y crean una línea base para medir el progreso 

estudiantil por escuela, de forma que se puedan crear planes de 

mejoramiento del rendimiento de los estudiantes en el sistema. 

Para implementar y administrar se ordena al DEPR a contratar una 

empresa con un historial que permita implementar y administrar 

esas pruebas para así obtener los resultados antes detallados y 

con estos diseñar los planes futuros sobre el proceso educativo.

El 4 de diciembre de 2023, el Departamento de Educación 

de Puerto Rico (DEPR), publicó la solicitud de propuestas 

relacionadas al RFP Núm. DEPR-UAF-23-00052. Esa propuesta 

recogía la implementación y administración de las pruebas CRECE.

Dicha solicitud se publicó en el Registro Único de Subastas del 

Gobierno de Puerto Rico y en la página web del DEPR. El 8 de 

diciembre de 2024 el DEPR llevó a cabo una reunión de orientación 

y permitió a los interesados presentar preguntas por escrito, que 

fueron respondidas y publicadas dichas contestaciones a través de 

la página web del DEPR. La fecha límite para la entrega de 

propuestas conforme dicha solicitud de propuestas se mantuvo 

como establecida originalmente para el 29 de diciembre de 2023.

2 Ver páginas 51-125 del Apéndice del Recurso de Revisión.
KLRA202400231 4

Como requisitos para ser elegibles, el DEPR solicitó a las 

partes interesadas que éstas estuvieran autorizadas para hacer 

negocios en Puerto Rico y tuvieran una capacidad económica 

adecuada. Además, debían tener experiencia en el diseño y 

administración de pruebas estandarizadas en escuelas públicas o 

privadas, a través de plataformas electrónicas. A su vez, el DE les 

solicitó a las entidades que presentaran evidencia que demostrara 

la experiencia, capacidad y alcance que poseían para ofrecer los 

servicios contemplados en el Request for Proposal (RFP)3. 

Dos (2) propuestas fueron recibidas en el Área de Correo de 

la Oficina de Asuntos Federales, las cuales cumplieron con la fecha 

y hora establecida para entrega. Dichas propuestas fueron de 

Pearson PEM, Puerto Rico, Inc. (en adelante Pearson) y Learn Aid

LLC. (aquí recurrente). De estas fue seleccionada la propuesta 

presentada por Pearson PEM Puerto Rico, Inc., al recibir la mejor 

evaluación en términos generales, la que incluyó un 100% de 

puntuación en la Evaluación Técnica, dado que su experiencia 

previa incluye el uso de una plataforma en línea con más de 

70,000 estudiantes simultáneos.

El proponente Pearson, al que se adjudicó el contrato, 

presentó una oferta cuyo costo para el primer año es de 

$14,734,506.00 y un costo total de $65,812,398.00 para los cinco 

años del proyecto, mientras que la propuesta de Learn Aid fue de 

$20,595,000.00 para el primer año y un costo total propuesto a 

cinco años de $99,687,500.00. Claramente la propuesta

adjudicada de Pearson es mucho más económica que la de Learn 

Aid, aquí recurrente.

3

Íd.
KLRA202400231 5

Pearson tiene un extenso historial de experiencia en todas 

las áreas que se requiere en el RFP. La evaluación de las 

propuestas permitió la conclusión de que Pearson y sus 18 años 

de experiencia realizando la medición en el DEPR la cualifica como 

excelentemente preparada para cumplir correctamente con los 

servicios que solicitó el DEPR a través del RFP.

Evaluadas las propuestas sometidas, el 23 de febrero de 

2024, el DEPR emitió un Aviso de Adjudicación del RFP Núm. 

DEPR-UAF-23-0005, en el que informó que adjudicó el 

requerimiento de propuesta o Request for Proposal a Pearson 

PEM, PR, Inc4.

Inconforme con la determinación, el 4 de marzo de 2024, 

Learn Aid presentó una Solicitud de Reconsideración ante la

Oficina de Asuntos Legales del DEPR. El 18 de marzo de 2024, el 

Secretario Auxiliar de Asuntos Legales y Política Pública notificó su 

determinación de acoger la solicitud de reconsideración, para 

considerarla en sus méritos. 

Learn Aid intentó, en etapa de reconsideración, modificar su 

propuesta para bajar su oferta económica, pero ello no se 

contemplaba en el procedimiento publicado para este RFP y por 

ello no se le acepto dicho intento. La propuesta final de cada parte

tenía que ser la realizada el 29 de diciembre de 2023, conforme 

el RFP y fue totalmente improcedente de Learn Aid intentar, en 

etapa de reconsideración, hacer una nueva negociación, actuación 

que no indicó en su solicitud de Revisión Administrativa que aquí 

atendemos, aunque surge de su Solicitud de Reconsideración 

presentada ante el DEPR.

5

4 Ver páginas 1-16 del Apéndice al Recurso de Revisión.

5 Ver páginas 811-849 del Apéndice al Recurso de Revisión.
KLRA202400231 6

La proponente agraciada, la que hemos denominado 

Pearson y esta, según los documentos que formaron parte de su 

propuesta ante el DEPR, es una corporación doméstica activa 

registrada en el Registro de Corporaciones del Departamento de 

Estado (registro número 149881) y está certificada como 

proveedora de servicios profesionales en el Registro Único de 

Proveedores de la Administración de Servicios Generales (número 

de proveedor 35777). 

Además, Pearson, en el Apéndice 12 de su propuesta, 

presentó toda la información requerida para la proponente y su 

“ultimate parent ̈ que es Pearson PLC. Allí están los estados 

financieros auditados de su subsidiaria local (que es la 

proponente) para el 2019, 2020 y 2021. También se sometieron 

estados financieros de Pearson PLC para los últimos tres años 

cerrados, auditados por un auditor independiente siguiendo 

estándares internacionales de auditoría.6

El 12 de abril de 2024, la Oficina de Asuntos Legales del 

DEPR informa que referirá el expediente del caso a la Oficina de 

Adjudicaciones, adscrita a la Oficina Central de Compras, 

Obligaciones y Adjudicación de Fondos, para que se evaluara la 

reconsideración. El 16 de abril de 2024 la Directora de 

Adjudicaciones emite un Memorando Explicativo y 

Recomendación, por conducto de la Directora de La Oficina Central 

de Compras, Obligaciones y Adjudicación de Fondos y dirigido a la 

Secretaria del DEPR, para que se decrete No Ha Lugar la 

reconsideración solicitada por Learn Aid.

6 Ver Propuesta de Pearson ante el DEPR y página 47 del Apéndice al Recurso 

de Revisión.
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El 17 de abril de 2024 se denegó la reconsideración de Learn 

Aid y se notificó dicha denegatoria.

7 El DEPR suscribió el contrato 

con el proponente al que se le adjudicó la buena pro, el 25 de abril 

de 2024. Dicho primer contrato con DEPR, vence el 30 de junio de 

2024. Dicho contrato solo está relacionado a la primera fase de 

este proyecto. Para las otras etapas se deberá suscribir contratos 

distintos.

El 7 de mayo de 2024, Learn Aid acudió ante esta instancia 

intermedia mediante Recurso de Revisión Judicial en el que señaló 

que el DEPR cometió los siguientes tres errores:

A) Erró y abusó de su discreción la Oficina Central de Compras, 

Obligaciones y Adjudicación de Fondos en su evaluación, al no 

descalificar a Pearson PEM PR, Inc., en la etapa del 

cernimiento, por este incumplir con las claras del RPF (SIC) y 

no presentar los estados financieros auditados de los últimos 

tres (3) años fiscales cerrados de su matriz, NCS Pearson, Inc. 

y en cambio presentar los “Annual Reports” de Pearson PLC, 

no siendo esta su matriz directa y por no ser esos documentos 

estados financieros, sino documentos corporativos internos.

B) Erró la Oficina Central de Compras, Obligaciones y 

Adjudicación de Fondos a través de su Comité Evaluador, al 

no descalificar a Pearson PEM PR, Inc., al este haber obtenido 

una puntación menor a la requerida bajo el reglón de 

capacidad financiera y por omitir su baja calificación de Aviso 

de Adjudicación, asignándole de manera caprichosa, arbitraria 

y mediando abuso de discreción, una puntuación obtenida por 

una entidad que no fue la que participó en este proceso.

C) Erró la Oficina Central de Compras, Obligaciones y 

Adjudicación de Fondos al permitir la consideración de 

documentos de entidades no autorizadas a llevar a cabo 

operaciones comerciales en Puerto Rico, brindándole una clara 

ventaja a uno solo de los proponentes, violentando así el 

Debido Proceso de Ley por no haber evaluado a los 

proponentes en igualdad de condiciones. 

Junto al recurso de revisión, el Recurrente presentó una 

Moción Urgente en Auxilio de Jurisdicción [...] en la que solicitó la 

paralización de los procedimientos al amparo de la Regla 79 del 

Reglamento del Tribunal de Apelaciones de Puerto Rico, 4 LPRA 

Ap. XXII-B, R. 79. Mediante Resolución emitida el 8 de mayo de 

7 Ver Páginas 894-895 del Apéndice al Recurso de Revisión.
KLRA202400231 8

2024, se concedió la paralización solicitada y el 10 de mayo de 

2024, luego de Mociones de Reconsideración presentadas por la 

parte con interés y el DEPR, mediante Resolución de esa fecha, se 

dejó sin efecto dicha paralización.

En la Resolución del 10 de mayo de 2024, que se dejó sin 

efecto la paralización, indicamos que habiendo comparecido ya 

todas las partes, el Recurso se consideraría perfeccionado para 

ser resuelto el 15 de mayo de 2024, lo que aquí hacemos.

II.

A.

La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del 

Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, según enmendada,

(“LPAU”), establece el alcance de la revisión judicial de las 

determinaciones de las agencias administrativas. A tenor con la 

citada ley y la jurisprudencia aplicable, la revisión judicial 

consiste, esencialmente, en determinar si la actuación de la 

agencia fue dentro de las facultades que le fueron conferidas por 

ley y si la misma es legal y razonable8.

La Ley 38-2017, supra, es el estatuto que delimita el alcance 

de la revisión judicial de las decisiones administrativas ante el 

Tribunal de Apelaciones. Es decir, que únicamente puede 

presentarse un recurso de revisión judicial ante este Tribunal 

cuando exista una determinación final de una agencia 

administrativa.

Allí se establece el alcance de la revisión judicial de las 

determinaciones de las agencias administrativas. A tenor con las

leyes y la jurisprudencia aplicable, la revisión judicial consiste, 

8 Capó Cruz v. Junta de Planificación y otros, 204 DPR 581 (2020); Rolón 

Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 35 (2018); T–JAC v. Caguas Centrum 

Limited, 148 DPR 70 (1999).
KLRA202400231 9

esencialmente, en determinar si la actuación de la agencia fue 

dentro de las facultades que le fueron conferidas por ley y si la 

misma es legal y razonable.

Las exigencias de la Ley Núm. 73-2019, según enmendada, 

supra, también aplican a este procedimiento. Toda notificación de 

adjudicación de subasta o procedimiento de requerimiento de 

propuestas tiene que contemplar la aplicación de esta ley.

Del mismo modo, es norma reiterada que los 

procedimientos y las decisiones de los organismos administrativos 

están cobijados por una presunción de regularidad y 

corrección. Debido a ello, la revisión judicial se limita al examen 

de la razonabilidad de la actuación de la agencia. Por ello, el 

tribunal revisor podrá intervenir con los foros administrativos 

cuando la decisión adoptada no está basada en evidencia 

sustancial, o ha errado en la aplicación de la ley, o cuando la 

actuación es arbitraria, irrazonable, ilegal o afecta derechos 

fundamentales. Caribbean Communication v. Pol. de P.R., 176 

DPR 978, 1006 (2009); JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero Badillo, 

177 DPR 177, 187 (2009). 

Conforme a ello, la norma general es que las decisiones de 

las agencias administrativas deben ser consideradas con gran 

deferencia por los tribunales apelativos, por razón de la 

experiencia y conocimiento especializado de éstas respecto a las 

facultades que se les han delegado. JP, Plaza Santa Isabel v. 

Cordero Badillo,177 DPR, a la pág. 186; Borschow Hosp. v. Jta. 

de Planificación, 177 DPR 545, 566 (2009). 

B.

La subasta tradicional y el requerimiento de propuestas 

Request for Proposal (RFP) son métodos mediante los cuales, el 

gobierno central y el municipal adquieren bienes y servicios. PR 
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Eco Park et al. y Mun. de Yauco, 202 DPR 525 (2019); R&B Power 

v. E.L.A., 170 DPR 606, 621 (2007). Aunque la subasta formal es 

el método tradicional para regular la adquisición de bienes y 

servicios, se ha validado, como alternativa, la compra negociada 

y el mecanismo de requerimiento de propuestas o Request for 

Proposal, cuando se trata de bienes o servicios especializados que 

involucran aspectos altamente técnicos y complejos, o cuando 

existen escasos competidores cualificados. Maranello et al. v. 

O.A.T., 186 DPR 780 (2012); Caribbean Communications v. Pol. 

de P.R., supra, a la pág. 996 (2009); R&B Power v E.L.A., supra, 

págs. 621-622.

A través de ambos mecanismos se protegen los intereses 

del soberano ya que, procuran conseguir “los precios más 

económicos; evitar el favoritismo, la corrupción, el dispendio, la 

prevaricación, la extravagancia y el descuido al otorgarse los 

contratos, y minimizar los riesgos de incumplimiento”. PR Eco Park 

et al. y Mun. de Yauco, supra; Caribbean Communications v. Pol. 

De P.R., supra, pág. 994. Ahora bien, el Requerimiento de 

Propuestas es un proceso, que al igual que las subastas formales, 

está basado en la competencia, pero es más informal y flexible.

Caribbean Communications v. Pol. de P.R., supra, pág. 997; R&B 

Power v. E.L.A., supra, pág. 621.

Este mecanismo de Requerimiento de Propuestas, alterno a 

la subasta formal, participa de características adjudicativas de la 

misma forma que la subasta tradicional. R&B Power v. E.L.A.,

supra. Una vez adjudicado el procedimiento informal la agencia 

tiene que notificar a las partes su determinación por escrito,

sus fundamentos y el recurso de revisión disponible. R&B 

Power v. E.L.A., supra; véase, además, Maranello et al. v. O.A.T.,
KLRA202400231 11

supra; Caribbean Communications v. Pol. de P.R., supra, pág. 

998.

III.

En su recurso de revisión, la parte recurrente en su primer 

señalamiento de error cuestiona el alegado cumplimiento 

defectuoso de Pearson con la información financiera requerida al 

proponente y su compañía matriz. No tiene razón.

Pearson, en el Apéndice 12 de su propuesta, presentó toda 

la información requerida para la proponente y su “ultimate 

parent ̈ que es Pearson PLC. Allí están los estados financieros 

auditados de su subsidiaria local (que es la proponente) para el 

2019, 2020 y 2021. También se sometieron estados financieros 

de Pearson PLC para los últimos tres años cerrados, auditados por 

un auditor independiente siguiendo estándares internacionales de 

auditoría. Por ello el primer error no se cometió.

En el segundo error, la recurrente reclama que la puntuación 

por el concepto de capacidad financiera, que se le otorgó a la 

proponente a la que se le adjudicó la subasta, no le correspondía. 

Se reclama en ese error que, en ese aspecto de las finanzas, se le 

dio a Pearson “una puntuación obtenida por una entidad que no 

fue la que participó en este proceso”. Este segundo error se 

discute en el recurso, de manera conjunta con el primero y por 

ello, con los mismos fundamentos que rechazamos el primero, 

rechazamos este segundo error que tampoco fue cometido.

La notificación del resultado seleccionado por el DEPR para 

este RFP fue una correcta que incluyó cada segmento que debe 

explicarse en este tipo de trámite de requerimiento de propuestas 

(Request for Proposal (RFP)), conforme explicamos en el derecho 

vigente a este tipo de mecanismo. 
KLRA202400231 12

Como tercer error se reclama que se permitieron 

documentos de entidades no autorizadas a llevar a cabo 

operaciones comerciales en Puerto Rico. Reclaman que así se dio 

ventaja a uno de los proponentes y con ello se violó el debido 

proceso de ley. Tampoco tiene razón en ese reclamo pues ese 

error no se cometió.

En el Aviso para someter propuestas (RFP) que se publicó el 

4 de diciembre de 2023, se detallaron los requisitos del proceso. 

El 8 de diciembre se llevó a cabo una orientación mediante la 

aplicación TEAMS a los interesados en participar en la 

convocatoria. También se les concedió la oportunidad de 

presentar preguntas por escrito, las cuales fueron publicadas en 

la página web del DEPR con sus respectivas respuestas.

Entre las respuestas que brindó el DEPR a las preguntas 

sobre la evaluación financiera de los proponentes, se aclaró que 

se utilizaría la información de la “empresa principal” y se aclaró 

además que se podían presentar y se considerarían los estados 

financieros del “ultimate parent” de aquellos proponentes que 

pertenecieran a otra compañía localizada fuera de Puerto Rico. 

Con esa aclaración unido a lo que indicaba el RFP, se 

estableció que se tenía que someter la información financiera de 

la entidad que somete la propuesta y si esa entidad era una 

sucursal de una compañía localizada fuera de Puerto Rico, también 

tenían que someterse los estados financieros auditados de los 

últimos tres años fiscales cerrados de la compañía matriz

(“ultimate parent”). El tercer error tampoco se cometió.

Pearson sometió los estados financieros de la empresa que 

sometía la propuesta y también sometió un documento 

denominado “Anual Report” para cada uno de los últimos tres 

años fiscales cerrados de su compañía matriz, los que como parte 
KLRA202400231 13

de la información financiera que recogían, contenían los estados 

financieros auditados requeridos para cualificar para la evaluación 

financiera de la proponente. Por ello y demás documentos 

sometidos, Pearson cumplió con someter todos los documentos 

financieros requeridos para ser evaluada.

La evaluación de solidez financiera fue realizada por parte

de una firma externa contratada por el DEPR. Como resultado de 

esa evaluación se determinó que ambos proponentes contaban 

con la capacidad financiera requerida y que ambos cumplieron con 

la puntuación mínima necesaria para pasar la evaluación técnica.

El aspecto de la evaluación técnica presentada por Pearson 

obtuvo un 100% y ello unido a que Pearson, al que se adjudicó el 

contrato, presentó una oferta cuyo costo para el primer año es de 

$14,734,506.00 y un costo total de $65,812,398.00 para los cinco 

años del proyecto, mientras que la propuesta de Learn Aid fue de 

$20,595,000.00 para el primer año y un costo total propuesto a 

cinco años de $99,687,500.00, permite considerar correcta la 

decisión de que la propuesta se debía adjudicar a Pearson. Por ello

se debe confirmar el Aviso de Adjudicación aquí impugnado.

IV.

Por los fundamentos que anteceden, se confirma la 

adjudicación del requerimiento de propuestas Núm. DEPR-UAF23-0005 del Departamento de Educación de Puerto Rico. 

Notifíquese inmediatamente.

Lo acordó y manda el Tribunal y lo certifica la Secretaria del 

Tribunal de Apelaciones.

Lcda. Lilia M. Oquendo Solís

Secretaria del Tribunal de Apelaciones