D A 0 8

- 0 6 5 4



### I N T H E S U P R E M E C O U R T O F T H E S T A T E O F M O N T A N A

2 0 0 9 M T 2 9 4

P O W E L L C O U

N T Y

, a p o l i t i c a l s u b d i v

i s i o n

o f t h e S t a t e o f M o n t a n a

,

P e t i t i o n e r a

n d A p p e l l e e

,

v

.

C O U N T R Y V I L L A G E

, L L C d / b / a

H A P P Y E N D I N G S C A S I N O

,

R e s p o n d e n

t a n d A p p e l l a n t

.

APPEAL FROM: District Court of the Third Judicial District,

I n a n d F o r t h e C o u

n t y o f P o w e l l

, C a

u s e N o

. D V 0 8

- 6 6

H o n o r a b l e R a y J

. D a y t o n

, P r e s i d i n g J u d g e

C O U N S E L O F R E C O R D :

F o r A p p e l l a n t :

W a d e J

. D a h o o d

, M i c h e l l e S i e v e r s ; K n i g h t

, D a h o o d

, E v e r e t t &

S i e v e r s

, A n a c o n d a

, M o n t a n a

F o r A p p e l l e e :

L e w i s K

. S m i

t h ; P o w e l l C o u n t y A t t

o r n e y

, D e e r L o d g e

, M o n t a n a

S u b m i t t e d o n B r i e f

s : J u l y 2 2

, 2 0 0 9

D e c i d e d : S e p t e m b e r 2

, 2 0 0 9

F i l e d :

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ C l e r k September 3 20092

C h i e f J u s t i c e M i k e M c G r a t h d e l i v e r e d t h e O p i n i o n o f t

h e C o u r t

.

¶ 1 C o u n

t r y V i l l a g e

, L L C

, d b a H a p p y E n d i n g s C a s i n o ( H a p p y E n d i n g s ) a p p e a l s f r o m

order s of the Third Judicial District Court, Powell County, granting Powell Coun t y ’ s

(County) petition for a re s t r a i n i n g o r d e r a n d d e n y i n g H a p p y E n d i n g s ’ m o t i o n t o a l t e r o r

a m e n d j u d g m e n t o r f

o r a n e w t r i a l

. W e a f

f i r m

.

¶ 2 W e r e s t a t e t h e i s s u e s o n a p p e a l a s f o l l o w s :

¶ 3 W h e t h e r t h e P o w e l l C o u

n t y P l a n n i n g B o a r d h a d j u r i s d i c t i o n t o r e q u i r e H a p p y

E n d i n g s t o a p p l y f

o r a c o n d i t i o n a

l u s e p e r m

i t

.

¶ 4 W h e t h e r t h e e r e c t i o n o f 5 0 a r t i f i c i a l l i g h t e d p a l m t r e e s c o n s t i t u

t e d a c h a n g e i n u s e

u n d e r t h e P o w e l l C o u

n t y Z o n i n g a n d D e v

e l o p m e n t R e g

u l a t i o n s

.

¶ 5 W h e t h e r P o w e l l C o u n

t y ’ s e n f o r c e m e n t o f t h e P o w e l l C o u n t y Z o n i n g a n d

D e v e l o p m e n t R e g

u l a t i o n s s u b s t a n t i a l l y c o m p l i e s w i t h i t s G r o w t h P o l i c y

.

BACKGROUND

¶ 6 This land

- use case concerns lighted , artificial palm trees at the Happy Endings

C a s i n o i n D e e r L o d g

e

. H a p p y E n d i n g s p u r c h a s e d C o u n t r y V i l l a g e

, a g a m b l i n g c a s i n o

,

c o n v e n i e n c e s t o r e

, g

a s s t a t i o n

, a n d r e s t a u r a n t

, i n t h e b u s i n e s s d i s t r i c t o f D e e r L o d g e

a l o n g I

- 9 0

. H a p p y E n d i n g s r e m o d e l e d t h e i n t e r i o r a

n d e x p a n d e d t h e c a s i n o b y a d d i n g s i x

g a m b l i n g m a c h i n e s t o t h e e x i s t i n g 1 4 m a c h i n e s

. A t t h e d i r e c t i o n o f t h e P o w e l l C o u n t y

P l a n n i n g D e p a r t m e n t ( P l a n n i n g D e p a r t m e n t )

, o n A u g u s t 1 5

, 2 0 0 7

, H a p p y E n d i n g s

s u b m i t t e d a n a p p l i c a t i o n f

o r a c o n d i t i o n a

l u s e p e r m i t ( C U P ) s e e k i n g a p p r o v a l f o r f o u r

logo si g n s, including an LCD display sign, and 50 lighted palm trees. Happy Endings ’3

owner Jon Dehler describes t h e p a l m t r e e s a s a “ u n i q u e a d v e r t i s i n g m o t i f

” a s s o c i a t e d

w i t h h i s o t h e r M o n

t a n a c a s i n o s

. A f

t e r r e v i e w i n g t h e C U P a p p l i c a t i o n

, t h e P l a n n i n g

D e p a r t m e n t r e c o m

m e n d e d t h a

t t h e P o w e l l C o u n

t y P l a n n i n g B o a r d ( P l a

n n i n g B o a r d )

a p p r o v e t h e g a m b l i n g c a s i n o a n d t h r e e l o g o s i g n s

, b u t d e n y t h e 5 0 l i g

h t e d p a l m t r e e s a n d

L C D s i g n

. T h e P l a n n i n g B o a r d a d o p t e d t h o s e r e c o m m e n d a t i o n s a t a p u b l i c h e a r i n g o n

S e p t e m b e r 6

, 2 0 0 7

.

¶ 7 Happy Endings did not appeal the decision by the Planning Board, “ b e c a u s e

H A P P Y E N D I

N G S f e l t t h a t t h e P l a

n n i n g D e p a r t m e n t a n d P l a n n i n g B o a r d d i d n o t h a v e

jurisdiction over the geographical area in which HAPPY ENDINGS was located

. ” I n

M a y 2 0 0 8

, H a p p y E n d i n g s e r e c t e d 2 5 p a l m t r e e s o n t h e p r o p e r t y i n d i r e c t v

i o l a t i o n o f t h e

Planning B o a r d ’ s d e c i s i o n

. P o w e l l C o u n t y f i l e d a p e t i t i o n f

o r a r e s t r a i n i n g o r d e r s e e k i n g

t o p r o h i b i t H a p p y E n d i n g s f r o m e r e c t i n g a d d i t i o n a

l p a l m t r e e s a n d t o r e m o v

e e x i s t i n g

ones from its property

. T h e D i s t r i c t C o u r t h e l d a h e a r i n g o n t h e C o u n t y ’ s p e t i t i o n o n

J u n e 2 7

, 2 0 0 8

, a n d i s s u e d t h e r e s t r a i n i n g o r d e r o n O c t o b e r 1 7

, 2 0 0 8

. H a p p y E n d i n g s

f i l e d a m o t i o n t o a

l t e r o r a m e n d t h e j u d g m e n t o r f o r a n e w t r i a l

, w

h i c h w a s d e n i e d b y t h e

D i s t r i c t C o u r t o n D e c e m

b e r 5

, 2 0 0 8

. H a p p y E n d i n g s a p p e a l s f r o m t h a t o r d e r

.

STANDARD OF REVIEW

¶ 8 S e c t i o n 7 6

- 2

- 2 2 7

, M C A

, a u t h o r i z e s a r e v i e w i n g c o u r t t o h o l d a h e a r i n g a n d

r e v e r s e

, a f f i r m

, o r m o d i f

y a z o n i n g d e c i s i o n m a d e b y a b o a r d o f a d j u s t m e n t o r a n y

o f f i c e r

, d e p a r t m e n t

, b o a r

d

, o r b u r e a

u o f t h e c o u n

t y

. M o n t a n a d i s t r i c t c o u r t s r e v i e w a

zon i n g a u t h o r i t y ’ s d e c i s i o n f o r a b u s e o f d i s c r e t i o n

. T o w n & C o u n t r y F o o d s

, I n c

. v

. C i t y

o f B o z e m a n

, 2 0 0 9 M T 7 2

, ¶ 1 3

, 3 4 9 M o n t

. 4 5 3

, 2 0 3 P

. 3 d 1 2 8 3 ; F l a t h e a d C

i t i z e n s f o r4

Quality Growth, Inc. v. Flathead Co

. Bd. of Adjustment

, 2 0 0 8 M T 1

, ¶ 3 2

, 3 4 1 M o n t

. 1

,

1 7 5 P

. 3 d 2 8 2

. A z o n i n g a u t h o r i t y a b u s e s i t s d i s c r e t i o n w h e n t h e i n f

o r m a t i o n u p o n w

h i c h

the authority based its decision is “ s o l a c k i n g i n f a c t a n d f o u n d a t i o n t

h a t i t i s c l e a r l y

unreasonable. ” Town & Country

, ¶ 1 3

, Flathead Citizens

, ¶ 3 2

. T h e c o u r t s g i v e

d e f e r e n c e t o t h e d e c i s i o n s o f t h e l o c a l b o a r d

. Town & Country

, ¶ 1 4

. W e r e v i e w a

d i s t r i c t c o u r t ’ s c o n c l u s i o n s o f l a w t o d e t e r m i n e i f t h e y w e r e c o r r e c t

. C l a r k F o r k

C o a l i t i o n v

. M

o n t

. D e p t

. o f E n v t l

. Q u a l i t

y

, 2008 MT 407

, ¶ 1 9

, 3 4 7 M o n t

. 1 9 7

, 1 9 7 P

. 3 d

48 2

. A n a g e n c y ’ s i n t e r

p r e t a t i o n o f i t s r

u l e i s a f f o r d e d g r e a t w e i g h t

, a n d t h e c o u r

t s h o u l d

d e f e r t o t h a t i n t e r p r e t a t i o n u n l e s s i t i s p l a i n l y i n c o n s i s t e n t w i t h t h e s p i r i t o f t h e r u l e

.

Clark Fork Coalition

, ¶ 2 0

.

DISCUSSION

¶ 9 This appeal arrives at this Court a s a r e s u l t o f H a p p y E n d i n g s ’ f a i l u r e t o a v

a i l

i t s e l f o f p r o p e r l e g

a l r e m e d i e s i n a t i m e l y m a n n e r

. H a p p y E n d i n g s d i d n o t a p p e a l t h e

Planning Board’s decision t o t h e B o a r d o f A d j u s t m e n t a s p r o v i d e d f

o r b y § 7 6

- 2

- 2 2 6

,

MCA, after which further appeal to a co urt of record w o u l d b e a p p r o p r i a t e u n d e r § 7 6

- 2

-

2 2 7

, M C A

. I

n s t e a d H a p p y E n d i n g s i g n o r e d t h e d e c i s i o n o f t h e P l a n n i n g B o a r d b y

e r e c t i n g 2 5 a r t i f

i c i a l p a l m t r e e s o n i t s p r o p e r t y

. C o n s e q u e n t l y

, t h i s a p p e a l a r i s e s f

r o m

Powell County’s efforts to enforce a de c i s i o n i g n o r e d b y H a p p y E n d i n g s

, a n d t h i s C o u r t ’ s

r e v i e w i s t h u s n a r r

o w l y d e f i n e d

.

¶ 1 0 W h e t h e r t h e P o w e l l C o u n t y P l a n n i n g B o a r d h a d j u r i s d

i c t i o n t o r e q u i r e H

a p p y

E n d i n g s t o a p p l y f o r a c o n d i t i o n a l u s e p e

r m i t

.5

¶ 1 1 H a p p y E n d i n g s a r g u e s t h a t t h e P l a

n n i n g B o a r d h a d n o j u r i s d i c t i o n t o r e q u i r e i t t o

apply for a CUP

. Happy Endings is located in a planning area “ d o n u t ” e n c i r c l i n g D e e r

L o d g e

, b u t o u t s i d e o f t h e c i t y l i m

i t s

. P r i o r t o 2 0 0 6

, p u r s u a n t t o a n i n t e r

- l o c a

l a g r e e m e n t

between the City of Deer Lodge and Powell Count y

, t h e “ d o n u t ” w a s j o i n t l y m a n a g

e d b y

t h e C i t y a n d C o u n

t y

. A t t

h e t i m e

, t h e P o w e l l C o u n t y Z o n i n g a n d D e v e l o p m e n t

Regulations ( Zoning Regulations ) and Growth Policy excluded the “ d o n u t ” f r o m t h e

C o u n t y ’ s p l a n n i n g j u r i s d i c t i o n

. H o w e v e r

, t h e C i t y a n d C o u n

t y t e r m i n a t e d t h e i n t e r

- l o c a

l

a g r e e m e n t o n S e

p t e m b e r 2 8

, 2 0 0 6

, a n d t

h e P o w e l l C o u n t y C o m

m i s s i o n e r s a m e n d e d t

h e

Z oning R egulations to create Distric t 5 for

the planning area “donut

. ”

¶ 1 2 T h e r e a f

t e r

, a l l a r e a s o u t s i d e o f t h e C i t y w e r e a d m i n i s t e r e d b y t h e P o w e l l C o u n t y

P l a n n i n g B o a r d

. C h a p t e r I

, s e c t i o n I

- E o f t h e Z o n i n g R e g u l a t i o n s p r o v

i d e s :

“ J u r i s d i c t i o n

— T h e a r e a i n c l u d e d w i t h i n t h e j u r i s d i c t i o n o f t h e s e r e g u l a t i o n s s h a l l b e a l l

o f t h e u n i n c o r

p o r a t e d a r e a o f P o w e l l C o u n t y

, M o n t a n a

, e x c e p t t

h a t a r e a l o c a t e d w i t h i n

the jurisdiction of the Deer Lodge City

- P o w e l l C o u n t y P l a n n i n g B o a r d

. ”

¶ 1 3 R e g

a r d i n g c o n d i t i o n a l u s e p e r m i t s

, c h a p t e r I I I

, s e c t i o n I I I

- B p r o v i d e s

, i n p e r t i n e n t

p a r t :

C o n d i t

i o n a l U s e P e r m i t ( C U P )

—

. . . a C U P m u s t b e o b t a i n e d f

r o m t h e

P l a n n i n g B o a r d b e f

o r e a n y p e r s o n m a y b e g i n t o c o n s t r u c t

, p l a c e

, m o v

e o r

s i g n i f i c a n t l y e x p a n d a p p r o v

e d u s e s i n d e n t i f

i e d i n e a c h Z o n i n g D i s t r i c t

.

U s e s f o r w h i c h a C U P i s r e q u i r e d i n c l u d e n e w a n d s o m e t i m e s e x p a n s i o n o f

r e s i d e n t i a l

, c o m

m e r c i a l

, i n d u s t r i a l

, i n s t i t u t i o n a l

, r e c r e a t i o n a

l o r p u b l i c

u s e s

. . . .

A C U P m a y b e i s s u e d o n l y w h e n t h e p r o p o s e d b u i l d i n g

, s t r u c t u r e

, p a r c e l o r

u s e a r e c o n s i s t e n t w i t h t h e g e n e r a l a n d s p e c i f

i c p u r p o s e s s t a t e d i n C h a p t e r I

o f t h e s e r e g

u l a t i o n s

, w i l l m e e t t h e c o n d i t i o n s s p e c i f i e d i n C h a p t e r V a n d6

w i l l m e e t t h e r e q u i r e m e n t s s p e c i f i e d i n c h a p t e r s V I

, V I I a n d V I I I o f t h e s e

r e g u l a t i o n s

.

C h a p t e r V I o f t h e Z o n i n g R e g u l a t i o n s p r o v

i d e s f o r c e r t a i n s p e c i f

i c r e q u i r e m e n t s o f

individual districts. That chapter p r o v i d e s : “ SPECIFIC DISTRICT REQUIRE

MENTS FOR DEVELOPMENT CERTIFICATE OR CONDITIONAL USE

PERMIT APPROVAL .” Section VI

- F

- 3 of t he Zoning Regulations “reserved” specific

standard s for the District 5 “ d o n u t ” :

S p e c i f i c S t a n d a r d s

— I

n a d d i t i o n t o t

h e r e q u i r e m e n t s o f C h a p t e r V

, C h a p t e r V I I

, a n d C h a p t e r V I I I

, t h e f o l l o w i n g s p e c i f

i c s t a n d a r d s a p p l y :

a

. P e r m i t t e d L a n d U s e s ( N o D e v e l o p m e n t C e r t i f

i c a t e r e q u i r e d )

( R e s e r v e d )

b

. P e r m i t t e d L a n d U s e s ( D e v e l o p m e n t C e r t i f i c a t e r e q u i r e d )

( R e s e r v e d )

c

. C o n d i t i o n a

l L a n d U s e s ( C o n d i t i o n a l U s e P e r m i t r e q u i r e d )

( R e s e r v e d )

¶ 1 4 Happy Endings argues that “reserve d ” m e a n s t h a t g e n e r a l s t a n d a r d s a p p l i c a b l e t o

t h e C o u n t y d o n o t a

p p l y t o D i s t r i c t 5

, b e c a u s e s p e c i f i c s t a n d a r d s f

o r t h e a r e a w e r e

reserved to be addressed in the future. T h e C o u n t y c o u n t e r s t h a t “ r e s e r v

e d ” m e a n s t h a t

t h e Z o n i n g R e g

u l a t i o n ’ s g

e n e r a l s t a n d a r

d s w o u l d b e i n c o r

p o r a t e d i n t o t h e p r o v

i s i o n s

applicable to District 5. We concur with t he District Court ’ s r e a s o n i n g :

T h e R e g u l a t i o n s

, h o w e v

e r

, p a r t i c u l a r l y S e c t i o n V I t h e r e o f

, t r e a t D i s t r i c t

N o

. 5 i n t h e s a m e m a n n e r a s D i s t r i c t s N o

. 1 t h r o u g h 4

. S e c t i o n V I d o e s n o t

s p e c i f i c a l l y i n c o r

p o r a t e t h e r e q u i r e m e n t s o f C h a p t e r I I I a n d C h a p t e r I V o f

t h e R e g u l a t i o n s f o r a n y o f t h e D i s t r i c t s

. T h e R e g u l a t i o n s m

u s t b e r e a d

t o g e t h e r a n d i n s o d o i n g

, i t i s a p p a r e n t t h a t t h e P o w e l l C o u n

t y C o m m i s s i o n7

i n t e n d e d t o t r e a t D i s t r i c t N o

. 5 i n t h e s a m e m a n n e r a s D i s t r i c t s N o

. 1

t h r o u g h 4 a s t h e y p e r t a i n t o t

h e p r o c e d u r a l a

n d s u b s t a n t i v e r e q u i r e m e n t s f

o r

C o n d i t i o n a l U s e P e r m

i t s a l t h o u g

h t h e C o m

m i s s i o n r e s e r v e d e s t a b l i s h i n g

m o r e s p e c i f

i c r e q u i r e m e n t s f

o r C o n d i t i o n a l U s e P e r m i t s f o r D i s t r i c t N o

. 5

t o a l a t e r d a t e

.

¶ 1 5 The fact that specific standards f o r D i s t r i c t 5 w e r e “ r e s e r v e d ” i n t h e Z o n i n g

R e g u l a t i o n s d o e s n o t n

u l l i f y t h e a p p l i c a b i l i t y o f g e n e r a l c o u n t y

- w i d e s t a n d a r d s t o D i s t r i c t

5. T h e Z o n i n g R e g

u l a t i o n s c l e a r l y p r

o v i d e j u r i s d i c t i o n o v

e r “ a l l o f t h e u

n i n c o r p o r a t e d

a r e a o f P o w e l l C o u n t y

. ” S e c t i o n I

- E

. H a p p y E n d i n g s i s l o c a t e d w i t h i n a n u n i n c o r p o r a t e d

a r e a o f t h e C o u n t y

. F u r t

h e r

, a s n o t e d i n t h e Z o n i n g R e g u l a t i o n s

, “ [ a ] C U P m a y b e i s s u e d

o n l y

. . . w i t h t

h e g e n e r a l a n d s p e c i f

i c p u r p o s e s s t a t e d i n C h a p t e r I o f t h e s e

regulations

. . . . ” S e c t i o n I I I

- B

. A l l o f t h e g e n e r a l r e g

u l a t i o n s q u o t e d a b o v

e a p p l y t o

H a p p y E n d i n g s

. S t a t u

t e s a n d r e g

u l a t i o n s m

u s t b e i n t e r p r e t e d i n a c c o r d a

n c e w i t h t h e p l a i n

l a n g u a g e o f t h e p r o v i s i o n

. S

h e l b y D i s t r i b u t

o r s

, L L C

. v

. M o n t

. D e p t

. o f R e v e n u e

, 2 0 0 9

M T 8 0

, ¶ 1 8

, 3 4 9 M o n

t

. 4 8 9

, 2 0 6 P

. 3 d 8 9 9 ; B a r n a r d v

. L i b e r t y N o r t h w e s t I n s

. C o r p

. ,

2 0 0 8 M T 2 5 4

, ¶ 1 7

, 3 4 5 M o n t

. 8 1

, 1 8 9 P

. 3 d 1 1 9 6

. I n a d d i t i o n

, w

h e n p o s s i b l e a l l

p r o v i s i o n s o f a s t a t u t e o r r e g

u l a t i o n m u s t b e r e a d t o g

e t h e r t o g i v e m e a n i n g t o a l l

. S

t a t e v

.

B r e n d a l , 2009 MT 236, ¶ 18, 351 Mont. 395, ___ P.3d

___ . “ W h e n p o s s i b l e

, w e

interpret statutes to g i v

e e f f e c t t o t h e L e g i s l a t u r e ’ s i n t e n t

. W e w i l l a l s o r e a d a n d c o n s t r u e

the statute as a whole to avoid an absurd result and to give effect to a statute’ s p u r p o s e

. ”

Brendal

, ¶ 1 8

. C l e a r l y r e a d i n g t h e Z o n i n g R e g u l a t i o n s a s a w

h o l e

, t h e p r

o v i s i o n s i n

C h a p t e r V I r e g

a r d i n g s p e c i f

i c s t a n d a r d s t h a

t w e r e r e s e r v

e d d o n o t a

b r o g a t e t h e g e n e r a l

s t a n d a r d s t

h a t p r o v i d e c o u n t y p l a n n i n g j u r i s d i c t i o n i n t h i s m a t t e r

.8

¶ 1 6 Moreover, t h e P l a n n i n g D e p a r t m e n t ’ s i n t e r p r e t a t i o n o f i t s r e g

u l a t i o n s i s n o t

i n c o n s i s t e n t w i t h t h e s p i r i t o f t h e r u l e

, a n d t h e r e f o r e w e d e f

e r t o t h a t i n t e r p r e t a t i o n

. C l a r k

Fork Coalition , ¶ 20

. A

n a g e n c y ’ s i n t e r

p r e t a t i o n o f i t s r

u l e i s a f f o r d e d g r e a t w e i g h t

, a n d

t h e c o u r t s h o u l d d e f

e r t o t h a t i n t e r p r e t a t i o n u n l e s s i t i s p l a i n l y i n c o n s i s t e n t w i t h t h e s p i r i t

o f t h e r u l e

. Clark Fork Coalition

, ¶ 2 0

. R o n H a n s e n ( H a n s e n )

, D i r e c t o r o f t h e P l a n n i n g

Department, testified that the County inten ded to bring District 5 under t h e C o u n t y ’ s

Z o n i n g R e g

u l a t i o n s

. T h e D i s t r i c t C o u r t h e a r d t e s t i m o n y

, r e v i e w e d e v i d e n c e

, a n d f

o u n d

t h a t t h e P l a n

n i n g B o a r d h a d j u r i s d i c t i o n t o r e q u i r e a n d h e a r t h e C U P a p p l i c a t i o n f o r

H a p p y E n d i n g s

. T h e D i s t r i c t C o u r t d e c i s i o n w a s b a s e d u p o n s u b s t a n t i a l c r e d i b l e

e v i d e n c e

.

¶ 1 7 H a p p y E n d i n g s f

u r t h e r a r g u e s t h a t t h e D i s t r i c t C o u r t e r r o n e o u s l y a p p l i e d a n a

b u s e

o f d i s c r e t i o n s t a n d a r d t o d e t e r m i n e w h e t h e r t h e P l a n

n i n g B o a r d h a d j u r i s d i c t i o n

. H a p p y

E n d i n g s n o t e s t h a t t h e e x i s t e n c e o f j u r i s d i c t i o n i s a q u e s t i o n o f l a w t h a t i s r e v i e w e d f o r

correctness. However, this m a t t e r w a s p r e s e n t e d t o t h e c o u r t t h r o u g h t h e C o u n

t y ’ s

a m e n d e d p e t i t i o n f

o r a r e s t r a i n i n g o r d e r

. T h e C o u n t y a r g u e s t h a t t h e D i s t r i c t C o u r t

c o r r e c t l y a p p l i e d a n a b u s e o f d i s c r e t i o n s t a n d a r d t o t h e d e c i s i o n o f t h e P l a n

n i n g B o a r d

.

W e a g r e e

. A s t h e D i s t r i c t C o u r t r e a s o n e d :

Had Respondent sought its remedy according to law rather than proceeding

in contraventi on of it, the Court would be limited to a determination of

whether the Board of Adjustment’s decision constituted an abuse of

discretion. Certainly, the decision of the Planning Board cannot be

s u b j e c t e d t o s t r i c t e r s c r

u t i n y b y R e s p o n d e n

t ’ s f a i l i n g o r r e f

u s i n g t o f o l l o w

t h e l a w

.9

W e c o n c l u d e t

h a t t h e D i s t r i c t C o u r t c o r r e c t l y d e t e r m i n e d t h a t t h e P l a n n i n g B o a r d h a

d

j u r i s d i c t i o n

.

¶ 1 8 W h e t h e r t h e e r e c t i o n o

f 5 0 a r t i f i c i a l l i g h t e d p a l m t r e e

s c o n s t i t u t e d a c h a n g e i n u s e

u n d e r t h e P o w e l l C o u n t y Z o n i n g a n d D e v e l o

p m e n t R e g u l a t i o n s

.

¶ 1 9 H a p p y E n d i n g s a r g u e s t h a t e v

e n i f t h e s t a n d a r d C U P s e c t i o n s a p p l i e d t o D i s t r i c t 5

,

n o C U P a p p l i c a t i o n w a s r e q u i r e d b e c a u s e H a p p y E n d i n g s d i d n o t c h a n g e t h e u s e o f t h e

C o u n t r y V i l l a g e b u s i n e s s n o r s i g

n i f i c a n t l y e x p a n d t h a t u s e

. H a p p y E n d i n g s n o t e s t h a t t h e

e x t e r i o r d i m e n s i o n s o f t h e b u s i n e s s d i d n o t c h a n g e

, a n d o n l y s i x g

a m i n g m a c h i n e s w e r e

a d d e d

. H o w e v

e r

, H a n s e n t e s t i f

i e d t h a t t h e p r o p o s a l p r e s e n t e d t o h i m b y H a p p y E n d i n g s

i n t h e s u m m e r o f 2 0 0 7 w a s f o r t h e e l i m i n a t i o n o f t h e c o n v e n i e n c e s t o r e a n d s i g

n i f i c a n t

e x p a n s i o n o f t h e c a s i n o t h a t c o n s t i t u t e d a c h a n g e o f u s e r e q u i r i n g a C U P

. B a s e d o n t h i s

e v i d e n c e

, t h e D i s t r i c t C o u r t f o u n d t h a t t h e r e w a s a s i g

n i f i c a n t c h a n g

e i n u s e t o w a r r a n t

the need fo r a CUP. C o u r t s r e v i e w a z o n i n g b o a r d ’ s d e c i s i o n f o r a b u s e o f d i s c r e t i o n

, a n d

we concur with the District Court t h a t t h e P l a n n i n g B o a r d ’ s p a r t i a l d e n i a l o f H a p p y

E n d i n g s ’ C U P a p p l i c a t i o n w a s r e a s o n a b l e i n l i g h t o f t h e p r

o p o s e d c h a

n g e s d e s c r i b e d

.

¶ 2 0 H a p p y E n d i n g s f

u r t h e r a r g

u e s t h a t s i g

n s a r e n o t c o n s i d e r e d a u s e

, b u i l d i n g o r

s t r u c t u r e i n t h e Z o n i n g R e g u l a t i o n s

, t h u s t h e e r e c t i o n o f p a l m t r e e s d i d n o t c o n s t i t u t e a

c h a n g e i n u s e

. T h e Z o n i n g R e g u l a t i o n s o n l y r e g

u l a t e s i g n s a f t e r a C U P a p p l i c a t i o n h a s

b e e n m a d e

. T h e D i s t r i c t C o u r t ’ s d e t e r m i n a t i o n t h a t a C U P w a s r e q u i r e d w a s b a s e d o n t h e

c h a n g e i n u s e f

r o m p r i m a r i l y a c o n v

e n i e n c e s t o r e t o a g

a m b l i n g c a s i n o

, n o t o n t

h e

e r e c t i o n o f t

h e l i g h t e d p a l m t r e e s

. S e c t i o n I

V

- E

- 2 o f t h e Z o n i n g R e g u l a t i o n s p r o v

i d e s :10

C o n d i t i o n a l u s e s m

u s t c o m p l y w i t h t

h e r e q u i r e m e n t s o f c h a p t e r s V I

, V I I

a n d V I I I a n d a n y a d d i t i o n a l c o n d i t i o n s p r e s c r i b e d b y t h e P l a n n i n g B o a r d

r e l a t i n g t o t

h e f o l l o w i n g :

. . .

h

. S i g n s

, w i t h a t t e n t i o n t o p r e v e n t i n g g l a r e f r o m l i g h t i n g

, p r o m o t i n g

t r a f f i c s a f e t y a n d m a i n t a i n i n g h a r m o n y w i t h a d j a c e n t p roperties by limiting

scale, height and size of the signs.

Zoning Regulation § I V

- E

- 2 p e r m i t s t h e P l a n

n i n g B o a r d t o r e v

i e w s i g n a g e f o r c o n f o r m i t y

w i t h s u r r o u n d i n g p r o p e r t y u s e w h e n a c h a n g e i n u s e i s c o n t e m

p l a t e d

.

¶ 2 1 W hether Powell County’s enforcement of the Powell County Zoning and

D e v e l o p m e n t R e g u l a t i o n s s u b s t

a n t i a l l y c o m p l i e s w i t h i t s G r o w t h P o l i c

y

.

¶ 2 2 Happy Endings argues that Powell County ’ s e n f o r c e m e n t o f i t s Z o n i n g

R e g u l a t i o n s u

n r e a s o n a b l y p r o m o t e s a n o n e x i s t e n t w e s t e r n / h i s t o r i c a l t h e m e a n d t h e

p r i v a t e i n t e r e s t s o f t h e G r a n t

- K o h r s R a n c h

. H a p p y E n d i n g s c o n t e n d s t h a t d u r i n g t h e

h e a r i n g

, P o w e l l C o u n t y p r e s e n t e d d o c u m e n t s f r o m e m p l o y e e s o f t h e G r a n t

- K o h r s R a n c h

a l l e g i n g t h a t t h e p a

l m t r e e s w o u l d b e b a d f

o r t h e R a n c h

. H a p p y E n d i n g s n o t e s t h a t t h e

R a n c h i s s e v

e r a l m i l e s a w a y f

r o m t h e b u s i n e s s d i s t r i c t w h e r e H a p p y E n d i n g s i s l o c a t e d

.

H a p p y E n d i n g s r a i s e s v a r i o u s p r i v

a t e p r o p e r t y a r g

u m e n t s ( i

. e

. u n c o n s t i t u t i o n a l

a p p l i c a t i o n o f p o l i c e p o w e r d e p r i v i n g p r i v a t e p r o p e r t y r i g h t s ) a n d c o n t e

n d s i t w a s

u n r e a s o n a

b l e f o r P o w e l l C o u n

t y t o d e p r i v

e H a p p y E n d i n g s f

r o m e f f e c t i v e l y a d v e r t i s i n g

i t s b u s i n e s s i n o r d e r t o p r o m o t e a n o n e x i s t e n t w e s t e r n / h i s t o r i c a l t

h e m e

. A H a p p y

Endings’ manager testified regarding the “overwhelming support ” f r o m t h e l o c a l b u s i n e s s

owners in the De er Lodge community, who believe the palm trees are “ a p o s i t i v e

,11

c o l o r f u l i n f l u e n c e t h a

t h a s a t t r a c t e d c

u s t o m e r s i n t o t h e c o m

m u n i t y a n d h a s i n c r e a s e d

b u s i n e s s

. ”

¶ 2 3 P o w e l l C o u

n t y r e s p o n d s t h a

t i t s G r o w t h P o l i c y

, a d o p t e d a f t e r c o n s i d e r a b l e p u

b l i c

c o m m e n t

, p r o m o t e s a w e s t e r n h i s t o r i c t h e m e c o n s i s t e n t w i t h t h e a g r i c u l t u r a l n a t

u r e o f t h e

C o u n t y

. S e c t i o n I

V

- E

- 2 o f t h e Z o n i n g R e g u l a t i o n s r e q u i r e s c o n d i t i o n a l u s e s t o m a i n t a i n :

“ j

. G e n e r a l c o m

p a t i b i l i t y w i t h t h e P o w e l l C o u n t y G r o w t h P o l i c y

. ” H a n s e n t e s t i f i e d t h a t

t h e l i g h t e d p a l m t r e e s w o u l d n o t b e c o m p a t i b l e u n d e r t h e G r o w t h P o l i c y w i t h t h e

p r e s e r v a t i o n o f t h e r

u r a l c h a r a c t e r o f t h e c o m

m u n i t y

. A d d i t i o n a l l y

, t

h e L C D s i g

n s

l o c a t e d c l o s e t o t h e f

r e e w a y w e r e c o n s i d e r e d a p u b l i c s a f e t y c o n c e r n w i t h t

h e i r b r i g h t

l i g h t s p o t e n t i a l l y c r e a t i n g a t r a f

f i c h a z a r d o r d i s t r a c t i o n

.

¶ 2 4 M o n t a

n a l a w a u t

h o r i z e s a c o u n t y t h a

t h a s a d o p t e d a g

r o w t h p o l i c y

, p u r s u a n t t o

T i t l e 7 6

, C h a p t e r 1

, t o e n a c t z o n i n g r e g u l a t i o n s t o p r o m o t e “ p u

b l i c h e a l t h

, s a f

e t y

, m o r a l s

,

and general welfare

. ” S e c t i o n 7 6

- 2

- 2 0 1

, M C A

. I n c o u n t i e s w

h e r e a p l a n n i n g b o a r d h a s

b e e n c r e a t e d

, “ t

h e p r e e m

i n e n t p l a n

n i n g t o o l i s t h e c o m

p r e h e n s i v e j u r i s d i c t i o n

- w i d e

d e v e l o p m e n t p l a n

, w

h i c h i s t o d a y k

n o w n a s a g r o w t h p o l i c y

. A g r o w t h p o l i c y e s s e n t i a l l y

surveys land use as it exist s a n d m a k e s r e c o m m e n d a t i o n s f o r f u t u r e p l a n

n i n g

. ” N o r t h 9 3

N e i g h b o r s v

. B d

. o f C o

. C o m m r s

. o f F l a t h e a d C o

. , 2006 MT 132

, ¶ 2 1

, 3 3 2 M o n t

. 3 2 7

,

137 P.3d 557. Section 76

- 1

- 6 0 5

, M C A

, p r o v i d e s t h a t a g

o v e r n i n g b o d y “ m

u s t b e g u i d e d

by and give consideration to ” its growth policy. A P l a n n i n g B o a r d m u s t “ s u b s t a n t i a l l y

c o m p l y w i t h i t s G r o w t h P o l i c y

. ” Neighbors

, ¶ 2 3

.

¶ 2 5 T h e P o w e l l C o u n t y G r o w t h P o l i c y ’ s f

o c u s o n m a i n t e n a n c e o f o p e n s p a c e s a n d

h i s t o r i c h e r i t a g

e r e a s o n a b l y p r o m o t e s t h e g e n e r a l w e l f

a r e o f t h e c o m m

u n i t y

. H a p p y12

E n d i n g s ’ p r i v a t e p r o p e r t y r i g h t s w e r e n o t i n f

r i n g e d w h e n t h e P l a n n i n g B o a r d d e n i e d

p o r t i o n s o f t h e C U P r e q u e s t i n g t o e r e c t a r t i f i c i a l p a l m t r e e s o n t h e p r o p e r t y

. W

h i l e

H a p p y E n d i n g s m a y s t i l l a d v e r t i s e i t s b u s i n e s s i n v

a r i o u s m a n n e r s

, H a p p y E n d i n g s h a s n o

v e s t e d r i g

h t t o e r e c t a r t i f

i c i a l p a l m t r e e s o n i t s p r o p e r t y w i t h o u

t a p p r o v a l f r o m t h e

C o u n t y

. W e c a n n o t c o n c l u d e t h a t t h e C o u

n t y a b u s e d i t s d i s c r e t i o n b y d e n y i n g p o r t i o n s

o f H a p p y E n d i n g s ’ C U P a p p l i c a t i o n t h a t w e r e i n c o n s i s t e n t w i t h i t s G r o w t h P o l i c y

. O n

t h e c o n t r a r y

, b y e n f

o r c i n g i t s Z o n i n g R e g

u l a t i o n s t h e C o u n

t y s u b s t a n t i a l l y c o m

p l i e d w i t h

i t s G r o w t h P o l i c y

.

¶ 2 6 A f f i r m e d

.

/ S / M I K E M c G R A T H

W e c o n c u r :

/ S / J O H N W A R N E R

/ S / W

. W I L L I

A M L E A P H A R T

/ S / B R I A N M O R R I S

/ S / J I M R I C E