### IN THE CO URT OF APPEALS OF TE NNE SS EE

AT JACKSON

M a r c h 2 0

, 2 0 1 2 S e s s i o n



### AL H. THO MAS, ON BEH ALF OF HI MSEL F AND THE CIT IZ ENS AND

TAXPAYERS OF THE CITY O F MEMPHI S

v.

JO SEPH L EE, I II

, ROBE RT L. J . SPENCE, JR., AND HALBE RT E.

DOCKI NS, JR.

A p p e a l f r o m t h e C h a n c e r y C o u r t o f S h e l b y C o u n t y

N o

. C H

– 0 9

- 1 4 9 5

- 2 A r n o l d B

. G o l d i n , C h a n c e l l o r

N o

. W 2 0 1 1

- 0 1 6 4 5

- C O A

- R 3

- C V

- F i l e d M a y 2 9

, 2 0 1 2

T h i s a p p e a l i n v o l v e s a l a w s u i t b y a t a x p a y e r

. T h e t a x p a y e r f i l e d t h i s a c t i o n o n b e h a l f o f t h e

c i t i z e n s o f t h e m u n i c i p a l i t y t o p r e v e n t a d i s p u t e d d i s b u r s e m e n t o f f u n d s

, n a m i n g a s

d e f e n d a n t s t h e m u n i c i p a l i t y

, t h e m u n i c i p a l i t y ’ s u t i l i t y d i s t r i c t

, a n d t h r e e p r i v a t e c i t i z e n s

. B y

t h e t i m e t h e i n i t i a l h e a r i n g i n t h i s m a t t e r t o o k p l a c e

, t h e o n l y d e f e n d a n t s w h o r e m a i n e d i n t h e

s u i t w e r e t h e t h r e e p r i v a t e c i t i z e n s

. F i n d i n g t h a t t h e t a x p a y e r l a c k e d s t a n d i n g t o p u r s u e t h i s

a c t i o n

, t h e t r i a l c o u r t d i s m i s s e d t h e c a s e

. T h e t a x p a y e r t h e n f i l e d a m o t i o n t o a l t e r o r a m e n d

,

s e e k i n g t o c o n t i n u e t o p u r s u e t h e l a w s u i t

, p u r s u a n t t o B e n n e t t v

. S t u t t s

, 5 2 1 S

. W

. 2 d 5 7 5

( T e n n

. 1 9 7 5 )

. T h e t r i a l c o u r t d e n i e d t h e m o t i o n t o a l t e r o r a m e n d

. T h e t a x p a y e r a p p e a l s

. W e

a f f i r m

, f i n d i n g t h e e x c e p t i o n i n B e n n e t t v

. S t u t t s i n a p p l i c a b l e

.

T e n n

. R

. A p p

. P

. 3 A p p e a l a s o f R i g h t ; J u d g m e n t o f t h e C h a n c e r y C o u r t

i s A f f i r m e d a n d R e m a n d e d

H O LLY M

. K IR B Y

, J

. , d e l i v e r e d t h e o p i n i o n o f t h e C o u r t

, i n w h i c h A LA N E

. H IG H E R S

, P

. J

. ,

W

. S

. , a n d D A V ID R

. F A R M E R

, J

. , j o i n e d

.

R o n a l d D

. K r e l s t e i n

, G e r m a n t o w n

, T e n n e s s e e f o r P l a i n t i f

f / A p p e l l a n t

, A l T h o m a s

.

R i c k y E

. W i l k i n s & S h a r o n H a r l e s s L o y

, M e m p h i s

, T e n n e s s e e f o r D e f e n d a n t / A p p e l l e e s

,

J o s e p h L e e

, I I I a n d R o b e r t L

. J

. S p e n c e

, J r

. 1

On J a n u a r y 20

, 2012

, Def end ant /App el le e Hal ber t E. Dockins

, J r. fi le d a not ic e of j oin der in the bri ef of 1

app el le es J ose ph Lee

, I I I and Robe rt L. J

. Spen ce J r. wit h thi s Cour t and inc orp ora te d by re fe re nce al l fa ct s

and ar gum ent s c ont ai ned th er ei n.O P I N I O N

F A C T S A N D P R O C E E D IN G S B E L O W

T h i s a p p e a l i n v o l v e s o n e o f t h e a v e n u e s b y w h i c h P l a i n t i f f / A p p e l l a n t A l T h o m a s ( “ T h o m a s ” )

s o u g h t t o a t t a c k t h e d e c i s i o n b y t h e C i t y o f M e m p h i s t o p a y f u n d s t o D e f

e n d a n t / A p p e l l e e

J o s e p h L e e

, I I I ( “ L e e ” ) i n s e t t l e m e n t o f L e e ’ s l a w s u i t a g a i n s t t h e C i t y

. 2

This case arises from a lawsuit filed by L ee in Dec ember 2008 ag ainst the C i t y o f M emphi s and

members of the M emphis City C o u n ci l (“ L ee v. C ity of Mem

phis ”). L e e w a s a p p o i n t e d b y t h e

f o r m e r M a y o r o f t h e C i t y o f M e m p h i s

, M a y o r W

. W

. H e r e n t o n

, a s t h e p r e s i d e n t o f

M e m p h i s ’ s u t i l i t y d i s t r i c t

, M e m p h i s

, L i g h t

, G a s & W a t e r ( “ M L G W ” )

. W h i l e s e r v i n g i n t h a t

c a p a c i t y

, L e e w a s n a m e d i n c r i m i n a l c h a r g e s

. H e h i r e d D e f e n d a n t / A p p e l l e e R o b e r t L

. J

.

S p e n c e

, J r

. ( “ S p e n c e ” )

, a n a t t o r n e y

, t o d e f e n d h i m

. A f

t e r t h e c h a r g e s w e r e d i s m i s s e d

, L e e

s o u g h t p a y m e n t o f h i s l e g a l f e e s b y t h e C i t y

, i n t h e a m o u n t o f $ 4 2 6

, 4 2 2

. W h e n t h e f e e s w e r e

n o t p a i d

, L e e f

i l e d t h e l a w s u i t a g a i n s t t h e C i t y a n d M L G W

, a s s e r t i n g t h a t t h e M e m p h i s C i t y

C o u n c i l v o t e d t o d e n y h i s r e q u e s t f o r p a y m e n t o f h i s l e g a l f e e s o n t h e b a s i s o f h i s r a c e o r

a n o t h e r p r o t e c t e d c a t e g o r y

. E v e n t u a l l y

, t h e C i t y o f M e m p h i s m a d e a n o f

f e r o f j u d g m e n t t o

L e e i n t h e f

u l l a m o u n t o f l e g a l e x p e n s e s L e e r e q u e s t e d

. N o t s u r p r i s i n g l y

, L e e a c c e p t e d t h e

o f f e r

. O n J u n e 3 0

, 2 0 0 9

, t h e t r i a l c o u r t e n t e r e d a f i n a l j u d g m e n t i n L e e ’ s f a v o r i n t h e a m o u n t

o f $ 4 2 6

, 4 2 2

.

O n J u l y 9

, 2 0 0 9

, t a x p a y e r T h o m a s s e n t a n o t i c e t o t h e C i t y o f M e m p h i s a n d M L G W

, i n f o r m i n g t h e m o f h i s b e l i e f t h a t a n y p a y m e n t o f l e g a l f e e s t o L e e p u r s u a n t t o t h e s e t t l e m e n t

a g r e e m e n t w o u l d b e u n l a w f u l a n d c o n t r a r y t o t h e p u b l i c p o l i c y o f T e n n e s s e e

. O n J u l y 1 5

,

2 0 0 9

, T h o m a s f

i l e d t h e i n s t a n t l a w s u i t s e e k i n g a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t a n d i n j u n c t i v e r e l i e f

“ o n b e h a l f o f h i m s e l f a n d t h e c i t i z e n s a n d t a x p a y e r s o f t h e C i t y o f M e m p h i s

. ” T h o m a s 3

s o u g h t t o e n

j o i n t h e C i t y o f M e m p h i s a n d M L G W f r o m m a k i n g a n y p a y m e n t s t o L e e

,

For a m ore compreh ens ive re ci ta ti on of the fa ct s whic h le d to the ins ta nt app eal

, see Jos eph Lee

, III v. Cit y 2

of Me m phi s , et al.

, No. W2 011-01643- COA- R3- CV

, 2012 WL 1245 665, at *1- 2; 2012 T enn

. App. LEX I S

230, at *1- 6 ( T enn . Ct. App. Ap r. 1 1, 20 12)

.

At the same ti m e, Th om as al so fi le d a m oti on to int er vene in Lee v. City of Me m phi s , seeking to have the 3

fi nal j udgm ent vacat ed pur sua nt to Rule 60.0 2(3 ). Lee v. Cit y of Me m phi s

, 2012 WL 1245 665, at *2; 2012

T enn

. App. LEX I S 230, at *5. T homas ass er te d tha t the j udgm ent was void bec aus e MLGW was a nec ess ar y

par ty and was not j oin ed in the act ion

. Id. at *2. T his m oti on la y dor m ant for two years

. Id. at *2. On J une

23, 2010, the tr ia l c our t ent er ed an orde r denying T homas’s m oti on to int er vene on grounds tha t it was not

ti m el y fi le d and that T homas lacked sta ndi ng. Id. at *2. T his ord er was app eal ed. On Apri l 11, 2012

, thi s

Cour t re le ase d a Me m ora ndum Opin ion fi ndi ng tha t the tr ia l cou rt did not er r in den ying T homas’s m oti on

to int er vene on the bas is th at it was unt imely. T he Co urt di d no t a ddr ess whet her T homas ha d st and ing to

int er vene. Id. at *4.

-2-S p e n c e

, o r a n o t h e r o f L e e ’ s a t t o r n e y s

, D e f e n d a n t / A p p e l l e e H a l b e r t E

. D o c k i n s

, J r

. ( “ D o c k i n s ” ) ( c o l l e c t i v e l y “ D e f e n d a n t s ” ) p u r s u a n t t o t h e s e t t l e m e n t a g r e e m e n t i n L e e v

. C i t y 4

o f M e m p h i s

. A l t h o u g h T h o m a s w a s a p p a r e n t l y a w a r e t h a t t h e f u n d s h a d a l r e a d y b e e n p a i d

t o L e e

, h i s l a w s u i t a l s o s o u g h t a r e s t r a i n i n g o r d e r t o p r e v e n t t h e d i s t r i b u t i o n o f f u n d s

. I n

A u g u s t 2 0 0 9

, L e e

, S p e n c e

, D o c k i n s

, a n d t h e C i t y o f M e m p h i s f i l e d m o t i o n s t o d i s m i s s

. 5

I n A u g u s t 2 0 0 9

, a t a h e a r i n g o n T h o m a s ’ s r e q u e s t f o r a r e s t r a i n i n g o r d e r

, t h e t r i a l c o u r t

d e t e r m i n e d t h a t t h e f

u n d s i n q u e s t i o n h a d a l r e a d y b e e n d i s t r i b u t e d t o t h e a p p r o p r i a t e p a r t i e s

,

s o a r e s t r a i n i n g o r d e r w a s i n a p p r o p r i a t e

. A t t h i s t i m e

, t h e D i s t r i c t A t t o r n e y G e n e r a l a s k e d

t h e t r i a l c o u r t f

o r t h i r t y d a y s t o r e v i e w T h o m a s ’ s c o m p l a i n t t o d e t e r m i n e w h e t h e r t h e

A t t o r n e y G e n e r a l w o u l d p a r t i c i p a t e i n i t

.

S u b s e q u e n t l y

, T h o m a s t o o k a v o l u n t a r y n o n

- s u i t a s t o t h e C i t y o f M e m p h i s a n d M L G W

. T h e

C i t y o f M e m p h i s w a s p e r m i t t e d t o i n t e r v e n e a s a p l a i n t i f f i n T h o m a s ’ s l a w s u i t

. T h e l a w s u i t

r e m a i n e d p e n d i n g a g a i n s t i n d i v i d u a l D e f e n d a n t s L e e

, S p e n c e

, a n d D o c k i n s

.

O n D e c e m b e r 1

, 2 0 0 9

, t h e t r i a l c o u r t h e l d a h e a r i n g o n t h e D e f e n d a n t s ’ i n d i v i d u a l m o t i o n s

t o d i s m i s s

. O n D e c e m b e r 1 4

, 2 0 0 9

, t h e t r i a l c o u r t e n t e r e d a n o r d e r g r a n t i n g t h e m o t i o n s t o

d i s m i s s

, h o l d i n g t h a t

, “ a s a m a t t e r o f l a w [ T h o m a s ]

, d o e s n o t h a v e s t a n d i n g t o s u e t h e

i n d i v i d u a l d e f

e n d a n t s t o m a k e a r e c o v e r y f o r t h e b e n e f

i t o f t h e C i t y o f M e m p h i s

. ”

T w o d a y s l a t e r

, T h o m a s f i l e d a m o t i o n t o a l t e r a n d a m e n d t h e o r d e r

. H e a s k e d t h e t r i a l c o u r t

t o p e r m i t h i m t o p r o c e e d o n b e h a l f o f t h e D i s t r i c t A t t o r n e y G e n e r a l

, c i t i n g B e n n e t t v

. S t u t t s

,

5 2 1 S

. W

. 2 d 5 7 5 ( T e n n

. 1 9 7 5 )

. T h o m a s a s k e d t h e t r i a l c o u r t t o a m e n d i t s p r i o r o r d e r

, c o n d u c t

a n i n l i m i n e h e a r i n g p u r s u a n t t o B e n n e t t

, a n d a u t h o r i z e T h o m a s t o p u r s u e h i s a c t i o n “ n o t a s

a m e r e t a x p a y e r

, b u t o n b e h a l f o f t h e S t a t e

. ”

I n M a y 2 0 1 1

, t h e D i s t r i c t A t t o r n e y G e n e r a l f i l e d a n o t i c e w i t h t h e t r i a l c o u r t t h a t h e d e c l i n e d

t o p a r t i c i p a t e i n T h o m a s ’ s l a w s u i t

. T h e D i s t r i c t A t t o r n e y G e n e r a l i n d i c a t e d t h a t t h e i r o f f i c e

w a s p u r s u i n g a s e p a r a t e o u s t e r s u i t o n t h e s a m e s u b j e c t m a t t e r a s T h o m a s ’ s l a w s u i t

. S h o r t l y

a f t e r t h a t

, t h e C i t y o f M e m p h i s

, a s i n t e r v e n i n g p l a i n t i f f

, f i l e d a v o l u n t a r y n o n

- s u i t

. T h i s l e f t

T h o m a s a s t h e o n l y p l a i n t i f f p u r s u i n g h i s c l a i m a g a i n s t i n d i v i d u a l D e f e n d a n t s L e e

, S p e n c e

,

a n d D o c k i n s

.

O n J u n e 2 3

, 2 0 1 1

, t h e t r i a l c o u r t e n t e r e d a n o r d e r d e n y i n g T h o m a s ’ s m o t i o n t o a l t e r o r

a m e n d

. I n t h i s o r d e r

, t h e t r i a l c o u r t r e i t e r a t e d t h a t T h o m a s d i d n o t h a v e s t a n d i n g b e c a u s e h e

Def end ant Dockins is an at tor ney who r epr ese nte d Le e i n Lee v. Ci ty of Me m phi s

. 4

I n August 2009

, MLGW fi le d an ans wer ass er ti ng, int er ali a

, fa il ure to st at e a cl ai m and la ck of st and ing. 5

-3-c o u l d n o t c l a i m a s p e c i a l i n t e r e s t o r i n j u r y

, a n d t h e n a d d r e s s e d T h o m a s ’ s r e q u e s t t o b e

p e r m i t t e d t o p r o c e e d p u r s u a n t t o B e n n e t t v

. S t u t t s

.

T h e t r i a l c o u r t f

i r s t f o u n d t h a t t h e D i s t r i c t A t t o r n e y G e n e r a l a c t e d w i t h i n h i s p r o s e c u t o r i a l

d i s c r e t i o n i n d e c l i n i n g t o p a r t i c i p a t e i n T h o m a s ’ s l a w s u i t

. I t a l s o s a i d t h a t T h o m a s ’ s l a w s u i t

w a s f i l e d a s a q u o w a r r a n t o a c t i o n

, a l l e g i n g w r o n g f u l a c t s b y a p u b l i c o f

f i c i a l

. H o w e v e r

,

T h o m a s h a d t a k e n a v o l u n t a r y n o n

- s u i t a g a i n s t t h e C i t y o f M e m p h i s

, l e a v i n g o n l y p r i v a t e

c i t i z e n s a s d e f

e n d a n t s

, a n d t h e t r i a l c o u r t h e l d t h a t a q u o w a r r a n t o a c t i o n c a n n o t s t a n d

6

a g a i n s t p r i v a t e c i t i z e n s

. O n t h i s b a s i s

, t h e t r i a l c o u r t d e n i e d T h o m a s ’ s m o t i o n t o a l t e r o r

a m e n d

. T h o m a s n o w a p p e a l s

.

I S S U E S O N A P P E A L A N D S T A N D A R D O F R E V IE W

T h o m a s p r e s e n t s t h r e e i s s u e s f o r r e v i e w b y t h i s C o u r t

. F i r s t

, T h o m a s a r g u e s t h a t t h e t r i a l

c o u r t e r r e d i n h o l d i n g t h a t T h o m a s

, a c t i n g o n b e h a l f o f t h e C i t y o f M e m p h i s

, d i d n o t h a v e

s t a n d i n g u n d e r B e n n e t t v

. S t u t t s t o r e c o v e r t h e f

u n d s p a i d t o t h e i n d i v i d u a l d e f e n d a n t s

.

T h o m a s a l s o a r g u e s t h a t t h e t r i a l c o u r t e r r e d i n n o t c o n d u c t i n g a n i n l i m i n e h e a r i n g t o

d e t e r m i n e w h e t h e r h i s a c t i o n w a s m e r i t o r i o u s

. F i n a l l y

, h e c o n t e n d s t h a t t h e D i s t r i c t A t t o r n e y

G e n e r a l a b u s e d h i s d i s c r e t i o n i n r e f u s i n g t o p r o s e c u t e t h i s a c t i o n

.

A N A L Y S IS

I n i t i a l l y

, w e m u s t c l a r i f y t h e p r o c e d u r a l p o s t u r e o f t h i s c a s e a n d t h e i s s u e s r a i s e d

. W e n o t e

t h a t a l l o f t h e i s s u e s t h a t T h o m a s r a i s e s o n a p p e a l a r i s e f r o m h i s r e q u e s t f

o r a u t h o r i z a t i o n t o

p r o c e e d a s a p r i v a t e c i t i z e n i n t h e n a m e o f t h e S t a t e o f T e n n e s s e e t o r e c t i f y a p u b l i c w r o n g

,

u n d e r B e n n e t t v

. S t u t t

s

. T h i s a u t h o r i z a t i o n w a s r e q u e s t e d b y T h o m a s i n t h e c o n t e x t o f h i s

m o t i o n t o a l t e r o r a m e n d t h e t r i a l c o u r t ’ s o r d e r g r a n t i n g t h e m o t i o n s t o d i s m i s s f i l e d b y

D e f e n d a n t s L e e

, S p e n c e

, a n d D o c k i n s

. T h u s

, T h o m a s d o e s n o t a p p e a l t h e t r i a l c o u r t ’ s

o r i g i n a l g r a n t o f t h e m o t i o n s t o d i s m i s s

, o n l y t h e t r i a l c o u r t ’ s o r d e r o n t h e m o t i o n t o a l t e r o r

a m e n d

. O n a p p e a l

, w e r e v i e w a t r i a l c o u r t ’ s d e n i a l o f a m o t i o n t o a l t e r o r a m e n d f o r a n a b u s e

o f d i s c r e t i o n

. C h a m b l i s s v

. S t o h l e r

, 1 2 4 S

. W

. 3 d 1 1 6

, 1 2 0 ( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 0 3 )

. A l l o f

T h o m a s ’ s i s s u e s o n a p p e a l a r e p r e m i s e d o n w h e t h e r h e c a n p r o c e e d u n d e r B e n n e t t v

. S t u t t s

i n t h e s u b

j e c t l a w s u i t

. T h e r e f

o r e

, a s a t h r e s h o l d m a t t e r

, w e e x a m i n e t h e r u l i n g i n B e n n e t t

v

. S t u t t s

.

T h o m a s d o e s n o t d i s p u t e t h e o v e r a l l p r i n c i p l e s e t f o r t h i n B e n n e t t : “ I t i s t h e s e t t l e d l a w i n

t h i s s t a t e t h a t p r i v a t e c i t i z e n s

, a s s u c h

, c a n n o t m a i n t a i n a n a c t i o n c o m p l a i n i n g o f t h e

Lee was no longer the pre si den t of MLGW at th e t ime T homas’s la wsui t wa s f il ed; th us, Lee was sue d i n 6

his in divid ual ca pac it y as opp ose d t o hi s of fi ci al ca pac it y.

-4-w r o n g f

u l a c t s o f p u b l i c o f

f i c i a l s u n l e s s s u c h p r i v a t e c i t i z e n s a v e r s p e c i a l i n t e r e s t o r a s p e c i a l

i n j u r y n o t c o m m o n t o t h e p u b l i c g e n e r a l l y

. ” B e n n e t t

, 5 2 1 S

. W

. 2 d a t 5 7 6 ( c i t i n g B a d g e t t v

.

B r o o m e

, 4 0 9 S

. W

. 2 d 3 5 4

, 3 5 6 ( T e n n

. 1 9 6 6 ) ; S k e l t o n v

. B a r n e t t

, 2 2 7 S

. W

. 2 d 7 7 4

, 7 7 5

( T e n n

. 1 9 5 0 ) ; P a t t o n v

. C i t y o f C h a t t a n o o g a

, 6 5 S

. W

. 4 1 4

, 4 2 1

- 2 2 ( T e n n

. 1 9 0 1 ) )

. S e e a l s o

D e S e l m v

. T e n n

. P e a c e O

f f i c e r s S t a n d

. a n d T r a i n i n g C o m m

. ( “ T

e n n

. P e a c e O

f f i c e r s ” )

, N o

.

M 2 0 0 9

- 0 1 5 2 5

- C O A

- R 3

- C V

, 2 0 1 0 W L 3 9 5 9 6 2 7

, a t * 2 1 ( T e n n

. C t

. A p p

. O c t

. 8

, 2 0 1 0 )

. T h e

t r i a l c o u r t b e l o w f

o u n d t h a t T h o m a s h a d a l l e g e d n o s u c h s p e c i a l i n t e r e s t o r s p e c i a l i n j u r y

, a n d

T h o m a s h a s n o t a p p e a l e d t h a t r u l i n g

. N e v e r t h e l e s s

, T h o m a s s e e k s a n a r r o w b a s i s f o r a

t a x p a y e r t o p r o c e e d s e t f o r t h i n B e n n e t t

, d i s c u s s e d b e l o w

.

I n B e n n e t t

, r e s i d e n t s a n d t a x p a y e r s o f D y e r C o u n t y f

i l e d a l a w s u i t a g a i n s t t h e D y e r C o u n t y

Q u a r t e r l y C o u r t a n d i t s m e m b e r s

. B e n n e t t

, 5 2 1 S

. W

. 2 d a t 5 7 6

. T h e p l a i n t i f f s a l l e g e d t h a t

t h e Q u a r t e r l y C o u r t c o n d u c t e d a n u n l a w f u l s e c r e t b a l l o t

. I

d

. ; T e n n

. P e a c e O

f f i c e r s

, 2 0 1 0

W L 3 9 5 9 6 2 7

, a t * 2 1

. T h e y s o u g h t a d e c l a r a t i o n v o i d i n g t h e e l e c t i o n t h a t r e s u l t e d f r o m t h e

s e c r e t b a l l o t

. B e n n e t t

, 5 2 1 S

. W

. 2 d a t 5 7 6

. T h e t r i a l c o u r t h e l d t h a t t h e a c t i o n s h o u l d h a v e

b e e n f i l e d a s a q u o w a r r a n t o p r o c e e d i n g

, s o t h e p l a i n t i f f s a m e n d e d t h e i r c o m p l a i n t t o s t a t e

a q u o w a r r a n t o c l a i m f o r r e l i e f

. I

d

. T h e t r i a l c o u r t d i s m i s s e d t h e l a w s u i t f o r l a c k o f

s t a n d i n g

, f

i n d i n g t h a t a q u o w a r r a n t o a c t i o n m u s t b e f i l e d b y t h e A t t o r n e y G e n e r a l

, n o t b y

p r i v a t e c i t i z e n s

. I

d

. ; T e n n

. P e a c e O

f f i c e r s

, 2 0 1 0 W L 3 9 5 9 6 2 7

, a t * 2 1

. T h e p l a i n t i f f s

a p p e a l e d t o t h e T e n n e s s e e S u p r e m e C o u r t

.

O n a p p e a l

, t h e S u p r e m e C o u r t i n B e n n e t t l a r g e l y a g r e e d w i t h t h e t r i a l c o u r t ’ s h o l d i n g

, b u t

c a r v e d o u t a n a r r o w e x c e p t i o n t o t h e b r o a d p r i n c i p l e o n w h i c h t h e t r i a l c o u r t r e l i e d

. B e n n e t t

,

5 2 1 S

. W 2 d a t 5 7 7

. I t a c k n o w l e d g e d t h a t r e q u i r i n g q u o w a r r a n t o a c t i o n s a g a i n s t p u b l i c

o f f i c i a l s t o b e b r o u g h t b y t h e A t t o r n e y G e n e r a l “ c a n c r e a t e i n s u r m o u n t a b l e p r o b l e m s ” a n d

m a y “ s t i f l e ” c i t i z e n s w h o a r e “ p u b l i c s p i r i t e d ” i f t h e A t t o r n e y G e n e r a l f a i l s t o t a k e a c t i o n

.

I d

. ; T e n n

. P e a c e O

f f i c e r s

, 2 0 1 0 W L 3 9 5 9 6 2 7

, a t * 2 2

. T h e B e n n e t t C o u r t h e l d :

I f t h e D i s t r i c t A t t o r n e y G e n e r a l

. . . s h o u l d a c t a r b i t r a r i l y o r c a p r i c i o u s l y o r

s h o u l d b e g u i l t y o f p a l p a b l e a b u s e o f h i s d i s c r e t i o n i n d e c l i n i n g t o b r i n g s u c h

a n a c t i o n

, o r i n a u t h o r i z i n g i t s i n s t i t u t i o n

, t h e c o u r t s w i l l t a k e j u r i s d i c t i o n u p o n

t h e r e l a t i o n o f a p r i v a t e c i t i z e n

, i n t h e n a m e o f t h e S t a t e o f T e n n e s s e e

.

W h e n c i t i z e n s s u e t o r e c t i f y a p u b l i c w r o n g

, u n d e r t h e s e c i r c u m s t a n c e s

, a c o p y

o f t h e c o m p l a i n t s h a l l b e s e r v e d u p o n t h e D i s t r i c t A t t o r n e y G e n e r a l

. I t s h a l l b e

t h e d u t y o f t h e t r i a l c o u r t f o r t h w i t h t o c o n d u c t a n i n l i m i n e h e a r i n g d e s i g n e d

t o d e t e r m i n e w h e t h e r t o p e r m i t p l a i n t i f f s t o p r o c e e d

. I f i t b e d e t e r m i n e d t h a t

t h e D i s t r i c t A t t o r n e y G e n e r a l ' s r e f u s a l t o b r i n g t h e a c t i o n

, o r t o a u t h o r i z e t h e

u s e o f h i s n a m e i n i t s i n s t i t u t i o n

, w a s i m p r o p e r o r u n j u s t i f i e d

, o r t h a t p l a i n t i f

f ' s

-5-c a s e i s p r i m a f a c i e m e r i t o r i o u s

, t h e t r i a l c o u r t s h a l l p e r m i t t h e a c t i o n t o

p r o c e e d

.

B e n n e t t

, 5 2 1 S

. W

. 2 d a t 5 7 7 ( T e n n

. 1 9 7 5 ) ( c i t a t i o n s o m i t t e d ) ; T e n n

. P e a c e O

f f i c e r s

, 2 0 1 0

W L 3 9 5 9 6 2 7

, a t * 2 2

. I n t h i s a p p e a l

, T h o m a s a r g u e s t h a t t h e t r i a l c o u r t e r r e d

, f o r s e v e r a l

r e a s o n s

, i n n o t p e r m i t t i n g h i m t o p r o c e e d u n d e r t h e a b o v e B e n n e t t e x c e p t i o n

.

T h o m a s ’ s a r g u m e n t f

a i l s f o r a t l e a s t t w o r e a s o n s

. F i r s t

, t h e s i t u a t i o n f o r w h i c h t h e B e n n e t t

e x c e p t i o n w a s e s t a b l i s h e d i s n o t p r e s e n t i n t h i s c a s e

. I n B e n n e t t

, t h e “ p u b l i c s p i r i t e d

c i t i z e n s ” s o u g h t t o p r o c e e d a g a i n s t p u b l i c o f f i c i a l s f o r w r o n g d o i n g i n t h e i r p u b l i c a c t i o n s

.

I n t h e c a s e a t b a r

, T h o m a s v o l u n t a r i l y d i s m i s s e d h i s c l a i m s a g a i n s t t h e C i t y o f M e m p h i s a n d

M L G W

. A l l t h a t i s l e f t a r e c l a i m s a g a i n s t p r i v a t e c i t i z e n s

, n a m e l y

, L e e

, S p e n c e

, a n d

D o c k i n s

. T h o m a s c i t e s n o a u t h o r i t y f o r a p p l i c a t i o n o f B e n n e t t v

. S t u t t s i n a l a w s u i t b y o n e

p r i v a t e c i t i z e n a g a i n s t o t h e r p r i v a t e c i t i z e n s

. 7

I n a d d i t i o n

, T h o m a s ’ s a r g u m e n t f u n d a m e n t a l l y m i s a p p r e h e n d s t h e n a t u r e o f t h e e x c e p t i o n

e s t a b l i s h e d i n B e n n e t t v

. S t u t t s

. I n h i s a p p e l l a t e b r i e f

, T h o m a s s t a t e s : “ B e n n e t t a l l o w s a v e r y

n a r r o w e x c e p t i o n t o t h e g e n e r a l r u l e t h a t a c i t i z e n l i k e T h o m a s d o e s n o t h a v e s t a n d i n g t o s u e

u n l e s s h e a l l e g e s a s p e c i f i c h a r m t o h i m s e l f a s o p p o s e d t o t h e p u b l i c g e n e r a l l y

. ” B e n n e t t

, h o w e v e r

, d i d n o t e s t a b l i s h a n e x c e p t i o n t o t h e r u l e r e q u i r i n g a s p e c i a l i n t e r e s t o r i n j u r y ; i t

o n l y e s t a b l i s h e d a n e x c e p t i o n t o t h e r u l e t h a t a q u o w a r r a n t o p r o c e e d i n g m u s t b e p u r s u e d b y

t h e A t t o r n e y G e n e r a l

. I n d e e d

, t h e p l a i n t i f f s i n B e n n e t t v

. S t u t t

s w e r e n o t p e r m i t t e d t o

p r o c e e d u n d e r t h e B e n n e t t e x c e p t i o n b e c a u s e t h e y l a c k e d s t a n d i n g

. B e n n e t t

, 5 2 1 S

. W

. 2 d

a t 5 7 8

.

T h i s i s s u e w a s a d d r e s s e d b y t h i s C o u r t i n D e S e l m v

. O w i n g

, 3 1 0 S

. W

. 3 d 3 5 3 ( T e n n

. C t

. A p p

.

2 0 0 9 )

. T h e p l a i n t i f

f s i n D e S e l

m c o n t e n d e d t h a t t h e t r i a l c o u r t s h o u l d h a v e h e l d a n i n l i m i n e

h e a r i n g t o d e t e r m i n e w h e t h e r t h e p l a i n t i f f s s h o u l d b e p e r m i t t e d t o p r o c e e d u n d e r t h e B e n n e t t

e x c e p t i o n “ r e g a r d l e s s o f w h e t h e r t h e p l a i n t i f f s h a v e s t a n d i n g u n d e r t h e g e n e r a l p r i n c i p l e

r e i t e r a t e d i n B e n n e t t

. ” D e S e l m

, 3 1 0 S

. W

. 3 d a t 3 5 9

. T h e D e S e l m c o u r t e x p l a i n e d :

B e n n e t t ’ s r e f

e r e n c e t o t h e d i s t r i c t a t t o r n e y g e n e r a l i s s i m p l y a r e c o g n i t i o n o f

t h e u n i q u e r o l e o f t h e a t t o r n e y g e n e r a l i n s u i t s o f t h i s n a t u r e

. H o w e v e r

, d e s p i t e

t h i s u n i q u e r o l e

, B e n n e t t m a k e s c l e a r t h a t t h e a t t o r n e y g e n e r a l c a n n o t “ a c t

T homas at te m

pts to ar gue tha t h e ha s st and ing to bri ng a quo warr ant o act ion again st pr ivate def end ant s, 7

bas ed on Bonne r v. Andre ws

, 175 S.W

. 563 (T enn

. 1914 ). He ar gues tha t Bonne r est abl is hes tha t st and ing

i s not nec ess ar y bec aus e an ind ividu al ta xpa yer has the ri ght to sue pri vate ci ti zen def end ant s to re c o ve r

fun ds for the ben ef

it of the m uni ci pal it y in the abs enc e of a st at ute vesti ng the ta xpa yer wit h tha t ri ght. Aft er

re viewin g Bonne r

, we f ind th at it is in app osi te and th at th is ar gum ent is wit hout m er it

.

-6-a r b i t r a r i l y o r c a p r i c i o u s l y ” o r “ b e g u i l t y o f p a l p a b l e a b u s e o f h i s d i s c r e t i o n i n

d e c l i n i n g t o ” p u r s u e o r a l l o w s u c h a s u i t t o b e p u r s u e d i n t h e a t t o r n e y g e n e r a l ’ s

n a m e

. B e n n e t t d o e s n o t e x p r e s s l y s a y t h a t t h e f a i l u r e t o a c t o f a r e c a l c i t r a n t

a t t o r n e y g e n e r a l w i l l

, i

p s o f a c t o

, c o n v e r t a p l a i n t i f

f

, w i t h o u t s t a n d i n g i n t h e

t r a d i t i o n a l s e n s e

, i n t o a p l a i n t i f f w i t h s t a n d i n g

. I n t h e a b s e n c e o f s u c h a n

e x p r e s s h o l d i n g b y t h e H i g h C o u r t

, w e c o n c l u d e t h a t t h e f a i l u r e o f a n a t t o r n e y

g e n e r a l t o a c t o r a l l o w h i s o r h e r n a m e t o b e u s e d

, s i m p l y m e a n s t h a t t h e

a t t o r n e y g e n e r a l ’ s p r e e m i n e n t r o l e i n t h i s a r e a w i l l g i v e w a y t o a p l a i n t i f f w i t h

s t a n d i n g

.

W e f i n d n o e r r o r i n t h e t r i a l c o u r t ’ s f a i l u r e t o c o n d u c t a h e a r i n g o n t h e

“ a t t o r n e y g e n e r a l ” i s s u e d i s c u s s e d i n B e n n e t t

. . . . T h e r e c o r d c l e a r l y r e f l e c t s

t h a t t h e p l a i n t i f

f s d o n o t “ a v e r s p e c i a l i n t e r e s t o r a s p e c i a l i n j u r y n o t c o m m o n

t o t h e p u b l i c g e n e r a l l y

. ” W e d o n o t d o u b t t h a t t h e s e p l a i n t i f f s a r e “ p u b l i c

s p i r i t e d c i t i z e n s

, ” a c t i v e i n t h e p o l i t i c a l a n d p u b l i c a f f a i r s o f t h e c o m m u n i t y

,

“ p o l i t i c a l l y a s s o c i a t e d p e r s o n s

, ” a n d t h a t t h e y h a v e p a r t i c i p a t e d i n t h e f i l i n g o f

m a n y l a w s u i t s i n a n e f f o r t t o r e m e d y a n d c o r r e c t w h a t t h e y p e r c e i v e t o b e

w r o n g f u l a n d i l l e g a l c o n d u c t b y p u b l i c o f f i c i a l s

. N o n e o f t h i s

, h o w e v e r

, v e s t s

t h e m w i t h s t a n d i n g

. I n t h e a b s e n c e o f s t a n d i n g

, t h e y c a n n o t p r o c e e d w i t h t h i s

a c t i o n

.

D e S e l m

, 3 1 0 S

. W

. 3 d a t 3 5 9 ( e m p h a s i s i n o r i g i n a l ) ( r e f e r e n c i n g B e n n e t t

, 5 2 5 S

. W

. 2 d a t 5 7 6

-

7 7 )

. S e e a l

s o T e n n

. P e a c e O

f f i c e r s

, 2 0 1 0 W L 3 9 5 9 6 2 7

, a t * 2 3

.

I n g r a n t i n g t h e m o t i o n s t o d i s m i s s f i l e d b y t h e i n d i v i d u a l D e f e n d a n t s

, t h e t r i a l c o u r t b e l o w

f o u n d t h a t T h o m a s h a s f

a i l e d t o a l l e g e a n y p e r s o n a l s t a k e o r a n y “ s p e c i a l i n t e r e s t o r a s p e c i a l

i n j u r y n o t c o m m o n t o t h e p u b l i c g e n e r a l l y

. ” T h i s r u l i n g w a s n o t a p p e a l e d

. T h u s

, i t i s

u n d i s p u t e d t h a t T h o m a s d o e s n o t h a v e a “ s p e c i a l i n t e r e s t o r a s p e c i a l i n j u r y n o t c o m m o n t o

t h e p u b l i c g e n e r a l l y

, ” a n d d o e s n o t h a v e s t a n d i n g t o p r o c e e d w i t h a q u o w a r r a n t o a c t i o n

u n d e r B e n n e t t v

. S t u t t

s

.

T h e s e h o l d i n g s p r e t e r m i t a n y o t h e r i s s u e s r a i s e d o n a p p e a l

. W e a g r e e w i t h t h e h o l d i n g o f t h e

t r i a l c o u r t a n d f

i n d n o e r r o r

.

-7-C O N C L U S IO N

T h e d e c i s i o n o f t h e t r i a l c o u r t i s a f f i r m e d

. C o s t s o n a p p e a l a r e t a x e d t o t h e A p p e l l a n t A l H

.

T h o m a s a n d h i s s u r e t y

, f o r w h i c h e x e c u t i o n m a y i s s u e i f n e c e s s a r y

.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ H O L L Y M

. K I R B Y

, J U D G E

-8-