Número Identificador

RES-SEN2021 ________

ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO

TRIBUNAL DE APELACIONES

PANEL III

FERROVIAL 

CONSTRUCTION PR LLC

APELADA

V.

AUTORIDAD PARA EL 

FINANCIAMIENTO DE LA 

INFRAESETRUCTURA DE 

PUERTO RICO; ET. AL.

APELADA

V.

MUNICIPIO DE 

AGUADILLA 

TERCERA DEMANDADA 

APELANTE

KLAN202100814

Consolidado con:

APELACIÓN

procedente del Tribunal 

de Primera Instancia, 

Sala Superior de 

San Juan 

Caso Núm. 

K AC2016-0050

Sobre:

Incumplimiento de 

Contrato y Cobro de 

Dinero

FERROVIAL 

CONSTRUCTION PR LLC

APELANTE

V.

AUTORIDAD PARA EL 

FINANCIAMIENTO DE LA 

INFRAESETRUCTURA DE 

PUERTO RICO; ET. AL.

APELADA

V.

MUNICIPIO DE 

AGUADILLA 

KLAN202100820

APELACIÓN

procedente del Tribunal 

de Primera Instancia, 

Sala Superior de 

San Juan 

Caso Núm. 

K AC2016-0050

Sobre:

Incumplimiento de 

Contrato y Cobro de 

Dinero

Panel integrado por su presidente, el Juez Figueroa Cabán, la Juez 

Brignoni Mártir y el Juez Ronda del Toro.

Brignoni Mártir, Juez Ponente

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 28 de febrero de 2023.
KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 2

El Municipio Autónomo de Aguadilla (Municipio) y Ferrovial 

Construcción PR, LLC (Ferrovial) presentaron dos recursos de Apelación 

solicitando la revisión de la Sentencia Sumaria emitida por el Tribunal de 

Primera Instancia, Sala Superior de San Juan (en adelante TPI). Mediante 

el referido dictamen se declaró Ha Lugar la Demanda de Ferrovial contra 

la Autoridad para el Financiamiento de la Infraestructura (AFI) y la 

Demanda contra Tercero de AFI contra el Municipio condenándose a éste 

último a pagar a Ferrovial $2,412,601.08 por gastos de operación extendida

en la construcción del Paseo Real Marina en Aguadilla.El Municipio solicita 

que revoquemos la sentencia por entender que el foro de instancia se 

equivocó al interpretar el contrato que suscribió con la AFI para la referida 

construcción. 1 Ferrovial por su parte reclama que modifiquemos la 

sentencia a los fines de aclarar que la AFI es responsable directamente del 

pago de la cuantía establecida.

2 Mediante Resolución ordenamos la 

consolidación de ambos recursos.3

Luego de revisar detenidamente los recursos instados modificamos

la sentencia apelada, y así modificada la confirmamos por los fundamentos 

que expondremos a continuación.

I

A. Antecedentes

El Municipio desarrolló el Proyecto Paseo Real Marina, Fase I

(proyecto). Se trata de un paseo peatonal en el frente marino del Municipio, 

con longitud aproximada de 1.5 millas, que incluye infraestructura en el

frente marino, áreas recreacionales, quioscos de ventas y servicios 

sanitarios. El 16 de noviembre de 2010, suscribió con la AFI un contrato 

titulado Acuerdo Interagencial para Proyecto Paseo Real Marina (Acuerdo 

Interagencial).

4 En términos generales se acordó que la AFI proveería al 

Municipio la asistencia técnica necesaria para llevar a cabo el proyecto,

incluyendo fase de subasta, contratación y administración durante la 

1 KLAN202100814.

2 KLAN202100820.

3 Resolución emitida el 30 de noviembre de 2021.

4 Apéndice del recurso de Apelación del Ferrovial, págs. 774-779.
KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 3

construcción. También se dispuso que el Municipio aportaría

$11,493,092.00 para los gastos de construcción luego de que la AFI 

sometiera las certificaciones correspondientes y que la AFI no estaba 

obligada a efectuar ninguna aportación de fondos en esta etapa. 

Luego de celebrar una subasta y adjudicar la buena pro a Ferrovial, 

la AFI suscribió un contrato denominado AFI-Contractor Agreement, 

Contract No. 2011-001021 (contrato de construcción) con Ferrovial, el 7 de 

junio de 2011.

5 Conforme a los términos del contrato la AFI se obligó a 

pagar $11,707,389.00 por la construcción del proyecto, sujeto a 

reducciones y aumentos autorizados mediante órdenes de cambio. 

Ferrovial contaba con 546 días para alcanzar la terminación sustancial de 

la obra, contados a partir de la orden de comienzo, por lo que la fecha para 

la terminación sustancial fue fijada para el 17 de diciembre de 2012. 

No obstante, varios eventos ocasionaron que la construcción del 

proyecto se retrasara por lo que Ferrovial solicitó una extensión en el 

término del contrato y en la fecha para alcanzar la terminación sustancial 

del proyecto. La AFI sometió al Municipio la orden de cambio 

correspondiente y el Municipio autorizó la extensión solicitada. El periodo 

para realizar el proyecto se aumentó por 896 días calendario adicionales a 

los originalmente pactados y se modificó la fecha de terminación sustancial 

al 31 de mayo de 2015.6 Ferrovial solicitó a la AFI que se aumentara el 

precio del contrato para cubrir los gastos de construcción y de operación

extendida incurridos a causa de los atrasos que no le eran atribuibles. La 

AFI informó al Municipio de la reclamación de Ferrovial.7

El 24 de julio de 2014, el Municipio presentó una Demanda contra 

AFI y Ferrovial por incumplimiento de contrato, daños y perjuicios.

8 Alegó 

que la demora en la terminación del proyecto fue causada por la 

5 Apéndice del recurso de Apelación del Ferrovial, págs. 583-773.

6 Ferrovial alcanzó la terminación sustancial en dicha fecha. El Municipio aceptó la obra el 

1 de junio de 2016 y en la actualidad posee control y operación del proyecto. 

7 Apéndice del recurso de Apelación de Ferrovial, pág. 518. Carta de la AFI al Municipio 

del 21 de agosto de 2013.

8 Municipio Autónomo de Aguadilla v. Autoridad para el Financiamiento de la 

Infraestructura y Ferrovial; Civil Núm.: A AC2014-0090
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negligencia de ambos demandados. A su juicio, Ferrovial no trabajó en toda 

su capacidad y redujo personal y la AFI permitió que el permiso del Cuerpo 

de Ingenieros de Estados Unidos (COE) se venciera, provocando la 

paralización de los trabajos. Entre los remedios solicitó que se condenara

a la AFI al pago de las cuantías reclamadas por Ferrovial.9

Mientras el caso antes mencionado se ventilaba, el Municipio 

instruyó a la AFI a continuar con el Acuerdo Interagencial y a completar la 

evaluación de las reclamaciones presentadas por Ferrovial haciendo la 

salvedad de que no pagaría órdenes de cambio por las que no tuviera

responsabilidad contractual. 10 Luego de someterse a un proceso de 

resolución de disputas la AFI y Ferrovial acordaron transar la reclamación 

por $2,264,925.18. La AFI informó el acuerdo al Municipio para que 

impartiera su aprobación y certificara la disponibilidad de fondos para 

sufragar la cuantía acordada.

11 El Municipio, por su parte, no aceptó la 

transacción y le informó a la AFI que en tanto los gastos reclamados 

surgieron por su atraso en renovar el permiso del COE, le correspondía 

cubrirlos.12 La AFI le comunicó a Ferrovial que ante la falta de aprobación 

del Municipio no podría formalizar el acuerdo alcanzado. 

B. Hechos procesales 

El 4 de febrero de 2016, Ferrovial presentó la Demanda contra la AFI 

por incumplimiento de contrato y cobro de dinero. Alegó que, conforme a 

los términos del contrato de construcción la AFI era responsable de diseñar 

la obra y contar con los permisos y endosos requeridos, por lo que las 

demoras provocadas por la renovación del permiso del COE y por la 

mitigación de pintura con base de plomo, necesaria para obtener el 

Permiso General Consolidado, le eran atribuibles. Adujo que dicho atraso 

9 Mediante Sentencia del 11 de agosto de 2020, el TPI desestimó con perjuicio la demanda 

del Municipio tras concluir que los atrasos en la expedición del permiso fueron producto 

de la discreción del COE y como tal, no era imputable a la AFI. Esta determinación fue 

confirmada por este Tribunal de Apelaciones mediante Sentencia del 25 de agosto de 

2021, la cual advino final y firme. (KLAN202000842). 

10 Apéndice del recurso de Apelación de Ferrovial, pág. 531. Carta del Municipio a la AFI 

del 18 de agosto de 2014.

11 Apéndice del recurso de Apelación de Ferrovial, págs. 532-534. Carta de la AFI al 

Municipio, 17 de noviembre de 2015.

12 Apéndice de Alegato de la parte Apelada (AFI), pág. 116. Carta del Municipio a la AFI, 

10 de diciembre de 2015.
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ocasionó que incurriera en gastos administrativos por el periodo de tiempo 

extendido del contrato reclamando por ello la suma de $4,666,226.89 más

$700,000.00 por concepto de honorarios de abogados.

La AFI contestó la demanda y presentó una Demanda Contra Tercero

contra el Municipio por incumplimiento de contrato, daños y perjuicios. 

Alegó que en virtud del Acuerdo Interagencial el Municipio era el único 

responsable por los costos de construcción del proyecto, incluyendo las 

sumas reclamadas por Ferrovial. Argumentó que actuó de manera diligente 

y de conformidad a los poderes delegados por el Municipio en el mandato 

constituido mediante el Acuerdo Interagencial y que el Municipio ratificó las 

actuaciones y acuerdos alcanzados con Ferrovial al aceptar el proyecto sin 

objeción. Planteó, además que, de condenársele al pago de las sumas 

reclamadas por Ferrovial, el Municipio le es directamente responsable al 

demandante de dichas sumas ya que constituyen un costo reembolsable 

bajo la doctrina del contrato de mandato o un enriquecimiento injusto. 

El Municipio contestó la demanda contra tercero alegando en esencia 

que la AFI venía obligado a responder por las sumas reclamadas por 

Ferrovial toda vez que la extensión en el término del contrato se debió a su 

negligencia en la renovación del permiso del COE. También arguyó que la 

AFI se obligó a indemnizarle por cualquier daño que surgiera de su relación 

contractual con el contratista. 

Las partes sometieron un Informe Preliminar de Conferencia con 

Antelación a Juicio.13 Entre otros asuntos, informaron al tribunal que la AFI 

y Ferrovial continuaban negociando algunas de las reclamaciones 

originales sobre las que no habían llegado a acuerdos aún. Culminadas las 

negociaciones las partes presentaron un Informe Enmendado de 

Conferencia con Antelación al Juicio en el cual incluyeron las cuantías 

acordadas para las reclamaciones pendientes.

14 A su vez, el informe

incluyó sesenta y cuatro (64) estipulaciones de hechos. 

13 Apéndice del recurso de Apelación de Ferrovial, págs. 1096-1157. Sometido el 6 de 

febrero de 2019.

14 Apéndice del recurso de Apelación de Ferrovial, págs. 1034-1093. Sometido el 20 de 

noviembre de 2019.
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Con posterioridad, todas las partes presentaron mociones de sentencia 

sumaria, sus correspondientes oposiciones, réplicas y dúplicas. Luego de 

evaluar los argumentos esbozados el TPI emitió la Sentencia apelada de 

manera sumaria por entender que no había controversia sobre hechos 

pertinentes pendiente por dilucidar. En ésta, el tribunal a quo concluyó que 

el Acuerdo Interagencial entre el Municipio y la AFI es un contrato de 

mandato de cuyos parámetros la AFI no se excedió. Intimó, además, que 

en tanto la AFI asumió una obligación contractual con Ferrovial mediante 

el contrato de construcción, es la AFI quien tiene la obligación de pagar a 

Ferrovial. Sin embargo, considerando que la AFI suscribió dicho contrato 

por mandato del Municipio, resolvió que el dinero para el pago de las 

reclamaciones tiene que provenir del Municipio, pues éste se obligó aportar 

los costos de construcción según el Acuerdo Interagencial. Con ello,

condenó al Municipio a pagar $2,412,601.08, más el interés legal aplicable, 

las costas y los gastos.15

En desacuerdo con la Sentencia el Municipio y Ferrovial presentaron

las apelaciones que aquí nos ocupan y que, a solicitud de las partes, 

ordenamos consolidar. La AFI por su parte se opuso a ambos recursos. 

C. Apelación del Municipio

En su recurso el Municipio formuló los siguientes señalamientos de 

error:

Erró el Tribunal de Primera Instancia al ignorar el texto 

claro del contrato suscrito entre AFI y el [Municipio]

donde se limita la responsabilidad del [Municipio] al 

pago de una cantidad específica exclusivamente por 

concepto de construcción de obras. 

Erró el Tribunal de Primera Instancia al ignorar las 

disposiciones contractuales relativas al relevo de 

responsabilidad suscrito por AFI a favor del [Municipio]

por daños sufridos por terceros. 

Erró el Tribunal de Primera Instancia al imponerle al 

[Municipio] la obligación de compensar a Ferrovial la 

suma de $2,412,601.08 basado en una estipulación, 

no aceptada por el [Municipio], tras un proceso de 

mediación en el que el [Municipio] no participó. 

15 Inicialmente el TPI emitió Sentencia ordenando al Municipio el pago de $2,068,034.89. 

Sin embargo, a solicitud de Ferrovial, el tribunal emitió una Sentencia Nunc Pro Tunc a los 

únicos fines de corregir que la cuantía adeudada es $2,412,601.08.
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Con respecto al primer error sostuvo que en el Acuerdo Interagencial 

se acordó que el Municipio sería responsable de un lump sum de 

$11,493,092.00 para cubrir exclusivamente los gastos de construcción del 

proyecto ya que la AFI asumiría los riesgos de la operación. No se pactó 

que el Municipio asumiría la responsabilidad por atrasos en la obra sufridos 

por Ferrovial, con quien no tiene relación contractual alguna. En esa línea 

arguyó, que no existe vínculo entre la tardanza que alegadamente provocó 

los daños a Ferrovial y algún acto u omisión por parte del Municipio. 

Enfatizó que, de conformidad con las normas aplicables a la contratación 

gubernamental, cualquier responsabilidad adicional que se le pretenda 

imponer tenía que ser consentida y pactada por escrito. 

 En cuanto al segundo error, sostuvo que según el párrafo undécimo 

del Acuerdo Interagencial la AFI liberó al Municipio de toda responsabilidad 

frente a sus contratistas, como Ferrovial, por daños sufridos por 

reclamaciones que no estén relacionadas al pago de lo pactado. 

Sobre el tercer error sugirió que el Acuerdo Interagencial suscrito 

con la AFI es un contrato de mandato y como tal, la AFI no tenía autoridad 

para obligar al Municipio en asuntos que excedieran dicho contrato. Por lo 

que, a su juicio, el acuerdo alcanzado por la AFI con Ferrovial para que el 

Municipio asumiera los gastos reclamados es inoficioso y no vinculante, por 

haber traspasado los límites del mandato y por haber sido expresamente 

rechazado. Reiteró que, conforme al derecho aplicable, los municipios solo 

responden por las obligaciones que voluntariamente asumen en acuerdos 

legalmente vinculantes y por los daños extracontractuales que provoquen 

sus actos.

D. Apelación de Ferrovial

Ferrovial por su parte alegó que el foro de instancia incidió en lo 

siguiente: 

Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al 

determinar que, aun cuando AFI es responsable de 

pagar a Ferrovial la suma acordada, dicha obligación 
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queda supeditada a que el pago sea emitido por el 

[Municipio].

En esencia, Ferrovial solicitó que modifiquemos la sentencia a los 

efectos de aclarar que la AFI es responsable directamente de las cuantías 

reclamadas sin que ello dependa de que el Municipio le pague primero

dicha suma. Según indica, la AFI, en calidad de dueño, suscribió un 

contrato para la construcción del proyecto en el que se obligó 

expresamente a reembolsarle los gastos incurridos por toda demora 

ocasionada por causas que no le fueran atribuibles. El proyecto se atrasó 

aumentando sus gastos operacionales, por lo que procede responsabilizar 

a la AFI del pago al que contractualmente se obligó, sin que ello este 

supeditado al pago por parte del Municipio. 

Señaló que analizando el Acuerdo Interagencial entre la AFI y el 

Municipio bajo la figura del mandato con poder de representación, 

corresponde a la AFI pagar la cuantía reclamada. Esto ya que, en 

cumplimiento del mandato la AFI otorgó con Ferrovial un contrato 

obligándose expresa y directamente a responder por los atrasos en el 

proyecto. 

En la alternativa sostuvo que aun considerando que el contrato entre 

AFI y el Municipio es un mandato sin poder de representación (en nombre 

propio del mandatario) como quiera la AFI le tendría que responder 

directamente. Considerando que, en un mandato sin poder de 

representación, en el que se ejecutan gestiones propias del mandante

(Municipio), la obligación asumida por el mandatario (AFI) con el tercero 

(Ferrovial) no se desvanece. 

I. Alegato en Oposición de la AFI

La AFI alegó que los gastos de construcción que el Municipio se 

obligó a pagar mediante el Acuerdo Interagencial incluyen las 

reclamaciones de daños por atrasos en la obra de Ferrovial. Sostuvo 

además que el relevo de responsabilidad del párrafo undécimo del acuerdo 

no aplica, puesto que excluye reclamaciones que surgen por falta de pago 

del Municipio y como consecuencia del diseño. Sobre los acuerdos
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alcanzados con Ferrovial indicó que el Municipio no las cuestionó durante 

el litigio por lo que, en este punto, ya no puede impugnarlas.

Sobre el error señalado por Ferrovial, la AFI alegó que el Acuerdo 

Interagencial suscrito con el Municipio es un contrato de mandato 

representativo directo de cuyos límites no se excedió. Planteó que su rol 

era gerencial e incluía celebrar una subasta, administrar el proceso de 

construcción y servir de agente pagador. En cambio, la obligación del 

Municipio como mandante siempre fue pagar los gastos de construcción, 

lo que incluye la compensación concedida por el TPI a Ferrovial. Indicó, en 

la alternativa que, aun tratándose de un mandato en nombre propio, no le 

corresponde pagar las reclamaciones de Ferrovial, pues en virtud del 

contrato de construcción solo podría reclamársele que emita los pagos de 

los gastos de construcción, no así, que aporte los fondos. 

De manera similar sostuvo que Ferrovial siempre supo que el Municipio 

era el dueño del proyecto obligado a pagar los gastos de construcción y 

que la AFI actuaba en calidad de mandatario representativo sin ninguna 

obligación de aportar fondos. Argumentó que en el contrato de construcción 

se le denominó owner para propósitos de facilitar la comprensión del 

acuerdo. De otro lado, negó que en el caso aplicara la nivelación de la 

cuantía establecida a favor de Ferrovial, ya que, el mandato suscrito con el 

Municipio no establecía una obligación solidaria entre las partes para pagar 

los gastos del proyecto. A su vez descartó que aplique el reembolso, puesto 

que nunca adelantó pago alguno durante la construcción porque no tenía 

obligación de hacerlo. 

Contando con el beneficio de la posición de todas las partes, 

resolvemos la controversia planteada de conformidad con el marco jurídico 

reseñado a continuación. 

II

A. Contratos en general y con entes gubernamentales
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Los contratos son una de las fuentes de obligaciones en nuestro 

ordenamiento.16 Para que un contrato exista y obligue a las partes debe 

cumplir con los siguientes requisitos: (a) consentimiento de los 

contratantes; (b) objeto cierto que sea materia del contrato y (c) causa de 

la obligación que se establezca. 17 Las obligaciones que nacen de los 

contratos tienen fuerza de ley entre las partes contratantes por lo que se 

debe cumplir con el mismo.18

En nuestro ordenamiento rige el principio de autonomía contractual por 

lo que los contratantes pueden establecer los pactos, cláusulas y 

condiciones que tengan por convenientes, siempre que no sean contrarias 

a las leyes, la moral y orden público.19 Los contratos se perfeccionan por el 

mero consentimiento, y desde entonces obligan, no sólo al cumplimiento 

de lo expresamente pactado, sino también a todas las consecuencias que 

según su naturaleza sean conforme a la buena fe, al uso y a la ley.20 Por 

tanto, cuando un contrato es legal y válido, y no contiene vicio alguno, los 

Tribunales de Justicia no pueden relevar a una parte de su cumplimiento. 

De Jesús González v. Autoridad de Carreteras, 148 DPR 255 (1999); 

Mercado, Quilinchini v. U.C.P.R., 143 DPR 610 (1997). 

En general, la interpretación de los contratos se rige por el esquema 

dispuesto en nuestro Código Civil, teniendo presente en todo momento la 

intención de las partes. 21 Primeramente, se examinan los términos del 

contrato, de ser claros, se hace valer el sentido literal de lo allí dispuesto. 

Sin embargo, si lo consignado en el acuerdo aparenta ser contrario a la 

intención de las partes, prevalece esta última. Savary v. Mun. Fajardo, 198 

DPR 1014, 1015 (2017). Como parte de este proceso, se examinan los 

actos contemporáneos y posteriores al acuerdo con el fin de verificar la 

16 Considerando que los contratos objeto de controversia fueron celebrados durante la 

vigencia del anterior Código Civil de 1930, analizaremos los errores planteados a la luz de 

dicha legislación y su jurisprudencia interpretativa. Esto de conformidad con el Art. 1812 

del Código Civil de 2020. 

17 Art. 1213, Código Civil 1930; véase Art. 1237, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 9771.

18 Art. 1044, Código Civil 1930; véase Art. 1233, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 9754.

19 Art. 1207, Código Civil 1930; véase Art. 1232, 31 LPRA sec. 6141.

20 Art. 1210, Código Civil 1930; véase Art. 1237, 31 LPRA sec. 9771.

21 Arts. 1233 a 1241, Código Civil 1930; véase Art. 354, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 

6342 (b).
KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 11

intención de las partes. Finalmente, las disposiciones del contrato se 

interpretan de manera integrada, cónsona con los designios de los

contratantes. Íd.

Por lo general los contratos serán obligatorios sin importar la forma en 

que se hayan celebrado. 22 Sin embargo, existen contratos cuyo 

otorgamiento tiene que efectuarse mediante instrumento público o privado 

para hacer efectivas sus obligaciones.

23 Ese es el caso de los contratos 

realizados con un ente gubernamental. 

Para que los contratos otorgados por el Estado sean válidos y tengan 

efecto vinculante entre las partes, tienen que cumplirse varios requisitos 

formales y procesales. Colón Colón v. Mun. de Arecibo, 170 DPR 718, 726 

(2007). El Art. 8 de la Ley de Contabilidad del Gobierno de Puerto Rico, 3 

LPRA sec. 283g (a), dispone que los fondos autorizados para un año 

económico se aplicarán únicamente al pago de gastos en que se haya 

incurrido durante ese año o al pago de "obligaciones legalmente contraídas 

y debidamente asentadas en los libros durante dicho año". Esta ley define 

"obligación" como "[u]n compromiso contraído que esté representado por 

orden de compra, contrato o documento similar, pendiente de pago, firmado 

por autoridad competente para gravar las asignaciones, y que puede 

convertirse en el futuro en deuda exigible". Art. 3 de la Ley Núm. 230, 3 

LPRA sec. 283b(k).

El Tribunal Supremo ha favorecido la aplicación de una normativa 

restrictiva en cuanto a los contratos entre un ente privado y el gobierno. 

Vicar Builders v. ELA et al., 192 DPR 256 (2015); Cordero Vélez v. Mun. de 

Guánica, 170 DPR 237, 248 (2007); Lugo Ortiz v. Municipio de Guayama, 

163 DPR 208, 215 (2004). A su vez, la Alta Curia ha señalado que los 

requisitos formales que se deben observar al contratar con un ente 

gubernamental son los siguientes: (1) que los contratos se reduzcan a 

escrito; (2) se mantenga un registro fiel con miras a prima facie establecer 

22 Art. 1230, Código Civil 1930; Art. 277, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 6161.

23 Art. 1231, Código Civil 1930; Art. 1245, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 9792.
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su existencia; (3) se remita copia a la Oficina del Contralor como medio de 

una doble constancia de su otorgamiento, términos y existencias, y (4) se 

acredite la certeza de tiempo, esto es, haber sido realizado y otorgado 

quince (15) días antes. Vicar Builders v. ELA et al., supra; CMI Hospital v. 

Depto. Salud, 171 DPR 313, 320 (2007). Se exige el cumplimiento riguroso 

con cada uno de esos requisitos, ya que sirven como mecanismo de cotejo 

para perpetuar circunstancial y cronológicamente esos contratos y, así, 

evitar pagos y reclamaciones fraudulentas. ALCO Corp. v. Mun. de Toa 

Alta, supra, págs. 537-538. 

Exigir que los contratos gubernamentales se reduzcan a escrito permite 

salvaguardar los intereses de las partes contratantes frente a un 

incumplimiento, permite la ordenada utilización de los fondos, evita la 

incertidumbre en la confección del presupuesto y hace posible la adecuada 

identificación de la partida contra la cual se harán los desembolsos públicos 

en cumplimiento con la ley. Colón Colón v. Mun. de Arecibo, 

supra. Conforme a ello, el cumplimiento con el requisito de que el contrato 

conste por escrito es indispensable para que el contrato tenga efecto 

vinculante entre las partes. Vicar Builders v. ELA et al., supra. 

Al momento de celebrarse los contratos objeto de controversia, la Ley 

de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991 

(derogada), establecía en su Art. 8.016 las formalidades y consideraciones 

que rigen la contratación con los Municipios.24

B. Contrato de Mandato

Bajo el Código Civil de 1930 el contrato de mandato se rige por los 

Arts.1600 al 1622. Se define el mandato como aquel contrato por el cual 

una persona se obliga a prestar algún servicio o hacer alguna cosa a 

nombre o por encargo de otra. 25 Puede ser expreso, constituido por 

instrumento público, privado o incluso, verbalmente, o tácito.

26 También 

puede ser general si solo comprende actos de administración o especial si 

24 Derogada y sustituida por el Código Municipal de Puerto Rico, Ley Núm. 107-2020, 

según enmendada.

25 Art. 1600, Código Civil 1930; Art. 1401, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 10361.

26 Art. 1601, Código Civil 1930; Art. 1405, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 10365.
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conlleva efectuar actos de dominio tales como transigir, enajenar o 

hipotecar bienes.27 Entre otras razones, el mandato se acaba cuando el 

mandante lo revoca a su voluntad o por la renuncia del mandatario.28

En cuanto a las obligaciones del mandatario se dispone que, en ningún 

caso, el mandatario puede traspasar los límites de su mandato, pero si 

ejecuta el mandato de una manera más ventajosa para el mandante, ello

no se considera traspasar los límites. 

29 El mandatario responde de los 

daños y perjuicios que se ocasionen al mandante de no ejecutar el 

mandato.30 Al ejecutar el mandato debe apegarse a las instrucciones dadas 

por el mandante, más a falta de estas, hará todo lo que, según la naturaleza 

del negocio, haría un buen padre de familia.

31El mandatario tiene que dar 

cuenta de sus operaciones al mandante.32

Sobre las obligaciones del mandante se dispone que debe cumplir todas 

las obligaciones que el mandatario haya contraído dentro de los límites del 

mandato. Sin embargo, en lo que el mandatario se haya excedido, no 

queda obligado el mandante sino cuando lo ratifica expresa o 

tácitamente.33 El mandante debe anticipar al mandatario las cantidades 

necesarias para la ejecución del mandato, si éste último lo pide.34 Además, 

el mandante debe indemnizar al mandatario de todos los daños y perjuicios 

que le haya causado el cumplimiento del mandato, cuando no ha mediado 

culpa ni imprudencia del mandatario.35

En nuestro ordenamiento se han reconocido dos tipos de mandato: 

representativo indirecto y representativo directo. Zarelli v. Registrador, 124 

DPR 543, 552 (1989). 

En cuanto al representativo indirecto el Art. 1608 del anterior Código 

Civil, establece que:

Cuando el mandatario obra en su nombre propio, el 

mandante no tiene acción contra las personas con quienes el 

27 Art. 1604, Código Civil 1930. 

28 Arts. 1623-1624, Código Civil 1930.

29 Arts. 1605 y 1606, Código Civil 1930. 

30 Art. 1609, Código Civil 1930.

31 Art. 1610, Código Civil 1930.

32 Art. 1611, Código Civil 1930.

33 Art. 1618, Código Civil 1930; véase, Art. 325, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 6268.

34 Art. 1619, Código Civil 1930.

35 Art. 1620, Código Civil 1930.
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mandatario ha contratado, ni éstas tampoco contra el 

mandante.

En este caso el mandatario es el obligado directamente 

en favor de la persona con quien ha contratado, como si el 

asunto fuera personal suyo. Exceptúase el caso en que se 

trate de cosas propias del mandante.

Lo dispuesto en este artículo se entiende sin perjuicio de 

las acciones entre mandante y mandatario. Art. 1608, Código 

Civil 1930 (derogado).

En Zarelli v. Registrador, supra, el Tribunal Supremo aclaró que el 

mandato representativo indirecto es aquel en el cual el mandatario, a 

nombre propio, celebra el negocio con el tercero, quien nunca conocerá la 

relación de. mandato. En este caso, el mandante no queda vinculado con 

el tercero, pues el mandatario carece del poder de representación. Íd. El 

mandatario es el obligado directamente por lo que, a su vez, será 

responsable de dolo y de culpa, sin perjuicio de las acciones que procedan 

entre el mandante y el mandatario.36

Por otro lado, en cuanto al mandato representativo directo el Art. 1616 

del anterior Código Civil dispone que:

El mandatario que obre en concepto de tal no es 

responsable personalmente a la parte con quien contrata sino 

cuando se obliga a ello expresamente o traspasa los límites 

del mandato sin darle conocimiento suficiente de sus 

poderes. Art. 1616, Código Civil de 1930 (derogado). 

En Zarelli v. Registrador, supra, el Alto Foro explicó que el mandato 

representativo directo el mandatario está facultado a representar al 

mandante. Es decir, el tercero conoce que el mandatario actúa por cuenta 

y a nombre del mandante-poderdante, convirtiéndose el mandatario, 

además, en apoderado. Íd. Cuando el mandatario actúa a nombre del 

mandante y así se lo revela y se conduce frente a terceros, éstos sólo 

tienen causa de acción contra el mandante, a menos que el mandatario se 

obligue a responder expresamente o traspase los límites del mandato sin 

darle conocimiento suficiente de sus poderes a los terceros. R. Vélez 

Torres, Curso de Derecho Civil: Contrato, San Juan, Ed. Revista Jurídica 

UIPR, 1990, T. IV, Vol. II, pág. 431. Si el mandatario se obliga 

36 Arts. 1617 y 1608, Código Civil 1930.
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expresamente a responder frente a los terceros con quien contrata, lo que 

está haciendo es garantizar la obligación que el mandante contrae. Íd.

En su comentario del Art. 1.725 del Código Civil español, 

correspondiente al Art. 1616 de nuestro Código Civil de 1930, Manresa 

aclara lo siguiente:

De ordinario, los apoderados no contraen obligación 

ninguna con aquellas personas con quienes contratan, si 

obran dentro de los límites de sus poderes. ... Mas puede 

ocurrir, y de hecho ocurre, que el mandatario resulte obligado

a la parte que con él contrate. ¿Cuándo sucederá esto? Los 

supuestos legales son dos:

a) Que el mandatario contrate en su nombre personal.

b) Que excediéndose de los límites de sus poderes, contrate 

como tal mandatario, sin dar conocimiento a la parte de 

los términos de su mandato y de las facultades que en su 

virtud le están conferidas. ...

En la hipótesis primera, el mandatario puede resultar 

obligado con el tercero cuando, teniendo este mayor 

confianza en él que en su representado, crea la relación 

contractual a condición de que la garantice, bien de modo 

subsidiario, bien directamente, obligándose de un modo 

personal, sin perjuicio de su derecho a repetir (el mandatario) 

contra el mandante. Aquí resulta obligado con el tercero, no 

porque haya traspasado los límites del poder, o porque sin 

traspasarlos hubiere hecho el contrato sin dar conocimiento a 

la parte de su calidad de mandatario. La obligación que con 

ello contrae es puramente voluntaria, y por su propia libertad 

queda obligado, desligando jurídicamente al mandante de su 

relación con el tercero. (Énfasis nuestro). J.M. Manresa y 

Navarro, Comentarios al Código Civil Español, Madrid, Ed. 

Reus, 1972, T. XI, págs. 723-724. 

En el Código Civil de 2020 el contrato de mandato se rige por los 

Arts. 1401-1415, 31 LPRA secs.10361-10403. Según le define como el

contrato por el cual el mandatario se obliga a realizar uno o más actos 

jurídicos en interés del mandante. Sobre los tipos de mandato el Art. 1404,

indica lo siguiente:

El mandato puede conferir poder para 

representar al mandante. En este caso, el poder 

alcanza solamente los actos para los cuales ha sido 

expresamente conferido.

Cuando el mandante no otorga poder de 

representación, el mandatario actúa en nombre propio,

pero en interés del mandante, quien no queda obligado 

directamente frente al tercero, ni este respecto al 

mandante, pero ambos pueden subrogarse en las 

acciones que el mandatario tiene contra cada uno de 

ellos. Art. 1404, 31 LPRA sec. 10364.

III
KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 16

A.

A modo de umbral, es preciso evaluar si en el presente caso 

procedía dictar sentencia sumaria en virtud de la Regla 36 de 

Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V, y su jurisprudencia interpretativa. 

Veamos.

Ferrovial presentó una Solicitud de Sentencia Sumaria en la que en

70 párrafos ofreció una relación organizada de los hechos que a su juicio 

no hay controversia sustancial, con indicación a las páginas de los 

documentos en donde se establecen tales hechos.37 En esencia, alegó que 

no existe controversia en torno a la procedencia y las cuantías de las 

partidas reclamadas y acordadas con la AFI, por lo que, solo restaba

determinar a quién le corresponde pagar los daños sufridos debido a la 

demora en la ejecución de la obra, si a la AFI, al Municipio o a ambos 

solidariamente. Argumentó que, aunque entre la AFI y el Municipio se 

suscribió un contrato de mandato, le corresponde a la AFI responderle a 

Ferrovial en virtud del contrato de construcción suscrito entre ambos. 

El Municipio presentó su Moción de Sentencia Sumaria en la cual 

incluyó una relación concisa y organizada, en 60 párrafos enumerados,

sobre los hechos que a su juicio no hay controversia. A su vez, hizo 

referencia a las páginas en los documentos presentados donde se 

establecen tales hechos.38 En síntesis, solicitó se desestimara la demanda 

contra tercero instada por la AFI en su contra, por cuanto no es parte del 

37 Exhibit 1: Contrato entre Ferrovial y AFI; Exhibit 2: General Conditions, Sec. 6.8 del 

Contrato entre AFI y Ferrovial; Exhibit 3: Informes de Conferencia con Antelación al Juicio, 

Sección III, Estipulaciones radicados el 6 de febrero de 2019 y el 20 de noviembre de 

2019; Exhibit 4: Contrato entre Municipio y AFI; Exhibit 5: Transcripción de deposición de 

Ramón Hilerio, empleado y testigo del Municipio; Exhibit 6: Transcripción de la deposición 

del Ing. Nassin Tactuk, testigo de Ferrovial; Exhibit 7: Transcripción de la deposición de 

David González, empleado de Ferrovial; Exhibit 8: Carta de CMA (diseñador original del 

proyecto) al Cuerpo de Ingenieros de Estados Unidos (COE) del 15 de noviembre de 2011; 

Exhibit 9: Carta de AFI al Municipio del 9 de marzo de 2015 y Moción del 21 de julio de 

2020 presentada por AFI; Exhibit 10: Transcripción de deposición del Ing. Manuel Pérez; 

Exhibit 11: Addendum #5 de la Subasta del Proyecto; Exhibit 12: Statement of Bidder

(Propuesta de Ferrovial); Exhibit 13 y 14: Cartas enviadas por AFI al COE del 14 de 

noviembre de 2011 y del 20 de noviembre de 2011.

38 Exhibit 1: Informe enmendado de Conferencia con Antelación al Juicio, 20 de noviembre 

de 2019; Exhibit 2: Contrato entre el Municipio y AFI; Exhibit 3: Contrato entre AFI y 

Ferrovial; Exhibit 4: Carta de AFI a Ferrovial del 3 de enero de 2012, en esta se le indica 

a Ferrovial que en la fase de subasta AFI proveyó a todos los licitadores copia de los 

permisos y endosos disponibles, por lo que todos los licitadores tenían conocimiento de 

los permisos y endosos obtenidos y sus fechas de vigencia.
KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 17

contrato de construcción suscrito entre la AFI y Ferrovial. Enfatizó que las 

reclamaciones de Ferrovial no son gastos de construcción propiamente y 

que es la AFI quien debe afrontar los costos que causó a Ferrovial la 

dilación en la obtención de los permisos de construcción.

La AFI se opuso a las mociones de sentencia sumaria de Ferrovial 

y del Municipio, y a su vez, presentó una solicitud de sentencia sumaria.

Aceptó que los hechos materiales no estaban en controversia, pues tanto 

los hechos como los documentos esenciales para el caso se habían 

admitido por estipulación de las partes o mediante admisiones durante las 

deposiciones. Según indicó, el único asunto de derecho en controversia era 

determinar a quién le corresponde aportar el dinero para pagar las cuantías 

reclamadas por Ferrovial, si a la AFI o al Municipio. Ante ello presentó una 

relación concisa y organizada de 33 párrafos sobre hechos adicionales 

sobre los que a su juicio no existe controversia e hizo referencia a las 

páginas de los documentos en los que se establecen dichos hechos.39 En 

apretada síntesis, sostuvo que el Municipio es quien debe emitir el pago 

por las reclamaciones de Ferrovial ya que es el propietario del proyecto y 

los gastos reclamados constituyen gastos de construcción. A su vez alegó

que Ferrovial conocía de la existencia del contrato de mandato entre la AFI 

y el Municipio, según el cual Municipio es el dueño de la obra.

39 Anejo 1: Sentencia del TPI en el caso Municipio v. AFI y Ferrovial; Anejo 2: Aviso de 

Subasta sometido por AFI; Anejo 3: Demanda de Ferrovial contra AFI; Anejo 4: Moción 

informativa sobre estipulaciones sobre las reclamaciones de Ferrovial, sus causas y valor; 

Anejo 5: Demanda contra tercero de AFI contra el Municipio; Anejo 6: Demanda de 

Municipio contra AFI y Ferrovial Anejo 7: Contestación a la demanda contra tercero del 

Municipio; Ajeno 8: Transcripción de la deposición de Nassin Tactuk, testigo de Ferrovial; 

Anejo 9: Informe de Conferencia con Antelación al Juicio, Sec. Estipulaciones; Anejo 10: 

Contrato entre AFI y el Municipio; Anejo 11: Transcripción de la deposición a Ramón 

Hilerio López; Anejo 12: Transcripción de la Deposición a Manual Pérez; Anejo 13: 

Transcripción de la deposición del Ing. Salim Laham, director Área de Ingeniería de AFI; 

Anejo 14: Transcripción de la deposición del Ing. Samir El Hage, perito de AFI; Anejo 15: 

Contrato entre AFI y el Municipio Primera Enmienda; Anejo 16: Contrato entre AFI y 

Ferrovial, Art. 1; Anejo 17: Contrato entre AFI y Ferrovial, Condiciones Generales (Uniform 

General Conditions); Anejo 18: Portada del Instrucctions to Bidders sometido por AFI 

durante proceso de subasta; Anejo 19: Permiso de Construcción Original; Anejo 20: 

Permiso de Construcción Renovación; Anejo 21: Concesión para el uso de la Aguas 

Territoriales, los Terrenos Sumergidos y la Zona Marítimo Terrestre sometido por el 

Departamento de Recursos Naturales; Anejos 22 y 23: Carta de la Ing. Michelle Matos, 

ingeniera de proyecto de Ferrovial, a AFI, con fecha del 15 de febrero de 2013 y con fecha 

del 13 de noviembre de 2014; Anejo 24: Minuta Extraordinaria del 1 de noviembre de 2013, 

reunión entre AFI y Ferrovial; Anejo 25: Carta enviada de AFI para el Municipio con fecha 

del 21 de agosto de 2013; Anejo 26: Carta enviada por AFI al Municipio 15 de agosto de 

2014; Anejo 27: Carta del Municipio a AFI con fecha del 18 de agosto de 2014; 
KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 18

El Municipio se opuso a la solicitud de sentencia sumaria de 

Ferrovial y de la AFI. En esta, se allanó a que no existían hechos en 

controversia y ofreció aclaraciones e interpretaciones alternas de algunos 

de los hechos incontrovertidos propuestos por las partes. De manera

similar, Ferrovial se opuso a la solicitud de sentencia sumaria de la AFI y 

del Municipio, no obstante, no expuso hechos que a su juicio estuvieran en 

controversia.

Luego de evaluar las mociones de sentencia sumaria y sus 

respectivas oposiciones, concluimos que las partes cumplieron con las 

formalidades procesales exigidas para presentar una moción de sentencia 

sumaria y su oposición. Además, luego de analizar los hechos 

incontrovertidos propuestos por las partes en unión con los documentos 

presentados en apoyo, consideramos que no hay controversia real 

sustancial en cuanto a los hechos esenciales y pertinentes, por lo que, solo 

resta examinar las interrogantes de derecho esgrimidas y dictar sentencia 

sumaria.

B

Nos corresponde realizar una revisión de novo para determinar si el 

TPI aplicó correctamente el Derecho a la controversia planteada. Véase 

Segarra Rivera v. Int ́l. Shipping et al., 208 DPR 964, 982 (2022). Esto es, 

a quién le corresponde sufragar los gastos de operación extendida 

incurridos por Ferrovial debido a los atrasos en el proyecto que no le son 

atribuibles, si al Municipio o a la AFI. 

Según señalamos, mediante el contrato de mandato una persona

llamada mandatario, se obliga a hacer alguna cosa por encargo de otra, 

denominada mandante. Al cumplir con su encomienda es común que el 

mandatario contraiga obligaciones con terceros. Ahora bien, los efectos de 

la obligación así contraída van a depender del tipo de mandato que el 

mandatario ejecute y de que no se exceda de los límites del mandato. 

Véase Zarrelli v. Registrador, supra.
KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 19

En el mandato representativo indirecto, donde el mandatario actúa 

en nombre propio y no revela que actúa en representación de otra persona, 

surge una relación jurídica entre el mandatario y el tercero, de la que 

responde el mandatario. Véase Art. 1608, Código Civil 1930 (derogado). 

Por otro lado, si el mandato es representativo directo, donde el mandatario 

revela que actúa en nombre del mandante, de ordinario, el mandante queda 

obligado por los actos del mandatario cuando contrata con tercero. Sin 

embargo, si al ejecutar este tipo de mandato el mandatario se obliga

voluntaria y expresamente con el tercero o si se excede de los límites del 

mandato sin ofrecer conocimiento claro de sus poderes, el mandatario 

queda obligado, desligando jurídicamente al mandante de su relación con 

el tercero. Véase, Art. 1616, Código Civil 1930 (derogado).

Por su importancia para el caso conviene transcribir, en lo aquí 

atinente, las cláusulas y condiciones del Acuerdo Interagencial suscrito 

entre el Municipio y la AFI.

40

PRIMERO: La AFI realizará el proyecto conocido como Fase 

I del Pase Real Marina.

SEGUNDO: El proponente y desarrollador de este Proyecto 

es el MUNICIPIO en coordinación con la AFI.

TERCERO: ...

CUARTO: La AFI le proveerá al MUNICIPIO toda la 

asistencia técnica necesaria, la cual incluye, pero no se limita, 

al Asesoramiento Técnico, Evaluación y Estudios 

Ambientales, Fase de Subasta y Contratación y Fase de 

Construcción para llevar a cabo el PROYECTO. A esos fines, 

la AFI, en acuerdo con el MUNICIPIO, seleccionará, entre 

otras cosas, las firmas que tendrán a su cargo la ingeniería, 

la gerencia de construcción, los estudios ambientales y 

económicos y cualquier otro profesional especializado que se 

requiera por la complejidad del PROYECTO, para la 

ejecución de las obras de construcción.

QUINTO: ... Durante la vigencia del Acuerdo, el MUNICIPIO 

aportará al desarrollo de PROYECTO (Fase I del Paseo Real 

Marina) la cantidad de ONCE MILLONES, 

CUATROCIENTOS NOVENTA Y TRES MIL, NOVENTA Y 

DOS DÓLARES ($11,493,092.00) para ser utilizados 

exclusivamente para los gastos de construcción, mediante el 

método de transferencia, luego que AFI someta las 

certificaciones correspondientes. ...

El MUNICIPIO pagará a la AFI, en el término de treinta (30) 

días a partir de que sea recibida la certificación 

correspondiente, mediante transferencia electrónica a la 

40 Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, págs. 774-779.
KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 20

cuenta del Banco Gubernamental de Fomento..., para 

sufragar los costos del PROYECTO.

...

El MUNICIPIO efectuará gestiones necesarias para identificar 

los fondos requeridos para sufragar los costos relacionados a 

la gerencia e inspección del PROYECTO, y posterior a esto 

le notificará a la AFI para que proceda a contratar los servicios 

de gerencia e inspección del PROYECTO.

...

DÉCIMO: La AFI se compromete a asegurarse que el 

Contratista cumpla con todos los términos establecidos en 

este Acuerdo y será responsable de indemnizar al 

MUNICIPIO de ocurrir cualquier daño a estos que pueda 

surgir como resultado del incumplimiento por parte del 

Contratista con cualquiera de las disposiciones de este 

Acuerdo o como resultado de la relación entre el contratista y 

la AFI. Asimismo, resarcirá al Municipio por cualquier daño 

que se ocasione a sus instalaciones por negligencia del 

Contratista o de cualquier persona natural o jurídica actuando 

en su representación o bajo su control.

UNDÉCIMO: La AFI releva al Municipio de toda reclamación 

que se instara entre la AFI y cualquiera de sus contratistas y 

subcontratistas, excepto que la reclamación surja como 

consecuencia del diseño del Proyecto y de la falta de pago 

y/o identificación de fondos por parte del Municipio.

...

DECIMOSEXTO: La AFI y el MUNICIPIO acuerdan 

expresamente que ninguna enmienda a este Acuerdo u orden 

de cambio que se efectúe con relación a los trabajos 

pertinentes al PROYECTO, se entenderá como una novación 

contractual, a menos que ambas partes pacten 

específicamente lo contrario por escrito.

...

DECIMONOVENO: El MUNICIPIO asumirá la operación del 

PROYECTO inmediatamente después de construido y que la 

AFI le haya entregado los endosos finales, incluyendo el 

permiso de uso para su operación.

...

VIGESIMOPRIMERO: La AFI no viene obligada a efectuar 

ninguna aportación de fondos al PROYECTO en estos 

momentos. Los fondos a utilizarse para sufragar los costos 

de construcción del PROYECTO provienen exclusivamente 

de las aportaciones del Municipio de Aguadilla al 

PROYECTO.

Del precitado acuerdo se desprende que el Municipio y la AFI 

suscribieron un contrato de mandato. Así, el Municipio en calidad de 

mandante, le encargó a la AFI, en calidad de mandatario, que le ofreciera 

la asistencia técnica y administrativa necesaria para realizar el proyecto de 

construcción del Paseo Real Marina. El Municipio por su parte se obligó a 

sufragar los costos de la construcción. 
KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 21

Se trata de un mandato representativo directo, pues según surge del

texto del acuerdo el Municipio facultó a la AFI para que en representación 

suya celebrara la subasta correspondiente, otorgara los contratos

necesarios para la construcción del proyecto y pagará a los contratistas con 

el dinero que el Municipio le aprobara. Cónsono con ello, en varios de los 

documentos sometidos por la AFI a los licitadores se indica que ésta 

convocaba la subasta en representación del Municipio.

41 Así se reconoce 

en la primera sección del contrato de construcción suscrito entre la AFI y 

Ferrovial.42 Además, Ferrovial sabía que el dinero para sufragar los costos 

del proyecto provenía del Municipio y que el pago por los gastos acordados 

con la AFI por el atraso en el proyecto dependía de la aprobación del 

Municipio. 43

Tal cual discutido, la normativa general exigiría que el Municipio, en 

tanto mandante, responda ante terceros (Ferrovial) de las obligaciones 

contraídas por el mandatario (AFI) que actúa dentro de los límites de un

mandato de representación directa. Sin embargo, el escenario es distinto 

cuando el mandatario se excede de las facultades concedidas en el 

mandato o cuando se obliga expresamente a responder, pues en tal caso 

responde el mandatario, subsidiaria o directamente, según haya convenido

con el tercero. Véase, J.M. Manresa y Navarro, op. cit.

De los documentos que surgen del expediente se concluye que, al 

suscribir el contrato de construcción con Ferrovial, la AFI actuó conforme a 

las facultades concedidas por el Acuerdo Interagencial. El Municipio le 

encargó, entre otros extremos, a suscribir el contrato de construcción con 

la firma de construcción seleccionada en la subasta. La AFI así lo hizo. Al 

cumplir con ese mandato la AFI fue diligente en informar al Municipio de 

41

 Aviso de Subasta, Instructions to Bidders, Permiso de Construcción expedido por 

ARPE, Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, págs. 333-335; 500; 

504-505.

42 The parties acknowledge that the following facts form the background of this Agreement: 

1.1.1 Pursuant to the Enabling Act, AFI has entered into an Interagency 

Agreement (2011-000724) with the Municipality of Aguadilla dated on 

November 16th, 2010 (the “Agreement”). In accordance with the 

Agreement, AFI provides assistance to the above Municipality by 

undertaking an implementing certain projects and activities.

1.1.2 One such project is “Paseo Real Marina” (the “Project”).

43Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, pág. 513.
KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 22

las posibles consecuencias del retraso en el proyecto para su oportuna 

mitigación. En representación del Municipio sostuvo un proceso de 

resolución de disputas con Ferrovial para establecer la procedencia de las 

cuantías reclamadas. Incluso, a pesar de la demanda por incumplimiento 

de contrato que instara el Municipio en su contra, no renunció a su mandato 

y entregó el proyecto al Municipio en el término acordado. 

Ahora bien, al evaluar el contenido del contrato de construcción es 

forzoso concluir que la AFI se obligó expresamente a responderle a 

Ferrovial por los gastos de operación extendida incurridos por los atrasos 

a la obra que no le fueran atribuibles. Veamos.

El contrato de construcción suscrito entre la AFI y Ferrovial incluye el 

documento principal, Uniform General Conditions y Sumplementary 

Conditions, entre otros documentos. 44 La sección 1.1.1.53 de las 

Suplementary Conditions que enmiendan las Uniform General Conditions,

dispone que para propósitos de dicho contrato owner es la AFI.45 Por otra 

parte, la sección 7.5 del contrato principal de construcción establece que la 

AFI respondería a Ferrovial solo por las obligaciones expresamente 

asumidas en dicho contrato, al indicar que “[i]n no event shall AFI be liable 

to the Contractor except for obligations expressly assumed by AFI under 

the Contract Documents”.46 A tales efectos, la sección 9 de los Uniform 

General Conditions estipula bajo qué circunstancias la AFI respondería a 

Ferrovial debido a atrasos en la obra, a saber:

9.3 Delays and Extensions of Time

9.3.1 No extension of the Contract Time will be allowed for

any reason except as provided below:

9.3.1.1 If satisfactory fulfillment of the Contract with 

authorized extension and increases requires the performance 

of Work in greater quantities than those set forth in the 

44 Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, págs. 583-773.

45 Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, pág. 725.

1.1.1.53 Owner – The Owner is the Department, Agency, Public 

Corporations, or any other instrumentality of the Commonwealth of Puerto 

Rico as identified in the Agreement and is referred to throughout the 

Contract Documents as if singular in number and masculine in gender. 

The term Owner means the Owner or his authorized representative. It shall 

also mean any person, or entity, named as such in the Contract 

Documents. For purposes of this contract, Owner shall mean AFI, its 

successors and assigns. 

46 Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, pág. 599.
KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 23

proposal so that the total final payment is greater than the total 

original Contract Price, then the time allowance will be 

equitably adjusted taking into account the amount and 

difficulty of additional Work and only if the scope of the Work 

is increased or the critical path of the Project Schedule is 

affected.

[...]

9.3.1.4 In case of delays or interruptions to the Work cause by 

any act of the Owner, or by any separate Contractor employed 

by the Owner or by any other cause not attributable to the fault 

or negligence of the Contractor, then the Contract Time shall 

be equitably adjusted.

9.3.1.4.1 The Project reasonable fixed overhead cost incurred 

by the Contractor due to the time extension caused by the acts 

described in Article 9.3.1.4, will be reimbursed to the 

Contractor by the Owner. (Énfasis nuestro).47

De los términos del contrato de construcción antes citados se 

desprende que la AFI se obligó expresamente a reembolsar a Ferrovial los 

gastos razonables de operación extendida en los que incurriera debido a 

atrasos que afectaran la fecha de terminación del proyecto y que no fueran

atribuibles a la culpa o negligencia de Ferrovial. Al obligarse, en calidad de 

dueño, la AFI garantizó la obligación que en cumplimiento con el mandato 

contrajo con Ferrovial. Véase, Vélez Torres, op. cit. 

La obligación asumida por la AFI es además directa, pues los 

términos del contrato de construcción no la condicionan a que el Municipio 

no respondiera. Es decir, la AFI asumió una obligación de responder 

directamente a Ferrovial independientemente de la posición del Municipio 

al respecto. Esa fue la representación que la AFI le hizo a Ferrovial, quien 

anticipando la posibilidad de eventos que atrasaran la fecha de terminación 

del proyecto, consintió al contrato de construcción confiando en que la AFI 

se haría cargo de los gastos de operación extendida cuando la razón del 

atraso no le fuera atribuible.

En vista de lo anterior, durante las negociaciones entre la AFI y 

Ferrovial, la AFI aceptó que por eventos que no eran imputables a la culpa 

o negligencia de Ferrovial, la ejecución del proyecto se extendiera por 896 

días calendario adicionales a los originalmente pactados. 48 Por 

47 Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, pág. 681.

48 Según se estipuló en el Informe Enmendado: Renovación del permiso del COE, 

obtención del Permiso General Consolidado, realización de estudios y mitigación de 
KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 24

consiguiente, de conformidad con los términos del contrato de construcción

la AFI responde ante Ferrovial por los gastos de operación extendida en 

los que incurrió por la extensión del contrato. La obligación expresamente 

contraída no depende de la posición del Municipio al respecto, por lo que 

Ferrovial tiene derecho a reclamar la cuantía en cuestión directamente a la 

AFI. 

En este sentido, el error señalado por Ferrovial se cometió. Procedía 

declarar Ha Lugar la solicitud de sentencia sumaria de Ferrovial y condenar 

directamente a la AFI al pago de la cuantía reclamada.

C.

Nos corresponde ahora determinar si el Municipio es responsable a 

la AFI por la totalidad o parte de la cuantía reclamada por Ferrovial a la luz 

de las alegaciones de la demanda contra tercero. Veamos.

En su demanda contra tercero la AFI alegó que según el Acuerdo 

Interagencial el Municipio se obligó a aportar los costos de construcción. 

Planteó además que en la eventualidad de que se le condene a pagar las 

sumas reclamadas por Ferrovial, el Municipio le es directamente 

responsable de dichas sumas ya que constituiría un costo reembolsable 

bajo la doctrina del contrato de mandato o la del enriquecimiento injusto. El 

Municipio negó su responsabilidad, aduciendo que en tanto la AFI fue 

responsable del retraso ocasionado por la renovación del permiso del COE, 

estaba obligada a responder por los daños reclamados por Ferrovial por el 

atraso en la obra. Añadió que en virtud del párrafo décimo del Acuerdo 

Interagencial, la AFI le había indemnizado por cualquier daño que surgiera 

de su relación contractual con el contratista. 

Para empezar, es preciso subrayar que la AFI fue exonerada de 

culpa o negligencia por la demora ocasionada al renovar el permiso del 

COE, en virtud de lo resuelto por la sentencia del TPI en el caso Civil Núm. 

A AC2014-0090, Municipio de Aguadilla v. AFI, confirmada por este 

elementos con contenido de plomo; altas marejadas; y necesidad de llevar a cabo trabajos 

adicionales. 
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Tribunal en la sentencia emitida en el KLAN202000842, la cual advino final 

y firme. Por tanto, este es un asunto juzgado que no está ante nuestra 

consideración. De otro lado, según veremos a continuación, los gastos 

relacionados a la construcción del proyecto que el Municipio se obligó a 

aportar a la AFI, incluyen los costos de operación extendida provocados 

por el atraso. 

Como es sabido, los contratos de construcción están sujetos a 

retrasos que pueden ser ocasionados por diversas razones. Es por ello que 

en nuestro ordenamiento se ha reconocido que un contratista tiene derecho 

a ser compensado por los gastos incurridos por atrasos en el tiempo de 

construcción originalmente pactado. Levy v. Aut. Edif Públicos, 135 DPR 

382, 390 (1994). A esos efectos, se conoce como extended project [field]

overhead “the costs associated with operating at the project site during the 

delay period, a direct cost of the work”. R. Santana, S. Weinstein, Advanced 

Construction Law in Puerto Rico, National Business Institute, 2004, pág. 

141. De ordinario, estos gastos, también conocidos como jobsite overhead

incluyen: “project managers; superintendents; secretarial and clerical 

workers; timekeepers; office trailers; storage trailers; office equipment; 

office supplies; temporary electricity; temporary water; temporary sewer; 

telephone costs; sanitary facilities and trucks and automobiles.” W. 

Schwartzkopf, Jobsite overhead defined, sec. 10.02 JW-CCD. En suma, el 

extended project overhead representa los costos adicionales en que incurre 

el contratista como resultado de haber continuado operando en área del 

proyecto durante el periodo de retraso. Se trata pues, de un costo directo 

del trabajo y, por tanto, es recobrable.

En atención a lo anterior concluimos que los gastos operacionales 

incurridos por Ferrovial como consecuencia de la extensión del proyecto, 

son parte de los costos de construcción que el Municipio se obligó a 

sufragar en el Acuerdo Interagencial. 

Según los términos del acuerdo el Municipio habría de cubrir los 

gastos de construcción mediante el método de transferencia, luego de que 
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la AFI sometiera las certificaciones correspondientes. Sin embargo, no es 

menos cierto que cuando la AFI le informó al Municipio del acuerdo 

alcanzado con Ferrovial sobre los gastos reclamados por el atraso, el 

Municipio se negó a aprobarlo. Por tanto, no puede el Municipio alegar que 

no esta obligado a cubrir los gastos de operación extendida de Ferrovial 

porque la AFI no presentó la orden de cambio correspondiente. Esa 

posición es inaceptable, considerando además que el Municipio aceptó la 

extensión del proyecto y de su fecha de entrega sustancial cuando la AFI 

así lo solicitó. Tratándose de un retraso que no era imputable al contratista 

lo razonable es que fuera cubierto por el verdadero dueño de la obra como 

parte de los costos de construcción.

En esta misma línea, es claro que el relevo de responsabilidad

invocado por el Municipio no aplica ya que la reclamación objeto de 

controversia surgió por la falta de pago del Municipio. Veamos. Del párrafo 

décimo del Acuerdo Interagencial antes citado, surge que la AFI se obligó 

a indemnizar al Municipio por los daños que surgieran “como resultado del 

incumplimiento por parte del Contratista ... o como resultado de la relación 

entre el contratista y la AFI”. A su vez, el párrafo undécimo añade que la 

AFI relevaría al Municipio de toda reclamación que se instara entre la AFI 

y cualquiera de sus contratistas “excepto que la reclamación surja como 

consecuencia ... de la falta de pago y/o identificación de fondos por parte 

del Municipio”. 

En este caso Ferrovial reclamó los gastos de operación extendida 

incurridos debido al atraso del proyecto. Tal cual indicamos, estos gastos 

son parte de los costos de construcción que debían ser asumidos por el 

Municipio luego de que la AFI presentara la certificación correspondiente. 

Es luego de la negativa del Municipio en aprobar el acuerdo alcanzado, que 

Ferrovial opta por instar la demanda de epígrafe contra la AFI. De manera 

que, es indiscutible que la reclamación del contratista surgió como 

consecuencia de la falta de pago del Municipio y como tal, está excluida 

del relevo acordado por la AFI. 
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En consecuencia, los errores señalados por el Municipio no se 

cometieron. Procedía que el TPI declarara Ha Lugar la demanda contra 

tercero por haberse obligado el Municipio a pagarle a la AFI los costos del 

proyecto. 

IV

Por los fundamentos antes expuestos modificamos la Sentencia 

apelada a los fines de disponer que Ferrovial puede reclamar directamente 

a la AFI el reembolso de los gastos de operación extendida y que el 

Municipio está obligado a responderle a la AFI por dicha cuantía por 

tratarse de costos de construcción. Así modificada, confirmamos la 

sentencia.

Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del Tribunal 

de Apelaciones.

Lcda. Lilia M. Oquendo Solís 

Secretaria del Tribunal de Apelaciones