### IN THE SUPREME COU RT OF TEN NESSEE

AT NASHVILL E

Ju ne 1, 2 01 1 S es si on

DAVE BRUNDAGE E T A L 

### . v. CUMBERLAND COUNTY E T A L



### .

A p p e a l b y P e r m i s s i o n f r o m t h e C o u r t o f A p p e a l s , E a s t e r n S e c t i o n

C h a n c e r y C o u r t f

o r C u m b e r l a n d C o u n t y

N o

. 0 9

- C H

- 2 7 1 R o n a l d T h u r m a n , C h a n c e l l o r

N o

. E 2 0 1 0

- 0 0 0 8 9

- S C

- R 1 1

- C V

- F i l e d D e c e m b e r 1 9

, 2 0 1 1

T h i s a p p e a l c a l l s i n t o q u e s t i o n t h e p r o p e r p r o c e d u r e f o r o b t a i n i n g j u d i c i a l r e v i e w o f a l o c a l

l e g i s l a t i v e b o d y ’ s l a n d u s e d e c i s i o n u n d e r t h e “ J a c k s o n L a w

, ” T e n n

. C o d e A n n

. § § 6 8

- 2 1 1

-

7 0 1 t o

- 7 0 7 ( 2 0 1 1 )

. T h e o p p o n e n t s o f a c o a l a s h l a n d f i l l

, a p p r o v e d b y t h e C u m b e r l a n d

C o u n t y C o m m i s s i o n

, f

i l e d a p e t i t i o n f

o r a s t a t u t o r y w r i t o f

c e r t i o r a r i i n t h e C h a n c e r y C o u r t

f o r C u m b e r l a n d C o u n t y s e e k i n g j u d i c i a l r e v i e w o f t h e C o m m i s s i o n ’ s d e c i s i o n

. T h e t r i a l

c o u r t d i s m i s s e d t h e p e t i t i o n b e c a u s e i t w a s n o t v e r i f i e d a s r e q u i r e d b y T e n n

. C o d e A n n

. § 2 7

-

8

- 1 0 6 ( 2 0 0 0 )

. T h e C o u r t o f A p p e a l s a f f i r m e d

. B r u n d a g e v

. C u m b e r l a n d C n t y

. , N o

. E 2 0 1 0

-

0 0 0 8 9

- C O A

- R 3

- C V

, 2 0 1 0 W L 3 0 2 5 5 3 8

, a t * 4 ( T e n n

. C t

. A p p

. A u g

. 4

, 2 0 1 0 )

. W e g r a n t e d

t h e p e t i t i o n e r s ’ a p p l i c a t i o n f o r p e r m i s s i o n t o a p p e a l b e c a u s e t h e J a c k s o n L a w d o e s n o t

s p e c i f i c a l l y d e f

i n e t h e p r o c e d u r e f

o r s e e k i n g j u d i c i a l r e v i e w o f a l o c a l l e g i s l a t i v e b o d y ’ s

d e c i s i o n s

. W e h a v e d e t e r m i n e d ( 1 ) t h a t a l o c a l l e g i s l a t i v e b o d y ’ s d e c i s i o n u n d e r t h e J a c k s o n

L a w m a y b e c h a l l e n g e d e i t h e r b y a p e t i t i o n f o r a s t a t u t o r y w r i t o f c e r t i o r a r i o r b y a c o m p l a i n t

f o r d e c l a r a t o r y j u d g m e n t a n d ( 2 ) t h a t t h e t r i a l c o u r t a n d t h e C o u r t o f A p p e a l s e r r e d b y f a i l i n g

t o t r e a t t h e s t a t u t o r y p e t i t i o n f o r w r i t o f c e r t i o r a r i a s a c o m p l a i n t f o r d e c l a r a t o r y j u d g m e n t

.

T e n n

. R

. A p p

. P

. 1 1 A p p e a l b y P e r m i s s i o n ; J u d g m e n t o f t h e C o u r t o f A p p e a l s

R e v e r s e d

W ILL IA M C

. K O C H

, J R

. , J

. , d e l i v e r e d t h e o p i n i o n o f t h e C o u r t

, i n w h i c h C O R N E LIA A

. C LA R K

,

C

. J

. , J A N IC E M

. H O LD E R

, G A R Y R

. W A D E

, a n d S H A R O N G

. L E E

, J J

. , j o i n e d

.

E l i z a b e t h L

. M u r p h y

, N a s h v i l l e

, T e n n e s s e e

, f o r t h e a p p e l l a n t s

, D a v e B r u n d a g e ; B l a c k C a t

L o d g e

, L L C ; J o h n C o y e ; B a r b a r a C o y e ; D a v i d C o b b ; S o n j a C o b b ; M i c h a e l L o l l a r ; S h e r r y

L o l l a r ; L a r r y O r a n ; M a r y O r a n ; T r o y M e l t o n ; S a n d r a M e l t o n ; L o u s e D e v i l l o n ; J o a n D e v i l l o n ;

C a r o l y n J o z w i a k ; V i n c e n t J o z w i a k ; P h i l l i p M i l l e r ; a n d P a t t y M i l l e r

.R a n d a l R

. B o s t o n

, C r o s s v i l l e

, T e n n e s s e e

, f o r t h e a p p e l l e e s

, C u m b e r l a n d C o u n t y a n d

C u m b e r l a n d C o u n t y C o m m i s s i o n

.

W i l l i a m L

. P e n n y a n d C o r i n n e E

. M a r t i n

, N a s h v i l l e

, T e n n e s s e e

, f o r t h e a p p e l l e e s

, S m i t h

M o u n t a i n S o l u t i o n s

, L L C

.

O P I N I O N

I

.

W r i g h t B r o t h e r s C o n s t r u c t i o n ( “ W r i g h t B r o t h e r s ” ) d e c i d e d t o c o n s t r u c t a c o a l a s h

l a n d f i l l o n S m i t h M o u n t a i n i n C u m b e r l a n d C o u n t y

. T h e c o m p a n y a n d t h e c o u n t y o f f i c i a l s

e n t e r e d i n t o a “ H o s t A g r e e m e n t ” w h i c h o b l i g a t e d W r i g h t B r o t h e r s t o f o r m a n e w e n t i t y

,

S m i t h M o u n t a i n S o l u t i o n s

, L L C

, t h a t w o u l d c o n s t r u c t a n d o p e r a t e t h e l a n d f i l l a n d p a y “ a

s u b s t a n t i a l h o s t f

e e ” t o t h e c o u n t y

. A f

t e r r u m o r s a b o u t t h e n e g o t i a t i o n s b e t w e e n W r i g h t

B r o t h e r s a n d t h e c o u n t y b e g a n t o s p r e a d

, D a v e B r u n d a g e

, a p r o p e r t y o w n e r o n S m i t h

M o u n t a i n

, a s k e d t h e m a y o r o f C u m b e r l a n d C o u n t y a b o u t t h e l a n d f i l l a n d w a s t o l d t h a t i t

“ w a s a d o n e d e a l

. ”

T h e c o u n t y o f

f i c i a l s p r e s e n t e d R e s o l u t i o n 0 6 0 9

- 1 2 a p p r o v i n g t h e p l a n s f o r t h e l a n d f

i l l

t o t h e C u m b e r l a n d C o u n t y C o m m i s s i o n ( “ C o m m i s s i o n ” )

. A f t e r p r o p e r p u b l i c n o t i c e

, t h e

C o m m i s s i o n h e l d a h e a r i n g o n t h e r e s o l u t i o n o n J u n e 2

, 2 0 0 9

. I n p a p e r s f i l e d i n t h e l a t e r

c o u r t p r o c e e d i n g

, t h e l a n d f i l l ’ s o p p o n e n t s c h a r a c t e r i z e d t h i s h e a r i n g a s o n e

- s i d e d a n d

t u m u l t u o u s

. F o l l o w i n g t h e m e e t i n g

, s e v e n h u n d r e d p e r s o n s s i g n e d a p e t i t i o n o p p o s i n g t h e

l a n d f i l l a n d p r e s e n t e d t h e p e t i t i o n t o t h e m a y o r a n d t h e c o u n t y c o m m i s s i o n e r s

. N e v e r t h e l e s s

,

t h e C o m m i s s i o n a p p r o v e d R e s o l u t i o n 0 6 0 9

- 1 2 o n J u n e 1 5

, 2 0 0 9

.

O n A u g u s t 1 2

, 2 0 0 9

, s e v e n t e e n i n d i v i d u a l s a n d t h e B l a c k C a t L o d g e

, L L C

, f i l e d a

“ s t a t u t o r y p e t i t i o n f

o r w r i t o f c e r t i o r a r i ” i n t h e C h a n c e r y C o u r t f o r C u m b e r l a n d C o u n t y

a g a i n s t C u m b e r l a n d C o u n t y

, t h e C u m b e r l a n d C o u n t y C o m m i s s i o n

, a n d S m i t h M o u n t a i n

S o l u t i o n s ( “ C u m b e r l a n d C o u n t y d e f e n d a n t s ” ) s e e k i n g j u d i c i a l r e v i e w o f t h e c o u n t y ’ s

a p p r o v a l o f t h e l a n d f

i l l i n a c c o r d a n c e w i t h T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 2 1 1

- 7 0 4 ( c ) ( 2 0 1 1 )

. O n

O c t o b e r 1

, 2 0 0 9

, t h e C u m b e r l a n d C o u n t y d e f e n d a n t s m o v e d t o d i s m i s s t h e p e t i t i o n o n t h e

g r o u n d t h a t t h e c o u r t l a c k e d s u b j e c t m a t t e r j u r i s d i c t i o n b e c a u s e t h e r e s i d e n t s ’ p e t i t i o n “ w a s

n o t v e r i f i e d b y s w o r n a f

f i d a v i t

. ” T h e y a l s o a s s e r t e d t h a t t h e r e s i d e n t s c o u l d n o t c u r e t h i s

d e f e c t i n t h e i r p e t i t i o n b e c a u s e m o r e t h a n s i x t y d a y s h a d e l a p s e d s i n c e t h e C o m m i s s i o n ’ s

a p p r o v a l o f R e s o l u t i o n 0 6 0 9

- 1 2

. 1

Sta tut ory wri ts of cer ti ora ri m ust b e f i l ed wit hin si xty (60 ) days of the ent ry of dec is ion s bei ng 1

re viewed. T enn . Code Ann. § 27- 9- 102 (20 00)

.

-2-O n N o v e m b e r 4

, 2 0 0 9

, t h e p e t i t i o n e r s f i l e d a n “ a m e n d e d p e t i t i o n f o r j u d i c i a l r e v i e w ”

t h a t o m i t t e d a n y r e f

e r e n c e t o a s t a t u t o r y w r i t o f c e r t i o r a r i

. E a c h p e t i t i o n e r a t t a c h e d a n

a f f i d a v i t t o t h e a m e n d e d p e t i t i o n a f f i r m i n g t h e t r u t h o f t h e a l l e g a t i o n s i n t h e p e t i t i o n

. O n

N o v e m b e r 1 2

, 2 0 0 9

, t h e p e t i t i o n e r s a l s o f i l e d a r e s p o n s e t o t h e C u m b e r l a n d C o u n t y

d e f e n d a n t s ’ m o t i o n t o d i s m i s s i n s i s t i n g t h a t t h e y w e r e a l s o s e e k i n g j u d i c i a l r e v i e w u n d e r t h e

J a c k s o n L a w ’ s j u d i c i a l r e v i e w p r o v i s i o n

, w h i c h t h e y b e l i e v e d o p e r a t e d i n d e p e n d e n t l y a n d

s e p a r a t e l y f

r o m t h e j u d i c i a l r e v i e w p r o c e e d i n g u n d e r a s t a t u t o r y w r i t o f c e r t i o r a r i

.

F o l l o w i n g a h e a r i n g o n t h e C u m b e r l a n d C o u n t y d e f e n d a n t s ’ m o t i o n t o d i s m i s s

, t h e

t r i a l c o u r t f

i l e d a n o r d e r o n D e c e m b e r 2 0

, 2 0 0 9

, d i s m i s s i n g t h e p e t i t i o n

. T h e c o u r t

, r e l y i n g

o n T e n n e s s e e W

a s t e M o v e r s

, I

n c

. v

. L o u d o n C o u n t

y

, 1 6 0 S

. W

. 3 d 5 1 7 ( T e n n

. 2 0 0 5 )

, f o u n d

t h a t a w r i t o f c e r t i o r a r i w a s t h e o n l y w a y t o o b t a i n j u d i c i a l r e v i e w o f a c o u n t y ’ s d e c i s i o n

u n d e r t h e J a c k s o n L a w

. T h e c o u r t a l s o c o n c l u d e d t h a t p e t i t i o n s f o r a w r i t o f c e r t i o r a r i m u s t

b e v e r i f i e d a n d m u s t b e f

i l e d w i t h i n s i x t y d a y s f

o l l o w i n g t h e a c t i o n t o b e r e v i e w e d a n d t h a t

t h e c o u r t “ l o s t s u b

j e c t m a t t e r j u r i s d i c t i o n o f t h i s c a s e ” b e c a u s e t h e r e s i d e n t s ’ p e t i t i o n h a d n o t

b e e n v e r i f

i e d

. T h e C o u r t o f A p p e a l s a f f i r m e d t h e t r i a l c o u r t ’ s d e c i s i o n

. B r u n d a g e v

. C u m b e r l a n d C n t

y

. , 2 0 1 0 W L 3 0 2 5 5 3 8

, a t * 4

. W e g r a n t e d t h e p e t i t i o n e r s ’ a p p l i c a t i o n f o r

p e r m i s s i o n t o a p p e a l t o d e t e r m i n e w h e t h e r T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 2 1 1

- 7 0 4 ( c ) l i m i t s t h e

p r o c e d u r e f

o r s e e k i n g j u d i c i a l r e v i e w o f a c o u n t y l e g i s l a t i v e b o d y ’ s d e c i s i o n u n d e r t h e

J a c k s o n L a w t o a s t a t u t o r y w r i t o f c e r t i o r a r i

. W e h a v e d e t e r m i n e d t h a t i t d o e s n o t

.

I I

.

O u r t a s k i n t h i s c a s e i s t o d e t e r m i n e t h e m e a n i n g o f T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 2 1 1

- 7 0 4 ( c )

,

w h i c h p r o v i d e s t h a t “ [

j ] u d i c i a l r e v i e w o f t h e l e g i s l a t i v e b o d y ’ s d e t e r m i n a t i o n s h a l l b e a d e

n o v o r e v i e w b e f

o r e t h e c h a n c e r y c o u r t f o r t h e c o u n t y i n w h i c h t h e l a n d f i l l i s p r o p o s e d t o b e

l o c a t e d

. ” T h e C u m b e r l a n d C o u n t y d e f e n d a n t s i n s i s t t h a t t h e s t a t u t e ’ s l a n g u a g e l i m i t s t h e

p r o c e d u r e f

o r o b t a i n i n g j u d i c i a l r e v i e w o f a l o c a l l e g i s l a t i v e b o d y ’ s d e c i s i o n u n d e r t h e

J a c k s o n L a w t o a s t a t u t o r y w r i t o f c e r t i o r a r i

. T h e p e t i t i o n e r s a s s e r t t h a t t h e s t a t u t e s h o u l d b e

r e a d m o r e b r o a d l y a n d t h a t i t d o e s n o t l i m i t t h e v e h i c l e f o r o b t a i n i n g j u d i c i a l r e v i e w o f a

l o c a l l e g i s l a t i v e b o d y ’ s d e c i s i o n t o a s t a t u t o r y w r i t o f c e r t i o r a r i

.

I s s u e s o f s t a t u t o r y c o n s t r u c t i o n a r e q u e s t i o n s o f l a w t h a t w e r e v i e w d e n o v o w i t h n o

p r e s u m p t i o n o f c o r r e c t n e s s a t t a c h i n g t o t h e l o w e r c o u r t s ’ d e c i s i o n

. S e a l s v

. H & F

, I n c

. , 3 0 1

S

. W

. 3 d 2 3 7

, 2 4 1

- 4 2 ( T e n n

. 2 0 1 0 ) ; H a y e s v

. G i b s o n C n t

y

. , 2 8 8 S

. W

. 3 d 3 3 4

, 3 3 7 ( T e n n

.

2 0 0 9 )

.

O u r r o l e i n c o n s t r u i n g a s t a t u t e i s f i r s t t o a s c e r t a i n a n d t h e n t o g i v e t h e f u l l e s t p o s s i b l e

e f f e c t t o i t s p u r p o s e w i t h o u t u n d u l y r e s t r i c t i n g i t s c o v e r a g e o r e x p a n d i n g i t b e y o n d i t s

i n t e n d e d s c o p e

. C a r t e r v

. B e l l

, 2 7 9 S

. W

. 3 d 5 6 0

, 5 6 4 ( T e n n

. 2 0 0 9 ) ; S t a t e v

. S h e r m a n

, 2 6 6

-3-S

. W

. 3 d 3 9 5

, 4 0 1 ( T e n n

. 2 0 0 8 ) ; W a l k e r v

. S u n r i s e P o n t i a c

– G M C T r u c k

, I n c

. , 2 4 9 S

. W

. 3 d

3 0 1

, 3 0 9 ( T e n n

. 2 0 0 8 )

.

T h e n a t u r a l p l a c e t o s t a r t i s w i t h t h e l a n g u a g e o f t h e s t a t u t e i t s e l f

. W h e n t h a t l a n g u a g e

i s “ c l e a r a n d u n a m b i g u o u s

, ” t h i s C o u r t w i l l a p p l y i t s p l a i n m e a n i n g w i t h o u t a d o p t i n g a f o r c e d

i n t e r p r e t a t i o n t h a t w o u l d r e s t r i c t o r b r o a d e n t h e s t a t u t e ’ s s c o p e

. E a s t m a n C h e m

. C o

. v

.

J o h n s o n

, 1 5 1 S

. W

. 3 d 5 0 3

, 5 0 7 ( T e n n

. 2 0 0 4 )

. O n l y w h e n t h e l a n g u a g e i s a m b i g u o u s m a y w e

l o o k t o t h e l e g i s l a t u r e ’ s i n t e n t

, w h i c h m a y b e d i s c e r n e d f r o m t h e “ b r o a d e r s t a t u t o r y s c h e m e

,

t h e h i s t o r y o f t h e l e g i s l a t i o n

, o r o t h e r s o u r c e s

. ” S e a l s v

. H & F

, I n c

. , 3 0 1 S

. W

. 3 d a t 2 4 2 ; s e e

a l s o L e e M e d

. , I

n c

. v

. B e e c h e r

, 3 1 2 S

. W

. 3 d 5 1 5

, 5 2 7 ( T e n n

. 2 0 1 0 ) ; H o u g h t o n v

. A r a m a r k

E d u c

. R e s

. , I

n c

. , 9 0 S

. W

. 3 d 6 7 6

, 6 7 9 ( T e n n

. 2 0 0 2 )

. A s t a t u t e i s a m b i g u o u s i f i t “ c a n

r e a s o n a b l y h a v e m o r e t h a n o n e m e a n i n g

. ” L e e M e d

. , I n c

. v

. B e e c h e r

, 3 1 2 S

. W

. 3 d a t 5 2 7 &

n

. 2 0 ( c i t i n g L e T

e l l i e r v

. L e T

e l l i e r

, 4 0 S

. W

. 3 d 4 9 0

, 4 9 8 ( T e n n

. 2 0 0 1 ) ; B r y a n t v

. H C

A He a l t h

S e r v s

. o f N

. T e n n

. , I n c

. , 1 5 S

. W

. 3 d 8 0 4

, 8 0 9 ( T e n n

. 2 0 0 0 ) )

.

G u i d i n g o u r i n q u i r y i s t h e p r e s u m p t i o n “ t h a t t h e G e n e r a l A s s e m b l y w a s a w a r e o f i t s

p r i o r e n a c t m e n t s a n d k n e w t h e s t a t e o f t h e l a w a t t h e t i m e i t p a s s e d t h e l e g i s l a t i o n

. ” S e a l s

v

. H & F

, I n c

. , 3 0 1 S

. W

. 3 d a t 2 4 2

. W e a l s o p r e s u m e t h a t t h e G e n e r a l A s s e m b l y i s a w a r e o f

h o w c o u r t s h a v e p r e v i o u s l y c o n s t r u e d i t s s t a t u t e s

, L e e M e d

. , I n c

. v

. B e e c h e r

, 3 1 2 S

. W

. 3 d a t

5 2 7 ; H i c k

s v

. S t a t e

, 9 4 5 S

. W

. 2 d 7 0 6

, 7 0 7 ( T e n n

. 1 9 9 7 )

, a n d t h a t i t w o u l d n o t w i s h t o e n a c t

a n “ a b s u r d i t y

. ” F l e t c h e r v

. S t a t e

, 9 5 1 S

. W

. 2 d 3 7 8

, 3 8 2 ( T e n n

. 1 9 9 7 )

.

I I I

.

T h e o w n e r s h i p o f

p r o p e r t y h a s b e e n c o n s i d e r e d t o b e a f u n d a m e n t a l r i g h t e v e r s i n c e

t h e f o u n d i n g o f t h i s c o u n t r y

. I t w a s s o i m p o r t a n t t o t h e c o l o n i s t s t h a t a n e a r l y d r a f t o f t h e

D e c l a r a t i o n o f I n d e p e n d e n c e s t a t e d t h a t a l l i n d i v i d u a l s a r e e n d o w e d b y t h e i r C r e a t o r w i t h

c e r t a i n u n a l i e n a b l e R i g h t s

, t h a t a m o n g t h e s e a r e L i f e

, L i b e r t y a n d t h e p u r s u i t o f P r o p e r t y

. 2

A l t h o u g h T h o m a s J e f

f e r s o n e v e n t u a l l y s u b s t i t u t e d “ t h e p u r s u i t o f H a p p i n e s s ” f o r “ t h e p u r s u i t

o f P r o p e r t y

, ” f

o r m a n y

, t h e p u r s u i t o f h a p p i n e s s s t i l l e n t a i l s a c q u i r i n g a n d o w n i n g p r o p e r t y

. 3

E v e n t h o u g h t h e r i g h t t o a c q u i r e

, p o s s e s s

, a n d u s e p r o p e r t y r e m a i n s f u n d a m e n t a l

, s e e

N o l l a n v

. C a l i

f o r n i a C o a s t a l C o m m ’ n

, 4 8 3 U

. S

. 8 2 5

, 8 3 1 ( 1 9 8 7 ) ; S t r a t t o n C l a i m a n t s v

.

M o r r i s C l a i m a n t

s

, 8 9 T e n n

. 4 9 7

, 5 1 3

- 1 5

, 1 5 S

. W

. 8 7

, 9 0

- 9 1 ( 1 8 9 1 ) ; S t a t e e x r e l

. E l v i s

See Gar ry Wi ll s, Inv ent ing Ameri ca: Jef fe rso n’s Decl ara ti on of Ind epe nde nc e 2 40 (20 02) ; J ean 2

Ste fa nci c, Tal k the Tal k, But W alk th e Walk: A Comment on Joa n W il li ams’ s Res hapi ng the W

ork -Fa mil y

Debat e

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, 4 Nev.

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See Ste fa nci c, 3 4 Se at tl e U. L. Rev. at 817

. 3

-4-P r e s l e

y I n t ’ l M e m ’ l F o u n d

. v

. C r o w e l l

, 7 3 3 S

. W

. 2 d 8 9

, 9 6 ( T e n n

. C t

. A p p

. 1 9 8 7 )

, a p e r s o n ’ s

p o s s e s s i o n a n d u s e o f p r o p e r t y i s n o t b e y o n d t h e r e a c h o f t h e a p p r o p r i a t e e x e r c i s e o f t h e

s t a t e ’ s p o w e r t o p r o t e c t t h e h e a l t h

, s a f e t y

, a n d w e l f

a r e o f i t s c i t i z e n s

. W e h a v e n o t e d t h a t

R i g h t s o f p r o p e r t y

, l i k e a l l o t h e r s o c i a l a n d c o n v e n t i o n a l r i g h t s

,

a r e s u b j e c t t o s u c h r e a s o n a b l e l i m i t a t i o n s i n t h e i r e n j o y m e n t

, a s

s h a l l p r e v e n t t h e m f

r o m b e i n g i n

j u r i o u s

, a n d t o s u c h r e a s o n a b l e

r e s t r a i n t s a n d r e g u l a t i o n s e s t a b l i s h e d b y l a w

, a s t h e L e g i s l a t u r e

,

u n d e r t h e g o v e r n i n g a n d c o n t r o l l i n g p o w e r v e s t e d i n t h e m b y t h e

C o n s t i t u t i o n

, m a y t h i n k n e c e s s a r y a n d e x p e d i e n t

.

S p e n c e r

- S t u r l a C o

. v

. C i t y o f M e m p h i s

, 1 5 5 T e n n

. 7 0

, 8 1

, 2 9 0 S

. W

. 6 0 8

, 6 1 2 ( 1 9 2 7 ) ( q u o t i n g

C o m m o n w e a l t h v

. A l

g e r

, 6 1 M a s s

. ( 7 C u s h

. ) 5 3

, 8 5 ( 1 8 5 1 ) )

.

T h r o u g h o u t r e c o r d e d h i s t o r y

, g o v e r n m e n t s h a v e e x e r c i s e d t h e i r p o l i c e p o w e r t o e n a c t

l a n d u s e r e g u l a t i o n s

. I n 4 5 1 B

. C

. , R o m e e n a c t e d t h e L a w s o f t h e T w e l v e T a b l e s t h a t

“ i n c l u d e d f

i r e

, s a f e t y

, a n d w a s t e w a t e r r e g u l a t i o n s f o r t h e p u r p o s e o f p r o t e c t i n g p u b l i c

h e a l t h

. ” F o l l o w i n g t h e g r e a t L o n d o n f i r e o f 1 6 6 6

, P a r l i a m e n t p a s s e d t h e “ A c t f o r t h e 4

R e b u i l d i n g o f L o n d o n ” t h a t d i v i d e d h o u s i n g i n t o f o u r c l a s s i f

i c a t i o n s w i t h d i f

f e r i n g

r e g u l a t i o n s f

o r e a c h

. T h e e x e r c i s e o f p o l i c e p o w e r t o e n a c t l a n d u s e r e g u l a t i o n s w a s a l s o

5

c o m m o n p l a c e i n c o l o n i a l A m e r i c a

. 6

D e s p i t e t h e l o n g e v i t y a n d u b i q u i t y o f t h e s t a t e s ’ e x e r c i s e o f t h e i r p o l i c e p o w e r t o

r e g u l a t e l a n d u s e

, t h e p u b l i c ’ s p e r v a s i v e s e n s e o f i n d e p e n d e n c e a n d i t s m i s t r u s t o f

g o v e r n m e n t a l r e g u l a t i o n o f p r o p e r t y r i g h t s i n i t i a l l y d e l a ye d a n d d i l u t e d t h e s p r e a d a n d i m p a c t

o f z o n i n g r e g u l a t i o n s

. I t w a s n o t u n t i l t h e T w e n t i e t h C e n t u r y t h a t a s e r i e s o f c o u r t d e c i s i o n s 7

8 Eugene Mc Quil li n, Mu nic ipa l Corp ora ti ons § 25.0 3, at 1 1 ( 3 d r e v. ed. 2000 ) (“ Mc Quil li n”) ; 4

J ean nie Lee , Com

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929 n.8 ( 1988 ).

3 J ohn Ma rt ine z, Loca l Go ver nment Law § 16 .02 ( Supp . 200 9) (“ Ma rt ine z”). 5

8 M cQui ll in, § 25 .03, at 10- 11. 6

S e e D e p ’t of Econ

. & Cm ty. Dev., Tenn ess ee Pla nni ng Commis si one r Trai nin g Handb ook : “A 7

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.

-5-p a v e d t h e w a y f o r t h e e n a c t m e n t o f c o m p r e h e n s i v e z o n i n g l a w s b y s t a t e a n d l o c a l

g o v e r n m e n t s

. 8

I n 1 9 3 5

, t h e T e n n e s s e e G e n e r a l A s s e m b l y e n a c t e d s t a t u t e s e m p o w e r i n g c i t i e s a n d

c o u n t i e s t o e n a c t z o n i n g r e g u l a t i o n s

. T h e s e s t a t u t e s w e r e b a s e d o n m o d e l l e g i s l a t i o n t h a t 9

h a d b e e n p r e p a r e d b y t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t i n t h e 1 9 2 0 s

. T h e s e s t a t u t e s w e r e p e r m i s s i v e

. 1 0

T h e y “ e m p o w e r e d ” b u t d i d n o t r e q u i r e c i t i e s o r c o u n t i e s t o e n a c t z o n i n g r e g u l a t i o n s

. S e e

T e n n

. C o d e A n n

. § § 1 3

- 7

- 1 0 1 ( a ) ( 1 )

, - 2 0 1 ( a ) ( 1 )

.

M a n y l o c a l g o v e r n m e n t s i n T e n n e s s e e d e c l i n e d t o e x e r c i s e t h e i r r e g u l a t o r y p o w e r

.

B y 1 9 8 9

, s i x t y

- n i n e c o u n t i e s

, m o s t l y r u r a l o n e s

, h a d n o t e n a c t e d z o n i n g r e g u l a t i o n s

. M a n y 1 1

c o m m u n i t i e s c h o s e n o t t o e n a c t c o m p r e h e n s i v e z o n i n g l a w s b e c a u s e t h e i r r e s i d e n t s f e a r e d

t h a t t h e y w o u l d b e r e q u i r e d t o o b t a i n a b u i l d i n g p e r m i t t o b u i l d a b a r n a n d f o r o t h e r s i m i l a r

r e a s o n s

. H o w e v e r

, w h i l e m a n y r e c o g n i z e d t h e d e s i r a b i l i t y o f p r o t e c t i n g a n d p r e s e r v i n g

1 2

p r o p e r t y r i g h t s

, o t h e r s b e c a m e c o n c e r n e d t h a t t h e l a c k o f r e s t r i c t i o n s o n l a n d u s e i n r u r a l

a r e a s e x p o s e d c i t i z e n s t o t h e p o t e n t i a l t o “ b e t a k e n a d v a n t a g e o f b y l a r g e c o m m e r c i a l

l a n d f i l l s

. ” 1 3

T h i s c o n c e r n w a s m o r e t h a n t h e o r e t i c a l

. W i t h o u t l o c a l l a n d u s e r e g u l a t i o n s

, a s o l i d

w a s t e d i s p o s a l c o m p a n y c o u l d c o n s t r u c t a c o m m e r c i a l l a n d f i l l i n a c o u n t y s i m p l y b y

p u r c h a s i n g t h e p r o p e r t y a n d b y o b t a i n i n g a p e r m i t f r o m t h e S t a t e o f T e n n e s s e e

. I n t h e

p e r m i t t i n g p r o c e s s

, t h e S t a t e w o u l d r e v i e w t h e g e o l o g y a n d h y d r o l o g y o f t h e p r o p o s e d

l a n d f i l l s i t e

, s e e

, e

. g

. , T e n n

. C o m p

. R

. & R e g s

. 1 2 0 0

- 0 1

- 0 7

-

. 0 2 ( 2 0 1 0 )

, b u t i t w o u l d n o t t a k e

3 Ma rt ine z, § 16.0 3; Trai nin g Handb ook

, at 1- 2; see als o Vil lag e of Eucl id, Ohio v. Ambl er Real ty 8

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. Code Ann. §§ 13- 7- 201 to - 212 (20 11) ) (ci ti es) ; see als o Lamar Tenn

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Bd. of Zoni ng Appe als

, No. M2 007-00883- COA- R3- CV

, 2010 WL 761 290, at *4 (T enn

. Ct. App. Ma r. 5,

2010 ), per m. app. den ie d (T enn

. 2010 ); KLN Ass ocs

. v. Me tr o Dev. & Hous

. Agen cy

, 797 S.W .2d 898, 902

(T enn . Ct. App. 1 990)

.

Trai nin g Hand

book , at 2. 1 0

Sta te m ent of Repr ese nta ti ve Doug J ackson

, Hous e Sta te and Loca l Government Com m it te e, Ma y 1 1

2, 19 89.

Sta te m ent of Repr ese nta ti ve Doug J ackson

, Sena te Ener gy and Nat ura l Res ou rc es C om m it te e, Apr. 1 2

12, 1 989.

Sta te m en

t of R ep re sen ta ti ve Doug J ackson

, Sena te Ener gy and Nat ura l Reso urc es Com m it te e, Apr. 1 3

12, 1 989.

-6-i n t o a c c o u n t h u m a n f a c t o r s

, s u c h a s t h e s i t e ’ s p r o x i m i t y t o s c h o o l s

, c h u r c h e s

, o r r e s i d e n t i a l

a r e a s

. B e c a u s e o f t h e a b s e n c e o f l o c a l c o n t r o l

, t h e p r o p e r t y w h e r e t h e l a n d f i l l w o u l d b e 1 4

b u i l t m i g h t n o t b e p u t t o i t s h i g h e s t a n d b e s t u s e f r o m t h e c o u n t y ’ s p e r s p e c t i v e

, a n d t h e v a l u e

o f t h e a d j o i n i n g p r o p e r t y m i g h t b e a d v e r s e l y a f f e c t e d b e c a u s e o f i t s p r o x i m i t y t o t h e l a n d f i l l

.

A c c o r d i n g l y

, R e p r e s e n t a t i v e J a c k s o n p r o p o s e d a s t o p

- g a p m e a s u r e t h a t w o u l d e n a b l e 1 5

c o m m u n i t i e s w i t h o u t c o m p r e h e n s i v e z o n i n g o r d i n a n c e s t o h a v e “ s o m e i n p u t

, n o t d i c t a t o r i a l

r i g h t s t o s a y y e s o r n o

, b u t t o a c t r e a s o n a b l y a n d r e s p o n s i b l y w i t h r e s p e c t t o t h e c r i t e r i a i n t h e

b i l l

. ” T h e T e n n e s s e e G e n e r a l A s s e m b l y e n a c t e d R e p r e s e n t a t i v e J a c k s o n ’ s p r o p o s a l

— n o w 1 6

c o m m o n l y k n o w n a s t h e J a c k s o n L a w

— i n 1 9 8 9

. I t p e r m i t s c o u n t i e s a n d c i t i e s t o o p t i n t o 1 7

i t s p r o v i s i o n s b y a t w o

- t h i r d s v o t e o f t h e a p p r o p r i a t e l e g i s l a t i v e b o d y

. S e e T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 2 1 1

- 7 0 7 ( a )

. O n c e a c o u n t y o r a c i t y o p t s t o b e c o v e r e d b y t h e J a c k s o n L a w

, i t s 1 8

c i t i z e n s a r e e n t i t l e d t o p u b l i c n o t i c e a n d a h e a r i n g r e g a r d i n g a p r o p o s e d l a n d f i l l

. S e e T e n n

.

C o d e A n n

. § 6 8

- 2 1 1

- 7 0 3

. T h e J a c k s o n L a w a l s o r e q u i r e s t h e c o u n t y o r c i t y t o “ a p p r o v e o r 1 9

d i s a p p r o v e t h e p r o p o s e d n e w c o n s t r u c t i o n f o r s o l i d w a s t e d i s p o s a l b y l a n d f i l l i n g o r s o l i d

w a s t e p r o c e s s i n g b y l a n d f i l l i n g

, ” s e e T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 2 1 1

- 7 0 4 ( a )

, b a s e d o n t h e e i g h t

c r i t e r i a i n T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 2 1 1

- 7 0 4 ( b )

. 2 0

Sta te m ent of Repr ese nta ti ve Doug J ackson

, Hous e Sta te and Loca l Government Com m it te e, Ma y 1 4

2, 19 89.

As Repr ese nta ti ve J ackson envis ion ed it

, his pro pos al woul d be in ef fe ct for two years or le ss unt il 1 5

the Gene ra l Asse m

bly ena ct ed the T enn ess ee Sol id Wa st e Pla nni ng and Reco very Act [T enn

. Code Ann. §§

68- 211-601 to

- 608 (20 11) ]. See Act of Ma y 25, 1989, ch. 515 , § 9 , 198 9 T enn . Pub . Act s 89 5, 89 8. T his

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, ch. 451, § 85, 1991 T enn

. Pub. Act s 731, 765

(e xte ndi ng sun set dat e to J une 30, 1994) ; Act of Apr. 4, 1994 , ch. 784, § 1, 1994 T enn

. Pub. Act s 520, 520

(e xte ndi ng sun set dat e to J une 30, 1995) , befor e it was eventua ll y re pea le d in 1995. Act of Ma r. 13, 1995

, ch. 5, § 4, 19 95 T enn . Pub . Act s 5, 5.

Sta te m ent of Repr ese nta ti ve Doug J ackson

, Senate E ne rg y and Nat ura l Reso urc es Com m it te e, Apr. 1 6

12, 1 989.

Act of Ma y 25, 1989

, ch. 515, 1989 T enn

. Pub. Act s 895 (c odi fi ed as amended at T enn

. Code Ann.

1 7

§§ 6 8- 211-701 to

- 707 (20 11) ).

Convers el y, the Act per m it s cou nti es and ci ti es to opt out of it s pro visio ns by a si m il ar two-thir ds 1 8

vote. See T enn . Code Ann. § 68- 211-707(b)

.

Alt hough the re cor d doe s not re veal when Cum ber la nd Count y opt ed to be covere d by the J ackson 1 9

Law, the par ti es and the lowe r cou rt s have act ed on the bel ie f tha t the Cum ber la nd Count y Com m is si on, at

some poi nt, opt ed t o be cover ed b y the J ackson Law.

T he ei ght cr it er ia in T enn

. Code Ann. § 68- 211-704(b) inc lud e: (1) the type of wast e to be dis pos ed 2 0

of at the la ndf

il l; (2) the m et hod of dis pos al to be use d at the la ndf il l; (3) the pro

j ect ed impact on sur rou ndi ng

(c ont inu ed.. .)

-7-I n a d d i t i o n

, t h e J a c k s o n L a w p r e s c r i b e s a p r o c e d u r e t o o b t a i n j u d i c i a l r e v i e w o f a

l o c a l l e g i s l a t i v e b o d y ’ s d e c i s i o n e i t h e r t o a p p r o v e o r t o r e j e c t a l a n d f

i l l

. T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 2 1 1

- 7 0 4 ( c ) p r o v i d e s t h a t “ [ j ] u d i c i a l r e v i e w o f t h e l e g i s l a t i v e b o d y ’ s d e t e r m i n a t i o n s h a l l

b e a d e n o v o r e v i e w b e f

o r e t h e c h a n c e r y c o u r t f

o r t h e c o u n t y i n w h i c h t h e l a n d f i l l i s p r o p o s e d

t o b e l o c a t e d

. ” B e c a u s e t h i s s t a t u t e d o e s n o t p r e s c r i b e t h e p r o c e d u r e b y w h i c h j u d i c i a l

r e v i e w m a y b e o b t a i n e d

, t h i s a p p e a l p r o v i d e s u s w i t h a n o p p o r t u n i t y t o d e t e r m i n e h o w p a r t i e s

d i s s a t i s f i e d w i t h a l o c a l l e g i s l a t i v e b o d y ’ s e x e r c i s e o f i t s a u t h o r i t y u n d e r t h e J a c k s o n L a w

m a y s e e k j u d i c i a l r e v i e w

.

I V

.

T h i s i s n o t t h e f

i r s t o c c a s i o n w h e r e w e h a v e b e e n c a l l e d u p o n t o c o n s t r u e T e n n

. C o d e

A n n

. § 6 8

- 2 1 1

- 7 0 4 ( c )

. S i x y e a r s a g o

, w e a d d r e s s e d t h e m e a n i n g o f t h e l a n g u a g e i n t h e

s t a t u t e p r o v i d i n g t h a t t h e j u d i c i a l r e v i e w o f t h e l o c a l l e g i s l a t i v e b o d y ’ s d e c i s i o n w o u l d b e “ d e

n o v o ” i n a c a s e i n w h i c h t h e t r i a l c o u r t h a d d e c l i n e d t o s u b s t i t u t e i t s j u d g m e n t f o r t h e l o c a l

l e g i s l a t i v e b o d y

. A f

t e r f i n d i n g t h e l a n g u a g e a t i s s u e t o b e “ u n a m b i g u o u s a n d c l e a r o n i t s

f a c e

, ” T e n n e s s e e W

a s t e M o v e r s

, I

n c

. v

. L o u d o n C n t

y

. , 1 6 0 S

. W

. 3 d a t 5 1 9

, w e c o n c l u d e d t h a t

t h e t r i a l c o u r t e r r e d b e c a u s e t h e d e n o v o r e v i e w s t a n d a r d “ p e r m i t s t h e t r i a l c o u r t t o c o n s i d e r

a n y n e w e v i d e n c e a n d r e q u i r e s t h e t r i a l c o u r t t o c o n s i d e r t h e f a c t s a n d d e t e r m i n e t h e l a w a s

i f n o p r i o r d e t e r m i n a t i o n h a d b e e n m a d e

. ” T e n n e s s e e W

a s t e M o v e r s

, I n c

. v

. L o u d o n C n t

y

. ,

1 6 0 S

. W

. 3 d a t 5 2 1

. 2 1

S e i z i n g o n o u r c o n c l u s i o n i n T e n n e s s e e W

a s t e M o v e r s

, I n c

. v

. L o u d o n C o u n t

y t h a t

T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 1 1

- 7 0 4 ( c ) w a s u n a m b i g u o u s a n d c l e a r

, a t l e a s t w i t h r e g a r d t o t h e i s s u e

b e f o r e t h e C o u r t a t t h e t i m e

, t h e C u m b e r l a n d C o u n t y d e f e n d a n t s i n s i s t t h a t T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 1 1

- 7 0 4 ( c ) r e s t r i c t s t h e m e c h a n i s m f o r o b t a i n i n g j u d i c i a l r e v i e w o f a l o c a l l e g i s l a t i v e

b o d y ’ s d e c i s i o n u n d e r t h e J a c k s o n L a w t o a s t a t u t o r y w r i t o f c e r t i o r a r i

. E v e n t h o u g h t h i s

i s s u e w a s n o t d i r e c t l y b e f o r e t h e C o u r t i n T

e n n e s s e e W

a s t e M o v e r s

, I n c

. v

. L o u d o n C o u n t

y

,

t h e C u m b e r l a n d C o u n t y d e f e n d a n t s i n s i s t t h a t t h i s c o n c l u s i o n i s n e c e s s a r i l y i m p l i e d b e c a u s e

T e n n e s s e e W a s t e M o v e r s

, I n c

. h a d s o u g h t j u d i c i a l r e v i e w o f t h e c o u n t y ’ s d e n i a l o f t h e

(... con ti nue d) 2 0

ar eas fr om noi se and odor cr eat ed b y the p rop ose d l and fi ll ; ( 4) the pr oj ect ed i m pac t o n prope rt y values on

sur rou ndi ng are as cr eat ed b y the prop ose d landf il l; (5) the ade qua cy of exi st ing roads and br idges to ca rr y

the inc re ase d tra ff

ic pro j ect ed to res ult fr om the pro pos ed lan dfi ll ; ( 6) the ec onomic i m pac t o n t he c ount y,

ci ty or bot h; (7) the compati bil it y wit h exi st ing develo pm ent or zoning pla ns; and (8) any oth er fa ct or whic h

m ay aff ect th e pu bli c he al th, sa fe ty or wel fa re

.

I n re ach ing thi s con cl usi on, we exp re ssl y overr ule d the hol din g in Tuck er v. Humphr eys Cnty

. , 944 2 1

S.W .2d 6 13, 6 19- 21 ( T enn . Ct. App. 1 996)

.

-8-e x p a n s i o n o f i t s l a n d f i l l u s i n g a s t a t u t o r y w r i t o f c e r t i o r a r i

. T h e C u m b e r l a n d C o u n t y 2 2

d e f e n d a n t s h a v e p l a c e d m o r e w e i g h t o n T e n n e s s e e W

a s t e M o v e r s

, I

n c

. v

. L o u d o n C o u n t

y

t h a n i t c a n b e a r

.

T h e f o c u s o f T e n n e s s e e W

a s t e M o v e r s

, I n c

. v

. L o u d o n C o u n t

y w a s o n t h e m e a n i n g o f

“ d e n o v o r e v i e w ” i n T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 1 1

- 7 0 4 ( c )

. I n t h e c o u r s e o f e x p l a i n i n g t h e l e g a l

i m p o r t o f “ d e n o v o r e v i e w

, ” t h i s C o u r t d i f f e r e n t i a t e d b e t w e e n t h e r e v i e w p r o c e s s r e q u i r e d

b y b o t h c o m m o n

- l a w a n d s t a t u t o r y w r i t s o f c e r t i o r a r i a n d t h e p r o c e s s r e q u i r e d b y t h e J a c k s o n

L a w

. W e n o t e d t h a t “ t h e [ d e n o v o ] s t a n d a r d o f r e v i e w i s n o t d e p e n d e n t u p o n t h e s t a n d a r d s

o f r e v i e w r e q u i r e d b y e i t h e r t h e c o m m o n l a w w r i t o f c e r t i o r a r i o r t h e s t a t u t o r y w r i t o f

c e r t i o r a r i

. ” T

e n n e s s e e W

a s t e M o v e r s

, I

n c

. v

. L o u d o n C n t

y

. , 1 6 0 S

. W

. 3 d a t 5 2 0

. A c c o r d i n g l y

,

o u r d e c i s i o n d i d n o t f

o r e c l o s e t h e u s e o f a n y a p p r o p r i a t e

, r e c o g n i z e d m e t h o d f o r s e e k i n g

j u d i c i a l r e v i e w o f a l o c a l l e g i s l a t i v e b o d y ’ s d e c i s i o n u n d e r t h e J a c k s o n L a w

.

W h e n t h e T e n n e s s e e G e n e r a l A s s e m b l y e m p o w e r s s t a t e o r l o c a l g o v e r n m e n t e n t i t i e s

t o m a k e d e c i s i o n s a f

f e c t i n g t h e r i g h t s o f c i t i z e n s

, i t h a s t h e a u t h o r i t y a n d d i s c r e t i o n t o

p r e s c r i b e t h e p r o c e d u r e f o r o b t a i n i n g j u d i c i a l r e v i e w o f t h e s e d e c i s i o n s

. O n m a n y o c c a s i o n s

,

t h e G e n e r a l A s s e m b l y h a s d e m o n s t r a t e d i t s a b i l i t y t o p i c k a n d c h o o s e a m o n g d i f f e r e n t

r e m e d i e s

, a s w e l l a s i t s a b i l i t y t o b e p r e c i s e a b o u t t h e m a n n e r i n w h i c h a d e c i s i o n s h o u l d b e

r e v i e w e d

. T h e G e n e r a l A s s e m b l y h a s

, i n d i f f e r e n t c o n t e x t s

, p r e s c r i b e d t h e u s e o f c o m m o n

l a w w r i t s o f c e r t i o r a r i

, s t a t u t o r y w r i t s o f c e r t i o r a r i

, t h e U n i f o r m A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e s 2 3 2 4

A c t

, a n d d e c l a r a t o r y j u d g m e n t s

. 2 5 2 6

Tenn ess ee W

ast e M ove rs, In c. v . Lou don Cnty

. , 160 S.W .3d a t 5 18. 2 2

See

, e.g.

, T enn

. Code Ann. § 7- 51- 1109 (d) (1) (2 011) (c ount ie s’ dec is ion s r egardi ng lic ens ing of 2 3

adu lt

- ori ent ed est abl is hm ent s) ; T enn

. Code Ann. § 56- 12- 109( c) (20 08) (de ci si ons re gar d i n g i n sur anc e

guaran ty ass oci at ion s) ; T enn

. Code Ann. § 57- 5- 413 (20 02) (Comm is si one r of Revenue ’s act ion s wit h re gard

t o t h e shi pm ent of bee r) ; T enn

. Code Ann. § 57- 9- 203( a) (20 02) (de ci si ons by the T enn ess ee Alc ohol ic

Bevera ge Com

m is si on)

.

See

, e.g.

, T enn

. Code Ann. § 49- 5- 513( a) (20 09) (di sci pli nar y de ci si on s re g ar din g te nur ed te ach er s) 2 4

(t his st at ute has bee n cha ra ct er ized as a spe ci es of st at uto ry wri t of cer ti ora ri in Coope r v. W il li amso n Cnty

. Bd. of Educ

. , 746 S.W .2d 176, 179 (T enn

. 1987 )) ; T enn

. Code Ann. § 57- 5- 108( d) (Su pp. 2011 ) (r evocat ion

or sus pen si on o f a per m it to se ll bee r) ; T enn . Code Ann. § 63- 12- 128( c) (2 010) (d eci si ons of th e Board of

V et er ina ry Examiner s)

.

See

, e.g.

, T enn

. Code Ann. § 27- 9- 114( a) (1) (Su pp. 2011 ) (de ci si ons by cer ta in cou nty or m uni ci pal 2 5

ci vil s er vice b oar ds)

.

See

, e.g.

, T enn

. Code Ann. § 47- 18- 1807 (e ) (20 01) (viol at ion s of the For ei gn Food Dis cl osu re Act 2 6

of 1997 ); T enn

. Code Ann. § 65- 2- 105 (20 04) (vali dit y of the rul es of the T enn ess ee Regulat ory Auth ori ty).

-9-T h e p r o c e d u r e f o r j u d i c i a l r e v i e w u n d e r t h e J a c k s o n L a w i s o p e n

- e n d e d

. T h e G e n e r a l

A s s e m b l y h a s s t a t e d o n l y t h a t t h e r e v i e w s h a l l b e “ d e n o v o

. . . b e f o r e t h e c h a n c e r y c o u r t f o r

t h e c o u n t y i n w h i c h t h e l a n d f i l l i s p r o p o s e d t o b e l o c a t e d

. ” T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 2 1 1

-

7 0 4 ( c )

. W e m u s t p r e s u m e t h a t t h e G e n e r a l A s s e m b l y m a d e a c o n s c i o u s d e c i s i o n n o t t o

p r e c i s e l y d e f

i n e h o w l o c a l l e g i s l a t i v e b o d i e s ’ d e c i s i o n s u n d e r t h e J a c k s o n L a w c o u l d b e

j u d i c i a l l y r e v i e w e d

. S e e L e e M e d

. , I n c v

. B e e c h e r

, 3 1 2 S

. W

. 3 d a t 5 2 7

- 2 8 ; S t a t e v

. J e n n i n g s

,

1 3 0 S

. W

. 3 d 4 3

, 4 6 ( T e n n

. 2 0 0 4 ) ; H a r r i s v

. S t a t e

, 1 0 2 S

. W

. 3 d 5 8 7

, 5 9 1 n

. 6 ( T e n n

. 2 0 0 3 )

.

B a s e d o n t h e J a c k s o n L a w ’ s b r o a d l a n g u a g e

, w e c o n c l u d e t h a t a n y m e t h o d t h a t

e n a b l e s t h e r e v i e w i n g c o u r t t o c o n d u c t a d e n o v o r e v i e w o f t h e l o c a l l e g i s l a t i v e b o d y ’ s

d e c i s i o n i s c o m p a t i b l e w i t h T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 2 1 1

- 7 0 4 ( c )

. W e h a v e a l r e a d y h e l d t h a t

i n t h e c o n t e x t o f p r o c e e d i n g s t o r e v i e w d e c i s i o n s u n d e r t h e J a c k s o n L a w

, t h e h a l l m a r k s o f

d e n o v o j u d i c i a l r e v i e w i n c l u d e : ( 1 ) p e r m i t t i n g t h e c o n s i d e r a t i o n o f n e w e v i d e n c e b e y o n d

t h e e v i d e n c e p r e s e n t e d t o t h e l o c a l l e g i s l a t i v e b o d y

, ( 2 ) g i v i n g n o d e f e r e n c e t o t h e l o c a l

l e g i s l a t i v e b o d y ’ s d e c i s i o n

, a n d ( 3 ) d e c i d i n g t h e m a t t e r a s i f n o p r i o r d e t e r m i n a t i o n h a d b e e n

m a d e

. T e n n e s s e e W

a s t e M o v e r s

, I

n c v

. L o u d o n C n t

y

. , 1 6 0 S

. W

. 3 d a t 5 1 9

- 5 2 1

.

T h e r e a r e a t l e a s t t w o p r o c e d u r e s t h a t m e e t t h e r e q u i r e m e n t s f o r d e n o v o r e v i e w

i d e n t i f i e d i n T e n n e s s e e W

a s t e M o v e r s

, I

n c

. v

. L o u d o n C o u n t

y

. T h e f i r s t i s a p e t i t i o n f

o r a

s t a t u t o r y w r i t o f c e r t i o r a r i i n a c c o r d a n c e w i t h T e n n

. C o d e A n n

. § § 2 7

- 9

- 1 0 1 t o

- 1 1 4 ( 2 0 0 0

& S u p p

. 2 0 1 1 )

. T h i s p r o c e d u r e p e r m i t s t h e i n t r o d u c t i o n o f n e w e v i d e n c e

, r e q u i r e s a d e n o v o

r e v i e w

, a n d d i r e c t s t h e t r i a l c o u r t t o m a k e i t s o w n f i n d i n g s o f f

a c t a n d c o n c l u s i o n s o f l a w

.

C f

. T e n n

. C o d e A n n

. § 2 7

- 9

- 1 1 1 ( b )

, ( c ) ; B o y c e v

. W i l l i a m s

, 2 1 5 T e n n

. 7 0 4

, 7 1 2

, 3 8 9 S

. W

. 2 d

2 7 2

, 2 7 6 ( 1 9 6 5 ) ( “ T h e s t a t u t o r y w r i t o f c e r t i o r a r i i s a u t h o r i z e d

, i n l i e u o f a p p e a l

, t o c o r r e c t

e r r o r s o f f

a c t a n d l a w c o m m i t t e d b y a n i n f e r i o r t r i b u n a l

. T h e r e v i e w i s d e n o v o

. ” )

.

T h e s e c o n d p r o c e d u r e i s a p e t i t i o n f o r d e c l a r a t o r y j u d g m e n t u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. § § 2 9

- 1 4

- 1 0 1 t o

- 1 1 3 ( 2 0 0 0 & S u p p

. 2 0 1 1 )

. T h e G e n e r a l A s s e m b l y h a s e x p r e s s l y

d e t e r m i n e d t h a t t h e d e c l a r a t o r y j u d g m e n t s t a t u t e s s h o u l d b e “ l i b e r a l l y c o n s t r u e d a n d

a d m i n i s t e r e d ” i n o r d e r “ t o s e t t l e a n d t o a f f o r d r e l i e f f

r o m u n c e r t a i n t y a n d i n s e c u r i t y w i t h

r e s p e c t t o r i g h t s

, s t a t u s

, a n d o t h e r l e g a l r e l a t i o n s

. ” T e n n

. C o d e A n n

. § 2 9

- 1 4

- 1 1 3 ( 2 0 0 0 )

.

I n a c c o r d a n c e w i t h T e n n

. C o d e A n n

. § 2 9

- 1 4

- 1 0 3 ( 2 0 0 0 )

,

[ a ] n y p e r s o n

. . . w h o s e r i g h t s

, s t a t u s

, o r o t h e r l e g a l r e l a t i o n s a r e

a f f e c t e d b y a s t a t u t e

, m u n i c i p a l o r d i n a n c e

, c o n t r a c t

, o r f r a n c h i s e

,

m a y h a v e d e t e r m i n e d a n y q u e s t i o n o f c o n s t r u c t i o n o r v a l i d i t y

a r i s i n g u n d e r t h e i n s t r u m e n t

, s t a t u t e

, o r d i n a n c e

, c o n t r a c t

, o r

f r a n c h i s e a n d o b t a i n a d e c l a r a t i o n o f r i g h t s

, s t a t u s o r o t h e r l e g a l

r e l a t i o n s t h e r e u n d e r

.

-10-T h e J a c k s o n L a w i s a s t a t u t e t h a t c o n f e r s u p o n a f

f e c t e d p e r s o n s t h e r i g h t t o s e e k j u d i c i a l

r e v i e w o f t h e v a l i d i t y o f t h e l o c a l l e g i s l a t i v e b o d y ’ s d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s

. W e s e e n o

r e a s o n w h y a p e t i t i o n f o r j u d i c i a l r e v i e w u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 2 1 1

- 7 0 4 ( c ) c a n n o t

p r o c e e d t h r o u g h a p e t i t i o n f o r a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t

. S e e g e n e r a l l y T e n n

. R

. C i v

. P

. 5 7

( “ T h e e x i s t e n c e o f a n o t h e r a d e q u a t e r e m e d y d o e s n o t n e c e s s a r i l y p r e c l u d e a j u d g m e n t f o r

d e c l a r a t o r y r e l i e f i n c a s e s w h e r e i t i s a p p r o p r i a t e

. ” )

.

T h i s c o n c l u s i o n i s c o n s i s t e n t w i t h t h e t r a d i t i o n a l d i c h o t o m y w e h a v e r e c o g n i z e d w i t h

r e g a r d t o t h e p r o c e d u r e f o r o b t a i n i n g j u d i c i a l r e v i e w o f o t h e r l a n d u s e d e c i s i o n s b y l o c a l

g o v e r n m e n t s

. W e h a v e h e l d t h a t a p e t i t i o n f o r d e c l a r a t o r y j u d g m e n t i s t h e a p p r o p r i a t e w a y

t o o b t a i n j u d i c i a l r e v i e w o f e s s e n t i a l l y “ l e g i s l a t i v e ” d e c i s i o n s a n d t h a t a p e t i t i o n f o r w r i t o f

c e r t i o r a r i i s t h e a p p r o p r i a t e w a y t o o b t a i n j u d i c i a l r e v i e w o f “ q u a s i

- j u d i c i a l ” d e c i s i o n s

.

F a l l i n v

. K n o x C n t

y

. B d

. o f C o m m ’ r s

, 6 5 6 S

. W

. 2 d 3 3 8

, 3 4 2 ( T e n n

. 1 9 8 3 )

.

T h e p r o c e e d i n g b e f

o r e t h e l o c a l l e g i s l a t i v e b o d y a u t h o r i z e d b y t h e J a c k s o n L a w i s a

h y b r i d

. W h i l e t h e l o c a l l e g i s l a t i v e b o d y i s n o t a m e n d i n g a n e x i s t i n g l a n d u s e o r d i n a n c e

b e c a u s e s u c h a n o r d i n a n c e d o e s n o t e x i s t

, i t i s a c t i n g “ l e g i s l a t i v e l y ” i n t h e s e n s e t h a t i t i s

m a k i n g a n a d h o c p o l i c y d e c i s i o n r e g a r d i n g t h e u s e t o w h i c h a p a r t i c u l a r p a r c e l o f l a n d m a y

b e p u t

. H o w e v e r

, t h e l o c a l l e g i s l a t i v e b o d y i s r e q u i r e d t o m a k e i t s d e c i s i o n b y c o n s i d e r i n g

s e v e n s p e c i f

i c a n d o n e g e n e r a l c r i t e r i a

. T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 2 1 1

- 7 0 4 ( b ) ( 1 )

– ( 8 )

. T h e

l o c a l l e g i s l a t i v e b o d y i s a l s o r e q u i r e d t o c o n d u c t a p u b l i c h e a r i n g w h e r e i n t e r e s t e d p e r s o n s

a r e p r o v i d e d t h e o p p o r t u n i t y t o c o m m e n t a n d t o t r a n s c r i b e o r r e c o r d t h e c o m m e n t s m a d e a t

t h e h e a r i n g “ t o a s s i s t i n t h e f i n a l d e t e r m i n a t i o n o f a p p r o v a l o f t h e p r o p o s e d n e w l a n d f i l l

. ”

T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 2 1 1

- 7 0 3 ( e )

. T h e a p p l i c a t i o n o f p r e

- d e f i n e d s t a n d a r d s

, t h e r e q u i r e m e n t

o f a h e a r i n g

, a n d t h e r e q u i r e m e n t o f a r e c o r d a r e e a r m a r k s o f q u a s i

- j u d i c i a l p r o c e e d i n g s

.

T h e G e n e r a l A s s e m b l y c o u l d h a v e a c c o r d e d m o r e w e i g h t t o a l o c a l l e g i s l a t i v e b o d y ’ s

a p p l i c a t i o n o f t h e J a c k s o n L a w b y p r e s c r i b i n g t h e m o r e c o n s t r a i n i n g s t a n d a r d o f j u d i c i a l

r e v i e w a v a i l a b l e w i t h t h e s t a t u t o r y w r i t o f c e r t i o r a r i

. H o w e v e r

, i n t h e J a c k s o n L a w

, t h e

G e n e r a l A s s e m b l y o p t e d f o r t h e b r o a d e r s t a n d a r d o f r e v i e w t h a t i s g e n e r a l l y a s s o c i a t e d w i t h

j u d i c i a l r e v i e w o f l e g i s l a t i v e d e c i s i o n s

. A c c o r d i n g l y

, p r o c e e d i n g s s e e k i n g j u d i c i a l r e v i e w

o f a l o c a l l e g i s l a t i v e b o d y ’ s d e c i s i o n u n d e r t h e J a c k s o n L a w a r e “ n o t d e p e n d e n t u p o n t h e

s t a n d a r d s o f r e v i e w r e q u i r e d b y e i t h e r t h e c o m m o n l a w w r i t o f c e r t i o r a r i o r t h e s t a t u t o r y w r i t

o f c e r t i o r a r i

. ” T

e n n e s s e e W

a s t e M o v e r s

, I

n c

. v

. L o u d o n C n t

y

. , 1 6 0 S

. W

. 3 d a t 5 2 0

.

V

.

T h e r e i s n o q u e s t i o n t h a t p e t i t i o n s f o r a s t a t u t o r y w r i t o f c e r t i o r a r i m u s t s a t i s f y t h e

r e q u i r e m e n t s o f b o t h A r t i c l e V I

, § 1 0 o f t h e T e n n e s s e e C o n s t i t u t i o n a n d T e n n

. C o d e A n n

. § 2 7

- 8

- 1 0 6 ( 2 0 0 0 )

. T h e r e i s l i k e w i s e n o q u e s t i o n t h a t t h e p e t i t i o n f i l e d b y t h e a f

f e c t e d

r e s i d e n t s i n t h i s c a s e w i t h i n s i x t y d a y s a f t e r t h e d e c i s i o n o f t h e C u m b e r l a n d C o u n t y

-11-C o m m i s s i o n d i d n o t c o m p l y w i t h t h e c o n s t i t u t i o n a l a n d s t a t u t o r y r e q u i r e m e n t t h a t i t b e

s u p p o r t e d b y o a t h o r a f f i r m a t i o n

. T h e r e s i d e n t s ’ b e l a t e d e f f o r t t o c u r e t h i s d e f

e c t i s t o n o

a v a i l

. S e e C r a n e E n a m e l w a r e C o

. v

. S m i t h

, 1 6 8 T e n n

. 2 0 3

, 2 0 5

- 0 6

, 7 6 S

. W

. 2 d 6 4 4

, 6 4 4

- 4 5

( 1 9 3 4 ) ( h o l d i n g t h a t a n e f f o r t t o c u r e t h e o m i s s i o n o f a v e r i f i c a t i o n o n t h e p e t i t i o n f o r w r i t

o f c e r t i o r a r i b e y o n d t h e d e a d l i n e f o r f i l i n g t h e w r i t w a s n o t p e r m i t t e d )

.

H o w e v e r

, t h e f

a c t t h a t t h e r e s i d e n t s ’ p e t i t i o n d i d n o t s a t i s f y t h e f o r m a l r e q u i r e m e n t s

f o r a w r i t o f c e r t i o r a r i d o e s n o t n e c e s s a r i l y m e a n t h a t t h e p e t i t i o n m u s t b e d i s m i s s e d

. I n o t h e r

l a n d u s e p l a n n i n g c a s e s

, t h e c o u r t s h a v e c o n s i s t e n t l y b e e n l e n i e n t w i t h r e g a r d t o t h e i r

c o n s t r u c t i o n o f t h e p e t i t i o n

. F o r e x a m p l e

, w e h a v e p e r m i t t e d a n i m p r o p e r l y f i l e d p e t i t i o n f

o r

d e c l a r a t o r y j u d g m e n t t o b e t r e a t e d a s a p e t i t i o n f o r w r i t o f c e r t i o r a r i

, M

c C a l l e n v

. C i t

y o f

M e m p h i s

, 7 8 6 S

. W

. 2 d 6 3 3

, 6 4 0 ( T e n n

. 1 9 9 0 )

, a n d c o n v e r s e l y

, w e h a v e a l l o w e d a n

i m p r o p e r l y f

i l e d p e t i t i o n f

o r w r i t o f c e r t i o r a r i t o b e t r e a t e d a s a p e t i t i o n f o r d e c l a r a t o r y

j u d g m e n t

. F a l l i n v

. K n o x C n t y

. B d

. o f C o m m ’ r s

, 6 5 6 S

. W

. 2 d a t 3 4 2

.

W h e n a p p r o p r i a t e

, t h e c o u r t s s h o u l d g i v e e f f e c t t o t h e s u b s t a n c e o f a p l e a d i n g r a t h e r

t h a n i t s f o r m

. A b s h u r e v

. M e t h o d i s t He a l t h c a r e

- M e m p h i s H o s p s

. , 3 2 5 S

. W

. 3 d 9 8

, 1 0 4 ( T e n n

.

2 0 1 0 ) ; s e e a l

s o B e m i s C o

. v

. H i n e s

, 5 8 5 S

. W

. 2 d 5 7 4

, 5 7 6 ( T e n n

. 1 9 7 9 ) ( h o l d i n g t h a t c o u r t s

s h o u l d c o n s t r u e m o t i o n s b a s e d o n t h e i r s u b s t a n c e r a t h e r t h a n t h e i r t i t l e )

. T h u s

, e v e n t h o u g h

t h e r e s i d e n t s ’ i n i t i a l p e t i t i o n w a s s t y l e d a s a “ s t a t u t o r y p e t i t i o n f o r w r i t o f c e r t i o r a r i

, ” t h e

b o d y o f t h e p e t i t i o n r e f

l e c t s u n m i s t a k a b l y t h a t t h e r e s i d e n t s w e r e s e e k i n g j u d i c i a l r e v i e w o f

t h e C u m b e r l a n d C o u n t y C o m m i s s i o n ’ s d e c i s i o n u n d e r t h e J a c k s o n L a w t o a u t h o r i z e S m i t h

M o u n t a i n S o l u t i o n s

, L L C t o c o n s t r u c t a c o a l a s h l a n d f i l l o n S m i t h M o u n t a i n

.

W h e n t h e G e n e r a l A s s e m b l y e n a c t e d t h e J a c k s o n L a w

, i t i n t e n d e d t o a f f o r d r u r a l

T e n n e s s e a n s a r e a s o n a b l e m e t h o d f o r v o i c i n g t h e i r o b

j e c t i o n s t o t h e c o n s t r u c t i o n o f

c o m m e r c i a l l a n d f

i l l s

. A n i m p o r t a n t p r o c e d u r a l s a f e g u a r d t o e n s u r e t h a t t h e c i t i z e n s ’ v o i c e s

w o u l d b e h e a r d i s t h e b r o a d j u d i c i a l r e v i e w p r o v i s i o n c o n t a i n e d i n T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

-

2 1 1

- 7 0 4 ( c )

. T h e d e c i s i o n s o f t h e t r i a l c o u r t a n d t h e C o u r t o f A p p e a l s n o t t o c o n s t r u e t h e

r e s i d e n t s ’ p e t i t i o n i n t h i s c a s e a s a p e t i t i o n f o r d e c l a r a t o r y j u d g m e n t f r u s t r a t e s t h e p u r p o s e

t h e G e n e r a l A s s e m b l y r e f l e c t e d i n t h e b r o a d l a n g u a g e o f T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 2 1 1

- 7 0 4

.

A c c o r d i n g l y

, w e f

i n d t h a t b o t h t h e t r i a l c o u r t a n d t h e C o u r t o f A p p e a l s e r r e d b y n o t

c o n s t r u i n g t h e r e s i d e n t s ’ p e t i t i o n a s a p e t i t i o n f o r d e c l a r a t o r y j u d g m e n t a n d t h e r e b y

p e r m i t t i n g t h e p e t i t i o n t o p r o c e e d t o a h e a r i n g

.

V I

.

W e r e v e r s e t h e j u d g m e n t o f t h e C o u r t o f A p p e a l s a n d t h e t r i a l c o u r t a n d r e m a n d t h e

c a s e t o t h e t r i a l c o u r t f o r a d e n o v o r e v i e w o f t h e d e c i s i o n o f t h e C u m b e r l a n d C o u n t y

C o m m i s s i o n i n a c c o r d a n c e w i t h t h e c r i t e r i a c o n t a i n e d i n T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 2 1 1

- 7 0 4 ( b )

.

-12-W e t a x t h e c o s t s o f t h i s a p p e a l i n e q u a l p r o p o r t i o n s t o C u m b e r l a n d C o u n t y a n d S m i t h

M o u n t a i n S o l u t i o n s

, L L C

, f o r w h i c h e x e c u t i o n

, i f n e c e s s a r y

, m a y i s s u e

.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ W I L L I A M C

. K O C H

, J R

. , J U S T I C E

-13-