F ILED

United States Court of

Appeals

Tenth Circuit



### J anua ry 1 7 , 2 0 2 0

C hristopher M. Wolpert

Clerk of Court P U B L I S H

U N I T E D S T A T E S C O U R T O F A P P E A L S

T E N T H C I R C U I T

W I L D E A R T H G U A R D I A N S

,

P l a i n t i f f

- A p p e l l a n t

,

v

. N o

. 1 8

- 2 1 5 3

U N I T E D S T A T E S A R M Y C O R P S O F

E N G I N E E R S

,

D e f e n d a n t

- A p p e l l e e

,

a n d

M I D D L E R I O G R A N D E

C O N S E R V A N C Y D I S T R I C T

,

I n t e r v e n o r D e f

e n d a n t

-

A p p e l l e e

.

A P P E A L F R O M T H E U N I T E D S T A T E S D I S T R I C T C O U R T

F O R T H E D I S T R I C T O F N E W M E X I C O

( D

. C

. N O

. 1 : 1 4

- C V

- 0 0 6 6 6

- R B

- S C Y )

S a m a n t h a R u s c a v a g e

- B a r z ( S t e v e n S u g a r m a n

, C e r i l l o s

, N e w M e x i c o

, w i t h h e r o n

t h e b r i e f s )

, W i l d E a r t h G u a r d i a n s

, S a n t a F e

, N e w M e x i c o

, f o r A p p e l l a n t

.

M i c h a e l T

. G r a y

, A t t o r n e y ( J e f f r e y B o s s e r t C l a r k

, A s s i s t a n t A t t o r n e y G e n e r a l

, E r i c G r a n t

, D e p u t y A s s i s t a n t A t t o r n e y G e n e r a l

, R o b e r t J

. L u n d m a n a n d A n d r e w A

S m i t h

, A t t o r n e y s

, E n v i r o n m e n t a n d N a t u r a l R e s o u r c e s D i v i s i o n

, a n d M e l a n i e

C a s n e r

, M

. L e e a n n S u m m e r a n d E l i z a b e t h P i t r o l o

, A t t o r n e y s

, U n i t e d S t a t e s A r m y

C o r p s o f E n g i n e e r s

, w i t h h i m o n t h e b r i e f )

, E n v i r o n m e n t a n d N a t u r a l R e s o u r c e s

D i v i s i o n

, U n i t e d S t a t e s D e p a r t m e n t o f J u s t i c e

, J a c k s o n v i l l e

, F l o r i d a

, f o r A p p e l l e e

.B e f

o r e T Y M K O V I C H

, C h i e f J u d g e

, P H I L L I P S

, a n d M c H U G H

, C i r c u i t J u d g e s

.

T Y M K O V I C H

, C h i e f J u d g e

.

T h i s i s y e t a n o t h e r e p i s o d e i n t h e s t o r y o v e r t h e R i o G r a n d e

. I n t h e a r i d

s o u t h w e s t

, t h e R i o G r a n d e i s o n e o f o n l y a h a n d f u l o f r i v e r s t h a t c r e a t e c r u c i a l

h a b i t a t f o r p l a n t s

, a n i m a l s

, a n d h u m a n s

. A n d i t i s a f a c t o f l i f e t h a t n o t e n o u g h

w a t e r e x i s t s t o m e e t t h e c o m p e t i n g n e e d s

. R e c o g n i z i n g t h e s e m u l t i p l e u s e s

,

C o n g r e s s h a s a u t h o r i z e d t h e B u r e a u o f R e c l a m a t i o n a n d t h e A r m y C o r p s o f

E n g i n e e r s t o m a i n t a i n a b a l a n c e b e t w e e n t h e p e r s o n a l

, c o m m e r c i a l

, a n d

a g r i c u l t u r a l n e e d s o f t h e p e o p l e i n N e w M e x i c o ’ s M i d d l e R i o G r a n d e V a l l e y a n d

t h e c o m p e t i n g n e e d s o f t h e p l a n t s a n d a n i m a l s

.

W i l d E a r t h G u a r d i a n s a s s e r t s t h e A r m y C o r p s o f E n g i n e e r s f a i l e d t o p r o t e c t

t h e n e e d s o f t w o e n d a n g e r e d s p e c i e s t h a t l i v e a l o n g t h e r i v e r : t h e S o u t h w e s t e r n

W i l l o w F l y c a t c h e r a n d t h e R i o G r a n d e S i l v e r y M i n n o w

. T h e g r o u p b r o u g h t t h i s

a c t i o n u n d e r t h e E n d a n g e r e d S p e c i e s A c t

, a r g u i n g t h e A r m y C o r p s o f E n g i n e e r s

h a s f a i l e d t o e x e r c i s e i t s d i s c r e t i o n a n d c o n s u l t w i t h t h e U

. S

. F i s h a n d W i l d l i f e

S e r v i c e ( F W S ) a b o u t a l t e r n a t i v e w a t e r m a n a g e m e n t p o l i c i e s t h a t w o u l d h e l p

p r o t e c t t h e s e s p e c i e s

.

T h e d i s t r i c t c o u r t c o n c l u d e d t h e A r m y C o r p s o f E n g i n e e r s w a s n o t

a u t h o r i z e d b y t h e s t a t u t e t o a l l o c a t e a d d i t i o n a l w a t e r t o s p e c i e s ’ n e e d s a n d

-2-t h e r e f

o r e w a s n o t r e q u i r e d t o c o n s u l t w i t h F W S

. F i n d i n g n o e r r o r i n t h e d i s t r i c t

c o u r t ’ s r e a s o n i n g

, w e A F F I R M

.

I

. 

### B a c k g r o u n d

T h e R i o G r a n d e i s a l a r g e r i v e r l o c a t e d i n t h e s o u t h w e s t U n i t e d S t a t e s

,

f l o w i n g f r o m C o l o r a d o t o t h e G u l f o f M e x i c o

. B e c a u s e C o l o r a d o

, N e w M e x i c o

,

a n d T e x a s e a c h r e l y o n t h e R i o G r a n d e a s a c r i t i c a l w a t e r s o u r c e

, t h e s t a t e s i n

1 9 3 9 e n t e r e d i n t o t h e R i o G r a n d e C o m p a c t

, w h i c h a p p o r t i o n s w a t e r t o e a c h s t a t e

.

U n f o r t u n a t e l y

, t h e r e i s n o t e n o u g h w a t e r t o m e e t a l l t h e c o m p e t i n g n e e d s o f

v e g e t a t i o n

, w i l d l i f

e

, a n d h u m a n i n h a b i t a n t s

.

T h e M i d d l e R i o G r a n d e V a l l e y i s l o c a t e d i n c e n t r a l N e w M e x i c o a n d i s t h e

f o c u s o f t h i s c a s e

. T h e M i d d l e R i o G r a n d e C o n s e r v a n c y D i s t r i c t w a s “ f o r m e d t o

c o n s o l i d a t e w a t e r r i g h t s a n d i r r i g a t i o n s y s t e m s

, a n d t o r e h a b i l i t a t e t h e e x i s t i n g

i r r i g a t i o n s y s t e m s i n t h e V a l l e y

. ” R i o G r a n d e S i l v e r y M i n n o w v

. B u r e a u o

f

R e c l a m a t i o n

, 6 0 1 F

. 3 d 1 0 9 6

, 1 1 0 4 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 1 0 )

. B u t t h e C o n s e r v a n c y D i s t r i c t

s t r u g g l e d w i t h o u t a d d i t i o n a l d a m s t o r a g e

, w h i c h l e d C o n g r e s s t o a p p r o v e t h e

M i d d l e R i o G r a n d e C o n s e r v a n c y D i s t r i c t P r o j e c t

. T h i s P r o

j e c t a l l o w e d t h e C o r p s

t o r e h a b i l i t a t e

, c o n s t r u c t

, m a i n t a i n

, a n d o p e r a t e d a m s a n d o t h e r d e v i c e s o n t h e R i o

G r a n d e

. T h e C o r p s i s r e q u i r e d t o o p e r a t e w i t h i n s t r i c t p a r a m e t e r s b e c a u s e t h e R i o

G r a n d e C o m p a c t b e t w e e n C o l o r a d o

, N e w M e x i c o

, a n d T e x a s e q u i t a b l y a p p o r t i o n s

-3-w a t e r s o f t h e R i o G r a n d e B a s i n

, a n d t h e C o r p s i s n o t t o i n t e r f e r e w i t h i t s

o p e r a t i o n s

.

T h e F l o o d C o n t r o l A c t s o f 1 9 4 8 a n d 1 9 6 0 a u t h o r i z e d c o n s t r u c t i o n a n d

m a i n t e n a n c e o f t h e p r o

j e c t s i n q u e s t i o n i n t h i s l i t i g a t i o n

. T h e 1 9 4 8 F l o o d C o n t r o l

A c t p r o p o s e d c o n s t r u c t i o n o f t h e J e m e z C a n y o n D a m a n d w h a t i s n o w k n o w n a s

t h e A b i q u i u D a m

. T h e 1 9 4 8 A c t s t a t e d t h a t “ a l l r e s e r v o i r s c o n s t r u c t e d a s p a r t o f

t h e p r o j e c t s h a l l b e o p e r a t e d s o l e l y f o r f l o o d c o n t r o l e x c e p t a s o t h e r w i s e r e q u i r e d

b y t h e R i o G r a n d e C o m p a c t

. ” P u b

. L

. N o

. 8 1

- 8 5 8

, 6 2 S t a t

. 1 1 7 1

, 1 1 7 9 ( 1 9 4 8 )

.

T h e 1 9 6 0 F l o o d C o n t r o l A c t l a t e r a u t h o r i z e d c o n s t r u c t i o n o f t h e C o c h i t i D a m a n d

t h e G a l i s t e o D a m

. A g a i n

, t h e 1 9 6 0 A c t s t a t e d t h e C o c h i t i a n d G a l i s t e o r e s e r v o i r s

“ w i l l b e o p e r a t e d s o l e l y f o r f l o o d c o n t r o l a n d s e d i m e n t c o n t r o l

. ” P u b

. L

. N o

.

8 6

- 6 4 5

, 7 4 S t a t

. 4 8 0

, 4 9 3 ( 1 9 6 0 )

. T h e 1 9 6 0 A c t s p e c i f i e d r e q u i r e m e n t s f

o r w a t e r

o u t f l o w

, w a t e r r e l e a s e s

, w a t e r s t o r a g e

, a n d g e n e r a l o p e r a t i o n s

.

I n 1 9 9 4

, t h e F W S l i s t e d t h e R i o G r a n d e S i l v e r y M i n n o w a s a n e n d a n g e r e d

s p e c i e s u n d e r t h e E n d a n g e r e d S p e c i e s A c t o f 1 9 7 3

. 5 9 F e d

. R e g

. 3 6

, 9 8 8 ( J u l y 2 0

,

1 9 9 4 )

. T h e m i n n o w o n l y s u r v i v e s i n t h e M i d d l e R i o G r a n d e s t a r t i n g a t t h e

C o c h i t i D a m

. T h e f

o l l o w i n g y e a r

, F W S l i s t e d t h e S o u t h w e s t e r n W i l l o w

F l y c a t c h e r a s a n e n d a n g e r e d s p e c i e s u n d e r t h e E n d a n g e r e d S p e c i e s A c t

. 6 0 F e d

.

R e g

. 1 0

, 6 9 4 ( F e b

. 2 7

, 1 9 9 5 )

. T h e S o u t h w e s t e r n W i l l o w F l y c a t c h e r o c c u p i e s

h a b i t a t a l o n g t h e R i o G r a n d e i n w i l l o w

, c o t t o n w o o d

, b u t t o n b u s h

, a n d o t h e r

-4-d e c i d u o u s t r e e s

. B o t h p a r t i e s a g r e e t h e s p e c i e s ’ c r i t i c a l h a b i t a t w o u l d b e

i m p a c t e d b y C o r p s a c t i v i t y

.

T h e E n d a n g e r e d S p e c i e s A c t i n s t r u c t s f e d e r a l a g e n c i e s t o a v o i d

j e o p a r d i z i n g e n d a n g e r e d w i l d l i f e a n d f l o r a

. S e c t i o n 7 ( a ) ( 2 ) o f t h e A c t r e q u i r e s

f e d e r a l a g e n c i e s t o

, “ i n c o n s u l t a t i o n w i t h a n d w i t h t h e a s s i s t a n c e o f t h e S e c r e t a r y

[ o f C o m m e r c e o r t h e I n t e r i o r ]

, i n s u r e t h a t a n y a c t i o n a u t h o r i z e d

, f u n d e d

, o r

c a r r i e d o u t b y s u c h a g e n c y

. . . i s n o t l i k e l y t o j e o p a r d i z e t h e c o n t i n u e d e x i s t e n c e

o f a n y e n d a n g e r e d s p e c i e s o r t h r e a t e n e d s p e c i e s

. ” 1 6 U

. S

. C

. § 1 5 3 6 ( a ) ( 2 )

. B u t

t h i s s e c t i o n o n l y a p p l i e s “ t o a l l a c t i o n s i n w h i c h t h e r e i s d i s c r e t i o n a r y F e d e r a l

i n v o l v e m e n t o r c o n t r o l

. ” 5 0 C

. F

. R

. § 4 0 2

. 0 3

. T h e N a t i o n a l M a r i n e F i s h e r i e s

S e r v i c e ( N M F S ) a n d t h e F W S b o t h a d m i n i s t e r t h e E n d a n g e r e d S p e c i e s A c t

. 5 0

C

. F

. R

. § 4 0 2

. 0 1 ( b )

. T h e N M F S h a s j u r i s d i c t i o n o v e r s p e c i f i c e n d a n g e r e d o r

t h r e a t e n e d s p e c i e s r e g u l a t e d b y t h e S e c r e t a r y o f C o m m e r c e

. 5 0 C

. F

. R

. § 2 2 2

. 1 0 1

.

F W S h a s j u r i s d i c t i o n o v e r a l l o t h e r l i s t e d s p e c i e s

. 5 0 C

. F

. R

. § 4 0 2

. 0 1 ( b )

.

O n c e t h e f

e d e r a l a g e n c y c o n s u l t s w i t h F W S o r N M F S p u r s u a n t t o § 7 ( a ) ( 2 )

,

t h e S e c r e t a r y i s s u e s a w r i t t e n b i o l o g i c a l o p i n i o n “ s e t t i n g f o r t h t h e S e c r e t a r y ’ s

o p i n i o n

, a n d a s u m m a r y o f t h e i n f o r m a t i o n o n w h i c h t h e o p i n i o n i s b a s e d

,

d e t a i l i n g h o w t h e a g e n c y a c t i o n a f f e c t s t h e s p e c i e s o r i t s c r i t i c a l h a b i t a t

. ”

1 6

. U

. S

. C

. § 1 5 3 6 ( b ) ( 3 ) ( A )

. T h e S e c r e t a r y t h e n s u g g e s t s “ r e a s o n a b l e a n d p r u d e n t

a l t e r n a t i v e s ” f

o r t h e f e d e r a l a g e n c y t o i m p l e m e n t

. T h e a g e n c y c a n e i t h e r

-5-t e r m i n a t e t h e p l a n n e d a c t i o n

, i m p l e m e n t t h e a l t e r n a t i v e

, o r s e e k a n e x e m p t i o n

.

N a t ’ l A s s ’ n o

f H o m e B u i l d e r s v

. D e

f s

. o f W i l d l i f e

, 5 5 1 U

. S

. 6 4 4

, 6 5 2 ( 2 0 0 7 )

.

S i n c e t h e m i d

- 1 9 9 0 s

, t h e A r m y C o r p s o f E n g i n e e r s a n d t h e B u r e a u o f

R e c l a m a t i o n h a v e e n g a g e d i n c o n s u l t a t i o n s w i t h F W S a b o u t e n d a n g e r e d s p e c i e s

i s s u e s

— w h e t h e r t h e s e c o n s u l t a t i o n s w e r e v o l u n t a r y o r f o r m a l § 7 ( a ) ( 2 )

c o n s u l t a t i o n s i s i n d i s p u t e

. A s a r e s u l t o f t h e s e c o n s u l t a t i o n s

, i n 2 0 0 3

, F W S

i s s u e d a b i o l o g i c a l o p i n i o n d i s c u s s i n g t h e a g e n c i e s ’ e f f e c t s o n t h e m i n n o w a n d

f l y c a t c h e r i n t h e M i d d l e R i o G r a n d e

. T h e b i o l o g i c a l o p i n i o n i n c l u d e d a

r e a s o n a b l e a n d p r u d e n t a l t e r n a t i v e t o p r o t e c t t h e m i n n o w a n d f l y c a t c h e r

. B u t t h e

p r o p o s e d a l t e r n a t i v e d i d n o t d i s t i n g u i s h b e t w e e n R e c l a m a t i o n a n d t h e C o r p s

— i t

a n a l y z e d t h e a c t i o n s a n d t h e i r e f f e c t s t o g e t h e r

. C o n g r e s s d i r e c t e d c o m p l i a n c e

w i t h t h e b i o l o g i c a l o p i n i o n u n t i l t h e o p i n i o n e x p i r e d i n 2 0 1 3

, n o t i n g t h a t

c o m p l i a n c e s a t i s f

i e d a g e n c y o b l i g a t i o n s w i t h r e s p e c t t o t h e E n d a n g e r e d S p e c i e s

A c t

.

B e f

o r e t h e b i o l o g i c a l o p i n i o n e x p i r e d

, t h e C o r p s r e i n i t i a t e d c o n s u l t a t i o n

w i t h F W S

. T h e C o r p s r e q u e s t e d a n i n d i v i d u a l b i o l o g i c a l o p i n i o n

— o n e t h a t w a s

s p e c i f i c t o C o r p s a c t i v i t i e s

. B u t F W S d e c l i n e d

. T h u s

, t h e C o r p s w i t h d r e w f r o m

c o n s u l t a t i o n t o r e e v a l u a t e i t s o w n s t a t u t o r y o b l i g a t i o n s a n d d e t e r m i n e w h e t h e r i t s

a c t i o n s w e r e d i s c r e t i o n a r y s u c h t h a t i t c o u l d i m p l e m e n t a l t e r n a t i v e s t o p r o t e c t t h e

m i n n o w a n d f

l y c a t c h e r

. T h e C o r p s s o u g h t t o c l e a r l y i d e n t i f y w h a t a c t i o n s t h e

-6-C o r p s

— r a t h e r t h a n R e c l a m a t i o n

— h a d c o n t r o l o v e r

. A s a r e s u l t o f t h i s

r e e v a l u a t i o n

, t h e C o r p s d e t e r m i n e d i t s a c t i o n s i n t h e M i d d l e R i o G r a n d e w e r e n o t

d i s c r e t i o n a r y

, a n d i t w a s b o u n d b y t h e r e q u i r e m e n t s o f t h e 1 9 6 0 F l o o d C o n t r o l

A c t

.



### I I

. J u r i s d i c t i o n

W e c o n s i d e r f

i r s t a t h r e s h o l d q u e s t i o n o f j u r i s d i c t i o n

. T h e d i s t r i c t c o u r t ’ s

i n i t i a l o r d e r d i s p o s e d o f a l l t h e i s s u e s b u t o n e

. T h e o r d e r s t a t e d :

I t i s u n c l e a r w h e t h e r C o r p s i s c o n s u l t i n g o v e r i t s m a i n t e n a n c e

o p e r a t i o n s

, a n d

, i f n o t

, w h e t h e r C o r p s h a s v e r i f i e d t h e e f

f e c t s o f s u c h

o p e r a t i o n s

, a s t h e 2 0 1 4 R e a s s e s s m e n t s u g g e s t e d

. T h u s

, o n

m a i n t e n a n c e o p e r a t i o n s

, t h e C o u r t w i l l r e v e r s e a n d r e m a n d t o C o r p s

f o r c l a r i f i c a t i o n a n d e x p l a n a t i o n

.

A p p

. 2 5 5

. T h e C o r p s t h e n f i l e d a n o t i f

i c a t i o n t h a t a d d r e s s e d t h e i s s u e s r a i s e d b y

t h e c o u r t a n d r e q u e s t e d t h e d i s t r i c t c o u r t t o r e c o n s i d e r t h e r e m a n d e d i s s u e

.

T h e d i s t r i c t c o u r t s u b s e q u e n t l y i s s u e d a n o r d e r i n r e s p o n s e t o t h e C o r p s ’

m o t i o n f o r r e c o n s i d e r a t i o n a n d n o t i c e o f s a t i s f a c t i o n o f r e m a n d

. T h e d i s t r i c t

c o u r t s t a t e d :

S i n c e C o r p s o b v i a t e d t h e n e e d f o r a t e m p o r a r y i n s t r u c t i o n b y q u i c k l y

r e s p o n d i n g t o t h e r e m a n d o r d e r b e f o r e t a k i n g a n y m a i n t e n a n c e

a c t i v i t i e s a t i s s u e

, a n d t o p r e v e n t l a t e r d i s p u t e s a b o u t i t s i n t e n t

, t h e

C o u r t w i l l r e m o v e r e f

e r e n c e s t o r e v e r s a l f

r o m i t s J u n e 6

, 2 0 1 8

O p i n i o n a n d a d d l a n g u a g e c l a r i f y i n g t h a t i t w a n t e d t o w i t h h o l d f i n a l

j u d g m e n t o n t h e m a i n t e n a n c e a c t i v i t i e s u n t i l C o r p s p r o v i d e d m o r e

i n f o r m a t i o n o n r e m a n d

.

-7-A p p

. 2 9 2

. T h e d i s t r i c t c o u r t h e l d t h e C o r p s h a d p r o v i d e d s u f f i c i e n t e x p l a n a t i o n

a n d t h u s d e n i e d W i l d E a r t h G u a r d i a n s ’ m o t i o n t o s e t a s i d e o r r e v e r s e t h e C o r p s ’

d e c i s i o n

.

T h e d i s t r i c t c o u r t

, h o w e v e r

, a l s o i s s u e d a n o r d e r a m e n d i n g c e r t a i n p a r t s o f

i t s p r e v i o u s o r d e r b u t i t d o e s n o t a p p e a r t h o s e c h a n g e s o r c l a r i f i c a t i o n s w e r e e v e r

m a d e i n t h e o p i n i o n

. B e c a u s e t h e A m e n d e d O p i n i o n s t i l l s t a t e d t h e d i s t r i c t c o u r t

w a s w i t h h o l d i n g f

i n a l j u d g m e n t

, w e s o u g h t s u p p l e m e n t a l b r i e f i n g o n t h e q u e s t i o n

o f j u r i s d i c t i o n

.

A l t h o u g h t h e A m e n d e d O p i n i o n r e v e r s e d a n d r e m a n d e d t h e m a i n t e n a n c e

o p e r a t i o n s q u e s t i o n t o t h e C o r p s

, t h e d i s t r i c t c o u r t a d e q u a t e l y r e s o l v e d t h e r e m a n d

i s s u e a n d d e n i e d W i l d E a r t h ’ s m o t i o n i n i t s e n t i r e t y

. T h e d i s t r i c t c o u r t a l s o i s s u e d

a R u l e 5 8 J u d g m e n t s t a t i n g t h e m o t i o n w a s d e n i e d

. B a s e d o n t h e c o u r t ’ s o r d e r

a n d t h e R u l e 5 8 J u d g m e n t

, w e c a n b e c e r t a i n t h e d i s t r i c t c o u r t i s s u e d a f i n a l

j u d g m e n t d e s p i t e t h e A m e n d e d O p i n i o n ’ s l a n g u a g e

. T h u s

, w e a g r e e w i t h b o t h

p a r t i e s t h e r e h a s b e e n a f i n a l j u d g m e n t a n d t h i s c o u r t h a s j u r i s d i c t i o n t o d e c i d e

t h e a p p e a l

.



### I I I

. A n a l y s i s

A g e n c i e s m u s t f

o r m a l l y c o n s u l t w i t h F W S i f a n a g e n c y a c t i o n : ( 1 ) “ m a y

a f f e c t ” a l i s t e d s p e c i e s

, a n d ( 2 ) i s o n e “ i n w h i c h [ t h e a g e n c y ] h a s d i s c r e t i o n t o a c t

f o r t h e b e n e f

i t o f a n e n d a n g e r e d s p e c i e s [

. ] ” W i l d E a r t h G u a r d i a n s v

. E n v t l

. P r o t

.

-8-A g e n c

y

, 7 5 9 F

. 3 d 1 1 9 6

, 1 2 0 0 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 1 4 )

. B o t h p a r t i e s a g r e e t h e C o r p s ’

o p e r a t i o n s w i l l a f

f e c t t h e m i n n o w a n d f

l y c a t c h e r

. T h e s o l e q u e s t i o n h e r e i s

w h e t h e r t h e a g e n c y h a s d i s c r e t i o n t o a c t s u c h t h a t i t m u s t f o r m a l l y c o n s u l t w i t h

F W S u n d e r § 7 ( a ) ( 2 )

.

W h e n c o n s i d e r i n g q u e s t i o n s o f s t a t u t o r y i n t e r p r e t a t i o n

, w e f i r s t l o o k t o t h e

p l a i n l a n g u a g e o f t h e s t a t u t e

. I n t h i s c a s e

, w e c o n s i d e r w h e t h e r t h e C o r p s h a s t h e

d i s c r e t i o n t o o p e r a t e i t s p r o j e c t s i n t h e M i d d l e R i o G r a n d e s u c h t h a t t h e

c o n s u l t a t i o n r e q u i r e m e n t s o f t h e E S A a r e t r i g g e r e d

. T h e 1 9 4 8 F l o o d C o n t r o l A c t

s t a t e s :

A t a l l t i m e s w h e n N e w M e x i c o s h a l l h a v e a c c r u e d d e b i t s a s d e f i n e d b y

t h e R i o G r a n d e C o m p a c t a l l r e s e r v o i r s c o n s t r u c t e d a s a p a r t o f t h e

p r o j e c t s h a l l b e o

p e r a t e d s o l e l

y f o r f l o o d c o n t r o l e x c e p t a s o t h e r w i s e

r e q u i r e d b y t h e R i o G r a n d e C o m p a c t

, a n d a t a l l t i m e s a l l p r o j e c t w o r k s

s h a l l b e o p e r a t e d i n c o n f o r m i t y w i t h t h e R i o G r a n d e C o m p a c t a s i t i s

a d m i n i s t e r e d b y t h e R i o G r a n d e C o m p a c t C o m m i s s i o n

.

6 2 S t a t

. a t 1 1 7 9 ( e m p h a s i s a d d e d )

.

L i k e w i s e

, t h e 1 9 6 0 F l o o d C o n t r o l A c t p r o v i d e s f u r t h e r i n s t r u c t i o n s f

o r t h e

o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f t h e M i d d l e R i o G r a n d e p r o j e c t s :

[ T ] h e s t o r a g e o f w a t e r i n a n d t h e r e l e a s e o f w a t e r f r o m a l l r e s e r v o i r s

c o n s t r u c t e d b y t h e C o r p o f E n g i n e e r s a s p a r t o f t h e M i d d l e R i o G r a n d e

p r o j e c t w i l l b e d o n e a s t h e i n t e r e s t s o f f l o o d a n d s e d i m e n t c o n t r o l m a y

d i c t a t e

. . . [ P r o

j e c t s ] w i l l b e o p e r a t e d a t a l l t i m e s i n t h e m a t t e r d e s c r i b e d

a b o v e i n c o n f

o r m i t y w i t h t h e R i o G r a n d e C o m p a c t

, a n d n o d e p a r t u r e

f r o m t h e f

o r e g o i n g o

p e r a t i o n s c h e d u l e w i l l b e m a d e e x c e p t w i t h t h e

a d v i c e a n d c o n s e n t o

f t h e R i o G r a n d e C o m

p a c t C o m m i s s i o n ; p r o v i d e d

,

t h a t w h e n e v e r t h e C o r p s o f E n g i n e e r s d e t e r m i n e s t h a t a n e m e r g e n c y

e x i s t s a f f e c t i n g t h e s a f

e t y o f m a

j o r s t r u c t u r e s o r e n d a n g e r i n g l i f e a n d

-9-s h a l l s o a d v i s e t h e R i o G r a n d e C o m p a c t C o m m i s s i o n i n w r i t i n g

. T h e s e

r u l e s o f o p e r a t i o n m a y b e s u s p e n d e d d u r i n g t h e p e r i o d o f a n d t o t h e

e x t e n t r e q u i r e d b y s u c h e m e r g e n c y

.

7 4 S t a t

. a t 4 9 3 ( e m p h a s i s a d d e d )

. P u t m o r e s i m p l y

, t h e C o r p s m u s t o p e r a t e t h e

p r o j e c t s i n a c c o r d a n c e w i t h t h e i n s t r u c t i o n s i n t h e F l o o d C o n t r o l A c t s o f 1 9 4 8 a n d

1 9 6 0 a n d t h e R i o G r a n d e C o m p a c t

. 1

N e i t h e r A c t p r o v i d e s a g e n c y d i s c r e t i o n

. F i r s t

, t h e 1 9 4 8 A c t c a t e g o r i c a l l y

s t a t e s t h a t t h e p r o

j e c t s w i l l b e “ o p e r a t e d s o l e l y f o r f l o o d c o n t r o l ” p u r p o s e s

.

S i m i l a r l y

, t h e 1 9 6 0 A c t m a k e s c l e a r t h e C o r p s l a c k s d i s c r e t i o n t o o p e r a t e t h e

p r o j e c t s

. I t s p e c i f

i c a l l y i n s t r u c t s t h a t t h e o u t f l o w f r o m C o c h i t i R e s e r v o i r w i l l b e

“ a t t h e m a x i m u m r a t e o f f l o w ” a n d t h a t d u r i n g t h e s u m m e r a n d f a l l

, t h e C o r p s

m u s t s t o r e o v e r 2 1 2

, 0 0 0 a c r e

- f e e t o f w a t e r a n d r e s t r i c t t h e i n f l o w t o 1

, 5 0 0 c u b i c

f e e t p e r s e c o n d

. I t a l s o i n s t r u c t s t h a t t h e r e l e a s e s o f w a t e r f r o m t h e G a l i s t e o

R e s e r v o i r a n d t h e J e m e z C a n y o n R e s e r v o i r w i l l b e l i m i t e d t o t h e a m o u n t

n e c e s s a r y t o c o n t r o l s u m m e r f l o o d s

. T h e C o r p s i s n o t a b l e t o o p e r a t e t h e M i d d l e

R i o G r a n d e p r o

j e c t s a s i t p l e a s e s

— r a t h e r

, i t i s g i v e n e x p l i c i t i n s t r u c t i o n s f r o m

C o n g r e s s a n d t o l d t o f

o l l o w t h e i n s t r u c t i o n s e x c e p t i n t w o v e r y l i m i t e d

1 W i l d E a r t h a r g u e s w e m u s t l o o k a t e a c h o f t h e C o r p s ’ a c t i v i t i e s i n t h e

a g g r e g a t e a n d t h a t i t i m p e r m i s s i b l y a s s e s s e d d a m o p e r a t i o n s ( a n d t h e r e f o r e i t s

d i s c r e t i o n ) i n a p i e c e m e a l f a s h i o n

. T h i s d i s t i n c t i o n i s m e r i t l e s s

. I f t h e C o r p s h a s

n o d i s c r e t i o n o v e r i t s a c t i o n s i n d i v i d u a l l y

, t h e n t h e C o r p s h a s n o d i s c r e t i o n o v e r

i t s a c t i o n s i n t h e a g g r e g a t e

. T h u s

, w e c o n s i d e r t h e C o r p s ’ a c t i v i t i e s a s a w h o l e

.

-10-c i r c u m s t a n c e s

. 2 B e c a u s e t h e C o r p s d o e s n o t h a v e d i s c r e t i o n i n t h e w a y i t o p e r a t e s

t h e s e p r o j e c t s

, t h e C o r p s d o e s n o t h a v e t o f o r m a l l y c o n s u l t w i t h F W S

. S e e

W i l d E a r t h G u a r d i a n s

, 7 5 9 F

. 3 d a t 1 2 0 0 ( h o l d i n g t h e E n d a n g e r e d S p e c i e s A c t o n l y

r e q u i r e s c o n s u l t a t i o n i f t h e a g e n c y h a s d i s c r e t i o n o v e r i t s o p e r a t i o n s )

.

O n e S u p r e m e C o u r t c a s e i s p a r t i c u l a r l y i n s t r u c t i v e

, N a t i o n a l A s s o c i a t i o n o

f

H o m e B u i l d e r s v

. D e

f e n d e r s o f W i l d l i f e

, 5 5 1 U

. S

. 6 4 4 ( 2 0 0 7 )

. I n H o m e B u i l d e r s

,

D e f e n d e r s o f W i l d l i f

e a s s e r t e d t h e E P A w a s r e q u i r e d t o c o n s u l t u n d e r § 7 ( a ) ( 2 )

b e f o r e t r a n s f

e r r i n g a u t h o r i t y t o A r i z o n a u n d e r t h e C l e a n W a t e r A c t t o i s s u e

d i s c h a r g e p e r m i t s

. T h e E P A w a s s p e c i f i c a l l y i n s t r u c t e d u n d e r t h e A c t t o t r a n s f e r

t h i s a u t h o r i t y u p o n c o m p l e t i o n o f n i n e s t a t u t o r y c r i t e r i a

. A c c o r d i n g t o t h e

S u p r e m e C o u r t

, t h e n i n e c r i t e r i a a c t e d a s b o t h a c e i l i n g a n d a f l o o r

— e x a c t l y e a c h

o f t h e n i n e c r i t e r i a n e e d e d t o b e m e t b e f o r e t h e E P A w o u l d t r a n s f e r a u t h o r i t y t o

A r i z o n a

. B y r e q u i r i n g t h e E P A t o c o n s u l t u n d e r S e c t i o n 7 ( a ) ( 2 )

, D e f e n d e r s o f

W i l d l i f e w a s e f f e c t i v e l y a s k i n g t o m a k e a n a d d i t i o n a l r e q u i r e m e n t u n d e r t h e

C l e a n W a t e r A c t

. T h e S u p r e m e C o u r t h e l d t h e t r a n s f e r o f a u t h o r i t y w a s n o t

d i s c r e t i o n a r y b e c a u s e o f t h e n i n e s t a t u t o r y c r i t e r i a

. I n t h o s e c i r c u m s t a n c e s

, t h e

E P A l a c k e d d i s c r e t i o n t o p u r s u e e n d a n g e r e d s p e c i e s o b j e c t i v e s

, a n d i t d i d n o t

h a v e t o e n g a g e i n c o n s u l t a t i o n s

.

2 T h e F l o o d C o n t r o l A c t o f 1 9 6 0 a l l o w s f o r t w o e x c e p t i o n s f

o r r i v e r

o p e r a t i o n s : ( 1 ) i f t h e C o r p s s e e k s “ a d v i c e a n d c o n s e n t o f t h e R i o G r a n d e

C o m p a c t C o m m i s s i o n ” ; o r ( 2 ) i f “ a n e m e r g e n c y e x i s t s a f f e c t i n g t h e s a f

e t y o f

m a j o r s t r u c t u r e s o r e n d a n g e r i n g l i f e

. ” I d

.

-11-I n t h i s c a s e

, t h e C o r p s i s s i m i l a r l y t a s k e d w i t h o p e r a t i n g t h e r e s e r v o i r s f o r

f l o o d a n d s e d i m e n t c o n t r o l i n a s p e c i f i c m a n n e r p r o v i d e d b y t h e F l o o d C o n t r o l

A c t s

. T h e o n l y t i m e t h e C o r p s m a y d e v i a t e i s i f i t s e e k s a d v i c e a n d c o n s e n t f r o m

t h e R i o G r a n d e C o m p a c t C o m m i s s i o n o r i f t h e r e i s a s p e c i f i c e m e r g e n c y

. 3 A n d

t h e f a c t t h a t t h e C o m p a c t C o m m i s s i o n c a n a u t h o r i z e d e v i a t i o n s f r o m s o m e

o p e r a t i o n a l r e q u i r e m e n t s d o e s n o t c r e a t e d i s c r e t i o n o n t h e p a r t o f t h e C o r p s t o

c o n s u l t w i t h F W S

. B e c a u s e t h e C o r p s l a c k s d i s c r e t i o n t o o p e r a t e t h e p r o j e c t s

o u t s i d e o f f

l o o d c o n t r o l p u r p o s e s

, r e q u i r i n g c o n s u l t a t i o n u n d e r t h e s e

c i r c u m s t a n c e s w o u l d e f f e c t i v e l y a d d a n o t h e r s t a t u t o r y r e q u i r e m e n t

.

A s d i s c u s s e d p r e v i o u s l y

, t h e C o r p s i s o n l y r e q u i r e d t o e n g a g e i n

c o n s u l t a t i o n s u n d e r § 7 ( a ) ( 2 ) w h e n i t h a s d i s c r e t i o n t o p u r s u e o b j e c t i v e s u n d e r t h e

E n d a n g e r e d S p e c i e s A c t

. U n d e r t h e F l o o d C o n t r o l A c t s ’ s t a t u t o r y m a n d a t e s

, t h e

C o r p s d o e s n o t h a v e d i s c r e t i o n

. B e c a u s e t h e A c t s a r e s i l e n t o n a n y c o n s u l t a t i o n

r e q u i r e m e n t s

, w e w o u l d h a v e t o i n t e r p r e t t h e m a s i n c l u d i n g a n i m p l i c i t

c o n s u l t a t i o n r e q u i r e m e n t

. W e c a n n o t i n t e r p r e t t h e A c t s t h i s w a y

. R a t h e r

, t h e y

c l e a r l y d e f

i n e t h e r o l e o f t h e C o r p s

— t o m a n a g e t h e p r o j e c t s “ s o l e l y f

o r f l o o d

3 N o e m e r g e n c y e x i s t s t h a t w o u l d a p p l y t o t h e e n d a n g e r e d s p e c i e s

. U n d e r

t h e F l o o d C o n t r o l A c t o f 1 9 6 0

, a n e m e r g e n c y i s o n e t h a t a f f e c t s “ t h e s a f

e t y o f

m a j o r s t r u c t u r e s o r e n d a n g e r [ s ] l i f e

. ” 7 4 S t a t

. a t 4 9 3

. I f t h e C o r p s d e t e r m i n e s

t h e r e i s a n e m e r g e n c y

, i t m u s t n o t i f y t h e R i o G r a n d e C o m p a c t C o m m i s s i o n i n

w r i t i n g

. N e i t h e r p a r t y a r g u e s s u g g e s t s s u c h a n e m e r g e n c y e x i s t s

.

-12-c o n t r o l [ a n d s e d i m e n t c o n t r o l

. ] ” I f C o n g r e s s i n t e n d e d t o r e q u i r e c o n s u l t a t i o n

w i t h F W S

, i t w o u l d n o t h a v e d e p l o y e d s u c h c a t e g o r i c a l s t a t u t o r y l a n g u a g e

. 4

I t i s t r u e t h e C o r p s h a s p r e v i o u s l y d e v i a t e d f r o m t h e F l o o d C o n t r o l A c t s t o

p r o t e c t t h e m i n n o w a n d f l y c a t c h e r

. S t a r t i n g i n 1 9 9 6

, t h e C o m p a c t C o m m i s s i o n

a p p r o v e d s e v e r a l d i f

f e r e n t d e v i a t i o n s f

r o m t h e n o r m a l o p e r a t i n g i n s t r u c t i o n s a t

t h e M i d d l e R i o G r a n d e d a m s

. O n e e x a m p l e o f a d e v i a t i o n i s t h e “ f i l l a n d s p i l l ”

d e v i a t i o n w h e r e t h e C o r p s h o l d s w a t e r b a c k i n t h e C o c h i t i R e s e r v o i r f o r a s h o r t

p e r i o d o f t i m e

. T h e C o r p s t h e n r e l e a s e s t h e w a t e r s u d d e n l y

, w h i c h s i m u l a t e s

f l o o d f l o w a n d c u e s m i n n o w s p a w n i n g

. T h i s t y p e o f d e v i a t i o n h e l p s p r o m o t e

m i n n o w s p a w n i n g w h i l e u s i n g v e r y l i m i t e d w a t e r

— i t i s c o n s i d e r e d a “ n o c o s t ”

d e v i a t i o n

.

4 O n e e x a m p l e o f d i s c r e t i o n a r y a g e n c y a c t i o n i s f o u n d i n R i o G r a n d e S i l v e r y

M i n n o w v

. K e

y s

, 3 3 3 F

. 3 d 1 1 0 9 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 0 3 )

, v a c a t e d

, 3 5 5 F

. 3 d 1 2 1 5 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 0 4 ) ( a p p e a l w a s m o o t e d b y e v e n t s o c c u r r i n g a f t e r t h e o p i n i o n i s s u e d )

. I n K e y s

, t h e

q u e s t i o n w a s w h e t h e r t h e B u r e a u o f R e c l a m a t i o n h a d d i s c r e t i o n “ t o r e d u c e d e l i v e r i e s o f

a v a i l a b l e w a t e r u n d e r i t s c o n t r a c t s w i t h i r r i g a t i o n d i s t r i c t s a n d c i t i e s i n N e w M e x i c o t o

c o m p l y w i t h t h e E n d a n g e r e d S p e c i e s A c t

. ” I d

. a t 1 1 1 3

. W e d e t e r m i n e d u n d e r t h e

c o n t r a c t s

, t h e B u r e a u o f R e c l a m a t i o n “ r e t a i n e d t h e d i s c r e t i o n t o d e t e r m i n e t h e ‘ a v a i l a b l e

w a t e r ’ f r o m w h i c h a l l o c a t i o n s w o u l d b e m a d e ” t o t h e d i s t r i c t s a n d h o w m u c h a v a i l a b l e

w a t e r c o u l d b e a l l o c a t e d t o t h e s e d i s t r i c t s

. I d

. a t 1 1 2 9

. T h e c o u r t c o n c l u d e d t h a t

b e c a u s e t h e r e w a s n o c o n t r a c t u a l p r o v i s i o n “ s p e c i f y i n g a b s o l u t e a m o u n t s o f w a t e r

, ” a n d

“ [ g ] i v e n t h e p o t e n t i a l f o r f l u c t u a t i o n i n t h e ‘ a c t u a l a v a i l a b l e w a t e r

, ’ ” R e c l a m a t i o n

r e t a i n e d d i s c r e t i o n i n m a n a g i n g w a t e r d e l i v e r i e s

. I d

. a t 1 1 3 0

– 3 1

.

H e r e

, i n c o m p a r i s o n

, t h e F l o o d C o n t r o l A c t s s p e c i f y e x a c t l y h o w m u c h w a t e r

m u s t b e d e l i v e r e d a t s p e c i f i c t i m e s o f y e a r

. C o n g r e s s h a s a l r e a d y c o n s i d e r e d t h e

“ p o t e n t i a l f

o r f l u c t u a t i o n ” i n w a t e r s u p p l i e s a n d a d j u s t e d t h e s t a t u t o r y l a n g u a g e

a c c o r d i n g l y

. T h u s

, u n l i k e R e c l a m a t i o n i n K e y s

, t h e C o r p s l a c k s d i s c r e t i o n t o m a n a g e

t h e w a t e r f

l o w i n t h e M i d d l e R i o G r a n d e

.

-13-A f

t e r t h e C o r p s r e e v a l u a t e d i t s r e s p o n s i b i l i t i e s

, t h e C o r p s d e t e r m i n e d i t

l a c k e d t h e a u t h o r i t y t o i m p l e m e n t “ f i l l a n d s p i l l ” d e v i a t i o n s o n i t s o w n

. R e l y i n g

o n i t s 2 0 1 4 R e a s s e s s m e n t

, t h e C o r p s c o n c l u d e d “ t h e r e i s n o d i s c r e t i o n a r y C o r p s

a c t i o n t h a t r e q u i r e s E S A S e c t i o n 7 c o n s u l t a t i o n

. ” A p p

. 3 7 1

. B a s e d o n t h i s

a n a l y s i s

, w h i c h i s c o n s i s t e n t w i t h o u r o w n

, t h e C o r p s ’ p r e v i o u s d e v i a t i o n s a r e n o t

i n d i c a t i v e o f w h e t h e r t h e C o r p s ’ p r e v i o u s o p e r a t i o n s a i m e d a t t h e m i n n o w a n d

f l y c a t c h e r a r e a c t u a l l y d i s c r e t i o n a r y

. T h e s e d e v i a t i o n s w e r e a u t h o r i z e d b y t h e

C o m p a c t C o m m i s s i o n

— o n e o f t h e s t a t u t o r i l y e n u m e r a t e d e x c e p t i o n s t o t h e C o r p s ’

o t h e r w i s e s t r i c t o p e r a t i n g i n s t r u c t i o n s

. B u t t h i s p r i o r p r a c t i c e i n n o w a y

u n d e r m i n e s o u r i n t e r p r e t a t i o n o f t h e s t a t u t o r y l a n g u a g e

.

L i k e t h e C o r p s ’ 2 0 1 4 R e a s s e s s m e n t

, w e s i m i l a r l y c o n c l u d e t h e a g e n c y l a c k s

d i s c r e t i o n t o a c t o n b e h a l f o f t h e m i n n o w a n d f l y c a t c h e r

. T h e F l o o d C o n t r o l A c t s

l e a v e n o d i s c r e t i o n t o t h e C o r p s o n M i d d l e R i o G r a n d e o p e r a t i o n s i n v o l v i n g t h e

t w o l i s t e d s p e c i e s

. B e c a u s e t h e C o r p s l a c k s d i s c r e t i o n

, t h e C o r p s d o e s n o t h a v e t o

e n g a g e i n f

o r m a l § 7 ( a ) ( 2 ) c o n s u l t a t i o n w i t h t h e F W S

.

F i n a l l y

, W i l d E a r t h c o n t e n d s t h e A m e r i c a ’ s W a t e r I n f r a s t r u c t u r e A c t o f

2 0 1 8 a l l o w s t h e C o r p s t o e x e r c i s e d i s c r e t i o n t o f u r t h e r E S A o b

j e c t i v e s

. T h e A c t

i n s t r u c t s t h e C o r p s t o r e s t a r t t e m p o r a r y “ f i l l a n d s p i l l ” d e v i a t i o n s i n v o l v i n g

C o c h i t i D a m a n d J e m e z C a n y o n D a m

— t h i s g i v e s t h e C o r p s s o m e f l e x i b i l i t y w i t h

-14-i t s w a t e r o p e r a t i o n s i n a n e f f o r t t o p r o m o t e m i n n o w s p a w n i n g

. 5 T h e A c t r e q u i r e s

t h e S e c r e t a r y o f t h e A r m y t o o b t a i n p e r m i s s i o n f r o m t h e P u e b l o d e C o c h i t i

, t h e

P u e b l o o f S a n t a A n a

, a n d t h e R i o G r a n d e C o m p a c t C o m m i s s i o n b e f o r e

i m p l e m e n t i n g t h e t e m p o r a r y d e v i a t i o n s

. B u t r a t h e r t h a n a d d i n g s u p p o r t f o r a n

E n d a n g e r e d S p e c i e s A c t c o n s u l t a t i o n r e q u i r e m e n t

, t h i s l a n g u a g e s h o w s t h e C o r p s

l a c k s d i s c r e t i o n t o e n g a g e i n a f r e e s t a n d i n g c o n s u l t a t i o n w i t h F W S

. T h e l a n g u a g e

t i e s t h e C o r p s ’ h a n d s f

u r t h e r

— i t m u s t s e e k a p p r o v a l f r o m t h r e e d i f

f e r e n t e n t i t i e s

b e f o r e r e s t a r t i n g t h e t e m p o r a r y d e v i a t i o n s

, a n d i t i s o n l y a t t h e d i r e c t i o n o f

C o n g r e s s

.



### I V

. C o n c l u s i o n

A c c o r d i n g l y

, w e A F F I R M t h e d i s t r i c t c o u r t

, f i n d i n g t h e C o r p s l a c k s

d i s c r e t i o n o v e r i t s o p e r a t i o n s i n t h e M i d d l e R i o G r a n d e a n d t h e r e f o r e d o e s n o t

n e e d t o e n g a g e i n f

o r m a l § 7 ( a ) ( 2 ) c o n s u l t a t i o n s

.

5 W h i l e t h e A c t m i g h t a c c o m p l i s h W i l d E a r t h G u a r d i a n ’ s u l t i m a t e

g o a l

— a d j u s t t h e w a t e r f

l o w t o p r o t e c t t h e m i n n o w s a n d f l y c a t c h e r s

— t h e A c t d o e s

n o t u n d e r m i n e o u r a n a l y s i s

. T h e A c t o n l y a f f e c t s t h e C o r p s ’ o p e r a t i o n s i n v o l v i n g

C o c h i t i D a m a n d J e m e z C a n y o n D a m a n d d o e s n o t o t h e r w i s e t o u c h o n t h e C o r p s ’

o t h e r p r o j e c t s i n t h e M i d d l e R i o G r a n d e

.

-15-