# Un ited State s Co urt o f Appea ls

For the Seventh Circui t

Chic ago, I lli nois 60604

Submi tte d Decem ber 22, 2011

Deci ded Decem ber 22, 2011

Before

DIANE P. WOOD, Circ uit Judge

ANN CLAIRE WI LLIAMS

, Circ uit Judge

DAVID F. HAMILTON, Circ uit Judge

No. 11-1467

BARBARA S UIDE,

Plaintiff-Appellant

,

v.

MICHAEL J. AS TRUE,

COM MIS SIO NER OF S OCIA L

SECUR ITY,

Defen dant-Appellee

. Appeal from the United Stat es Di stric t

Court for t he Nort hern Di stric t

of Illi noi s, Eas ter n Di vis i on

No. 1:08-cv-02967

Charles R. Nor gle, S r.,

Judge

.

O R D E R

P l a i n t i f f

- a p p e l l a n t B a r b a r a S u i d e a p p l i e d f o r d i s a b i l i t y i n s u r a n c e b e n e f i t s a n d

s u p p l e m e n t a l s e c u r i t y i n c o m e u n d e r t h e S o c i a l S e c u r i t y A c t

. A n a d m i n i s t r a t i v e l a w j u d g e

d e n i e d b e n e f i t s

, a n d t h e A p p e a l s C o u n c i l o f t h e S o c i a l S e c u r i t y A d m i n i s t r a t i o n a n d t h e d i s t r i c t

c o u r t a f f i r m e d

. W e a f f i r m e d i n p a r t a n d r e v e r s e d i n p a r t

, f i n d i n g n o e r r o r i n t h e c o n c l u s i o n

t h a t S u i d e d i d n o t q u a l i f y f o r b e n e f i t s b e f o r e h e r D e c e m b e r 2 0 0 6 s t r o k e

, b u t r e v e r s i n g a n d

r e m a n d i n g t h e d e n i a l o f b e n e f i t s f r o m t h a t t i m e f o r w a r d b e c a u s e o n e o f t h e A L J ’ s k e y f i n d i n g s 

### N O N P RE CE D EN T I AL D I S P O S I T I O N

To b e cited only in a ccor dance with

Fed. R. App. P. 3 2.1

### No. 11-1467 Page 2

o n S u i d e ’ s r e s i d u a l f u n c t i o n a l c a p a c i t y s i m p l y w a s n o t s u p p o r t e d b y s u b s t a n t i a l e v i d e n c e

.

S u i d e v

. A s t r u e

, 3 7 1 F e d

. A p p ’ x 6 8 4 ( 7 t h C i r

. 2 0 1 0 )

.

A f t e r o u r p a r t i a l r e m a n d

, p l a i n t i f f s o u g h t a n a w a r d o f a t t o r n e y f e e s u n d e r t h e E q u a l A c c e s s

t o J u s t i c e A c t

, 2 8 U

. S

. C

. § 2 4 1 2 ( d )

. T h e d i s t r i c t c o u r t d e n i e d f e e s

, f i n d i n g t h a t t h e p o s i t i o n o f

t h e C o m m i s s i o n e r w a s s u b s t a n t i a l l y ju s t i f i e d

. S u i d e a p p e a l s f r o m t h a t d e n i a l

. W e f i n d n o

a b u s e o f d i s c r e t i o n a n d t h e r e f o r e a f f i r m

.

T h e E A J A p r o v i d e s i n r e l e v a n t p a r t :

E x c e p t a s o t h e r w i s e s p e c i f i c a l l y p r o v i d e d b y s t a t u t e

, a c o u r t s h a l l a w a r d t o a p r e v a i l i n g

p a r t y o t h e r t h a n t h e U n i t e d S t a t e s f e e s a n d o t h e r e x p e n s e s

. . . i n c u r r e d b y t h a t p a r t y i n a n y

c i v i l a c t i o n

. . . , i n c l u d i n g p r o c e e d i n g s f o r ju d i c i a l r e v i e w o f a g e n c y a c t i o n

, b r o u g h t b y o r

a g a i n s t t h e U n i t e d S t a t e s i n a n y c o u r t h a v i n g ju r i s d i c t i o n o f t h a t a c t i o n

, u n l e s s t h e c o u r t

f i n d s t h a t t h e p o s i t i o n o f t h e U n i t e d S t a t e s w a s s u b s t a n t i a l l y ju s t i f i e d o r t h a t s p e c i a l

c i r c u m s t a n c e s m a k e a n a w a r d u n ju s t

.

2 8 U

. S

. C

. § 2 4 1 2 ( d ) ( 1 ) ( A )

. I n g e n e r a l

, t o b e e l i g i b l e f o r a f e e a w a r d u n d e r t h i s p r o v i s i o n

, f o u r

e l e m e n t s m u s t b e s a t i s f i e d : ( 1 ) t h e c l a i m a n t w a s a “ p r e v a i l i n g p a r t y ” ; ( 2 ) t h e C o m m i s s i o n e r ’ s

p o s i t i o n w a s n o t “ s u b s t a n t i a l l y ju s t i f i e d ” ; ( 3 ) n o “ s p e c i a l c i r c u m s t a n c e s m a k e a n a w a r d

u n ju s t ” ; a n d ( 4 ) p u r s u a n t t o 2 8 U

. S

. C

. § 2 4 1 2 ( d ) ( 1 ) ( B )

, a n y f e e a p p l i c a t i o n w a s s u b m i t t e d t o t h e

c o u r t w i t h i n 3 0 d a y s o f f i n a l ju d g m e n t i n t h e a c t i o n a n d w a s s u p p o r t e d b y a n i t e m i z e d

a p p l i c a t i o n

. S e e C o m m i s s i o n e r

, I

. N

. S

. v

. J e a n

, 4 9 6 U

. S

. 1 5 4

, 1 5 8 ( 1 9 9 0 )

. ( T h e E A J A a l s o u s e s

f i n a n c i a l m e a n s t e s t s f o r a w a r d e l i g i b i l i t y

, s e e 2 8 U

. S

. C

. § 2 4 1 2 ( d ) ( 2 ) ( B )

, b u t t h o s e t e s t s r a r e l y

c o m e i n t o p l a y f o r a p e r s o n s e e k i n g d i s a b i l i t y b e n e f i t s u n d e r t h e S o c i a l S e c u r i t y A c t

. S e e

, e

. g

. ,

S o s e b e e v

. A s t r u e

, 4 9 4 F

. 3 d 5 8 3 ( 7 t h C i r

. 2 0 0 7 ) ( r e v e r s i n g d e n i a l o f E A J A f e e s w h e r e d i s t r i c t c o u r t

h a d f o u n d t h a t a p p l i c a n t f a i l e d t o s h o w h i s n e t w o r t h w a s l e s s t h a n $ 2 m i l l i o n )

. )

B e c a u s e S u i d e o b t a i n e d a r e m a n d f o r f u r t h e r c o n s i d e r a t i o n o f h e r c l a i m

, s h e i s a “ p r e v a i l i n g

p a r t y ” f o r p u r p o s e s o f t h e E A J A

. S e e S h a l a l a v

. S c h a e f e r

, 5 0 9 U

. S

. 2 9 2

, 3 0 2 ( 1 9 9 3 ) ( r e m a n d u n d e r

s e n t e n c e f o u r o f 4 2 U

. S

. C

. § 4 0 5 ( g ) m a k e s t h e p l a i n t i f f a p r e v a i l i n g p a r t y u n d e r t h e E A J A )

. T h e

o n l y e l i g i b i l i t y i s s u e t h e C o m m i s s i o n e r h a s r a i s e d i s w h e t h e r h i s p o s i t i o n w a s “ s u b s t a n t i a l l y

ju s t i f i e d

. ”

T h e C o m m i s s i o n e r h a s t h e b u r d e n o f p r o v i n g t h a t h i s p o s i t i o n w a s s u b s t a n t i a l l y ju s t i f i e d

.

S t e w a r t v

. A s t r u e

, 5 6 1 F

. 3 d 6 7 9

, 6 8 3 ( 7 t h C i r

. 2 0 0 9 ) ; C u n n i n g h a m v

. B a r n h a r t

, 4 4 0 F

. 3 d 8 6 2

, 8 6 4

( 7 t h C i r

. 2 0 0 6 )

. T o b e “ s u b s t a n t i a l l y ju s t i f i e d

, ” t h e C o m m i s s i o n e r ’ s p o s i t i o n m u s t h a v e a

r e a s o n a b l e b a s i s i n l a w a n d f a c t

. P i e r c e v

. U n d e r w o o d

, 4 8 7 U

. S

. 5 5 2

, 5 6 5 ( 1 9 8 8 ) ; C u n n i n g h a m

,

4 4 0 F

. 3 d a t 8 6 4

. I t m u s t b e s t r o n g e r t h a n m e r e l y n o n

- f r i v o l o u s

. P i e r c e

, 4 8 7 U

. S

. a t 5 6 6

. O n t h e

o t h e r h a n d

, t h e C o m m i s s i o n e r ’ s p o s i t i o n n e e d n o t h a v e b e e n c o r r e c t

. S e e J a c k s o n v

. C h a t e r

,

9 4 F

. 3 d 2 7 4

, 2 7 8 ( 7 t h C i r

. 1 9 9 6 )

, q u o t i n g P i e r c e

, 4 8 7 U

. S

. a t 5 6 6 n

. 2

. “ S u b s t a n t i a l l y ju s t i f i e d ”

### No. 11-1467 Page 3

d o e s n o t m e a n “ ju s t i f i e d t o a h i g h d e g r e e

. ” T h e s t a n d a r d i s s a t i s f i e d i f t h e r e i s a “ g e n u i n e

d i s p u t e ” o r i f “ r e a s o n a b l e p e r s o n s c o u l d d i f f e r a s t o t h e a p p r o p r i a t e n e s s o f t h e c o n t e s t e d

a c t i o n

. ” S t e i n v

. S u l l i v a n

, 9 6 6 F

. 2 d 3 1 7

, 3 2 0 ( 7 t h C i r

. 1 9 9 2 )

, c i t i n g P i e r c e

, 4 8 7 U

. S

. a t 5 6 5

.

T h e s t a n d a r d o f r e v i e w t h a t a p p l i e s t o t h e m e r i t s o f b e n e f i t s d e c i s i o n s i s d e f e r e n t i a l t o t h e

C o m m i s s i o n e r

. I f t h e c o u r t h a s r e m a n d e d t h e d e n i a l o f b e n e f i t s

, t h a t d e f e r e n t i a l s t a n d a r d o f

r e v i e w d o e s n o t a u t o m a t i c a l l y m e a n t h a t t h e C o m m i s s i o n e r ’ s p o s i t i o n c o u l d n o t h a v e b e e n

s u b s t a n t i a l l y ju s t i f i e d f o r p u r p o s e s o f t h e E A J A

. S e e

, e

. g

. , K o l m a n v

. S h a l a l a

, 3 9 F

. 3 d 1 7 3

, 1 7 7

( 7 t h C i r

. 1 9 9 4 )

. U n d e r t h e E A J A

, t h e t e s t i s w h e t h e r t h e C o m m i s s i o n e r h a d a r a t i o n a l g r o u n d

f o r t h i n k i n g t h a t h e h a d a r a t i o n a l g r o u n d f o r d e n y i n g b e n e f i t s

. S e e i d

.

O n e o f t h e c h a l l e n g e s i n E A J A l i t i g a t i o n

, e s p e c i a l l y i n S o c i a l S e c u r i t y c a s e s

, i s t h a t t h e r e a r e

s o m a n y a s p e c t s o f “ t h e C o m m i s s i o n e r ’ s p o s i t i o n

. ” T h e C o m m i s s i o n e r t a k e s a p o s i t i o n

t h r o u g h t h e d e c i s i o n o f t h e A L J a n d p o s s i b l y t h e A p p e a l s C o u n c i l

, a n d t h e C o m m i s s i o n e r t h e n

d e f e n d s t h a t d e c i s i o n i n t h e f e d e r a l c o u r t s

. U n d e r t h e s t a t u t e

, “ ‘ p o s i t i o n o f t h e U n i t e d S t a t e s ’

m e a n s

, i n a d d i t i o n t o t h e p o s i t i o n t a k e n b y t h e U n i t e d S t a t e s i n t h e c i v i l a c t i o n

, t h e a c t i o n o r

f a i l u r e t o a c t b y t h e a g e n c y u p o n w h i c h t h e c i v i l a c t i o n i s b a s e d

. ” 2 8 U

. S

. C

. § 2 4 1 2 ( d ) ( 2 ) ( D )

.

I n d e c i d i n g s u b s t a n t i a l ju s t i f i c a t i o n

, t h e r e f o r e

, t h e c o u r t m u s t c o n s i d e r b o t h t h e a g e n c y ’ s p r e

l i t i g a t i o n c o n d u c t a n d i t s l i t i g a t i o n p o s i t i o n

, b u t t h e c o u r t u l t i m a t e l y m u s t m a k e o n e b i n a r y

d e c i s i o n — y e s o r n o

— a s t o t h e e n t i r e c i v i l a c t i o n

. C o n r a d v

. B a r n h a r t

, 4 3 4 F

. 3 d 9 8 7

, 9 9 0 ( 7 t h

C i r

. 2 0 0 6 ) ; G o l e m b i e w s k i v

. B a r n h a r t

, 3 8 2 F

. 3 d 7 2 1

, 7 2 4 ( 7 t h C i r

. 2 0 0 4 ) ; s e e a l s o C o m m i s s i o n e r v

. J e a n

, 4 9 6 U

. S

. a t 1 5 9 ( c o u r t m u s t m a k e o n l y o n e t h r e s h o l d d e t e r m i n a t i o n o n s u b s t a n t i a l

ju s t i f i c a t i o n f o r t h e e n t i r e c i v i l a c t i o n )

.

O n a p p e a l

, w e r e v i e w a d i s t r i c t c o u r t ’ s d e t e r m i n a t i o n u n d e r t h e E A J A o n l y f o r a n a b u s e

o f d i s c r e t i o n

. E

. g

. , B a s s e t t v

. A s t r u e

, 6 4 1 F

. 3 d 8 5 7

, 8 5 9 ( 7 t h C i r

. 2 0 1 1 )

. S t i l l

, r e v i e w f o r a n a b u s e

o f d i s c r e t i o n i s n o t t o o t h l e s s

. I f t h e c o u r t t o w h i c h d i s c r e t i o n i s e n t r u s t e d a c t s o n t h e b a s i s o f

a s e r i o u s m i s u n d e r s t a n d i n g o f t h e a p p l i c a b l e l a w o r r e l e v a n t f a c t s

, t h e r e s u l t i n g d e c i s i o n m a y

w e l l r e f l e c t a n a b u s e o f d i s c r e t i o n

. E

. g

. , S o s e b e e

, 4 9 4 F

. 3 d a t 5 8 6 ( r e v e r s i n g d e n i a l o f E A J A f e e s

t o S o c i a l S e c u r i t y d i s a b i l i t y a p p l i c a n t w h e r e d i s t r i c t c o u r t a c t e d o n e r r o n e o u s v i e w o f

a p p l i c a b l e l a w ) ; s e e a l s o E r i c k s s o n v

. C o m m i s s i o n e r

, 5 5 7 F

. 3 d 7 9

, 8 2 ( 2 d C i r

. 2 0 0 9 ) ( r e v e r s i n g

d e n i a l o f E A J A f e e s ) ; C l a r k v

. A s t r u e

, 5 2 9 F

. 3 d 1 2 1 1

, 1 2 1 4 ( 9 t h C i r

. 2 0 0 8 ) ( s a m e )

. B u t t h e u l t i m a t e

f i n d i n g o n t h e i s s u e o f s u b s t a n t i a l ju s t i f i c a t i o n i s “ n o t s u s c e p t i b l e t o a f i r m r u l e o r e v e n a

‘ u s e f u l g e n e r a l i z a t i o n

. ’ ” B a s s e t t

, 6 4 1 F

. 3 d a t 8 5 9

, q u o t i n g P i e r c e

, 4 8 7 U

. S

. a t 5 6 2

.

T h e d e f e r e n t i a l s t a n d a r d o f r e v i e w a n d t h e r e q u i r e m e n t t h a t s u b s t a n t i a l ju s t i f i c a t i o n b e

d e c i d e d o n a n a l l

- o r

- n o t h i n g b a s i s a r e d e c i s i v e h e r e

. I n f i n d i n g t h a t t h e C o m m i s s i o n e r ’ s

d e c i s i o n w a s s u b s t a n t i a l l y ju s t i f i e d

, t h e d i s t r i c t c o u r t r e l i e d h e a v i l y o n t h e f a c t t h a t w e a f f i r m e d

t h e d e n i a l o f b e n e f i t s f o r t h e y e a r s u p t o t h e t i m e o f S u i d e ’ s s e c o n d s t r o k e

, i n 2 0 0 6

. T h e d i s t r i c t

c o u r t p r o p e r l y t o o k i n t o a c c o u n t t h a t m a jo r a s p e c t o f t h e c a s e i n f i n d i n g s u b s t a n t i a l

ju s t i f i c a t i o n

.

### No. 11-1467 Page 4

I f w e n a r r o w e d o u r f o c u s t o o n l y t h e C o m m i s s i o n e r ’ s d e n i a l o f b e n e f i t s a f t e r t h e 2 0 0 6

s t r o k e

, i t w o u l d b e d i f f i c u l t t o f i n d t h a t t h e C o m m i s s i o n e r ’ s p o s i t i o n w a s s u b s t a n t i a l l y

ju s t i f i e d

. T h e A L J ’ s e r r o r w a s n o t m e r e l y a f a i l u r e t o a r t i c u l a t e h e r t h i n k i n g a d e q u a t e l y

. C f

.

B a s s e t t

, 6 4 1 F

. 3 d a t 8 5 9

- 6 0 ( a f f i r m i n g d e n i a l o f f e e s w h e r e b a s i s f o r r e v e r s a l w a s A L J ’ s f a i l u r e

t o a r t i c u l a t e a n a l y s i s a d e q u a t e l y ) ; C u n n i n g h a m v

. B a r n h a r t

, 4 4 0 F

. 3 d 8 6 2

, 8 6 5 ( 7 t h C i r

. 2 0 0 6 )

( s a m e )

. T h e p r o b l e m h e r e w a s m o r e f u n d a m e n t a l : t h e k e y f a c t u a l f i n d i n g o n S u i d e ’ s r e s i d u a l

f u n c t i o n a l c a p a c i t y w a s t h a t s h e c o u l d s t a n d o r w a l k f o r u p t o s i x h o u r s p e r d a y

. T h e r e s i m p l y

w a s n o s u b s t a n t i a l e v i d e n c e i n t h e r e c o r d t o s u p p o r t t h a t f i n d i n g

, a n d i t a p p e a r e d t h a t t h e A L J

f i l l e d t h e e v i d e n t i a r y g a p b y r e l y i n g o n h e r o w n l a y o p i n i o n s

. T h a t a p p r o a c h i s c o n t r a r y t o

w e l l

- e s t a b l i s h e d l a w g o v e r n i n g t h e w o r k o f S o c i a l S e c u r i t y A d m i n i s t r a t i o n a d m i n i s t r a t i v e l a w

ju d g e s

, a s w e e x p l a i n e d i n o u r d e c i s i o n o n t h e m e r i t s

. 3 7 1 F e d

. A p p ’ x a t 6 9 0 ; s e e a l s o S t e w a r t v

.

A s t r u e

, 5 6 1 F

. 3 d a t 6 8 4

- 8 5 ( r e v e r s i n g d e n i a l o f f e e s w h e r e r e m a n d o n m e r i t s w a s r e q u i r e d b y

A L J ’ s d i s r e g a r d o f e s t a b l i s h e d r e g u l a t i o n s a n d c a s e

- l a w ) ; G o l e m b i e w s k i

, 3 8 2 F

. 3 d a t 7 2 4

- 2 5

( r e v e r s i n g d e n i a l o f f e e s w h e r e A L J h a d v i o l a t e d l o n g

- s t a n d i n g p r e c e d e n t a n d r e g u l a t i o n s

, a n d

h a d m i s c h a r a c t e r i z e d a n d o v e r l o o k e d k e y e v i d e n c e )

.

T h e i s s u e o f r e s i d u a l f u n c t i o n a l c a p a c i t y a f t e r S u i d e ’ s s e c o n d s t r o k e i n 2 0 0 6 w a s i m p o r t a n t

,

b u t i t s i m p l y w a s n o t t h e e n t i r e c a s e

. A l t h o u g h t h e c o u r t s h o u l d n o t m e c h a n i c a l l y “ c o u n t

a r g u m e n t s

, ” a c o u r t d e c i d i n g a s u b s t a n t i a l ju s t i f i c a t i o n i s s u e u n d e r t h e E A J A c e r t a i n l y m a y

c o n s i d e r i s s u e s o n w h i c h t h e g o v e r n m e n t p r e v a i l e d

. S e e S t e w a r t

, 5 6 1 F

. 3 d a t 6 8 3

- 8 4

.

S u i d e a l s o a r g u e s t h a t t h e C o m m i s s i o n e r ’ s p o s i t i o n w a s n o t s u b s t a n t i a l l y ju s t i f i e d b a s e d

o n a n u m b e r o f e r r o r s t h a t s h e a r g u e d a n d t h a t w e r e n o t a d d r e s s e d o n t h e m e r i t s o r i n t h e

d i s t r i c t c o u r t ’ s d e n i a l o f E A J A f e e s

. W e a r e n o t p e r s u a d e d t h a t t h e r e w a s a n a b u s e o f

d i s c r e t i o n

. T h e d i s t r i c t c o u r t r e a s o n a b l y f o c u s e d o n t h e p r i n c i p a l d i s p u t e d i s s u e s i n t h e c a s e

,

i n c l u d i n g t h e f a c t t h a t t h e C o m m i s s i o n e r p r e v a i l e d o n t h e p o r t i o n o f t h e c a s e r u n n i n g f r o m t h e

d a t e o f c l a i m e d o n s e t o f d i s a b i l i t y i n 2 0 0 0 u n t i l S u i d e ’ s s e c o n d s t r o k e i n 2 0 0 6

.

T h e p l a i n t i f f a r g u e s t h a t t h e d i s t r i c t c o u r t a b u s e d i t s d i s c r e t i o n b y f a i l i n g t o a d d r e s s e v e r y

i s s u e t h a t w a s a r g u e d o n t h e m e r i t s

. W e d i s a g r e e

. I n m a k i n g t h e f e e d e c i s i o n

, i t w a s n o t

n e c e s s a r y t o r e t r a c e e v e r y p a g e o f t h e b r i e f i n g o n t h e m e r i t s

, n o r t o r e a c h a c o n c l u s i o n o n

w h e t h e r t h e C o m m i s s i o n e r ’ s p o s i t i o n w a s c o r r e c t o r s u b s t a n t i a l l y j u s t i f i e d a s t o e v e r y

s u b s i d i a r y i s s u e r a i s e d i n t h e c a s e

, i n c l u d i n g o n e s t h a t d i d n o t n e e d t o b e a d d r e s s e d o n t h e

m e r i t s

. T h e o v e r a l l r e s u l t o f t h i s c a s e w a s m i x e d

. P l a i n t i f f o b t a i n e d a r e m a n d f o r t h e p e r i o d

a f t e r h e r s e c o n d s t r o k e

, a n d t h e C o m m i s s i o n e r p r e v a i l e d o n t h e e a r l i e r p o r t i o n

. I t w a s n o t a n

a b u s e o f d i s c r e t i o n t o f i n d t h a t

, o v e r a l l

, t h e C o m m i s s i o n e r ’ s p o s i t i o n w a s s u b s t a n t i a l l y

ju s t i f i e d

.

T h e d i s t r i c t c o u r t ’ s d e n i a l o f f e e s u n d e r t h e E q u a l A c c e s s t o J u s t i c e A c t i s A F F I R M E D

.