F ILED

United States Court of

Appeals

Tenth Circuit



### Apri l 2 9 , 2 0 20

C hristopher M. Wolpert

Clerk of Court P U B L I S H

U N I T E D S T A T E S C O U R T O F A P P E A L S

T E N T H C I R C U I T

S T E V E N W A Y N E F I S H

, o n b e h a l f o f

h i m s e l f a n d a l l o t h e r s s i m i l a r l y

s i t u a t e d ; D O N N A B U C C I

, o n b e h a l f o f

h e r s e l f a n d a l l o t h e r s s i m i l a r l y s i t u a t e d ;

C H A R L E S S T R I C K E R

, o n b e h a l f o f

h i m s e l f a n d a l l o t h e r s s i m i l a r l y

s i t u a t e d ; T H O M A S J

. B O Y N T O N

, o n

b e h a l f o f h i m s e l f a n d a l l o t h e r s

s i m i l a r l y s i t u a t e d ; D O U G L A S

H U T C H I N S O N

, o n b e h a l f o f h i m s e l f

a n d a l l o t h e r s s i m i l a r l y s i t u a t e d ;

L E A G U E O F W O M E N V O T E R S O F

K A N S A S

,

P l a i n t i f f s

- A p p e l l e e s

,

v

.

S C O T T S C H W A B

, i n h i s o f f i c i a l

c a p a c i t y a s S e c r e t a r y o f S t a t e f o r t h e

S t a t e o f K a n s a s

,

D e f e n d a n t

- A p p e l l a n t

.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

S T A T E O F T E X A S ; S T A T E O F

A R K A N S A S ; S T A T E O F

O K L A H O M A ; S T A T E O F W E S T

V I R G I N I A ; P A U L N o

. 1 8

- 3 1 3 3L E P A G E

, † G o v e r n o r o f M a i n e ; S T A T E

O F M I S S O U R I ; E A G L E F O R U M

E D U C A T I O N & L E G A L D E F E N S E

F U N D

,

A m i c i C u r i a e

.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

C O D Y K E E N E R ; A L D E R

C R O M W E L L

,

P l a i n t i f f s

,

a n d

P A R K E R B E D N A S E K

,

P l a i n t i f f

- A p p e l l e e

,

v

.

S C O T T S C H W A B

, K a n s a s S e c r e t a r y o f

S t a t e

,

D e f

e n d a n t

- A p p e l l a n t

.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - N o

. 1 8

- 3 1 3 4

† P a u l L e P a g e i s n o l o n g e r G o v e r n o r o f M a i n e

. I n a l e t t e r d a t e d M a r c h

1 5

, 2 0 1 9

, c o u n s e l f

o r M a i n e ’ s A t t o r n e y G e n e r a l

, i n f o r m e d t h e c o u r t t h a t M a i n e ’ s

c u r r e n t G o v e r n o r

, J a n e t T

. M i l l s

, “ d o e s n o t s u p p o r t t h e p o s i t i o n t a k e n [ b y s e v e r a l

s t a t e s a n d t h e n

- G o v e r n o r L e P a g e ] i n t h e a m i c u s b r i e f f i l e d i n t h i s c a s e o n O c t o b e r

5

, 2 0 1 8

, ” a n d t h a t “ t h e p o s i t i o n t a k e n i n t h e a m i c u s [ b r i e f ] d o e s n o t r e f

l e c t t h e

p o s i t i o n o f t h e S t a t e o f M a i n e

. ” L e t t e r o f S u s a n P

. H e r m a n

, D e p u t y A t t o r n e y

G e n e r a l t o T e n t h C i r c u i t C l e r k

, C a s e N o s

. 1 8

- 3 1 3 3 & 1 8

- 3 1 3 4

, a t 1 ( M a r

. 1 5

, 2 0 1 9 )

. A l t h o u g h w e a c k n o w l e d g e t h i s c o r r e s p o n d e n c e

, i t h a s n o i m p a c t o n o u r

r e s o l u t i o n o f t h i s a p p e a l

.

2S T A T E O F T E X A S ; S T A T E O F

A R K A N S A S ; S T A T E O F

O K L A H O M A ; S T A T E O F W E S T

V I R G I N I A ; P A U L L E P A G E

, G o v e r n o r

o f M a i n e ; S T A T E O F M I S S O U R I ;

E A G L E F O R U M E D U C A T I O N &

L E G A L D E F E N S E F U N D

,

A m i c i C u r i a e

.

A p p e a l s f r o m t h e U n i t e d S t a t e s D i s t r i c t C o u r t

f o r t h e D i s t r i c t o f

K a n s a s

( D

. C

. N o

. 2 : 1 6

- C V

- 0 2 1 0 5

- J A R )

( D

. C

. N o

. 2 : 1 5

- C V

- 0 9 3 0 0

- J A R )

T o b y C r o u s e

, S o l i c i t o r G e n e r a l o f K a n s a s

, ( D e r e k S c h m i d t

, A t t o r n e y G e n e r a l o f

K a n s a s

, J e f

f r e y A

. C h a n a y

, C h i e f D e p u t y A t t o r n e y G e n e r a l

, B r y a n C

. C l a r k

, A s s i s t a n t S o l i c i t o r G e n e r a l

, D w i g h t R

. C a r s w e l l

, A s s i s t a n t S o l i c i t o r G e n e r a l

, w i t h

h i m o n t h e b r i e f

s )

, O f f i c e o f A t t o r n e y G e n e r a l

, T o p e k a

, K a n s a s

, f o r D e f e n d a n t

A p p e l l a n t

.

D a l e H o

, A m e r i c a n C i v i l L i b e r t i e s U n i o n F o u n d a t i o n

, N e w Y o r k

, N e w Y o r k

, ( R

. O r i o n D a n

j u m a a n d S o p h i a L i n L a k i n

, A m e r i c a n C i v i l L i b e r t i e s U n i o n

F o u n d a t i o n

, N e w Y o r k

, N e w Y o r k ; M a r k P

. J o h n s o n

, C u r t i s E

. W o o d s a n d

S a m a n t h a W e n g e r

, D e n t o n s U S L L P

, K a n s a s C i t y

, M i s s o u r i ; N e i l A

. S t e i n e r a n d

R e b e c c a K a h a n W a l d m a n

, D e c h e r t L L P

, N e w Y o r k

, N e w Y o r k ; A n g e l a M

. L i u

, D e c h e r t L L P

, C h i c a g o

, I l l i n o i s ; L a u r e n B o n d s a n d Z a l K

. S h r o f f

, A C L U

F o u n d a t i o n o f K a n s a s

, O v e r l a n d P a r k

, K a n s a s ; L i n o S

. L i p i n s k y D e O r l o v

, D e n t o n s U S L L P

, D e n v e r

, C o l o r a d o ; M a r k T

. E m e r t

, F a g a n

, E m e r t & D a v i s L L C

, L a w r e n c e

, K a n s a s ; S h a n n o n W e l l s S t e v e n s o n

, D a v i s G r a h a m & S t u b b s L L P

, D e n v e r

, C o l o r a d o

, w i t h h i m o n t h e b r i e f )

, f o r P l a i n t i f

f s

- A p p e l l e e s

.

K e n P a x t o n

, A t t o r n e y G e n e r a l o f T e x a s

, J e f f r e y C

. M a t e e r

, F i r s t A s s i s t a n t

A t t o r n e y G e n e r a l

, K y l e D

. H a w k i n s

, S o l i c i t o r G e n e r a l

, M a t t h e w H

. F r e d e r i c k

, D e p u t y S o l i c i t o r G e n e r a l

, B e t h K l u s m a n n

, A s s i s t a n t S o l i c i t o r G e n e r a l

, f i l e d a n

a m i c u s c u r i a e b r i e f f

o r t h e S t a t e s o f T e x a s

, A r k a n s a s

, M i s s o u r i

, O k l a h o m a

, W e s t

3V i r g i n i a a n d P a u l R

. L e P a g e

, G o v e r n o r o f M a i n e

, i n s u p p o r t o f D e f e n d a n t

A p p e l l a n t

.

L a w r e n c e J

. J o s e p h

, W a s h i n g t o n

, D

. C

. , f i l e d a n a m i c u s c u r i a e b r i e f o n b e h a l f o f

E a g l e F o r u m E d u c a t i o n & L e g a l D e f e n s e F u n d

, i n s u p p o r t o f D e f e n d a n t

A p p e l l a n t

.

B e f o r e B R I S C O E

, M c K A Y

, * a n d H O L M E S

, C i r c u i t J u d g e s

.

H O L M E S

, C i r c u i t J u d g e

.

I n t h e s e t w o c o n s o l i d a t e d a p p e a l s

, w e m u s t d e t e r m i n e w h e t h e r a K a n s a s

l a w r e q u i r i n g d o c u m e n t a r y p r o o f o f c i t i z e n s h i p ( “ D P O C ” ) f o r v o t e r r e g i s t r a t i o n i s

p r e e m p t e d b y s e c t i o n 5 o f t h e N a t i o n a l V o t e r R e g i s t r a t i o n A c t ( “ N V R A ” )

, 5 2

U

. S

. C

. § 2 0 5 0 4

, o r v i o l a t e s t h e F o u r t e e n t h A m e n d m e n t ’ s E q u a l P r o t e c t i o n C l a u s e

.

W e a d d r e s s e d t h e f

i r s t o f t h e s e q u e s t i o n s

, i

. e

. , w h e t h e r K a n s a s ’ s D P O C

r e q u i r e m e n t i s p r e e m p t e d b y s e c t i o n 5 o f t h e N V R A

, i n F i s h v

. K o b a c h ( “ F i s h I ” )

,

8 4 0 F

. 3 d 7 1 0 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 1 6 )

. S e c t i o n 5 o f t h e N V R A m a n d a t e s t h a t a v o t e r

-

* T h e l a t e H o n o r a b l e M o n r o e G

. M c K a y w a s a m e m b e r o f t h e t h r e e

j u d g e p a n e l a s s i g n e d t o t h i s c a s e a n d h e a r d t h e p a r t i e s ’ o r a l a r g u m e n t s

, b u t h e

p a s s e d a w a y o n M a r c h 2 8

, 2 0 2 0

. H e t o o k n o p a r t i n t h e f i n a l d i s p o s i t i o n o f t h i s

c a s e

, i n c l u d i n g t h e p r e p a r a t i o n o f t h i s o p i n i o n

. “ T h e p r a c t i c e o f t h i s c o u r t

p e r m i t s t h e r e m a i n i n g t w o p a n e l j u d g e s i f i n a g r e e m e n t t o a c t a s a q u o r u m i n

r e s o l v i n g t h e a p p e a l

. ” U n i t e d S t a t e s v

. W

i l e s

, 1 0 6 F

. 3 d 1 5 1 6

, 1 5 1 6 n

. * ( 1 0 t h C i r

. 1 9 9 7 ) ; s e e a l s o 2 8 U

. S

. C

. § 4 6 ( d ) ( p r o v i d i n g t h a t “ [ a ] m a j o r i t y o f t h e n u m b e r o f

j u d g e s a u t h o r i z e d t o c o n s t i t u t e a c o u r t o r p a n e l t h e r e o f

. . . s h a l l c o n s t i t u t e a

q u o r u m ” )

. T h e r e m a i n i n g t w o p a n e l m e m b e r s h a v e a c t e d a s a q u o r u m w i t h

r e s p e c t t o t h i s a p p e a l

, a n d

, f o r t h e r e a s o n s s t a t e d h e r e i n

, h a v e v o t e d t o a f f i r m t h e

d e c i s i o n o f t h e d i s t r i c t c o u r t

.

4r e g i s t r a t i o n f o r m m u s t b e a p a r t o f a n y a p p l i c a t i o n t o o b t a i n o r r e n e w a d r i v e r ’ s

l i c e n s e

. S u c h a r e g i s t r a t i o n f o r m “ ‘ m a y r e q u i r e o n l y t h e m i n i m u m a m o u n t o f

i n f o r m a t i o n n e c e s s a r y t o ’ p r e v e n t d u p l i c a t e r e g i s t r a t i o n s a n d t o ‘ e n a b l e S t a t e

e l e c t i o n o f

f i c i a l s t o a s s e s s t h e e l i g i b i l i t y o f t h e a p p l i c a n t a n d t o a d m i n i s t e r v o t e r

r e g i s t r a t i o n a n d o t h e r p a r t s o f t h e e l e c t i o n p r o c e s s

. ’ ” I d

. a t 7 1 5

– 1 6 ( f

o o t n o t e s

o m i t t e d ) ( q u o t i n g 5 2 U

. S

. C

. § 2 0 5 0 4 ( c ) ( 2 ) ( B ) )

. I n F i s h I

, w e h e l d t h a t

— o n t h e

f a c t u a l r e c o r d t h e n b e f

o r e t h i s c o u r t

— “ t h e D P O C r e q u i r e d b y K a n s a s l a w [ w a s ]

m o r e t h a n t h e m i n i m u m a m o u n t o f i n f o r m a t i o n n e c e s s a r y [ t o p e r f o r m t h e K a n s a s

S e c r e t a r y o f S t a t e ’ s e l i g i b i l i t y

- a s s e s s m e n t a n d r e g i s t r a t i o n d u t i e s ] a n d

, t h e r e f o r e

,

[ w a s ] p r e e m p t e d b y t h e N V R A

. ” I d

. a t 7 1 7

. T h u s

, w e h e l d t h a t “ t h e d i s t r i c t c o u r t

d i d n o t a b u s e i t s d i s c r e t i o n i n g r a n t i n g [ a ] p r e l i m i n a r y i n j u n c t i o n [ a g a i n s t t h e

e n f o r c e m e n t o f t h e D P O C l a w ] b e c a u s e t h e N V R A p r e e m p t s K a n s a s ’ s D P O C l a w

a s e n f o r c e d a g a i n s t t h o s e a p p l y i n g t o v o t e w h i l e o b t a i n i n g o r r e n e w i n g a d r i v e r ’ s

l i c e n s e

. ” I

d

. a t 7 1 6

. W e r e m a n d e d f o r a t r i a l o n t h e m e r i t s w h e r e K a n s a s ’ s

S e c r e t a r y o f S t a t e w o u l d h a v e a n o p p o r t u n i t y t o d e m o n s t r a t e t h a t t h e D P O C

r e q u i r e m e n t w a s n o t m o r e t h a n t h e m i n i m u m a m o u n t o f i n f o r m a t i o n n e c e s s a r y t o

p e r f o r m h i s e l i g i b i l i t y

- a s s e s s m e n t a n d r e g i s t r a t i o n d u t i e s

.

O n r e m a n d

, t h e d i s t r i c t c o u r t c o n s o l i d a t e d t h a t s t a t u t o r y c h a l l e n g e w i t h a

r e l a t e d c a s e t h a t r a i s e s t h e s e c o n d a s p e c t o f t h i s a p p e a l

, i

. e

. , w h e t h e r t h e D P O C

r e q u i r e m e n t v i o l a t e s t h e F o u r t e e n t h A m e n d m e n t ’ s E q u a l P r o t e c t i o n C l a u s e

. T h e

5S u p r e m e C o u r t a n d t h i s c o u r t h a v e e v a l u a t e d c h a l l e n g e s t o s t a t e

- v o t e r

i d e n t i f i c a t i o n r e q u i r e m e n t s u n d e r t h e E q u a l P r o t e c t i o n C l a u s e

. S e e C r a w f o r d v

.

M a r i o n C t y

. E l e c t i o n B d

. , 5 5 3 U

. S

. 1 8 1

, 1 8 9

S 9 1 ( 2 0 0 8 ) ( p l u r a l i t y o p i n i o n o f

S t e v e n s

, J

. ) ; A C

L U o f N

. M

. v

. S a n t i l l a n e s

, 5 4 6 F

. 3 d 1 3 1 3

, 1 3 2 0 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 0 8 )

.

P r o c e e d i n g u n d e r t h a t f r a m e w o r k

, t h e E q u a l P r o t e c t i o n C l a u s e c h a l l e n g e t o t h e

D P O C r e q u i r e m e n t i s p r e d i c a t e d o n t h e i d e a t h a t t h e D P O C r e q u i r e m e n t

u n c o n s t i t u t i o n a l l y b u r d e n s t h e r i g h t t o v o t e b e c a u s e t h e i n t e r e s t s a s s e r t e d b y t h e

K a n s a s S e c r e t a r y o f S t a t e ( “ t h e S e c r e t a r y ” ) a r e i n s u f f i c i e n t t o j u s t i f

y t h e b u r d e n i t

i m p o s e s o n t h a t r i g h t

.

A f t e r h o l d i n g a j o i n t b e n c h t r i a l

, t h e d i s t r i c t c o u r t e n t e r e d a p e r m a n e n t

i n j u n c t i o n a g a i n s t t h e e n f o r c e m e n t o f t h e D P O C r e q u i r e m e n t u n d e r b o t h s e c t i o n 5

o f t h e N V R A a n d t h e E q u a l P r o t e c t i o n C l a u s e

. T h e S e c r e t a r y h a s a p p e a l e d

. H i s

a p p e a l r a i s e s t h e t w o f

u n d a m e n t a l q u e s t i o n s o u t l i n e d a b o v e

. F i r s t

, i n B e d n a s e k v

.

S c h w a b

, N o

. 1 8

- 3 1 3 4

, d o e s t h e D P O C r e q u i r e m e n t v i o l a t e t h e E q u a l P r o t e c t i o n

C l a u s e ? S e c o n d

, i n F i s h v

. S c h w a b

, N o

. 1 8

- 3 1 3 3

, d o e s s e c t i o n 5 o f t h e N V R A

p r e e m p t t h e D P O C r e q u i r e m e n t ? E x e r c i s i n g j u r i s d i c t i o n u n d e r 2 8 U

. S

. C

. § 1 2 9 1

,

w e a n s w e r b o t h q u e s t i o n s i n t h e a f f i r m a t i v e a n d t h u s a ff

i r m t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s

j u d g m e n t e n

j o i n i n g e n f

o r c e m e n t o f t h e D P O C r e q u i r e m e n t

. I n d o i n g s o

, w e

s u m m a r i z e t h e r e l e v a n t b a c k g r o u n d

, a s s u r e o u r s e l v e s t h a t t h e c h a l l e n g e r s p o s s e s s

6s t a n d i n g

, a n d t h e n d i s c u s s b o t h c h a l l e n g e s t o t h e D P O C r e q u i r e m e n t

, t a k i n g u p

f i r s t ( f o r o r g a n i z a t i o n a l c o n v e n i e n c e ) t h e c o n s t i t u t i o n a l c h a l l e n g e

.

I

. B a c k g r o u n d

A

. K a n s a s ’ s D P O C R e q u i r e m e n t

B o t h s u i t s o n a p p e a l c h a l l e n g e K a n s a s ’ s D P O C r e q u i r e m e n t

, a n d s o w e

s t a r t b y r e c o u n t i n g F i s h I ’ s s u m m a r y o f t h e s t a t u t e a n d r e g u l a t i o n s t h a t c o n s t i t u t e

K a n s a s ’ s D P O C r e q u i r e m e n t :

K a n s a s a d o p t e d i t s D P O C r e q u i r e m e n t f o r v o t e r

r e g i s t r a t i o n o n A p r i l 1 8

, 2 0 1 1

. S e c u r e a n d F a i r E l e c t i o n s

( “ S A F E ” ) A c t

, c h

. 5 6

, § 8 ( l )

, 2 0 1 1 K a n

. S e s s

. L a w s 7 9 5

, 8 0 6

, 8 0 9

S 1 1 ( c o d i f

i e d a t K a n

. S t a t

. A n n

. § 2 5

S 2 3 0 9 ( l ) )

. T h e r e q u i r e m e n t t o o k e f f e c t J a n u a r y 1

, 2 0 1 3

. I

d

. a t § 8 ( u )

, 2 0 1 1 K a n

. S e s s

. L a w s a t 8 1 2

. T h e S A F E A c t r e q u i r e s t h a t

( l ) T h e c o u n t y e l e c t i o n o f f i c e r o r s e c r e t a r y o f s t a t e ’ s

o f f i c e s h a l l a c c e p t a n y c o m p l e t e d a p p l i c a t i o n f o r

r e g i s t r a t i o n

, b u t a n a p p l i c a n t s h a l l n o t b e r e g i s t e r e d

u n t i l t h e a p p l i c a n t h a s p r o v i d e d s a t i s f a c t o r y

e v i d e n c e o f U n i t e d S t a t e s c i t i z e n s h i p

. E v i d e n c e o f

U n i t e d S t a t e s c i t i z e n s h i p a s r e q u i r e d i n t h i s s e c t i o n

w i l l b e s a t i s f

i e d b y p r e s e n t i n g o n e o f t h e d o c u m e n t s

l i s t e d

. . . i n p e r s o n a t t h e t i m e o f f i l i n g t h e

a p p l i c a t i o n f

o r r e g i s t r a t i o n o r b y i n c l u d i n g a

p h o t o c o p y o f o n e o f t h e f o l l o w i n g d o c u m e n t s w i t h

a m a i l e d r e g i s t r a t i o n a p p l i c a t i o n

. A f t e r a p e r s o n h a s

s u b m i t t e d s a t i s f

a c t o r y e v i d e n c e o f c i t i z e n s h i p

, t h e

c o u n t y e l e c t i o n o f f i c e r s h a l l i n d i c a t e t h i s

i n f o r m a t i o n i n t h e p e r s o n ’ s p e r m a n e n t v o t e r f i l e

.

K a n

. S t a t

. A n n

. § 2 5

S 2 3 0 9 ( l )

. T h e s t a t u t e t h e n l i s t s

t h i r t e e n f

o r m s o f d o c u m e n t a t i o n a c c e p t a b l e t o p r o v e U

. S

.

c i t i z e n s h i p

, i n c l u d i n g a b i r t h c e r t i f i c a t e o r p a s s p o r t

. S e e

§ 2 5

S 2 3 0 9 ( l ) ( 1 )

S ( 1 3 )

. F o r c i t i z e n s u n a b l e t o p r e s e n t

7D P O C

, s u b s e c t i o n ( m ) p r o v i d e s a n a l t e r n a t e m e a n s t o

p r o v e c i t i z e n s h i p b y t h e s u b m i s s i o n o f e v i d e n c e t o t h e

s t a t e e l e c t i o n b o a r d f o l l o w e d b y a h e a r i n g

. S e e §

2 5

S 2 3 0 9 ( m )

. T h e s t a t e e l e c t i o n b o a r d i s c o m p o s e d o f “ t h e

l i e u t e n a n t g o v e r n o r

, t h e s e c r e t a r y o f s t a t e a n d t h e a t t o r n e y

g e n e r a l

. ” § 2 5

S 2 2 0 3 ( a )

.

[ T h e n

- s e r v i n g K a n s a s ] S e c r e t a r y [ o f S t a t e K r i s W

. ]

K o b a c h p r o m u l g a t e d r e g u l a t i o n s f o r t h e D P O C

r e q u i r e m e n t o n O c t o b e r 2

, 2 0 1 5

. K a n

. A d m i n

. R e g s

. §

7

S 2 3

S 1 5 ( t h e “ 9 0

- d a y r e g u l a t i o n ” )

. T h o s e r e g u l a t i o n s

p r o v i d e t h a t a p p l i c a t i o n s u n a c c o m p a n i e d b y D P O C a r e

d e e m e d t o b e “ i n c o m p l e t e

. ” § 7

S 2 3

S 1 5 ( a )

. O n c e a n

a p p l i c a t i o n i s d e s i g n a t e d a s i n c o m p l e t e

, a v o t e r h a s n i n e t y

d a y s t o p r o v i d e D P O C o r e l s e t h e a p p l i c a t i o n i s c a n c e l e d

a n d a n e w v o t e r

- r e g i s t r a t i o n a p p l i c a t i o n i s r e q u i r e d t o

r e g i s t e r

. S e e § 7

S 2 3

S 1 5 ( b )

S ( c )

.

8 4 0 F

. 3 d a t 7 1 7

.

B

. F a c t u a l B a c k g r o u n d

1

. B e d n a s e k v

. S c h w a b

, N o

. 1 8

- 3 1 3 4

M r

. P a r k e r B e d n a s e k

— t h e o n l y r e m a i n i n g p l a i n t i f f i n B e d n a s e k v

. S c h w a b

,

N o

. 1 8

- 3 1 3 4

— m o v e d f r o m T e x a s t o K a n s a s i n o r d e r t o a t t e n d t h e U n i v e r s i t y o f

K a n s a s

. W h i l e h e w a s a f u l l

- t i m e s t u d e n t a t t h e U n i v e r s i t y o f K a n s a s

, h e

c a n c e l e d h i s T e x a s v o t e r r e g i s t r a t i o n a n d a p p l i e d t o r e g i s t e r t o v o t e i n K a n s a s

.

H e d i d s o b e c a u s e h e “ c o n s i d e r e d [ h i m ] s e l f t o b e a r e s i d e n t i n K a n s a s

, a n d [ h e ]

w a n t e d t o v o t e i n K a n s a s e l e c t i o n s

. ” A p l t

. ’ s A p p

. , V o l

. 3 8

, a t 9 3 3 9 ( T r

. o f B e n c h

T r i a l

, D a y 2

, P

. M

. S e s s i o n

, f i l e d M a r

. 3 0

, 2 0 1 8 )

. I n a p p l y i n g

, h e s w o r e t h a t h e

w a s a K a n s a s r e s i d e n t a n d t h a t h e h a d a b a n d o n e d h i s f o r m e r r e s i d e n c e

. H e l a t e r

8s w o r e t h a t h e h a d “ n o i n t e n t t o l e a v e K a n s a s i n t h e f u t u r e

. ” I d

. , V o l

. 4 8

, a t 1 1 6 9 2

( A f f

. o f P a r k e r B e d n a s e k

, f i l e d A p r

. 2 1

, 2 0 1 6 )

. W h i l e a t t h e U n i v e r s i t y o f

K a n s a s

, M r

. B e d n a s e k p a i d o u t

- o f

- s t a t e t u i t i o n

, h a d a v e h i c l e t h a t h e j o i n t l y

o w n e d w i t h h i s p a r e n t s t h a t w a s r e g i s t e r e d i n T e x a s

, h a d a c a r i n s u r a n c e p o l i c y o n

t h a t v e h i c l e r e g i s t e r e d t o h i s p a r e n t s ’ T e x a s h o m e

, a n d a p p l i e d f o r a n d r e c e i v e d a

T e x a s d r i v e r ’ s l i c e n s e

.

W h e n h e s u b m i t t e d h i s a p p l i c a t i o n t o r e g i s t e r t o v o t e

, M r

. B e d n a s e k d i d n o t

p r o v i d e D P O C

. H e d i d n o t d o s o b e c a u s e ( 1 ) h i s b i r t h c e r t i f i c a t e w a s a t h i s

p a r e n t ’ s h o m e i n T e x a s

, a n d ( 2 ) “ h e [ d i d ] n o t a g r e e w i t h t h e l a w ” a n d w a s

a t t e m p t i n g t o c h a l l e n g e i t

. I d

. , V o l

. 4 7

, a t 1 1 4 6 6 ( F i n d i n g s o f F a c t & C o n c l u s i o n s

o f L a w

, f i l e d J u n e 1 8

, 2 0 1 8 ) ; s e e i d

. , V o l

. 3 8

, a t 9 3 6 8

S 6 9

. M r

. B e d n a s e k w o u l d

l a t e r a c q u i r e a c o p y o f h i s D P O C i n o r d e r t o a p p l y t o t h e N a v y b u t d i d n o t s u b m i t

i t t o K a n s a s

. B e c a u s e h e n e v e r s u b m i t t e d D P O C t o K a n s a s

, h i s a p p l i c a t i o n w a s

c a n c e l e d u n d e r t h e D P O C r e q u i r e m e n t

.

2

. F i s h v

. S c h w a b

, N o

. 1 8

- 3 1 3 3

I n F i s h v

. S c h w a b

, N o

. 1 8

- 3 1 3 3

, m u l t i p l e p l a i n t i f f s a t t e m p t e d t o r e g i s t e r t o

v o t e a s “ m o t o r v o t e r s ” u n d e r s e c t i o n 5 o f t h e N V R A

, b u t t h e i r a p p l i c a t i o n s t o

r e g i s t e r w e r e d e n i e d b e c a u s e o f t h e D P O C r e q u i r e m e n t

. W e b r i e f l y r e c o u n t s o m e

o f t h e i r e x p e r i e n c e s

. M r

. S t e v e n F i s h a p p l i e d f o r a d r i v e r ’ s l i c e n s e a n d t o r e g i s t e r

a s a v o t e r

. T h e d r i v e r ’ s l i c e n s e e x a m i n e r d i d n o t i n f o r m h i m t h a t h e n e e d e d t o

9p r o v i d e D P O C

, b u t h e s u b s e q u e n t l y r e c e i v e d n o t i c e s i n f o r m i n g h i m t h a t h e

n e e d e d t o s u b m i t D P O C

. H o w e v e r

, h e h a d d i f f i c u l t y l o c a t i n g h i s b i r t h c e r t i f i c a t e

b e c a u s e “ h e w a s b o r n o n a d e c o m m i s s i o n e d A i r F o r c e b a s e

. ” I d

. , V o l

. 4 7

, a t

1 1 4 6 0

. H e t h u s w a s u n a b l e t o v o t e i n t h e 2 0 1 4 g e n e r a l e l e c t i o n

. A f a m i l y

m e m b e r s u b s e q u e n t l y f o u n d h i s b i r t h c e r t i f

i c a t e

, a n d h e h a s n o w r e g i s t e r e d

.

S i m i l a r l y

, M s

. D o n n a B u c c i a p p l i e d t o v o t e w h i l e r e n e w i n g h e r d r i v e r ’ s l i c e n s e

.

S h e w a s n o t t o l d t h a t s h e n e e d e d t o p r o v i d e D P O C

, b u t

, l i k e M r

. F i s h

, s h e l a t e r

r e c e i v e d a n o t i c e i n f

o r m i n g h e r t h a t s h e n e e d e d t o p r o v i d e D P O C i n o r d e r t o

r e g i s t e r

. H o w e v e r

, M s

. B u c c i d i d n o t p o s s e s s a c o p y o f h e r b i r t h c e r t i f i c a t e

. T h e

d i s t r i c t c o u r t f

o u n d t h a t “ [ s ] h e [ c o u l d n o t ] a f f o r d t h e c o s t o f a r e p l a c e m e n t b i r t h

c e r t i f i c a t e f r o m M a r y l a n d a n d s h e c r e d i b l y t e s t i f i e d t h a t s p e n d i n g m o n e y t o o b t a i n

o n e w o u l d i m p a c t w h e t h e r s h e c o u l d p a y r e n t

. ” I d

. a t 1 1 4 6 1

. H e r a p p l i c a t i o n w a s

c a n c e l e d f

o r f a i l u r e t o p r o v i d e D P O C

, a n d s h e w a s u n a b l e t o v o t e i n t h e 2 0 1 4

e l e c t i o n

. A t h i r d p l a i n t i f f

, M r

. D o u g l a s H u t c h i n s o n

, l i k e w i s e a p p l i e d t o r e g i s t e r

t o v o t e w h i l e r e n e w i n g h i s d r i v e r ’ s l i c e n s e b u t d i d n o t p r o v i d e D P O C

. H i s

a p p l i c a t i o n w a s a l s o l a t e r c a n c e l e d

.

O t h e r p l a i n t i f

f s d i d b r i n g D P O C t o r e g i s t e r

, b u t v a r i o u s e r r o r s i n t h e

a d m i n i s t r a t i o n o f t h e D P O C r e q u i r e m e n t p r e v e n t e d t h e i r r e g i s t r a t i o n

. M r

. C h a r l e s

S t r i c k e r a p p l i e d t o v o t e w h i l e r e n e w i n g h i s d r i v e r ’ s l i c e n s e a n d b r o u g h t D P O C

w i t h h i m

, b u t t h e c l e r k t o l d h i m t h a t h e d i d n o t n e e d t o p r o v i d e a n y t h i n g

. H e o n l y

10l e a r n e d t h a t h i s a p p l i c a t i o n h a d b e e n c a n c e l e d f o r l a c k o f D P O C w h e n h e w a s n o t

a l l o w e d t o v o t e a t t h e p o l l s

. S i m i l a r l y

, M r

. T h o m a s B o y n t o n a p p l i e d t o v o t e

, a n d

h i s a p p l i c a t i o n w a s s u s p e n d e d f o r f a i l u r e t o p r o v i d e D P O C

. H e h a d

, h o w e v e r

,

b r o u g h t D P O C w i t h h i m t o r e g i s t e r a n d p r o v i d e d t h e r e q u e s t e d d o c u m e n t a t i o n

.

N e v e r t h e l e s s

, h e w a s t o l d t h a t h e w a s n o t r e g i s t e r e d w h e n h e s h o w e d u p a t t h e

p o l l s

. A f

t e r t h e e l e c t i o n

, h e r e c e i v e d a n o t i c e t h a t h e n e e d e d t o r e s u b m i t D P O C

i n o r d e r t o c o m p l e t e t h e v o t e r

- r e g i s t r a t i o n p r o c e s s

.

T h e f i n a l p l a i n t i f

f i s t h e L e a g u e o f W o m e n V o t e r s o f K a n s a s ( “ K a n s a s

L e a g u e ” )

, “ a n o n p a r t i s a n

, n o n p r o f i t v o l u n t e e r o r g a n i z a t i o n t h a t e n c o u r a g e s

i n f o r m e d a n d a c t i v e p a r t i c i p a t i o n o f c i t i z e n s i n g o v e r n m e n t

. ” I d

. a t 1 1 4 5 2

. T h e

d i s t r i c t c o u r t f

o u n d t h a t “ t h e D P O C r e q u i r e m e n t s i g n i f i c a n t l y h a m p e r e d t h e

K a n s a s L e a g u e ’ s v o t e r r e g i s t r a t i o n w o r k

, ” i d

. a t 1 1 4 5 3

, “ t h e D P O C r e q u i r e m e n t

f o r c e d t h e K a n s a s L e a g u e t o d e v o t e s u b s t a n t i a l r e s o u r c e s t o a s s i s t v o t e r s w h o s e

a p p l i c a t i o n s a r e i n s u s p e n s e d u e t o t h e f a i l u r e t o p r o v i d e D P O C

, ” i d

. a t 1 1 4 5 5

,

a n d “ t h e D P O C r e q u i r e m e n t h a s f o r c e d t h e K a n s a s L e a g u e t o s p e n d a

c o n s i d e r a b l e a m o u n t o f m e m b e r r e s o u r c e s

— i n c l u d i n g v o l u n t e e r t i m e

— a n d m o n e y

t o e d u c a t e t h e p u b l i c a b o u t r e g i s t e r i n g u n d e r t h e D P O C l a w

, ” i d

.

11C

. P r o c e d u r a l B a c k g r o u n d

1

. F i s h I

T h e F i s h p l a i n t i f

f s b r o u g h t s u i t s e e k i n g a p r e l i m i n a r y i n j u n c t i o n a g a i n s t t h e

e n f o r c e m e n t o f t h e D P O C r e q u i r e m e n t

. T h e d i s t r i c t c o u r t g r a n t e d t h e p r e l i m i n a r y

i n j u n c t i o n a n d “ r e q u i r e d [ t h e S e c r e t a r y ] t o r e g i s t e r t o v o t e a n y a p p l i c a n t s

p r e v i o u s l y u n a b l e t o p r o d u c e D P O C a n d t o c e a s e e n f o r c e m e n t o f K a n s a s ’ s D P O C

r e q u i r e m e n t w i t h r e s p e c t t o i n d i v i d u a l s w h o a p p l y t o r e g i s t e r t o v o t e a t t h e

K a n s a s D e p a r t m e n t o f M o t o r V e h i c l e s ( ‘ D M V ’ ) t h r o u g h t h e m o t o r v o t e r p r o c e s s

. ”

F i s h I

, 8 4 0 F

. 3 d a t 7 1 6

. T h e S e c r e t a r y a p p e a l e d t h e e n t r y o f t h e p r e l i m i n a r y

i n j u n c t i o n

, a n d w e a f

f i r m e d

. I d

. a t 7 1 6

– 1 7

.

A s r e c o u n t e d i n m o r e d e p t h b e l o w

, w e h e l d t h a t s e c t i o n 5 o f t h e N V R A

p r e e m p t e d K a n s a s ’ s D P O C r e q u i r e m e n t

. I d

. a t 7 1 6

. T h e r e l e v a n t p o r t i o n o f

s e c t i o n 5 o f t h e N V R A

, k n o w n a s t h e “ m o t o r

- v o t e r ” p r o v i s i o n

, s t a t e s :

( 2 ) T h e v o t e r r e g i s t r a t i o n a p p l i c a t i o n p o r t i o n o f a n a p p l i c a t i o n

f o r a S t a t e m o t o r v e h i c l e d r i v e r ’ s l i c e n s e

—

( A ) m a y n o t r e q u i r e a n y i n f o r m a t i o n t h a t d u p l i c a t e s

i n f o r m a t i o n r e q u i r e d i n t h e d r i v e r ’ s l i c e n s e p o r t i o n o f t h e

f o r m ( o t h e r t h a n a s e c o n d s i g n a t u r e o r o t h e r i n f o r m a t i o n

n e c e s s a r y u n d e r s u b p a r a g r a p h ( C ) ) ;

( B ) m a y r e q u i r e o n l

y t h e m i n i m u m a m o u n t o f i n f o r m a t i o n

n e c e s s a r y t o

— ( i ) p r e v e n t d u p l i c a t e v o t e r r e g i s t r a t i o n s ; a n d

( i i ) e n a b l e S t a t e e l e c t i o n o f f i c i a l s t o a s s e s s t h e e l i g i b i l i t y

o f t h e a p p l i c a n t a n d t o a d m i n i s t e r v o t e r r e g i s t r a t i o n a n d

o t h e r p a r t s o f t h e e l e c t i o n p r o c e s s ;

12( C ) s h a l l i n c l u d e a s t a t e m e n t t h a t

— ( i ) s t a t e s e a c h e l i g i b i l i t y r e q u i r e m e n t ( i n c l u d i n g

c i t i z e n s h i p ) ;

( i i ) c o n t a i n s a n a t t e s t a t i o n t h a t t h e a p p l i c a n t m e e t s e a c h

s u c h r e q u i r e m e n t ; a n d

( i i i ) r e q u i r e s t h e s i g n a t u r e o f t h e a p p l i c a n t

, u n d e r p e n a l t y

o f p e r j u r y

. . . .

5 2 U

. S

. C

. § 2 0 5 0 4 ( c ) ( 2 ) ( A )

S ( C ) ( e m p h a s e s a d d e d )

. I n F i s h I

, w e r e a d

s u b p a r a g r a p h ( C ) ’ s “ a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t ” a s e s t a b l i s h i n g “ t h e p r e s u m p t i v e

m i n i m u m a m o u n t o f i n f o r m a t i o n n e c e s s a r y f

o r a s t a t e t o c a r r y o u t i t s

e l i g i b i l i t y

- a s s e s s m e n t a n d r e g i s t r a t i o n d u t i e s [ u n d e r s u b p a r a g r a p h ( B ) ]

. ” 8 4 0 F

. 3 d

a t 7 3 7

. H o w e v e r

, w e a c k n o w l e d g e d t h a t “ w h e t h e r t h e a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t

a c t u a l l y s a t i s f

i e s t h e m i n i m u m

- i n f

o r m a t i o n p r i n c i p l e i n a g i v e n c a s e t u r n s o n t h e

f a c t u a l q u e s t i o n o f w h e t h e r t h e a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t i s s u f f i c i e n t f o r a s t a t e t o

c a r r y o u t t h e s e d u t i e s

. ” I d

. a t 7 3 8

. W e h e l d t h a t “ i n o r d e r f o r a s t a t e a d v o c a t i n g

f o r a D P O C r e g i m e t o r e b u t t h e p r e s u m p t i o n t h a t t h e a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t i s t h e

m i n i m u m i n f

o r m a t i o n n e c e s s a r y f

o r i t t o c a r r y o u t i t s e l i g i b i l i t y

- a s s e s s m e n t a n d

r e g i s t r a t i o n d u t i e s

, ” s e c t i o n 5 o f t h e N V R A r e q u i r e s “ [ t h e ] s t a t e t o s h o w t h a t ‘ a

s u b s t a n t i a l n u m b e r o f n o n c i t i z e n s h a v e s u c c e s s f u l l y r e g i s t e r e d ’ n o t w i t h s t a n d i n g

t h e a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t

. ” I d

. a t 7 3 8

– 3 9 ( q u o t i n g K o b a c h v

. U

. S

. E l e c t i o n

A s s i s t a n c e C o m m ’ n ( “ E A C ” )

, 7 7 2 F

. 3 d 1 1 8 3

, 1 1 9 8 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 1 4 ) )

.

W e h e l d t h a t t h e S e c r e t a r y h a d f a i l e d t o d e m o n s t r a t e t h a t a s u b s t a n t i a l

n u m b e r o f n o n c i t i z e n s h a d s u c c e s s f u l l y r e g i s t e r e d

. I

d

. a t 7 4 6

– 4 7

. I n p a r t i c u l a r

,

13t h e S e c r e t a r y h a d o n l y s h o w n t h a t b e t w e e n 2 0 0 3 a n d 2 0 1 3 “ t h i r t y n o n c i t i z e n s

r e g i s t e r e d t o v o t e

. ” I

d

. a t 7 4 6

. “ T h e s e n u m b e r s [ f e l l ] w e l l s h o r t o f t h e s h o w i n g

n e c e s s a r y t o r e b u t t h e p r e s u m p t i o n t h a t a t t e s t a t i o n c o n s t i t u t e s t h e m i n i m u m

a m o u n t o f i n f

o r m a t i o n n e c e s s a r y f

o r K a n s a s t o c a r r y o u t i t s e l i g i b i l i t y

- a s s e s s m e n t

a n d r e g i s t r a t i o n d u t i e s

. ” I d

. a t 7 4 7

. T h u s

, w e c o n c l u d e d t h a t t h e p l a i n t i f f s ’

c h a l l e n g e w a s l i k e l y t o s u c c e e d o n t h e m e r i t s

. I d

. a t 7 5 0

. W e w e n t o n t o a d d r e s s

t h e r e m a i n i n g p r e l i m i n a r y

- i n j u n c t i o n f

a c t o r s a n d c o n c l u d e d t h a t t h e d i s t r i c t c o u r t

d i d n o t e r r i n c o n c l u d i n g t h a t t h e y

, t o o

, f a v o r e d a p r e l i m i n a r y i n

j u n c t i o n

. I

d

. a t

7 5 1

S 5 6

. W e t h u s a f

f i r m e d t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s g r a n t o f t h e p r e l i m i n a r y i n j u n c t i o n

.

I d

. a t 7 5 6

.

2

. T h e J o i n t F i s h a n d B e d n a s e k B e n c h T r i a l

O n r e m a n d

, t h e d i s t r i c t c o u r t c o n s o l i d a t e d F i s h

— t h e s t a t u t o r y c a s e

— w i t h

B e d n a s e k

— t h e c o n s t i t u t i o n a l c a s e

— f o r t r i a l

. W e s u m m a r i z e t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s

f a c t u a l f i n d i n g s

, i t s l e g a l c o n c l u s i o n s i n b o t h c a s e s

, a n d t h e r e m e d i e s i t i m p o s e d

.

a

. F a c t u a l F i n d i n g s

I n a d d i t i o n t o t h e a b o v e e v i d e n c e a b o u t i n d i v i d u a l p l a i n t i f f s w i t h s u s p e n d e d

o r c a n c e l e d a p p l i c a t i o n s

, t h e p l a i n t i f f s p u t f o r w a r d s t a t i s t i c a l e v i d e n c e a b o u t t h e

o v e r a l l n u m b e r o f s u s p e n d e d a p p l i c a t i o n s

. T h e d i s t r i c t c o u r t f o u n d t h a t

, b e f

o r e

t h e p r e l i m i n a r y i n

j u n c t i o n i n F i s h w a s i s s u e d

, t h e r e w e r e 1 4

, 7 7 0 i n d i v i d u a l s w h o

h a d a p p l i e d t o v o t e b u t w h o s e a p p l i c a t i o n s w e r e s u s p e n d e d f o r f a i l u r e t o p r o v i d e

14D P O C

. O f t h e s e

, 5

, 6 5 5 w e r e m o t o r

- v o t e r a p p l i c a n t s

. A n o t h e r 1 6

, 3 1 9 i n d i v i d u a l s

h a d t h e i r a p p l i c a t i o n s c a n c e l e d f o r f a i l u r e t o p r o v i d e D P O C

. O f t h e s e

, 1 1

, 1 4 7

w e r e m o t o r

- v o t e r a p p l i c a n t s

. T h a t “ a m o u n t [ e d ] t o 3 1

, 0 8 9 t o t a l a p p l i c a n t s w h o

w e r e d e n i e d r e g i s t r a t i o n f o r f a i l u r e t o p r o v i d e D P O C

. ” A p l t

. ’ s A p p

. , V o l

. 4 7

, a t

1 1 4 4 7

. O t h e r n u m b e r s a n d e x p e r t t e s t i m o n y d e m o n s t r a t e d t h a t “ [ c ] a n c e l e d o r

s u s p e n d e d a p p l i c a n t s r e p r e s e n t e d 1 2

. 4 % o f n e w v o t e r r e g i s t r a t i o n s b e t w e e n

J a n u a r y 1

, 2 0 1 3 [

, ] a n d D e c e m b e r 1 1

, 2 0 1 5

. ” I d

. a t 1 1 4 4 8

. A n e x p e r t o p i n e d t h a t

t h e t o t a l n u m b e r o f a p p l i c a n t s w i t h s u s p e n d e d o r c a n c e l e d a p p l i c a t i o n s w o u l d

h a v e i n c r e a s e d b u t f

o r t h e i n j u n c t i o n

, “ i n p a r t b e c a u s e v o t e r r e g i s t r a t i o n a c t i v i t y

t y p i c a l l y i n c r e a s e s i n t h e m o n t h s l e a d i n g u p t o a p r e s i d e n t i a l e l e c t i o n

. ” I d

. a t

1 1 4 4 9

. H o w e v e r

, w h i l e t h e r e w a s s i g n i f i c a n t e v i d e n c e t h a t w o u l d

- b e v o t e r s h a d

t h e i r a p p l i c a t i o n s s u s p e n d e d a n d c a n c e l e d b y t h e D P O C r e q u i r e m e n t

, t h e c o u r t

a c k n o w l e d g e d t h a t “ [ t ] h e r e w a s l i t t l e a d m i s s i b l e e v i d e n c e p r e s e n t e d a t t r i a l a b o u t

t h e r a t e o f D P O C p o s s e s s i o n b y s u s p e n d e d a n d c a n c e l e d a p p l i c a n t s

. ” I d

. a t

1 1 4 5 7

.

T h e d i s t r i c t c o u r t a l s o m a d e f a c t u a l f i n d i n g s a b o u t t h e n u m b e r o f

n o n c i t i z e n s w h o h a d a p p l i e d t o r e g i s t e r t o v o t e

. T h e d i s t r i c t c o u r t f o u n d t h a t

, “ a t

m o s t

, 6 7 n o n c i t i z e n s r e g i s t e r e d o r a t t e m p t e d t o r e g i s t e r i n K a n s a s o v e r t h e l a s t 1 9

y e a r s

. ” I d

. a t 1 1 5 1 9

. O f t h e s e

, “ t h e r e [ w e r e ] o n l y 3 9 c o n f i r m e d n o n c i t i z e n s w h o

s u c c e s s f u l l y r e g i s t e r e d t o v o t e b e t w e e n 1 9 9 9 a n d 2 0 1 3 w h e n t h e D P O C l a w

15b e c a m e e f

f e c t i v e

. ” I

d

. a t 1 1 5 0 8

. T h o s e 3 9 i n d i v i d u a l s r e p r e s e n t e d 0

. 0 0 2 % o f a l l

r e g i s t e r e d v o t e r s i n K a n s a s a s o f J a n u a r y 1

, 2 0 1 3

— t h e d a t e t h e D P O C

r e q u i r e m e n t w e n t i n t o e f f e c t

. I d

. A n d s p e c i f

i c a l l y a s t o t h o s e a p p l i c a t i o n s t h a t

w e r e s u s p e n d e d

, t h e c o u r t f o u n d t h a t t h e e s t i m a t e d n u m b e r o f s u s p e n d e d

a p p l i c a t i o n s t h a t b e l o n g e d t o n o n c i t i z e n s w a s “ s t a t i s t i c a l l y i n d i s t i n g u i s h a b l e f r o m

z e r o

, ” w h i l e “ m o r e t h a n 9 9 % o f t h e i n d i v i d u a l s ” w h o s e v o t e r

- r e g i s t r a t i o n

a p p l i c a t i o n s w e r e s u s p e n d e d w e r e c i t i z e n s w h o w o u l d h a v e b e e n a b l e t o v o t e b u t

f o r t h e D P O C r e q u i r e m e n t

. I d

. a t 1 1 4 9 1

S 9 2 ; s e e i d

. a t 1 1 4 8 1

. M o r e o v e r

, e v e n

t h o s e f e w i n s t a n c e s o f n o n c i t i z e n s a t t e m p t i n g t o r e g i s t e r t o v o t e m a y b e e x p l a i n e d

b y “ a d m i n i s t r a t i v e a n o m a l i e s

. ” I d

. a t 1 1 5 2 0

. F o r e x a m p l e

, K a n s a s ’ s v o t e r

r e g i s t r a t i o n d a t a b a s e i n c l u d e d 1 0 0 i n d i v i d u a l s w i t h p u r p o r t e d b i r t h d a t e s i n t h e

1 9 t h c e n t u r y a n d 4 0 0 i n d i v i d u a l s w i t h p u r p o r t e d b i r t h d a t e s a f t e r t h e i r d a t e o f

v o t e r r e g i s t r a t i o n

.

W h i l e t h e d i s t r i c t c o u r t o n l y f o u n d t h e s e 3 9 i n s t a n c e s o f n o n c i t i z e n

r e g i s t r a t i o n

, t h e S e c r e t a r y p r e s e n t e d s e v e r a l a n e c d o t e s r e g a r d i n g n o n c i t i z e n s w h o

p u r p o r t e d l y a t t e m p t e d t o r e g i s t e r t o v o t e

. T h e r e w a s e v i d e n c e t h a t s o m e

n o n c i t i z e n s w i t h t e m p o r a r y d r i v e r ’ s l i c e n s e s h a d b e e n r e g i s t e r e d t o v o t e a n d t h a t

o n e c i t i z e n t o l d K a n s a s o f f i c i a l s t h a t s h e h a d v o t e d b e f o r e b e c o m i n g a c i t i z e n

.

T h e S e c r e t a r y a l s o i d e n t i f i e d a n i n c i d e n t

, s u m m a r i z e d i n a l e t t e r i n t h e r e c o r d

,

w h e r e e m p l o y e e s o f a h o g f a r m “ w e r e t r a n s p o r t e d t o [ a c o u n t y ] o f f i c e b y t h e i r

16e m p l o y e r t o r e g i s t e r t o v o t e ” e v e n t h o u g h a c o u n t y c l e r k s t a t e d t h a t “ s o m e o f

t h e s e e m p l o y e e s f

e l t t h e y w e r e p r e s s u r e d t o r e g i s t e r e v e n t h o u g h t h e y m a y n o t b e

l e g a l

. ” I d

. , V o l

. 3 0

, a t 7 6 6 8 ( L e t t e r f r o m S e w a r d C t y

. C l e r k t o K a n

. S

. E t h i c s &

E l e c t i o n s C o m m

. , d a t e d M a r

. 3

, 2 0 1 1 )

. I n i t s p r e l i m i n a r y i n j u n c t i o n a n a l y s i s

, t h e

d i s t r i c t c o u r t h a d c o n c l u d e d t h a t t h e e v i d e n c e s u b m i t t e d a b o u t t h i s i n c i d e n t w a s

“ i n s u f f i c i e n t t o s h o w t h a t n o n c i t i z e n s a c t u a l l y v o t e d

. ” I d

. , V o l

. 4

, a t 8 6 7 ( M e m

.

& O r d e r

, f

i l e d M a y 1 7

, 2 0 1 6 )

. W h i l e t h e S e c r e t a r y r e t u r n s t o t h e s e e x a m p l e s i n

t h i s c o u r t

, i t i s u n c l e a r h o w t h e y r e l a t e t o t h e 3 9 i n s t a n c e s o f n o n c i t i z e n

r e g i s t r a t i o n t h a t t h e d i s t r i c t c o u r t i d e n t i f i e d

.

A p a r t f r o m t h e 3 9 c o n f

i r m e d i n s t a n c e s o f n o n c i t i z e n r e g i s t r a t i o n

, K a n s a s

p r e s e n t e d e x p e r t t e s t i m o n y o n s t a t i s t i c a l e s t i m a t e s o f n o n c i t i z e n r e g i s t r a t i o n a n d

o n n o n c i t i z e n r e g i s t r a t i o n o u t s i d e K a n s a s

. B u t t h e d i s t r i c t c o u r t e i t h e r g a v e l i t t l e

w e i g h t o r e n t i r e l y r e

j e c t e d K a n s a s ’ s e x p e r t t e s t i m o n y o n t h e s e t o p i c s

. T h e c o u r t

f o u n d t h a t o n e e x p e r t ’ s t e s t i m o n y c o n t a i n e d “ m y r i a d m i s l e a d i n g s t a t e m e n t s ” a n d

“ p r e o r d a i n e d o p i n i o n s

. ” I d

. , V o l

. 4 7

, a t 1 1 4 7 4 ; s e e i d

. a t 1 1 4 7 6 ( “ T h e r e c o r d i s

r e p l e t e w i t h f

u r t h e r e v i d e n c e o f [ t h e e x p e r t ] ’ s b i a s

. ” )

. T h e c o u r t a l s o c o n c l u d e d

t h a t s t u d i e s o f

f e r e d b y a d i f

f e r e n t e x p e r t w e r e “ c o n f u s i n g

, i n c o n s i s t e n t

, a n d

m e t h o d o l o g i c a l l y f

l a w e d

. ” I

d

. a t 1 1 4 9 1

. “ [ L ] o o k i n g b e y o n d K a n s a s

, [ t h e

S e c r e t a r y ’ s ] e v i d e n c e o f n o n c i t i z e n r e g i s t r a t i o n a t t r i a l w a s w e a k

. ” I d

. a t 1 1 5 1 9

.

T h e d i s t r i c t c o u r t e x p l a i n e d a t l e n g t h w h y i t e x c l u d e d l a r g e p o r t i o n s o f t h e

17S e c r e t a r y ’ s e x p e r t t e s t i m o n y o n s t a t i s t i c a l e s t i m a t e s o f n o n c i t i z e n r e g i s t r a t i o n i n

K a n s a s a n d f

o u n d m u c h o f t h e r e m a i n i n g t e s t i m o n y u n p e r s u a s i v e

. I d

. ( e x p l a i n i n g

t h a t o n e o f t h e S e c r e t a r y ’ s e x p e r t s w a s “ c r e d i b l y d i s m a n t l e d ” b y t h e a r c h i t e c t o f

t h e s u r v e y u p o n w h i c h t h e e x p e r t h a d r e l i e d )

.

b

. L e g a l C o n c l u s i o n s i n B e d n a s e k v

. S c h w a b

, N o

. 1 8

- 3 1 3 4

I n B e d n a s e k

, t h e c o u r t c a r e f u l l y e v a l u a t e d t h e s e f

a c t s u n d e r t h e e q u a l

p r o t e c t i o n r u b r i c e s t a b l i s h e d b y t h e S u p r e m e C o u r t ’ s o p i n i o n i n C r a w f o r d v

.

M a r i o n C o u n t

y E l e c t i o n B o a r d

, s u

p r a

. A s d i s c u s s e d a t l e n g t h b e l o w

, C r a w f o r d

i n s t r u c t s t h a t w e a r e t o e x a m i n e t h e b u r d e n t h a t a s t a t e l a w p l a c e s o n t h e r i g h t t o

v o t e a n d t h e n w e i g h t h e g o v e r n m e n t ’ s a s s e r t e d i n t e r e s t s f o r i m p o s i n g t h a t l a w

a g a i n s t t h a t b u r d e n

. G u i d e d b y C r a w f o r d

, t h e d i s t r i c t c o u r t h e r e b a l a n c e d t h e

b u r d e n s i m p o s e d b y t h e D P O C r e q u i r e m e n t a g a i n s t t h e s t a t e ’ s i n t e r e s t s i n

p r e v e n t i n g n o n c i t i z e n v o t e r r e g i s t r a t i o n

, m a i n t a i n i n g a c c u r a t e v o t e r r o l l s

, a n d

m a i n t a i n i n g c o n f

i d e n c e i n e l e c t i o n s

. T h e c o u r t c o n c l u d e d t h a t “ t h e m a g n i t u d e o f

p o t e n t i a l l y d i s e n f

r a n c h i s e d v o t e r s i m p a c t e d b y t h e D P O C l a w a n d i t s e n f o r c e m e n t

s c h e m e c a n n o t b e j u s t i f i e d b y t h e s c a n t e v i d e n c e o f n o n c i t i z e n v o t e r f r a u d b e f o r e

a n d a f t e r t h e l a w w a s p a s s e d

, b y t h e n e e d t o e n s u r e t h e v o t e r r o l l s a r e a c c u r a t e

, o r

b y t h e S t a t e ’ s i n t e r e s t i n p r o m o t i n g p u b l i c c o n f i d e n c e i n e l e c t i o n s

. ” A p l t

. ’ s A p p

. ,

V o l

. 4 7

, a t 1 1 5 2 6

.

18c

. L e g a l C o n c l u s i o n s i n F i s h v

. S c h w a b

, N o

. 1 8

- 3 1 3 3

I n F i s h

, t h e c o u r t h e l d t h a t t h e p r e e m p t i o n f r a m e w o r k e s t a b l i s h e d i n F i s h I

w a s t h e l a w o f t h e c a s e

. A p p l y i n g t h a t f r a m e w o r k a n d c o n s i d e r i n g t h e e v i d e n c e

s u m m a r i z e d a b o v e

, t h e c o u r t c o n c l u d e d t h a t t h e r e w a s “ n o c r e d i b l e e v i d e n c e t h a t

a s u b s t a n t i a l n u m b e r o f n o n c i t i z e n s r e g i s t e r e d t o v o t e u n d e r t h e a t t e s t a t i o n

r e g i m e

. ” I

d

. a t 1 1 5 0 7

. I n s t e a d

, i t f o u n d t h a t t h e “ e v i d e n c e o f a s m a l l n u m b e r o f

n o n c i t i z e n r e g i s t r a t i o n s i n K a n s a s

. . . i s l a r g e l y e x p l a i n e d b y a d m i n i s t r a t i v e e r r o r

,

c o n f u s i o n

, [ a n d ] m i s t a k e

. ” I d

. a t 1 1 5 0 9

. T h e c o u r t c o n c l u d e d t h a t “ [ t h e

S e c r e t a r y ] h a [ d ] f

a i l e d t o r e b u t t h e p r e s u m p t i o n t h a t t h e a t t e s t a t i o n c l a u s e m e e t s

t h e m i n i m u m i n f

o r m a t i o n p r i n c i p l e i n § 5 o f t h e N V R A

, a n d [ i t ] t h e r e f o r e

o r d e r [ e d ] j u d g m e n t i n f a v o r o f [ t h e F i s h ] P l a i n t i f f s

. ” I d

. a t 1 1 5 1 5

.

d

. R e m e d i e s

F i n d i n g t h a t t h e D P O C r e q u i r e m e n t v i o l a t e d t h e E q u a l P r o t e c t i o n C l a u s e

a n d s e c t i o n 5 o f t h e N V R A

, t h e c o u r t o r d e r e d t h e S e c r e t a r y “ n o t [ t o ] e n f o r c e t h e

D P O C l a w a n d a c c o m p a n y i n g r e g u l a t i o n a g a i n s t v o t e r r e g i s t r a t i o n a p p l i c a n t s i n

K a n s a s

. ” I

d

. a t 1 1 5 2 9

. T h e c o u r t a l s o o r d e r e d v a r i o u s s p e c i f i c f o r m s o f r e l i e f n o t

a t i s s u e h e r e

, e

. g

. , o r d e r i n g t h e S e c r e t a r y t o u p d a t e w e b s i t e s a n d p r o v i d e

a p p l i c a n t s w i t h c e r t i f

i c a t e s o f r e g i s t r a t i o n

. I d

. a t 1 1 5 3 0

. T h e S e c r e t a r y t i m e l y

a p p e a l e d

.

19I I

. S t a n d i n g

T h e S e c r e t a r y f

i r s t a r g u e s t h a t M r

. B e d n a s e k

— t h e o n l y r e m a i n i n g p l a i n t i f f

i n B e d n a s e k v

. S c h w a b

, N o

. 1 8

- 3 1 3 4

— l a c k s s t a n d i n g

. 1 W e s u m m a r i z e t h e

r e l e v a n t l e g a l p r i n c i p l e s a n d c o n c l u d e M r

. B e d n a s e k h a s s t a n d i n g

.

A

. L e g a l P r i n c i p l e s G o v e r n i n g S t a n d i n g

A r t i c l e I I I o f t h e U n i t e d S t a t e s C o n s t i t u t i o n r e s t r i c t s t h e j u r i s d i c t i o n o f

f e d e r a l c o u r t s t o t h e a d

j u d i c a t i o n o f “ C a s e s ” o r “ C o n t r o v e r s i e s

. ” U

. S

. C O N S T

. a r t

.

I I I

, § 2

, c l

. 1

. T o s a t i s f y A r t i c l e I I I ’ s c a s e

- o r

- c o n t r o v e r s y r e q u i r e m e n t

, a p l a i n t i f f

m u s t d e m o n s t r a t e s t a n d i n g b y e s t a b l i s h i n g “ ( 1 ) a n ‘ i n j u r y

- i n

- f a c t

, ’ ( 2 ) a s u f

f i c i e n t

‘ c a u s a l c o n n e c t i o n b e t w e e n t h e i n j u r y a n d t h e c o n d u c t c o m p l a i n e d o f

, ’ a n d ( 3 ) a

‘ l i k e l [ i h o o d ] ’ t h a t t h e i n j u r y ‘ w i l l b e r e d r e s s e d b y a f a v o r a b l e d e c i s i o n

. ’ ” S u s a n

B

. A n t h o n

y L i s t v

. D r i e h a u s

, 5 7 3 U

. S

. 1 4 9

, 1 5 7

S 5 8 ( 2 0 1 4 ) ( a l t e r a t i o n i n o r i g i n a l )

( q u o t i n g L u

j a n v

. D e f s

. o f W i l d l i f e

, 5 0 4 U

. S

. 5 5 5

, 5 6 0

S 6 1 ( 1 9 9 2 ) ) ; a c c o r d S p o k e o

,

I n c

. v

. R o b i n s

, - - - U

. S

. - - - - , 1 3 6 S

. C t

. 1 5 4 0

, 1 5 4 7 ( 2 0 1 6 )

. “ P u t s i m p l y

, a p l a i n t i f f

m u s t e s t a b l i s h t h r e e e l e m e n t s : a n i n j u r y

- i n

- f a c t

, c a u s a t i o n

, a n d r e d r e s s a b i l i t y

. ”

B r o n s o n v

. S w e n s e n

, 5 0 0 F

. 3 d 1 0 9 9

, 1 1 0 6 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 0 7 )

.

1 T h e S e c r e t a r y d o e s n o t c h a l l e n g e t h e F i s h p l a i n t i f f s ’ s t a n d i n g

. N e v e r t h e l e s s

, “ [ w ] e h a v e a n o b l i g a t i o n t o a s s u r e o u r s e l v e s o f l i t i g a n t s ’ s t a n d i n g

u n d e r A r t i c l e I I I

. ” F r a n k v

. G a o s

, - - - U

. S

. - - - - , 1 3 9 S

. C t

. 1 0 4 1

, 1 0 4 6 ( 2 0 1 9 ) ( p e r

c u r i a m ) ( q u o t i n g D a i m l e r C h r y s l e r C o r

p

. v

. C u n o

, 5 4 7 U

. S

. 3 3 2

, 3 4 0 ( 2 0 0 6 ) )

. W e

c o n c l u d e d t h a t t h e F i s h p l a i n t i f f s h a d s t a n d i n g i n F i s h I

, s e e 8 4 0 F

. 3 d a t 7 1 6 n

. 5

( “ W e a r e c o n f

i d e n t o n t h e c u r r e n t r e c o r d t h a t P l a i n t i f f s

– A p p e l l e e s h a v e s t a n d i n g

t o s u e

. ” )

, a n d w e s e e n o r e a s o n t o d e p a r t f r o m t h a t c o n c l u s i o n n o w

.

20W e a r e f o c u s e d o n t h e f

i r s t t w o o f t h e s e r e q u i r e m e n t s

. A s t o t h e f i r s t

, “ [ t ] o

e s t a b l i s h i n

j u r y i n f a c t

, a p l a i n t i f

f m u s t s h o w t h a t h e o r s h e s u f f e r e d ‘ a n i n v a s i o n

o f a l e g a l l y p r o t e c t e d i n t e r e s t ’ t h a t i s ‘ c o n c r e t e a n d p a r t i c u l a r i z e d ’ a n d ‘ a c t u a l o r

i m m i n e n t

, n o t c o n

j e c t u r a l o r h y p o t h e t i c a l

. ’ ” S p o k e o

, 1 3 6 S

. C t

. a t 1 5 4 8 ( q u o t i n g

L u j a n

, 5 0 4 U

. S

. a t 5 6 0 ) ; a c c o r d P e o p l e f o r t h e E t h i c a l T

r e a t m e n t o

f P r o p

. O w n e r s

v

. U

. S

. F i s h & W

i l d l i f e S e r v

. , 8 5 2 F

. 3 d 9 9 0

, 9 9 6

– 9 7 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 1 7 )

. A n d a s t o

t h e s e c o n d

, c a u s a t i o n i s e s t a b l i s h e d w h e n t h e i n j u r y “ i s f a i r l y t r a c e a b l e t o t h e

c h a l l e n g e d c o n d u c t o f t h e d e f e n d a n t

. ” S

p o k e o

, 1 3 6 S

. C t

. a t 1 5 4 7 ( c i t i n g L u j a n

,

5 0 4 U

. S

. a t 5 6 0

S 6 1 ) ; a c c o r d B e n h a m v

. O z a r k M a t e r i a l s R i v e r R o c k

, L L C

, 8 8 5

F

. 3 d 1 2 6 7

, 1 2 7 3 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 1 8 ) ( “ T o s a t i s f y t h e t r a c e a b i l i t y r e q u i r e m e n t

, t h e

d e f e n d a n t ’ s c o n d u c t m u s t h a v e c a u s e d t h e i n j u r y

. ” )

. T h i s r e q u i r e s p r o v i n g t h a t

t h e r e i s “ a s u b s t a n t i a l l i k e l i h o o d t h a t t h e d e f e n d a n t ’ s c o n d u c t c a u s e d p l a i n t i f f ’ s

i n j u r y i n f a c t

. ” B r o n s o n

, 5 0 0 F

. 3 d a t 1 1 0 9

– 1 0 ( q u o t i n g N o v a H e a l t h S y s

. v

.

G a n d y

, 4 1 6 F

. 3 d 1 1 4 9

, 1 1 5 6 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 0 5 ) )

.

“ W e

. . . r e v i e w t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s r u l i n g s o n s t a n d i n g d e n o v o

. ” N i e m i v

.

L a s s h o f e r

, 7 7 0 F

. 3 d 1 3 3 1

, 1 3 4 4 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 1 4 ) ; a c c o r d P e o p l e f o r t h e E t h i c a l

T r e a t m e n t o

f P r o p

. O w n e r s

, 8 5 2 F

. 3 d a t 9 9 6

. H o w e v e r

, w e r e v i e w t h e f a c t u a l

f i n d i n g s u n d e r l y i n g t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s s t a n d i n g d e t e r m i n a t i o n f o r c l e a r e r r o r

. S e e

P r o t o c o l s

, L L C v

. L e a v i t t

, 5 4 9 F

. 3 d 1 2 9 4

, 1 2 9 8 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 0 8 ) ; s e e a l s o

M c C o r m a c k v

. H

e r z o g

, 7 8 8 F

. 3 d 1 0 1 7

, 1 0 2 4 ( 9 t h C i r

. 2 0 1 5 ) ( “ Q u e s t i o n s o f

21s t a n d i n g a r e

. . . r e v i e w e d d e n o v o

, b u t u n d e r l y i n g f a c t u a l f i n d i n g s a r e r e v i e w e d

f o r c l e a r e r r o r

. ” ) ; A S

P C A v

. F e l d E n t m ’ t

, I

n c

. , 6 5 9 F

. 3 d 1 3

, 1 9 ( D

. C

. C i r

. 2 0 1 1 )

( s a m e ) ; M

e

. P e o p l e ’ s A l l

. v

. M

a l l i n c k r o d t

, I

n c

. , 4 7 1 F

. 3 d 2 7 7

, 2 8 3 ( 1 s t C i r

. 2 0 0 6 )

( s a m e )

.

B

. A p p l i c a t i o n

T h e S e c r e t a r y r a i s e s t w o a r g u m e n t s t h a t M r

. B e d n a s e k l a c k s s t a n d i n g

.

F i r s t

, t h e S e c r e t a r y a r g u e s t h a t M r

. B e d n a s e k d i d n o t s u f f e r a n i n j u r y

- i n

- f a c t

b e c a u s e h e w a s n o t a K a n s a s r e s i d e n t a n d s o h e w a s i n e l i g i b l e t o v o t e

. S e c o n d

,

t h e S e c r e t a r y a r g u e s t h a t M r

. B e d n a s e k ’ s h a r m w a s n o t c a u s e d b y t h e D P O C

r e q u i r e m e n t a n d w a s i n s t e a d s e l f

- i n f l i c t e d

. W e r e

j e c t b o t h a r g u m e n t s b e f o r e

b r i e f l y a s s u r i n g o u r s e l v e s t h a t M r

. B e d n a s e k ’ s i n j u r y

- i n

- f a c t i s r e d r e s s a b l e

.

1

. I n j u r y

- i n

- f a c t

T h e S e c r e t a r y a r g u e s t h a t M r

. B e d n a s e k d i d n o t s u f f e r “ a n i n v a s i o n o f a

l e g a l l y p r o t e c t e d i n t e r e s t

, ” S p o k e o

, 1 3 6 S

. C t

. a t 1 5 4 8 ( q u o t i n g L u j a n

, 5 0 4 U

. S

. a t

5 6 0 )

, w h e n h i s a p p l i c a t i o n w a s c a n c e l l e d b e c a u s e M r

. B e d n a s e k o s t e n s i b l y w a s

n o t a r e s i d e n t o f K a n s a s a n d s o w a s i n e l i g i b l e t o v o t e t h e r e

. F o r p u r p o s e s o f

“ d e t e r m i n i n g t h e r e s i d e n c e o f a p e r s o n o f f e r i n g t o v o t e ” u n d e r K a n s a s l a w

, a

p e r s o n ’ s r e s i d e n c e i s “ t h e p l a c e a d o p t e d b y a p e r s o n a s s u c h p e r s o n ’ s p l a c e o f

h a b i t a t i o n

, a n d t o w h i c h

, w h e n e v e r s u c h p e r s o n i s a b s e n t

, s u c h p e r s o n h a s t h e

i n t e n t i o n o f r e t u r n i n g

. ” K a n

. S t a t

. A n n

. § 2 5

- 4 0 7

. “ T h a t t h i s d e t e r m i n a t i o n i s n o t

22b a s e d s o l e l y o n i n t e n t h a s b e e n r e c o g n i z e d b y t h e K a n s a s S u p r e m e C o u r t

, w h i c h

h a s s t a t e d t h a t a c i t i z e n h a s t h e r i g h t t o c h a n g e h i s r e s i d e n c e p e r m a n e n t l y o r

t e m p o r a r i l y

, a n d t h a t ‘ w h e t h e r h e d o e s s o

, o r w h i c h h e d o e s

, i s d e t e r m i n e d b y h i s

a c t s a n d h i s i n t e n t i o n s

. ’ ” W a r r e n v

. G a s t o n

, 5 5 F

. S u p p

. 2 d 1 2 3 0

, 1 2 3 7 ( D

. K a n

.

1 9 9 9 ) ( q u o t i n g S t a t e e x r e l

. P a r k e r v

. C o r c o r a n

, 1 2 8 P

. 2 d 9 9 9

, 1 0 0 3 ( K a n

.

1 9 4 2 ) )

. W h i l e M r

. B e d n a s e k ’ s f a m i l y i s f

r o m T e x a s

, h e w a s e n r o l l e d a s a

f u l l

- t i m e s t u d e n t a t t h e U n i v e r s i t y o f K a n s a s w h e n h e a t t e m p t e d t o r e g i s t e r t o

v o t e

. M o r e o v e r

, i n t h e f a l l o f 2 0 1 5

, h e c a n c e l l e d h i s T e x a s v o t e r r e g i s t r a t i o n a n d

a t t e m p t e d t o r e g i s t e r i n K a n s a s b e c a u s e h e “ c o n s i d e r e d [ h i m ] s e l f t o b e a r e s i d e n t

i n K a n s a s

, a n d [ h e ] w a n t e d t o v o t e i n K a n s a s e l e c t i o n s

. ” A p l t

. ’ s A p p

. , V o l

. 3 8

, a t

9 3 3 9

. I n a p p l y i n g t o r e g i s t e r i n K a n s a s

, h e s w o r e t h a t h e w a s a K a n s a s r e s i d e n t

a n d t h a t h e h a d a b a n d o n e d h i s f o r m e r r e s i d e n c e

. A n d

, a s p a r t o f t h i s l a w s u i t

, h e

s u b m i t t e d a n a f

f i d a v i t w h e r e i n h e s t a t e d t h a t h e w a s a K a n s a s r e s i d e n t a n d h a d

“ n o i n t e n t t o l e a v e K a n s a s i n t h e f u t u r e

. ” I d

. , V o l

. 4 8

, a t 1 1 6 9 2

. T h e d i s t r i c t

c o u r t t h u s c o n c l u d e d t h a t M r

. B e d n a s e k w a s a r e s i d e n t o f K a n s a s

.

T h e S e c r e t a r y

, h o w e v e r

, p o i n t s o u t t h a t M r

. B e d n a s e k p a i d o u t

- o f

- s t a t e

t u i t i o n a t t h e U n i v e r s i t y o f K a n s a s

, h a d a c a r t h a t h e j o i n t l y o w n e d w i t h h i s

p a r e n t s t h a t w a s r e g i s t e r e d i n T e x a s

, h a d a c a r i n s u r a n c e p o l i c y

— f o r w h i c h h i s

p a r e n t s a r e l i s t e d a s t h e p o l i c y h o l d e r s

— t h a t w a s a l s o r e g i s t e r e d t o h i s p a r e n t s ’

T e x a s h o m e

, a n d a p p l i e d f o r a n d r e c e i v e d a T e x a s d r i v e r ’ s l i c e n s e

. T h e S e c r e t a r y

23a r g u e s t h a t t h e s e a c t i o n s u n d e r m i n e M r

. B e d n a s e k ’ s d e c l a r e d i n t e n t i o n s

. B u t i n

r e j e c t i n g a m o t i o n t o d i s m i s s o n s t a n d i n g g r o u n d s

, t h e d i s t r i c t c o u r t s t a t e d : “ t h e

C o u r t f i n d s t h a t n e i t h e r B e d n a s e k ’ s T e x a s d r i v e r ’ s l i c e n s e

, n o r h i s T e x a s

a u t o m o b i l e r e g i s t r a t i o n a n d i n s u r a n c e

, o b j e c t i v e l y d i s p r o v e B e d n a s e k ’ s r e p e a t e d

a t t e s t a t i o n s o f K a n s a s r e s i d e n c y

. ” I d

. , V o l

. 4 9

, a t 1 1 8 2 5 ( M e m

. & O r d e r

, f i l e d

J u l y 2 9

, 2 0 1 6 )

. T h i s f

a c t u a l f i n d i n g a b o u t M r

. B e d n a s e k ’ s r e s i d e n c e w a s

i n c o r p o r a t e d i n t h e s u m m a r y j u d g m e n t a n d t r i a l r u l i n g s

. W e o n l y r e v i e w t h e

d i s t r i c t c o u r t ’ s f

a c t u a l f i n d i n g s f o r c l e a r e r r o r

. S e e P r o t o c o l s

, 5 4 9 F

. 3 d a t 1 2 9 8 ;

M c C o r m a c k

, 7 8 8 F

. 3 d a t 1 0 2 4 ; A S C P A

, 6 5 9 F

. 3 d a t 1 9 ; M

e

. P e o p l e ’ s A l l

. , 4 7 1

F

. 3 d a t 2 8 3

. A n d t h i s f a c t u a l f i n d i n g w a s n o t c l e a r l y e r r o n e o u s : M r

. B e d n a s e k

h a d c h o s e n t o l i v e i n K a n s a s

, c a n c e l e d h i s T e x a s v o t e r r e g i s t r a t i o n

, a n d s w o r n

t h a t h e i n t e n d e d t o r e m a i n i n K a n s a s

. T h e d i s t r i c t c o u r t c o u l d w e i g h a l l o f t h i s

e v i d e n c e a n d m a k e a c r e d i b i l i t y d e t e r m i n a t i o n

. 2 W e c o n c l u d e t h a t t h e d i s t r i c t

2 M o r e o v e r

, t h e s t a n d a r d f o r p a y i n g i n

- s t a t e t u i t i o n i s m o r e o n e r o u s

t h a n t h a t f

o r v o t e r r e s i d e n c y

. K a n s a s ’ s r e g u l a t i o n s c o n c e r n i n g i n

- s t a t e t u i t i o n

s t a t e t h a t “ [ v ] o t i n g o r r e g i s t r a t i o n f o r v o t i n g i n K a n s a s

, ” “ s t a n d i n g a l o n e

,

o r d i n a r i l y s h a l l n o t c o n s t i t u t e s u f f i c i e n t e v i d e n c e o f a c h a n g e t o K a n s a s

r e s i d e n c e

. ” K a n

. A d m i n

. R e g s

. § 8 8

S 3

S 2 ( c ) ( 1 )

. T h e r e g u l a t i o n s a l s o c r e a t e a

p r e s u m p t i o n t h a t i n d i v i d u a l s e n r o l l e d i n a c a d e m i c p r o g r a m s a r e n o t r e s i d e n t s f o r

p u r p o s e s o f i n

- s t a t e t u i t i o n

. I d

. § 8 8

S 3

S 2 ( d )

. N o s i m i l a r p r e s u m p t i o n i s i n t h e

v o t e r

- r e s i d e n c y s t a t u t e

. A n d t h e r e l e v a n t s t a t u t e r e q u i r e s a n i n d i v i d u a l t o b e a

d o m i c i l i a r y r e s i d e n t o f K a n s a s f o r t w e l v e m o n t h s p r i o r t o r e c e i v i n g i n

- s t a t e

t u i t i o n

, s e e K a n

. S t a t

. A n n

. § 7 6

S 7 2 9 ( a ) ( 1 ) ; n o s u c h r e q u i r e m e n t i s i n t h e

v o t e r

- r e g i s t r a t i o n r e s i d e n c y d e f i n i t i o n

. T h u s

, t h e f

a c t t h a t M r

. B e d n a s e k p a i d o u t

o f

- s t a t e t u i t i o n d o e s n o t t e l l u s m u c h

. A d d i t i o n a l l y

, K a n s a s ’ s t h e n

- e x i s t i n g

( c o n t i n u e d

. . . )

24c o u r t ’ s f

i n d i n g t h a t M r

. B e d n a s e k w a s a K a n s a s r e s i d e n t f o r p u r p o s e s o f v o t e r

r e g i s t r a t i o n w a s n o t c l e a r l y e r r o n e o u s

.

T h e S e c r e t a r y c o u n t e r s b y c i t i n g t w o K a n s a s c a s e s : W i l l m e t h v

. H

a r r i s

, 4 0 3

P

. 2 d 9 7 3 ( K a n

. 1 9 6 5 )

, a n d G l e a s o n v

. G l e a s o n

, 1 5 5 P

. 2 d 4 6 5 ( K a n

. 1 9 4 5 )

. B u t

t h e s e c a s e s a c k n o w l e d g e t h a t r e s i d e n c y i s a “ q u e s t i o n o f f a c t ” t h a t t u r n s o n “ a l l

t h e s u r r o u n d i n g f

a c t s a n d c i r c u m s t a n c e s

, ” G l e a s o n

, 1 5 5 P

. 2 d a t 4 6 7 ; s e e a l s o

W i l l m e t h

, 4 0 3 P

. 2 d a t 9 7 8 ( c o n c l u d i n g “ [ t ] h e r e i s a m p l e e v i d e n c e i n t h e r e c o r d t o

s u p p o r t t h e t r i a l c o u r t ’ s f i n d i n g s ” a b o u t a n i n d i v i d u a l ’ s r e s i d e n c y ) ; t h u s

, t h o s e

a u t h o r i t i e s d o n o t h i n g t o c h a n g e o u r c o n c l u s i o n t h a t t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s f a c t u a l

f i n d i n g t h a t M r

. B e d n a s e k w a s a K a n s a s r e s i d e n t w a s n o t c l e a r l y e r r o n e o u s

.

M o r e o v e r

, n e i t h e r c a s e w a s i n t e r p r e t i n g r e s i d e n c y u n d e r t h e r e l e v a n t v o t e r

r e g i s t r a t i o n s t a t u t e

, a n d s o n e i t h e r c o u l d p r o v i d e a p e r s u a s i v e r e a s o n t o d e p a r t

f r o m t h e a b o v e a n a l y s i s i n a n y e v e n t

.

I n s u m

, w e c o n c l u d e t h a t d i s t r i c t c o u r t d i d n o t c l e a r l y e r r i n c o n c l u d i n g t h a t

M r

. B e d n a s e k w a s a r e s i d e n t o f K a n s a s a n d t h u s s u f f e r e d a n i n

j u r y

- i n

- f a c t w h e n

t h e S e c r e t a r y c a n c e l l e d h i s r e g i s t r a t i o n a p p l i c a t i o n

.

2 (

. . . c o n t i n u e d )

g u i d a n c e o n “ E l e c t i o n S t a n d a r d s ” s t a t e d t h a t r e s i d e n c y f o r p u r p o s e s o f v o t e r

r e g i s t r a t i o n “ i s n o t r e l a t e d t o o r a f f e c t e d b y v e h i c l e r e g i s t r a t i o n

, ” a n d s o t h e

T e x a s v e h i c l e r e g i s t r a t i o n a l s o i s f a r f r o m d i s p o s i t i v e h e r e

. A p l t

. ’ s A p p

. , V o l

. 4 9

,

a t 1 1 8 2 5

. L i k e w i s e

, w e d o n o t f i n d t h e f a c t t h a t h i s p a r e n t s l i n k e d t h e a u t o

i n s u r a n c e p o l i c y w i t h t h e i r h o u s e t o b e t e l l i n g

.

252

. C a u s a t i o n

T h e S e c r e t a r y n e x t a r g u e s t h a t M r

. B e d n a s e k d i d n o t h a v e s t a n d i n g t o s u e

b e c a u s e h i s i n

j u r y w a s “ s e l f

- i n f l i c t e d ” a n d t h u s n o t f

a i r l y t r a c e a b l e t o K a n s a s ’ s

c o n d u c t

. A p l t

. ’ s O p e n i n g B r

. a t 2 3

. T h e S e c r e t a r y ’ s a r g u m e n t t u r n s o n t h e

f o l l o w i n g f

a c t s : t h a t M r

. B e d n a s e k p o s s e s s e d D P O C t h a t w a s l o c a t e d a t h i s

p a r e n t ’ s h o m e i n T e x a s

, t h a t h e a c q u i r e d a c o p y o f t h i s D P O C a t s o m e p o i n t

d u r i n g h i s K a n s a s r e s i d e n c y i n o r d e r t o a p p l y t o t h e N a v y

, a n d t h a t h e s t a t e d t h a t

h e d i d n o t b r i n g t h e D P O C w h e n h e a t t e m p t e d t o r e g i s t e r t o v o t e b e c a u s e h e d i d

n o t a g r e e w i t h t h e l a w

. B u t w e r e j e c t e d s i m i l a r a r g u m e n t s i n F i s h I

. S e e 8 4 0

F

. 3 d a t 7 1 6 n

. 5

, 7 5 3

S 5 4

. W e s t a t e d t h a t “ o u r c a s e s s h o w t h a t t y p i c a l l y a f i n d i n g

o f s e l f

- i n f l i c t e d h a r m r e s u l t s f

r o m e i t h e r m i s c o n d u c t o r s o m e t h i n g a k i n t o

e n t e r i n g a f

r e e l y n e g o t i a t e d c o n t r a c t u a l a r r a n g e m e n t

, n o t f r o m a f a i l u r e t o c o m p l y

w i t h a n a l l e g e d l y u n l a w f u l r e g i m e

. ” I

d

. a t 7 5 3 ( c o l l e c t i n g c a s e s )

. “ [ W ] e

r e j e c t [ e d ] t h e n o t i o n t h a t t h e s o u r c e o f a n i n j u r y i s a l i t i g a n t ’ s d e c i s i o n n o t t o

c o m p l y w i t h a n a l l e g e d l y u n l a w f u l s t a t e r e g i m e

, r a t h e r t h a n t h e r e g i m e i t s e l f

. ” I d

.

a t 7 5 4 ( e m p h a s i s a d d e d )

. “ W e r e t h i s n o t i o n t o a p p l y i n a c a s e l i k e t h i s o n e

, a

c o u r t c o u l d n e v e r e n

j o i n e n f o r c e m e n t o f a n u n l a w f

u l s t a t u t e i f t h e p l a i n t i f f s c o u l d

h a v e c o m p l i e d w i t h t h e s t a t u t e b u t e l e c t e d n o t t o ; t h i s h y p o t h e t i c a l s c e n a r i o

b o r d e r s o n t h e a b s u r d

. ” I d

. T h i s a l l r e m a i n s t r u e n o w

.

26O u r o p i n i o n i n A C L U o f N e w M e x i c o v

. S a n t i l l a n e s

, s u

p r a

, u n d e r s c o r e s t h e

p o i n t

. T h e r e

, i n

- p e r s o n v o t e r s w e r e r e q u i r e d t o p r o d u c e v o t e r i d e n t i f i c a t i o n

. W e

c o n c l u d e d t h a t t h e p l a i n t i f f s w h o i n t e n d e d t o v o t e i n f u t u r e e l e c t i o n s a n d w o u l d

b e r e q u i r e d t o p r e s e n t i d e n t i f i c a t i o n i n t h o s e e l e c t i o n s h a d s t a n d i n g

. 5 4 6 F

. 3 d a t

1 3 1 9

. T h i s w a s t h e c a s e e v e n t h o u g h “ n o i n d i v i d u a l [ p l a i n t i f f ] l a c k [ e d ] p h o t o

i d e n t i f i c a t i o n

. ” I

d

. K a n s a s ’ s d e n i a l o f M r

. B e d n a s e k ’ s a p p l i c a t i o n t o r e g i s t e r t o

v o t e f o r l a c k o f D P O C f

u n c t i o n s a n a l o g o u s l y t o t h e v o t e r

- i d e n t i f i c a t i o n l a w i n

S a n t i l l a n e s ; t h e r e q u i r e m e n t t h a t M r

. B e d n a s e k p r o v i d e D P O C i s s u f f i c i e n t t o

e s t a b l i s h s t a n d i n g

. C

f

. C o m m o n C a u s e / G e o r

g i a v

. B i l l u

p s

, 5 5 4 F

. 3 d 1 3 4 0

,

1 3 5 1

S 5 2 ( 1 1 t h C i r

. 2 0 0 9 ) ( “ R e q u i r i n g a r e g i s t e r e d v o t e r e i t h e r t o p r o d u c e p h o t o

i d e n t i f i c a t i o n t o v o t e i n p e r s o n o r t o c a s t a n a b s e n t e e o r p r o v i s i o n a l b a l l o t i s a n

i n j u r y s u f f i c i e n t f o r s t a n d i n g

. ” )

.

I n a r g u i n g t o t h e c o n t r a r y

, t h e S e c r e t a r y r e l i e s m o s t h e a v i l y o n C l a p p e r v

.

A m n e s t y I n t e r n a t i o n a l U

S A

, 5 6 8 U

. S

. 3 9 8 ( 2 0 1 3 )

. I n t h a t c a s e

, t h e p l a i n t i f f s

a s s e r t e d t h e y w e r e “ s u f f e r i n g o n g o i n g i n

j u r i e s ” b e c a u s e t h e y h a d c h o s e n “ t o t a k e

c o s t l y a n d b u r d e n s o m e m e a s u r e s t o p r o t e c t t h e c o n f i d e n t i a l i t y o f t h e i r

i n t e r n a t i o n a l c o m m u n i c a t i o n s ” f r o m t h e p o t e n t i a l o f s u r v e i l l a n c e u n d e r t h e

F o r e i g n I n t e l l i g e n c e S u r v e i l l a n c e A c t

. I d

. a t 4 0 2

, 4 1 5

. T h e S u p r e m e C o u r t

r e j e c t e d t h e n o t i o n t h a t t h e s e e x p e n d i t u r e s e s t a b l i s h e d s t a n d i n g : “ r e s p o n d e n t s

c a n n o t m a n u f

a c t u r e s t a n d i n g m e r e l y b y i n f l i c t i n g h a r m o n t h e m s e l v e s b a s e d o n

27t h e i r f

e a r s o f h y p o t h e t i c a l f

u t u r e h a r m t h a t i s n o t c e r t a i n l y i m p e n d i n g

. ” I d

. a t

4 1 6

. B u t u n l i k e t h e h y p o t h e t i c a l e n f o r c e m e n t i n C l a

p p e r

, t h e D P O C r e q u i r e m e n t

h e r e a c t u a l l y w a s e n f

o r c e d a g a i n s t M r

. B e d n a s e k

. A n d i t w a s t h a t e n f o r c e m e n t

t h a t c a u s e d M r

. B e d n a s e k ’ s i n j u r y

- i n

- f a c t

, n o t a n y d e c i s i o n h e m a d e t o s p e n d

m o n e y t o a v o i d a h y p o t h e t i c a l i n j u r y

. F u r t h e r m o r e

, t h e s u i t h e r e c o n c e r n s t h e

f u n d a m e n t a l r i g h t t o v o t e ; i t d o e s n o t c o n c e r n “ [ t h e ] a c t i o n s o f t h e p o l i t i c a l

b r a n c h e s i n t h e f

i e l d s o f i n t e l l i g e n c e g a t h e r i n g a n d f o r e i g n a f f a i r s

, ” w h e r e t h e

C o u r t e n g a g e s i n a n e s p e c i a l l y r i g o r o u s s t a n d i n g i n q u i r y

. I d

. a t 4 0 8

S 0 9

. W e t h u s

c o n c l u d e M r

. B e d n a s e k h a s d e m o n s t r a t e d t h a t t h e r e i s a s u b s t a n t i a l l i k e l i h o o d t h a t

h i s i n j u r y

- i n

- f a c t w a s c a u s e d b y t h e S e c r e t a r y ’ s a c t i o n s

. S e e B r o n s o n

, 5 0 0 F

. 3 d a t

1 1 0 9

– 1 0

.

3

. R e d r e s s a b i l i t y

A n d w h i l e n o t c h a l l e n g e d b y t h e S e c r e t a r y

, w e h a v e n o d o u b t t h a t t h e r e i s

“ a ‘ l i k e l [ i h o o d ] ’ t h a t t h e i n j u r y ‘ w i l l b e r e d r e s s e d b y a f a v o r a b l e d e c i s i o n

. ’ ”

S u s a n B

. A n t h o n

y L i s t

, 5 7 3 U

. S

. a t 1 5 8 ( a l t e r a t i o n i n o r i g i n a l ) ( q u o t i n g L u j a n

, 5 0 4

U

. S

. a t 5 6 0

S 6 1 )

. A n o r d e r e n j o i n i n g t h e S e c r e t a r y f

r o m e n f o r c i n g t h e D P O C

r e q u i r e m e n t w i l l e n s u r e t h a t a p p r o x i m a t e l y 3 0

, 0 0 0 v o t e r s w h o s e a p p l i c a t i o n s w e r e

c a n c e l e d o r s u s p e n d e d a r e r e g i s t e r e d t o v o t e

. C f

. S a n t i l l a n e s

, 5 4 6 F

. 3 d a t 1 3 1 9

.

W e t h u s c o n c l u d e M r

. B e d n a s e k h a s e s t a b l i s h e d s t a n d i n g

.

28I I I

. D i s c u s s i o n

T u r n i n g t o t h e m e r i t s o f t h e t w o c h a l l e n g e s t o t h e D P O C r e q u i r e m e n t

, w e

s u m m a r i z e o u r s t a n d a r d o f r e v i e w b e f o r e c o n s i d e r i n g w h e t h e r t h e D P O C

r e q u i r e m e n t u n c o n s t i t u t i o n a l l y b u r d e n s t h e r i g h t t o v o t e a n d w h e t h e r t h e D P O C

r e q u i r e m e n t i s p r e e m p t e d b y s e c t i o n 5 o f t h e N V R A

. W e c o n c l u d e t h a t t h e D P O C

r e q u i r e m e n t i s b o t h u n c o n s t i t u t i o n a l a n d p r e e m p t e d b y s e c t i o n 5 o f t h e N V R A

,

a n d t h u s a f

f i r m t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s j u d g m e n t

.

A

. S t a n d a r d o f R e v i e w

“ W e r e v i e w t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s l e g a l c o n c l u s i o n s i n a b e n c h t r i a l d e n o v o ;

f i n d i n g s o f f

a c t w i l l n o t b e s e t a s i d e u n l e s s c l e a r l y e r r o n e o u s

. ” F T C v

. C h a p m a n

,

7 1 4 F

. 3 d 1 2 1 1

, 1 2 1 6 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 1 3 ) ( q u o t i n g R y a n v

. A m

. N

a t

. E n e r g y C o r p

. ,

5 5 7 F

. 3 d 1 1 5 2

, 1 1 5 7 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 0 9 ) ) ; a c c o r d U n i t e d S t a t e s v

. E s t a t e o

f S t

. C l a i r

,

8 1 9 F

. 3 d 1 2 5 4

, 1 2 6 4 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 1 6 )

. B e c a u s e t h e S e c r e t a r y o n l y c h a l l e n g e s t h e

c o u r t ’ s l e g a l c o n c l u s i o n s

, s e e A p l t

. ’ s O p e n i n g B r

. a t 2 1 ( e x p l a i n i n g t h a t “ t h e S t a t e

a s s e r t s o n l y l e g a l e r r o r ” )

, o u r r e v i e w i s d e n o v o

.

B

. W h e t h e r K a n s a s ’ s D P O C R e q u i r e m e n t V i o l a t e s t h e F o u r t e e n t h

A m e n d m e n t ’ s E q u a l P r o t e c t i o n C l a u s e

W e f i r s t a s k w h e t h e r K a n s a s ’ s D P O C r e q u i r e m e n t v i o l a t e s t h e F o u r t e e n t h

A m e n d m e n t ’ s E q u a l P r o t e c t i o n C l a u s e

. W e s t r u c t u r e t h i s i n q u i r y b y s e t t i n g f o r t h

t h e A n d e r s o n

- B u r d i c k b a l a n c i n g t e s t t h a t g o v e r n s o u r a n a l y s i s

, s e e B u r d i c k v

.

T a k u s h i

, 5 0 4 U

. S

. 4 2 8 ( 1 9 9 2 ) ; A n d e r s o n v

. C e l e b r e z z e

, 4 6 0 U

. S

. 7 8 0 ( 1 9 8 3 )

, a n d

29t h e n a n a l y z i n g t h e c o n s t i t u t i o n a l i t y o f t h e D P O C r e q u i r e m e n t u n d e r t h a t t e s t b y

w e i g h i n g t h e b u r d e n s t h e v o t i n g r e q u i r e m e n t i m p o s e s a g a i n s t t h e i n t e r e s t s t h e

g o v e r n m e n t a s s e r t s

. W e c o n c l u d e t h a t t h e D P O C r e q u i r e m e n t i s u n c o n s t i t u t i o n a l

a n d u p h o l d t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s i n j u n c t i o n a g a i n s t i t s e n f

o r c e m e n t

.

1

. G o v e r n i n g L e g a l P r i n c i p l e s

C r a w f o r d v

. M a r i o n C o u n t

y E l e c t i o n B o a r d

, s u

p r a

, i n s t r u c t s t h a t w h e n

e x a m i n i n g a c l a i m t h a t a s t a t e l a w u n c o n s t i t u t i o n a l l y b u r d e n s a p l a i n t i f f ’ s r i g h t t o

v o t e u n d e r t h e E q u a l P r o t e c t i o n C l a u s e

, w e a r e t o e x a m i n e t h e b u r d e n t h a t t h e

s t a t e l a w p l a c e s o n t h e r i g h t t o v o t e a n d t h e n w e i g h t h e g o v e r n m e n t ’ s a s s e r t e d

i n t e r e s t s f

o r i m p o s i n g t h a t l a w a g a i n s t t h e b u r d e n

. I n t h e f o l l o w i n g d i s c u s s i o n

,

w e i n t r o d u c e t h e s o

- c a l l e d A n d e r s o n

- B u r d i c k b a l a n c i n g t e s t b e f o r e s u m m a r i z i n g

h o w i t w a s a p p l i e d i n C r a w f o r d

.

a

. T h e A n d e r s o n

- B u r d i c k B a l a n c i n g T e s t

T h e r i g h t t o v o t e i s “ a f u n d a m e n t a l p o l i t i c a l r i g h t

, . . . p r e s e r v a t i v e o f a l l

r i g h t s

. ” D u n n v

. B l u m s t e i n

, 4 0 5 U

. S

. 3 3 0

, 3 3 6 ( 1 9 7 2 ) ( o m i s s i o n i n o r i g i n a l )

( q u o t i n g R e

y n o l d s v

. S i m s

, 3 7 7 U

. S

. 5 3 3

, 5 6 2 ( 1 9 6 4 ) ) ; F i s h I

, 8 4 0 F

. 3 d a t 7 5 2

( “ T h e r e c a n b e n o d i s p u t e t h a t t h e r i g h t t o v o t e i s a c o n s t i t u t i o n a l l y p r o t e c t e d

f u n d a m e n t a l r i g h t

. ” ) ; s e e a l s o H a r p e r v

. V a

. S t a t e B d

. o

f E l e c t i o n s

, 3 8 3 U

. S

. 6 6 3

,

6 7 0 ( 1 9 6 6 ) ( “ [ T ] h e r i g h t t o v o t e i s t o o p r e c i o u s

, t o o f u n d a m e n t a l t o b e s o

b u r d e n e d o r c o n d i t i o n e d

. ” )

. “ N o r i g h t i s m o r e p r e c i o u s i n a f r e e c o u n t r y t h a n t h a t

30o f h a v i n g a v o i c e i n t h e e l e c t i o n o f t h o s e w h o m a k e t h e l a w s u n d e r w h i c h

, a s

g o o d c i t i z e n s

, w e m u s t l i v e

. O t h e r r i g h t s

, e v e n t h e m o s t b a s i c

, a r e i l l u s o r y i f t h e

r i g h t t o v o t e i s u n d e r m i n e d

. ” W e s b e r r y v

. S a n d e r s

, 3 7 6 U

. S

. 1

, 1 7 ( 1 9 6 4 )

.

N e v e r t h e l e s s

, “ [ i ] t d o e s n o t f o l l o w

. . . t h a t t h e r i g h t t o v o t e i n a n y m a n n e r

a n d t h e r i g h t t o a s s o c i a t e f o r p o l i t i c a l p u r p o s e s t h r o u g h t h e b a l l o t a r e a b s o l u t e

. ”

B u r d i c k

, 5 0 4 U

. S

. a t 4 3 3 ; a c c o r d U t a h R e p u b l i c a n P a r t

y v

. C o x

, 8 9 2 F

. 3 d 1 0 6 6

,

1 0 7 6 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 1 8 )

, c e r t

. d e n i e d

, 1 3 9 S

. C t

. 1 2 9 0 ( 2 0 1 9 )

. I n s t e a d

, t h e

C o n s t i t u t i o n a l l o w s s t a t e s t o “ p r e s c r i b e ‘ t h e T i m e s

, P l a c e s a n d M a n n e r o f h o l d i n g

E l e c t i o n s f

o r S e n a t o r s a n d R e p r e s e n t a t i v e s

, ’ a n d t h e C o u r t t h e r e f o r e h a s

r e c o g n i z e d t h a t S t a t e s r e t a i n t h e p o w e r t o r e g u l a t e t h e i r o w n e l e c t i o n s

. ” B u r d i c k

,

5 0 4 U

. S

. a t 4 3 3 ( c i t a t i o n o m i t t e d ) ( q u o t i n g U

. S

. C O N S T

. a r t

. I

, § 4

, c l

. 1 )

. T h e s e

r e g u l a t i o n s c a n h e l p p r o t e c t t h e r i g h t t o v o t e b y e n s u r i n g t h a t e l e c t i o n s a r e “ f a i r

a n d h o n e s t ” a n d t h a t “ s o m e s o r t o f o r d e r

, r a t h e r t h a n c h a o s

, . . . a c c o m p a n [ i e s ] t h e

d e m o c r a t i c p r o c e s s e s

. ” I d

. ( q u o t i n g S t o r e r v

. B r o w n

, 4 1 5 U

. S

. 7 2 4

, 7 3 0 ( 1 9 7 4 ) ) ;

a c c o r d C a m

p b e l l v

. B u c k l e

y

, 2 0 3 F

. 3 d 7 3 8

, 7 4 5 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 0 0 ) ; s e e T i m m o n s v

.

T w i n C i t i e s A r e a N

e w P a r t y

, 5 2 0 U

. S

. 3 5 1

, 3 5 8 ( 1 9 9 7 ) ( “ S t a t e s m a y

, a n d

i n e v i t a b l y m u s t

, e n a c t r e a s o n a b l e r e g u l a t i o n s o f p a r t i e s

, e l e c t i o n s

, a n d b a l l o t s t o

r e d u c e e l e c t i o n

- a n d c a m p a i g n

- r e l a t e d d i s o r d e r

. ” )

.

H o w e v e r

, t h e r e i s “ [ n ] o b r i g h t l i n e

, ” T i m m o n s

, 5 2 0 U

. S

. a t 3 5 9

, t h a t

s e p a r a t e s t h o s e r e g u l a t i o n s t h a t p r o p e r l y i m p o s e o r d e r

— t h e r e b y p r o t e c t i n g t h e

31f

u n d a m e n t a l r i g h t t o v o t e

— f r o m t h o s e t h a t u n d u l y b u r d e n i t

— t h e r e b y

u n d e r m i n i n g i t

. S e e C r a w f o r d

, 5 5 3 U

. S

. a t 1 9 0 ( p l u r a l i t y o p i n i o n o f S t e v e n s

, J

. )

( e x p l a i n i n g t h a t i n s t e a d o f a p p l y i n g a “ l i t m u s t e s t ” c o u r t s m u s t m a k e a “ h a r d

j u d g m e n t ” ) ; A n d e r s o n

, 4 6 0 U

. S

. a t 7 8 9 ( e x p l a i n i n g t h a t i n s t e a d o f a p p l y i n g a

“ l i t m u s

- p a p e r t e s t ” “ a c o u r t m u s t r e s o l v e s u c h a c h a l l e n g e b y a n a n a l y t i c a l

p r o c e s s t h a t p a r a l l e l s i t s w o r k i n o r d i n a r y l i t i g a t i o n ” )

. I n s t e a d

, t h e S u p r e m e C o u r t

h a s i n s t r u c t e d t h a t :

A c o u r t c o n s i d e r i n g a c h a l l e n g e t o a s t a t e e l e c t i o n l a w m u s t

w e i g h “ t h e c h a r a c t e r a n d m a g n i t u d e o f t h e a s s e r t e d i n j u r y t o t h e

r i g h t s p r o t e c t e d b y t h e F i r s t a n d F o u r t e e n t h A m e n d m e n t s t h a t t h e

p l a i n t i f f s e e k s t o v i n d i c a t e ” a g a i n s t “ t h e p r e c i s e i n t e r e s t s p u t

f o r w a r d b y t h e S t a t e a s j u s t i f i c a t i o n s f

o r t h e b u r d e n i m p o s e d b y

i t s r u l e

, ” t a k i n g i n t o c o n s i d e r a t i o n “ t h e e x t e n t t o w h i c h t h o s e

i n t e r e s t s m a k e i t n e c e s s a r y t o b u r d e n t h e p l a i n t i f f ’ s r i g h t s

. ”

B u r d i c k

, 5 0 4 U

. S

. a t 4 3 4 ( q u o t i n g A n d e r s o n

, 4 6 0 U

. S

. a t 7 8 9 ) ; a c c o r d S a n t i l l a n e s

,

5 4 6 F

. 3 d a t 1 3 2 0 ( “ [ T ] h e a p p r o p r i a t e t e s t w h e n a d d r e s s i n g a n E q u a l P r o t e c t i o n

c h a l l e n g e t o a l a w a f

f e c t i n g a p e r s o n ’ s r i g h t t o v o t e i s t o ‘ w e i g h t h e a s s e r t e d

i n j u r y t o t h e r i g h t t o v o t e a g a i n s t t h e p r e c i s e i n t e r e s t s p u t f o r w a r d b y t h e S t a t e a s

j u s t i f i c a t i o n s f

o r t h e b u r d e n i m p o s e d b y i t s r u l e

. ’ ” ( q u o t i n g C r a w f o r d

, 5 5 3 U

. S

. a t

1 9 0 ) )

. T h i s b a l a n c i n g t e s t h a s b e c o m e k n o w n a s t h e A n d e r s o n

- B u r d i c k b a l a n c i n g

32t e s t

. S e e C o x

, 8 9 2 F

. 3 d a t 1 0 7 7 ( “ [ W ] e a n a l y z e e l e c t o r a l r e g u l a t i o n s u s i n g t h e

n o w

- f a m i l i a r A n d e r s o n

- B u r d i c k b a l a n c i n g t e s t

. ” )

. 3

B o t h p a r t i e s a g r e e t h a t t h i s A n d e r s o n

- B u r d i c k b a l a n c i n g t e s t a p p l i e s h e r e

.

W e t h u s t u r n t o e x a m i n e h o w t h e A n d e r s o n

- B u r d i c k t e s t w a s a p p l i e d t o a r e l a t e d

v o t i n g r e s t r i c t i o n i n C r a w f o r d v

. M a r i o n C o u n t

y E l e c t i o n B o a r d

, s u

p r a

.

3 T h e S u p r e m e C o u r t ’ s c a s e s h a v e e q u i v o c a t e d o v e r w h i c h p r o v i s i o n o f

t h e C o n s t i t u t i o n m a n d a t e s t h i s b a l a n c i n g t e s t

. C o m p a r e A n d e r s o n

, 4 6 0 U

. S

. a t

7 8 6 n

. 7 ( “ [ W ] e b a s e o u r c o n c l u s i o n s d i r e c t l y o n t h e F i r s t a n d F o u r t e e n t h

A m e n d m e n t s a n d d o n o t e n g a g e i n a s e p a r a t e E q u a l P r o t e c t i o n C l a u s e a n a l y s i s

. W e r e l y

, h o w e v e r

, o n t h e a n a l y s i s i n a n u m b e r o f o u r p r i o r e l e c t i o n c a s e s r e s t i n g

o n t h e E q u a l P r o t e c t i o n C l a u s e o f t h e F o u r t e e n t h A m e n d m e n t

. T h e s e c a s e s

,

a p p l y i n g t h e ‘ f

u n d a m e n t a l r i g h t s ’ s t r a n d o f e q u a l p r o t e c t i o n a n a l y s i s

, h a v e

i d e n t i f i e d t h e F i r s t a n d F o u r t e e n t h A m e n d m e n t r i g h t s i m p l i c a t e d b y r e s t r i c t i o n s

o n t h e e l i g i b i l i t y o f v o t e r s a n d c a n d i d a t e s

, a n d h a v e c o n s i d e r e d t h e d e g r e e t o

w h i c h t h e S t a t e ’ s r e s t r i c t i o n s f u r t h e r l e g i t i m a t e s t a t e i n t e r e s t s

. ” ( c o l l e c t i n g

c a s e s ) )

, w i t h C r a w

f o r d

, 5 5 3 U

. S

. a t 2 0 7 n

. * ( p l u r a l i t y o p i n i o n o f S c a l i a

, J

. ) ( “ A

n u m b e r o f o u r e a r l y r i g h t

- t o

- v o t e d e c i s i o n s

, p u r p o r t i n g t o r e l y u p o n t h e E q u a l

P r o t e c t i o n C l a u s e

, s t r i c t l y s c r u t i n i z e d n o n d i s c r i m i n a t o r y v o t i n g l a w s r e q u i r i n g t h e

p a y m e n t o f f

e e s

. ” ( c o l l e c t i n g c a s e s ) )

. O u r c o u r t

, h o w e v e r

, h a s t r a c e d t h e

A n d e r s o n

- B u r d i c k b a l a n c i n g t e s t t o t h e E q u a l P r o t e c t i o n C l a u s e

. S e e S a n t i l l a n e s

, 5 4 6 F

. 3 d a t 1 3 1 9

S 2 0 ; s e e a l s o E d w a r d B

. F o l e y

, D u e P r o c e s s

, F a i r P l a y

, a n d

E x c e s s i v e P a r t i s a n s h i

p : A N e w P r i n c i

p l e f o r J u d i c i a l R e v i e w o

f E l e c t i o n L a w s

, 8 4

U

. C H I

. L

. R E V

. 6 5 5

, 6 7 4 ( 2 0 1 7 ) ( e x p l a i n i n g t h a t t h e S u p r e m e C o u r t ’ s

“ e q u a l

- p r o t e c t i o n

- f

o r

- v o t i n g j u r i s p r u d e n c e h a s e v o l v e d i n t o w h a t i s k n o w n a s t h e

‘ A n d e r s o n

- B u r d i c k b a l a n c i n g t e s t ’ ” )

. Y e t

, a s e x p l a i n e d a b o v e

, t h e A n d e r s o n

B u r d i c k b a l a n c i n g t e s t d o e s n o t e n t a i l “ a t r a d i t i o n a l e q u a l

- p r o t e c t i o n i n q u i r y

. ”

D e m o c r a t i c E

x e c

. C o m m

. o

f F l a

. v

. L e e

, 9 1 5 F

. 3 d 1 3 1 2

, 1 3 1 9 ( 1 1 t h C i r

. 2 0 1 9 ) ;

s e e a l s o G r e e n P a r t

y o f T e n n

. v

. H a r g e t t

, 7 9 1 F

. 3 d 6 8 4

, 6 9 2 ( 6 t h C i r

. 2 0 1 5 )

( d i s c u s s i n g r e l a t i o n s h i p b e t w e e n A n d e r s o n

- B u r d i c k a n d t h e E q u a l P r o t e c t i o n

C l a u s e

, a n d c o l l e c t i n g c a s e s )

.

33b

. C r a w f o r d v

. M a r i o n C o u n t

y E l e c t i o n B o a r d

C r a w f o r d i n v o l v e d “ t h e c o n s t i t u t i o n a l i t y o f a n I n d i a n a s t a t u t e r e q u i r i n g

c i t i z e n s v o t i n g i n p e r s o n o n e l e c t i o n d a y

, o r c a s t i n g a b a l l o t i n p e r s o n a t t h e o f f i c e

o f t h e c i r c u i t c o u r t c l e r k p r i o r t o e l e c t i o n d a y

, t o p r e s e n t p h o t o i d e n t i f i c a t i o n

i s s u e d b y t h e g o v e r n m e n t

. ” 5 5 3 U

. S

. a t 1 8 5 ( p l u r a l i t y o p i n i o n o f S t e v e n s

, J

. )

.

T h e C o u r t

— i n t w o p l u r a l i t y o p i n i o n s

, o n e b y J u s t i c e S t e v e n s a n d o n e b y J u s t i c e

S c a l i a

— u p h e l d t h e c o n s t i t u t i o n a l i t y o f t h e s t a t u t e u n d e r t h e A n d e r s o n

- B u r d i c k

b a l a n c i n g t e s t

. I

d

. a t 1 8 9

S 9 0 ( p l u r a l i t y o p i n i o n o f S t e v e n s

, J

. ) ; i d

. a t 2 0 4

S 0 5

( p l u r a l i t y o p i n i o n o f S c a l i a

, J

. )

. W e h a v e h e l d t h a t J u s t i c e S t e v e n s ’ s o p i n i o n i s

c o n t r o l l i n g

, a n d s o w e f o c u s o n t h a t o p i n i o n h e r e

. S e e S a n t i l l a n e s

, 5 4 6 F

. 3 d a t

1 3 2 1 ( “ F o l l o w i n g C r a w f o r d

, i t a p p e a r s t h a t J u s t i c e S t e v e n s ’ s p l u r a l i t y o p i n i o n

c o n t r o l s

, a p o s i t i o n a d v o c a t e d b y t h e P l a i n t i f f s i n t h e p r e s e n t c a s e b e c a u s e i t i s t h e

n a r r o w e s t m a

j o r i t y p o s i t i o n

. ” ) ; i d

. a t 1 3 2 1

S 2 5 ( c i t i n g

, i n t h e a n a l y s i s

, o n l y t o

J u s t i c e S t e v e n s ’ s o p i n i o n ) ; s e e a l s o F o l e y

, s u p r a

, a t 6 7 6 ( “ T h e c o n t r o l l i n g

o p i n i o n i n [ C r a w

f o r d ] w a s w r i t t e n b y S t e v e n s a n d j o i n e d b y R o b e r t s a n d

K e n n e d y

. ” )

.

J u s t i c e S t e v e n s ’ s o p i n i o n

— j o i n e d b y C h i e f J u s t i c e R o b e r t s a n d J u s t i c e

K e n n e d y

— s t a r t e d i t s d i s c u s s i o n o f t h e r e l e v a n t l e g a l s t a n d a r d w i t h H a r p e r v

.

V i r g i n i a S t a t e B o a r d o

f E l e c t i o n s

, s u

p r a

, a c a s e t h a t i n v a l i d a t e d a p o l l

- t a x u n d e r

t h e E q u a l P r o t e c t i o n C l a u s e

. J u s t i c e S t e v e n s e x p l a i n e d t h a t H a r p e r h a d n o t

34i n v a l i d a t e d t h e p o l l

- t a x b e c a u s e o f a n y r a c i a l c l a s s i f i c a t i o n o r a n i m u s ; i n s t e a d

, i t

i n v a l i d a t e d t h e p o l l

- t a x a s “ i n v i d i o u s b e c a u s e i t w a s i r r e l e v a n t t o t h e v o t e r ’ s

q u a l i f i c a t i o n s

. ” C r a w

f o r d

, 5 5 3 U

. S

. a t 1 8 9 ; s e e H a r p e r

, 3 8 3 U

. S

. a t 6 6 8 ( “ T o

i n t r o d u c e w e a l t h o r p a y m e n t o f a f e e a s a m e a s u r e o f a v o t e r ’ s q u a l i f i c a t i o n s i s t o

i n t r o d u c e a c a p r i c i o u s o r i r r e l e v a n t f a c t o r

. T h e d e g r e e o f t h e d i s c r i m i n a t i o n i s

i r r e l e v a n t

. I n t h i s c o n t e x t

— t h a t i s

, a s a c o n d i t i o n o f o b t a i n i n g a b a l l o t

— t h e

r e q u i r e m e n t o f f

e e p a y i n g c a u s e s a n ‘ i n v i d i o u s ’ d i s c r i m i n a t i o n t h a t r u n s a f o u l o f

t h e E q u a l P r o t e c t i o n C l a u s e

. ” ( c i t a t i o n o m i t t e d ) ( q u o t i n g S k i n n e r v

. O k l a

. e x r e l

.

W i l l i a m s o n

, 3 1 6 U

. S

. 5 3 5

, 5 4 1 ( 1 9 4 2 ) ) )

.

J u s t i c e S t e v e n s t h u s d e d u c e d t h e r u l e t h a t “ e v e n r a t i o n a l r e s t r i c t i o n s o n t h e

r i g h t t o v o t e a r e i n v i d i o u s i f t h e y a r e u n r e l a t e d t o v o t e r q u a l i f i c a t i o n s

. ”

C r a w f o r d

, 5 5 3 U

. S

. a t 1 8 9

. A t t h e s a m e t i m e

, J u s t i c e S t e v e n s a c k n o w l e d g e d “ t h a t

‘ e v e n h a n d e d r e s t r i c t i o n s t h a t p r o t e c t t h e i n t e g r i t y a n d r e l i a b i l i t y o f t h e e l e c t o r a l

p r o c e s s i t s e l f ’ a r e n o t i n v i d i o u s a n d s a t i s f y t h e s t a n d a r d s e t f

o r t h i n H a r p e r

. ” I d

.

a t 1 8 9

S 9 0 ( q u o t i n g A n d e r s o n

, 4 6 0 U

. S

. a t 7 8 8 n

. 9 )

. B u t d e t e r m i n i n g h o w t o

“ n e a t l y s e p a r a t e v a l i d f

r o m i n v a l i d r e s t r i c t i o n s ” i s n o t a l w a y s a n e a s y t a s k

. I d

. a t

1 9 0

. N o t a b l y

, J u s t i c e S t e v e n s a p p l i e d t h e A n d e r s o n

- B u r d i c k b a l a n c i n g t e s t e v e n

t h o u g h t h e v o t e r

- i d e n t i f i c a t i o n l a w a t i s s u e w a s n o t “ u n r e l a t e d t o v o t e r

q u a l i f i c a t i o n s

. ” I

d

. a t 1 8 9 ; s e e i d

. a t 1 9 3 ( n o t i n g t h a t C o n g r e s s h a d i n d i c a t e d

“ t h a t p h o t o i d e n t i f

i c a t i o n i s o n e e f

f e c t i v e m e t h o d o f e s t a b l i s h i n g a v o t e r ’ s

35q u a l i f

i c a t i o n t o v o t e ” )

. I n s t e a d

, “ [ h ] o w e v e r s l i g h t t h [ e ] b u r d e n [ i m p o s e d o n t h e

r i g h t t o v o t e ] m a y a p p e a r

, a s H a r p e r d e m o n s t r a t e s

, i t m u s t b e j u s t i f i e d b y r e l e v a n t

a n d l e g i t i m a t e s t a t e i n t e r e s t s ‘ s u f f i c i e n t l y w e i g h t y t o j u s t i f y t h e l i m i t a t i o n

. ’ ” I

d

.

a t 1 9 1 ( q u o t i n g N

o r m a n v

. R e e d

, 5 0 2 U

. S

. 2 7 9

, 2 8 8

S 8 9 ( 1 9 9 2 ) )

. I n o t h e r w o r d s

,

A n d e r s o n

- B u r d i c k s c r u t i n y i s r e q u i r e d e v e n w h e n t h e b u r d e n i m p o s e d b y a v o t e r

i d e n t i f i c a t i o n l a w h a s s o m e r e l a t i o n s h i p t o v o t e r q u a l i f i c a t i o n s a n d e v e n w h e n t h e

b u r d e n i m p o s e d m a y a p p e a r s l i g h t

.

A n i m p o r t a n t q u e s t i o n t h e n i s e x a c t l y w h a t t h i s s c r u t i n y e n t a i l s

. J u s t i c e

S t e v e n s ’ s o p i n i o n e x p l a i n e d t h a t t h e d e g r e e o f s c r u t i n y w a s “ f l e x i b l e

. ” I

d

. a t 1 9 0

n

. 8 ; s e e B u r d i c k

, 5 0 4 U

. S

. a t 4 3 4 ( e x p l a i n i n g t h a t u n d e r A n d e r s o n t h e m e r e f a c t

t h a t a b u r d e n w a s i m p o s e d d o e s n o t i t s e l f m a n d a t e s t r i c t s c r u t i n y ; i n s t e a d

, “ a m o r e

f l e x i b l e s t a n d a r d a p p l i e s ” ) ; a c c o r d C a m p b e l l v

. D a v i d

s o n

, 2 3 3 F

. 3 d 1 2 2 9

, 1 2 3 3

( 1 0 t h C i r

. 2 0 0 0 ) ( a p p l y i n g “ t h e f l e x i b l e s t a n d a r d o f B u r d i c k ” )

. T h i s

“ f l e x i b [ i l i t y ] ” a c k n o w l e d g e s t h a t w e m u s t e n g a g e i n a c a s e

- s p e c i f i c i n q u i r y b a s e d

o n ( 1 ) “ t h e c h a r a c t e r a n d m a g n i t u d e o f t h e a s s e r t e d i n j u r y t o t h e r i g h t s

. . . t h a t

t h e p l a i n t i f

f s e e k s t o v i n d i c a t e

, ” ( 2 ) “ t h e p r e c i s e i n t e r e s t s p u t f o r w a r d b y t h e S t a t e

a s j u s t i f i c a t i o n s f

o r t h e b u r d e n i m p o s e d b y i t s r u l e

, ” a n d ( 3 ) “ t h e e x t e n t t o w h i c h

t h o s e [ s t a t e ] i n t e r e s t s m a k e i t n e c e s s a r y t o b u r d e n t h e p l a i n t i f f ’ s r i g h t s

. ” B u r d i c k

,

5 0 4 U

. S

. a t 4 3 4 ( q u o t i n g A n d e r s o n

, 4 6 0 U

. S

. a t 7 8 9 )

. T h u s

, t h e s c r u t i n y w e a p p l y

w i l l w a x a n d w a n e w i t h t h e s e v e r i t y o f t h e b u r d e n i m p o s e d o n t h e r i g h t t o v o t e i n

36a n y g i v e n c a s e ; h e a v i e r b u r d e n s w i l l r e q u i r e c l o s e r s c r u t i n y

, l i g h t e r b u r d e n s w i l l

b e a p p r o v e d m o r e e a s i l y

. I d

. ( “ U n d e r t h i s s t a n d a r d

, t h e r i g o r o u s n e s s o f o u r

i n q u i r y i n t o t h e p r o p r i e t y o f a s t a t e e l e c t i o n l a w d e p e n d s u p o n t h e e x t e n t t o w h i c h

a c h a l l e n g e d r e g u l a t i o n b u r d e n s F i r s t a n d F o u r t e e n t h A m e n d m e n t r i g h t s

. ” )

.

W e

, a n d o u r s i s t e r c i r c u i t s a n d c o m m e n t a t o r s

, h a v e r e f e r r e d t o t h i s a s a

“ s l i d i n g s c a l e ” t e s t

. N

a v a j o N a t i o n v

. S a n J

u a n C t y

. , 9 2 9 F

. 3 d 1 2 7 0

, 1 2 8 3 ( 1 0 t h

C i r

. 2 0 1 9 ) ; s e e A r i z

. L i b e r t a r i a n P a r t y v

. H o b b s

, 9 2 5 F

. 3 d 1 0 8 5

, 1 0 9 0 ( 9 t h C i r

.

2 0 1 9 ) ( “ W e h a v e d e s c r i b e d t h i s a p p r o a c h a s a ‘ s l i d i n g s c a l e ’

— t h e m o r e s e v e r e t h e

b u r d e n i m p o s e d

, t h e m o r e e x a c t i n g o u r s c r u t i n y ; t h e l e s s s e v e r e

, t h e m o r e r e l a x e d

o u r s c r u t i n y

. ” ( q u o t i n g A r i z

. G r e e n P a r t y v

. R e a g a n

, 8 3 8 F

. 3 d 9 8 3

, 9 8 8 ( 9 t h C i r

.

2 0 1 6 ) ) ) ; F o l e y

, s u

p r a

, a t 6 7 5 ( “ A n d e r s o n a n d B u r d i c k c r e a t e a k i n d o f

s l i d i n g

- s c a l e b a l a n c i n g t e s t

, w h e r e b y t h e s t r e n g t h o f t h e s t a t e ’ s j u s t i f i c a t i o n

r e q u i r e d t o d e f

e n d i t s l a w d e p e n d s o n t h e s e v e r i t y o f t h e b u r d e n t h a t t h e l a w

i m p o s e s o n t h e w o u l d

- b e v o t e r ’ s o p p o r t u n i t y t o c a s t a b a l l o t

. . . . ” ) ; s e e a l s o N e

.

O h i o C o a l

. f

o r t h e H o m e l e s s v

. H

u s t e d

, 6 9 6 F

. 3 d 5 8 0

, 5 9 2 ( 6 t h C i r

. 2 0 1 2 ) ( p e r

c u r i a m ) ( “ W h i l e a r a t i o n a l b a s i s s t a n d a r d a p p l i e s t o s t a t e r e g u l a t i o n s t h a t d o n o t

b u r d e n t h e f

u n d a m e n t a l r i g h t t o v o t e

, s t r i c t s c r u t i n y a p p l i e s w h e n a s t a t e ’ s

r e s t r i c t i o n i m p o s e s ‘ s e v e r e ’ b u r d e n s

. F o r t h e m a j o r i t y o f c a s e s f

a l l i n g b e t w e e n

37t h e s e e x t r e m e s

, w e a p p l y t h e ‘ f l e x i b l e ’ A n d e r s o n / B u r d i c k b a l a n c i n g t e s t

. ”

( c i t a t i o n s o m i t t e d ) )

. 4

J u s t i c e S t e v e n s

— a p p l y i n g t h i s “ f l e x i b l e ” a p p r o a c h

— t h e n c o n c l u d e d t h a t

t h e p h o t o g r a p h i c

- i d e n t i f i c a t i o n r e q u i r e m e n t a t i s s u e i n C r a w f o r d “ i m p o s e [ d ] o n l y

a l i m i t e d b u r d e n o n v o t e r s ’ r i g h t s

. ” 5 5 3 U

. S

. a t 2 0 3 ( q u o t i n g B u r d i c k

, 5 0 4 U

. S

. a t

4 3 9 )

. I n p a r t i c u l a r

, J u s t i c e S t e v e n s r e l i e d h e a v i l y o n t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s

c o n c l u s i o n t h a t t h e c h a l l e n g e r s “ h a d ‘ n o t i n t r o d u c e d e v i d e n c e o f a s i n g l e

,

i n d i v i d u a l I n d i a n a r e s i d e n t w h o w i l l b e u n a b l e t o v o t e ’ ” a s a r e s u l t o f t h e l a w “ o r

w h o w i l l h a v e h i s o r h e r r i g h t t o v o t e u n d u l y b u r d e n e d b y i t s r e q u i r e m e n t s

. ” I d

.

a t 1 8 7 ( q u o t i n g I

n d

. D e m o c r a t i c P a r t

y v

. R o k i t a

, 4 5 8 F

. S u p p

. 2 d 7 7 5

, 7 8 3 ( S

. D

.

4 J u s t i c e S c a l i a w o u l d h a v e a b a n d o n e d t h i s t r a d i t i o n a l u n d e r s t a n d i n g

o f t h e A n d e r s o n

- B u r d i c k b a l a n c i n g t e s t a s a f l e x i b l e

, s l i d i n g s c a l e t e s t

. I n s t e a d

, h e c h a r a c t e r i z e d B u r d i c k a s “ f o r g [ i n g ] A n d e r s o n ’ s a m o r p h o u s ‘ f l e x i b l e s t a n d a r d ’

i n t o ” a m o r e r i g i d “ t w o

- t r a c k a p p r o a c h

. ” C r a w f o r d

, 5 5 3 U

. S

. a t 2 0 5 ( p l u r a l i t y

o p i n i o n o f S c a l i a

, J

. )

. U n d e r h i s v i e w

, s t r i c t s c r u t i n y w o u l d b e a p p l i e d t o

“ s e v e r e ” b u r d e n s w h i l e “ n o n s e v e r e

, n o n d i s c r i m i n a t o r y r e s t r i c t i o n s ” w o u l d b e

r e v i e w e d u n d e r “ a d e f

e r e n t i a l ‘ i m p o r t a n t r e g u l a t o r y i n t e r e s t s ’ s t a n d a r d

. ” I d

. a t

2 0 4

S 0 5 ( q u o t i n g B u r d i c k

, 5 0 4 U

. S

. a t 4 3 3

S 3 4 )

. A p p l y i n g t h i s f r a m e w o r k t o t h e

l a w a t i s s u e i n C r a w

f o r d

, J u s t i c e S c a l i a w o u l d h a v e c o n c l u d e d t h a t t h e b u r d e n

i m p o s e d b y I n d i a n a ’ s p h o t o

- i d e n t i f i c a t i o n l a w w a s “ s i m p l y n o t s e v e r e ” a n d t h u s

j u s t i f i e d b y I n d i a n a ’ s g e n e r a l i z e d i n t e r e s t s u n d e r a d e f e r e n t i a l s t a n d a r d

. I

d

. a t

2 0 9

. B u t s i x M e m b e r s o f t h e C o u r t

— C h i e f J u s t i c e R o b e r t s

, J u s t i c e S t e v e n s

, J u s t i c e K e n n e d y

, s e e i d

. a t 1 9 0 n

. 8

, a n d a l l t h r e e d i s s e n t e r s

, s e e i d

. a t 2 1 0 ( S o u t e r

, J

. , j o i n e d b y G i n s b u r g

, J

. , d i s s e n t i n g ) ; i d

. a t 2 3 7 ( B r e y e r

, J

. , d i s s e n t i n g )

— r e j e c t e d

J u s t i c e S c a l i a ’ s r e f

r a m i n g o f t h e A n d e r s o n

- B u r d i c k b a l a n c i n g t e s t a s i n v o l v i n g

o n l y t w o d i s t i n c t t r a c k s

. A n d

, a s w e h a v e p r e v i o u s l y h e l d t h a t J u s t i c e S t e v e n s ’ s

o p i n i o n i s c o n t r o l l i n g

, w e m u s t a p p l y t h e “ f l e x i b l e ” a p p r o a c h t o t h e A n d e r s o n

B u r d i c k b a l a n c i n g t e s t t h a t w a s u s e d b y J u s t i c e S t e v e n s

, s e e C r a w f o r d

, 5 5 3 U

. S

.

a t 1 9 0 n

. 8

, a s w e l l a s b y t h e C o u r t ’ s e a r l i e r c a s e s

, s e e B u r d i c k

, 5 0 4 U

. S

. a t 4 3 4

.

38I n d

. 2 0 0 6 ) )

. A d d i t i o n a l l y

, w h i l e J u s t i c e S t e v e n s a c k n o w l e d g e d t h a t t h e l a w c o u l d

i m p o s e a b u r d e n o n t h o s e w i t h o u t p h o t o i d e n t i f i c a t i o n

, “ t h e e v i d e n c e i n t h e r e c o r d

d [ i d ] n o t p r o v i d e [ t h e C o u r t ] w i t h t h e n u m b e r o f r e g i s t e r e d v o t e r s w i t h o u t p h o t o

i d e n t i f i c a t i o n

. ” I

d

. a t 2 0 0

. “ M u c h o f t h e a r g u m e n t a b o u t t h e n u m b e r s o f s u c h

v o t e r s c [ a m e ] f

r o m e x t r a r e c o r d

, p o s t

j u d g m e n t s t u d i e s

, t h e a c c u r a c y o f w h i c h

h a [ d ] n o t b e e n t e s t e d i n t h e t r i a l c o u r t

. ” I d

. T h u s

, h e c o n c l u d e d t h a t a n y c o s t s

a s s o c i a t e d w i t h r e q u i r i n g v o t e r s t o a c q u i r e f r e e l y p r o v i d e d p h o t o g r a p h i c

i d e n t i f i c a t i o n d i d n o t “ q u a l i f

y a s a s u b s t a n t i a l b u r d e n o n t h e r i g h t t o v o t e

, o r e v e n

r e p r e s e n t a s i g n i f

i c a n t i n c r e a s e o v e r t h e u s u a l b u r d e n s o f v o t i n g

. ” I d

. a t 1 9 8

.

T h i s d e t e r m i n a t i o n t h a t t h e b u r d e n w a s n o t s u b s t a n t i a l w a s “ r e c o r d

- b a s e d

. ” I d

. a t

2 0 8 ( p l u r a l i t y o p i n i o n o f S c a l i a

, J

. ) ; s e e i d

. a t 1 8 9 ( p l u r a l i t y o p i n i o n o f S t e v e n s

,

J

. ) ( “ [ T ] h e e v i d e n c e i n t h e r e c o r d i s n o t s u f f i c i e n t t o s u p p o r t a f

a c i a l a t t a c k o n t h e

v a l i d i t y o f t h e e n t i r e s t a t u t e

. . . . ” ( e m p h a s i s a d d e d ) ) ; i d

. a t 2 0 0 ( p l u r a l i t y o p i n i o n

o f S t e v e n s

, J

. ) ( “ [ O ] n t h e b a s i s o f t h e e v i d e n c e i n t h e r e c o r d i t i s n o t p o s s i b l e t o

q u a n t i f y e i t h e r t h e m a g n i t u d e o f t h e b u r d e n o n t h i s n a r r o w c l a s s o f v o t e r s o r t h e

p o r t i o n o f t h e b u r d e n i m p o s e d o n t h e m t h a t i s f u l l y j u s t i f

i e d

. ” ( e m p h a s i s a d d e d ) )

.

I n l i g h t o f t h i s w e a k e v i d e n c e o f a b u r d e n

, J u s t i c e S t e v e n s c o n c l u d e d t h a t

t h e s t a t e ’ s j u s t i f

i c a t i o n s w e r e “ s u f

f i c i e n t l y w e i g h t y t o j u s t i f y t h e l i m i t a t i o n

. ” I

d

.

a t 1 9 1 ( q u o t i n g N

o r m a n

, 5 0 2 U

. S

. a t 2 8 8

S 8 9 )

. I n p a r t i c u l a r

, I n d i a n a h a d

“ u n q u e s t i o n a b l y r e l e v a n t ” i n t e r e s t s i n e l e c t i o n m o d e r n i z a t i o n

, p r e v e n t i n g v o t e r

39f

r a u d

, a n d s a f

e g u a r d i n g v o t e r c o n f

i d e n c e

. I d

. J u s t i c e S t e v e n s d e t e r m i n e d t h a t

t h e s e i n t e r e s t s w e r e “ l e g i t i m a [ t e ] ” a n d “ i m p o r t a n [ t ]

, ” e v e n t h o u g h

, f o r e x a m p l e

,

“ [ t ] h e r e c o r d c o n t a i n [ e d ] n o e v i d e n c e o f a n y [ v o t e r

- i m p e r s o n a t i o n ] f r a u d a c t u a l l y

o c c u r r i n g i n I n d i a n a

. ” I d

. a t 1 9 4

, 1 9 6

. T h u s

, t h e C r a w f o r d o p i n i o n d e m o n s t r a t e s

t h a t w h e n t h e r e i s l i m i t e d e v i d e n c e o f a b u r d e n o n t h e r i g h t t o v o t e

, t h e s t a t e n e e d

n o t p r e s e n t c o n c r e t e e v i d e n c e t o j u s t i f y i t s a s s e r t i o n o f l e g i t i m a t e o r i m p o r t a n t

g e n e r a l i z e d i n t e r e s t s

. S e e S a n t i l l a n e s

, 5 4 6 F

. 3 d a t 1 3 2 3 ( “ I n r e q u i r i n g t h e C i t y t o

p r e s e n t e v i d e n c e o f p a s t i n s t a n c e s o f v o t i n g f r a u d

, t h e d i s t r i c t c o u r t i m p o s e d t o o

h i g h a b u r d e n o n t h e C i t y

. ” )

.

H o w e v e r

, w h e n a m o r e s u b s t a n t i a l b u r d e n i s i m p o s e d o n t h e r i g h t t o v o t e

,

o u r r e v i e w o f t h e g o v e r n m e n t ’ s i n t e r e s t s i s m o r e “ r i g o r o u s [ ]

. ” B u r d i c k

, 5 0 4 U

. S

.

a t 4 3 4 ; s e e a l s o A n d e r s o n

, 4 6 0 U

. S

. a t 7 8 9 ( “ I n p a s s i n g j u d g m e n t

, t h e C o u r t m u s t

n o t o n l y d e t e r m i n e t h e l e g i t i m a c y a n d s t r e n g t h o f e a c h o f t h o s e i n t e r e s t s ; i t a l s o

m u s t c o n s i d e r t h e e x t e n t t o w h i c h t h o s e i n t e r e s t s m a k e i t n e c e s s a r y t o b u r d e n t h e

p l a i n t i f f ’ s r i g h t s

. ” ) ; L e a g u e o

f W o m e n V o t e r s o f N

. C

. v

. N o r t h C a r o l i n a

, 7 6 9 F

. 3 d

2 2 4

, 2 4 6 ( 4 t h C i r

. 2 0 1 4 ) ( “ N o r t h C a r o l i n a a s s e r t s g o a l s o f e l e c t o r a l i n t e g r i t y a n d

f r a u d p r e v e n t i o n

. B u t n o t h i n g i n t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s p o r t r a y a l o f t h e f a c t s

s u g g e s t s t h a t t h o s e a r e a n y t h i n g o t h e r t h a n m e r e l y i m a g i n a b l e

. ” ) ; O b a m a f o r A m

.

v

. H u s t e d

, 6 9 7 F

. 3 d 4 2 3

, 4 3 3

S 3 4 ( 6 t h C i r

. 2 0 1 2 ) ( h o l d i n g v o t i n g r e g u l a t i o n w a s

n o t j u s t i f i e d b y “ v a g u e i n t e r e s t [ s ] ” w h e n t h e s t a t e h a d s u b m i t t e d “ n o e v i d e n c e ” t o

40j u s t i f

y i t s i n v o c a t i o n o f t h e i n t e r e s t s ) ; c f

. C a l

. D e m o c r a t i c P a r t

y v

. J o n e s

, 5 3 0

U

. S

. 5 6 7

, 5 8 4 ( 2 0 0 0 ) ( e x p l a i n i n g t h a t t h e d e t e r m i n a t i o n o f w h e t h e r t h e “ f o u r

a s s e r t e d s t a t e i n t e r e s t s

— p r o m o t i n g f a i r n e s s

, a f

f o r d i n g v o t e r s g r e a t e r c h o i c e

,

i n c r e a s i n g v o t e r p a r t i c i p a t i o n

, a n d p r o t e c t i n g p r i v a c y

— a r e

. . . c o m p e l l i n g

. . . i s

n o t t o b e m a d e i n t h e a b s t r a c t

, b y a s k i n g w h e t h e r f a i r n e s s

, p r i v a c y

, e t c

. , a r e h i g h l y

s i g n i f i c a n t v a l u e s ; b u t r a t h e r b y a s k i n g w h e t h e r t h e a s p e c t o f f a i r n e s s

, p r i v a c y

,

e t c

. , a d d r e s s e d b y t h e l a w a t i s s u e i s h i g h l y s i g n i f i c a n t ” )

.

F i n a l l y

, i n a d d i t i o n t o J u s t i c e S t e v e n s ’ s c o n s i d e r a t i o n o f t h e “ f a c i a l a t t a c k

o n t h e v a l i d i t y o f t h e e n t i r e s t a t u t e ” i n C r a w f o r d b a s e d o n “ t h e s t a t u t e ’ s b r o a d

a p p l i c a t i o n t o a l l I n d i a n a v o t e r s

, ” 5 5 3 U

. S

. a t 1 8 9

, 2 0 2

– 0 3

, h e a l s o p a r s e d t h e

b u r d e n i m p o s e d o n s p e c i f i c c a t e g o r i e s o f v o t e r s : “ e l d e r l y p e r s o n s b o r n o u t o f

S t a t e

, w h o m a y h a v e d i f f i c u l t y o b t a i n i n g a b i r t h c e r t i f i c a t e ; p e r s o n s w h o b e c a u s e

o f e c o n o m i c o r o t h e r p e r s o n a l l i m i t a t i o n s m a y f i n d i t d i f f i c u l t e i t h e r t o s e c u r e a

c o p y o f t h e i r b i r t h c e r t i f i c a t e o r t o a s s e m b l e t h e o t h e r r e q u i r e d d o c u m e n t a t i o n t o

o b t a i n a s t a t e

- i s s u e d i d e n t i f i c a t i o n ; h o m e l e s s p e r s o n s ; a n d p e r s o n s w i t h a

r e l i g i o u s o b

j e c t i o n t o b e i n g p h o t o g r a p h e d

, ” i d

. a t 1 9 9 ( f o o t n o t e o m i t t e d )

. B u t t h e

r e c o r d e v i d e n c e c o n c e r n i n g t h e b u r d e n s i m p o s e d o n t h e s e v o t e r s w a s o n c e a g a i n

l a c k l u s t e r : “ o n t h e b a s i s o f t h e e v i d e n c e i n t h e r e c o r d i t i s n o t p o s s i b l e t o q u a n t i f y

e i t h e r t h e m a g n i t u d e o f t h e b u r d e n o n t h i s n a r r o w c l a s s o f v o t e r s o r t h e p o r t i o n o f

t h e b u r d e n i m p o s e d o n t h e m t h a t i s f u l l y j u s t i f

i e d

. ” I d

. a t 2 0 0

. “ [ T ] h e e v i d e n c e

41i n t h e r e c o r d d [ i d ] n o t p r o v i d e [ t h e C o u r t ] w i t h t h e n u m b e r o f r e g i s t e r e d v o t e r s

w i t h o u t p h o t o i d e n t i f

i c a t i o n

, ” “ t h e d e p o s i t i o n e v i d e n c e p r e s e n t e d i n t h e D i s t r i c t

C o u r t d [ i d ] n o t p r o v i d e a n y c o n c r e t e e v i d e n c e o f t h e b u r d e n i m p o s e d o n v o t e r s

w h o c u r r e n t l y l a c k p h o t o i d e n t i f i c a t i o n

, ” a n d t h e “ r e c o r d s a [ i d ] v i r t u a l l y n o t h i n g

a b o u t t h e d i f

f i c u l t i e s f a c e d b y e i t h e r i n d i g e n t v o t e r s o r v o t e r s w i t h r e l i g i o u s

o b j e c t i o n s t o b e i n g p h o t o g r a p h e d

. ” I d

. a t 2 0 0

S 0 1

. F u r t h e r m o r e

, t h e C o u r t n o t e d

t h a t t h e u n i q u e b u r d e n s o n t h e s e c l a s s e s o f i n d i v i d u a l s w o u l d b e m i t i g a t e d b y a

p r o v i s i o n i n t h e I n d i a n a l a w t h a t a l l o w e d c e r t a i n “ v o t e r s w i t h o u t p h o t o

i d e n t i f i c a t i o n [ t o ] c a s t p r o v i s i o n a l b a l l o t s t h a t w i l l u l t i m a t e l y b e c o u n t e d

. ” I d

. a t

1 9 9

. 5

I n s u m

, C r a w

f o r d t e a c h e s t h a t w e m u s t b a l a n c e a n y b u r d e n o n t h e r i g h t t o

v o t e i m p o s e d b y t h e D P O C r e q u i r e m e n t a g a i n s t t h e g o v e r n m e n t ’ s a s s e r t e d

i n t e r e s t s a s j u s t i f

i c a t i o n s f

o r i m p o s i n g t h a t b u r d e n

. W e m u s t a p p l y t h e A n d e r s o n

5 J u s t i c e S c a l i a c r i t i c i z e d t h e “ l e a d o p i n i o n ” f o r t h i s f o c u s o n t h e

b u r d e n i m p o s e d o n s p e c i f i c p o p u l a t i o n s

. 5 5 3 U

. S

. a t 2 0 4

S 0 5

. I n h i s v i e w

,

t r a d i t i o n a l e q u a l

- p r o t e c t i o n p r i n c i p l e s r e q u i r e d e v a l u a t i n g t h e b u r d e n t h e

v o t e r

- i d e n t i f

i c a t i o n r e q u i r e m e n t i m p o s e d o n a l l v o t e r s

, e v e n i f d i f f e r e n t

p o p u l a t i o n s f

e l t t h e i m p a c t s o f t h a t s i n g l e b u r d e n d i f f e r e n t l y

. I

d

. a t 2 0 5 ; s e e a l s o

i d

. a t 2 0 6 ( a r g u i n g t h a t

, i n i t s p r i o r o p i n i o n s

, “ w h e n [ t h e C o u r t ] b e g a n t o g r a p p l e

w i t h t h e m a g n i t u d e o f b u r d e n s

, [ i t ] d i d s o c a t e g o r i c a l l y a n d d i d n o t c o n s i d e r t h e

p e c u l i a r c i r c u m s t a n c e s o f i n d i v i d u a l v o t e r s o r c a n d i d a t e s ” )

. H e p a r t i c u l a r l y

t h o u g h t J u s t i c e S t e v e n s ’ s f o c u s o n t h e r e q u i r e m e n t ’ s i m p a c t o n t h e p o o r

, d i s a b l e d

,

a n d e l d e r l y w a s p r o b l e m a t i c b e c a u s e t h e s e a r e n o t s u s p e c t c l a s s i f i c a t i o n s

. I

d

. a t

2 0 7

. H e w o u l d h a v e a v o i d e d “ [ t ] h e l e a d o p i n i o n ’ s r e c o r d

- b a s e d r e s o l u t i o n ” a n d

i n s t e a d h e l d t h a t “ [ t ] h e b u r d e n o f a c q u i r i n g

, p o s s e s s i n g

, a n d s h o w i n g a f r e e p h o t o

i d e n t i f i c a t i o n i s s i m p l y n o t s e v e r e

. ” I d

. a t 2 0 8

S 0 9

.

42B u r d i c k b a l a n c i n g t e s t f l e x i b l y

, i

. e

. , “ t h e r i g o r o u s n e s s o f o u r i n q u i r y i n t o t h e

p r o p r i e t y o f [ t h e D P O C r e q u i r e m e n t ] d e p e n d s u p o n t h e e x t e n t t o w h i c h [ i t ]

b u r d e n s ” v o t e r s ’ r i g h t s

. B u r d i c k

, 5 0 4 U

. S

. a t 4 3 4

. A n d

, w h i l e w e a r e t o e v a l u a t e

“ t h e s t a t u t e ’ s b r o a d a p p l i c a t i o n t o a l l

. . . v o t e r s ” t o d e t e r m i n e t h e m a g n i t u d e o f

t h e b u r d e n

, C r a w

f o r d

, 5 5 3 U

. S

. a t 2 0 2

– 0 3 ( p l u r a l i t y o p i n i o n o f S t e v e n s

, J

. )

, w e

m a y n e v e r t h e l e s s s p e c i f i c a l l y c o n s i d e r t h e “ l i m i t e d n u m b e r o f p e r s o n s ” o n w h o m

“ [ t ] h e b u r d e n s t h a t a r e r e l e v a n t t o t h e i s s u e b e f o r e u s ” w i l l b e “ s o m e w h a t

h e a v i e r

, ” i d

. a t 1 9 8

S 9 9 ( p l u r a l i t y o p i n i o n o f S t e v e n s

, J

. ) ; s e e a l s o H a r p e r

, 3 8 3

U

. S

. a t 6 6 8 ( h o l d i n g p o l l t a x f a c i a l l y u n c o n s t i t u t i o n a l w h i l e i d e n t i f y i n g t h e

s p e c i f i c a l l y p e r n i c i o u s e f

f e c t s u c h a t a x h a s o n t h o s e u n a b l e t o p a y i t ) ; N a t h a n i e l

P e r s i l y

, F i g L e a v e s a n d T e a L e a v e s i n t h e S u

p r e m e C o u r t ’ s R e c e n t E l e c t i o n L a w

D e c i s i o n s

, 2 0 0 8 S U P

. C T

. R E V

. 8 9

, 1 0 1 ( 2 0 0 8 ) ( “ V o t i n g l a w s t h a t a r e

u n c o n s t i t u t i o n a l o n t h e i r f a c e a r e u s u a l l y s o b e c a u s e a m i n o r i t y ( e v e n a

n o n s u s p e c t o n e ) i s d i s a d v a n t a g e d

. ” )

.

2

. A p p l i c a t i o n

I n t h e f o l l o w i n g d i s c u s s i o n

, w e ( a ) s e t o u t t h e b u r d e n s i m p o s e d o n t h e r i g h t

t o v o t e b y t h e D P O C r e q u i r e m e n t

, ( b ) d i s c u s s t h e i n t e r e s t s t h a t t h e S e c r e t a r y

o f f e r s t o j u s t i f

y t h o s e b u r d e n s

, a n d t h e n ( c ) a r r i v e a t t h e “ h a r d j u d g m e n t ”

C r a w f o r d d e m a n d s

. W e c o n c l u d e t h a t t h e s i g n i f i c a n t b u r d e n q u a n t i f

i e d b y t h e

3 1

, 0 8 9 v o t e r s w h o h a d t h e i r r e g i s t r a t i o n a p p l i c a t i o n s c a n c e l e d o r s u s p e n d e d

43r e q u i r e s u s t o i n c r e a s e t h e “ r i g o r o u s n e s s o f o u r i n q u i r y

, ” B u r d i c k

, 5 0 4 U

. S

. a t

4 3 4

, a n d t h a t s u c h a n i n q u i r y d e m o n s t r a t e s t h a t t h e p r e c i s e i n t e r e s t s p u t f o r w a r d

b y t h e S e c r e t a r y d o n o t j u s t i f y t h e b u r d e n i m p o s e d o n t h e r i g h t t o v o t e

. T h u s

, w e

c o n c l u d e t h e D P O C r e q u i r e m e n t i s u n c o n s t i t u t i o n a l

.

a

. B u r d e n o n V o t e r s

B a s e d p r i m a r i l y o n t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s f i n d i n g t h a t 3 1

, 0 8 9 a p p l i c a n t s w e r e

p r e v e n t e d f

r o m r e g i s t e r i n g t o v o t e b e c a u s e o f t h e D P O C r e q u i r e m e n t

, w e

c o n c l u d e t h a t t h e b u r d e n i m p o s e d o n t h e r i g h t t o v o t e b y t h e D P O C r e q u i r e m e n t

w a s s i g n i f

i c a n t a n d r e q u i r e s h e i g h t e n e d s c r u t i n y

. 6 I n a r r i v i n g a t t h i s c o n c l u s i o n

,

w e r e j e c t t h e S e c r e t a r y ’ s c o u n t e r a r g u m e n t t h a t t h e b u r d e n i m p o s e d h e r e c o m p a r e s

f a v o r a b l y t o t h e b u r d e n t h a t t h e S u p r e m e C o u r t f o u n d i n s u b s t a n t i a l i n C r a w f o r d

.

T h e d i s t r i c t c o u r t f

o u n d t h a t

— b e f

o r e t h e p r e l i m i n a r y i n

j u n c t i o n i n F i s h I

w a s i s s u e d

— 1 4

, 7 7 0 i n d i v i d u a l s h a d a p p l i e d t o v o t e b u t h a d t h e i r a p p l i c a t i o n s

s u s p e n d e d b y t h e S e c r e t a r y f o r f a i l u r e t o p r o v i d e D P O C

. I n a d d i t i o n t o t h e s e

s u s p e n d e d a p p l i c a t i o n s

, a n o t h e r 1 6

, 3 1 9 i n d i v i d u a l s h a d t h e i r a p p l i c a t i o n s

c a n c e l e d b y t h e S e c r e t a r y f o r f a i l u r e t o p r o v i d e D P O C

. T h e d i s t r i c t c o u r t t h u s

f o u n d t h a t “ 3 1

, 0 8 9 t o t a l a p p l i c a n t s

. . . w e r e d e n i e d r e g i s t r a t i o n f o r f a i l u r e t o

6 I n l a b e l i n g t h e b u r d e n “ s i g n i f i c a n t

, ” w e

— a p p l y i n g J u s t i c e S t e v e n s ’ s

“ f l e x i b l e ” a p p r o a c h i n C r a w f o r d

— c o n c l u d e t h a t t h e b u r d e n i s a t l e a s t s o m e w h e r e

i n b e t w e e n t h e t w o p o l e s i d e n t i f i e d b y J u s t i c e S c a l i a

, i

. e

. , “ s e v e r e ” a n d

“ n o n s e v e r e

. ”

44p r o v i d e D P O C

. ” A p l t

. ’ s A p p

. , V o l

. 4 7

, a t 1 1 4 4 7

. E x p e r t t e s t i m o n y d e m o n s t r a t e d

t h a t “ [ c ] a n c e l e d o r s u s p e n d e d a p p l i c a n t s r e p r e s e n t e d 1 2

. 4 % o f n e w v o t e r

r e g i s t r a t i o n s b e t w e e n J a n u a r y 1

, 2 0 1 3 [

, ] a n d D e c e m b e r 1 1

, 2 0 1 5

, ” o r

“ a p p r o x i m a t e l y 1 2 % o f t h e t o t a l v o t e r r e g i s t r a t i o n a p p l i c a t i o n s s u b m i t t e d s i n c e

t h e l a w w a s i m p l e m e n t e d

. ” I d

. a t 1 1 4 4 8

S 4 9

. A n d a n e x p e r t o p i n e d t h a t t h e t o t a l

n u m b e r o f a p p l i c a n t s w i t h s u s p e n d e d o r c a n c e l e d a p p l i c a t i o n s w o u l d h a v e

i n c r e a s e d b u t f

o r t h e i n j u n c t i o n

. A n d d e s p i t e t h e e v e n t u a l i n j u n c t i o n

, m a n y o f t h e

w o u l d

- b e v o t e r s

— i n c l u d i n g b o t h M r

. F i s h a n d M s

. B u c c i

— a c t u a l l y w e r e

d i s e n f r a n c h i s e d a n d “ w e r e n o t r e g i s t e r e d i n t i m e t o v o t e i n t h e [ i n t e r v e n i n g ] 2 0 1 4

e l e c t i o n b y o p e r a t i o n o f t h e D P O C l a w

. ” I d

. a t 1 1 4 5 0

S 5 1

. T h e S e c r e t a r y

c h a l l e n g e s n o n e o f t h e s e f i n d i n g s o n a p p e a l

.

T h e s e f a c t u a l f i n d i n g s c r e a t e a f

u n d a m e n t a l d i s t i n c t i o n b e t w e e n t h i s c a s e

a n d C r a w f o r d : b a s e d o n a n e x t e n s i v e r e c o r d

, t h e d i s t r i c t c o u r t h e r e c o n c l u d e d t h a t

t h e K a n s a s S e c r e t a r y o f S t a t e a c t u a l l y d e n i e d a p p r o x i m a t e l y t h i r t y t h o u s a n d

w o u l d

- b e v o t e r s ’ r e g i s t r a t i o n a p p l i c a t i o n s i n h i s i m p l e m e n t a t i o n o f t h e D P O C

r e q u i r e m e n t

, w h i l e

, i n C r a w f o r d

, t h e s c a n t e v i d e n c e b e f o r e t h e C o u r t l e f

t i t w i t h

t h e u n e n v i a b l e t a s k o f a t t e m p t i n g t o e s t i m a t e t h e m a g n i t u d e o f t h e b u r d e n o n

v o t i n g r i g h t s

, l a r g e l y f

r o m u n t e s t e d e x t r a

- r e c o r d s o u r c e s

. T h e d i s t r i c t c o u r t i n

C r a w f o r d h a d f o u n d t h a t t h e c h a l l e n g e r s “ h a d ‘ n o t i n t r o d u c e d e v i d e n c e o f a

s i n g l e

, i n d i v i d u a l I n d i a n a r e s i d e n t w h o w [ o u l d ] b e u n a b l e t o v o t e ’ ” a s a r e s u l t o f

45t h e l a w

. 5 5 3 U

. S

. a t 1 8 7 ( q u o t i n g I n d

. D e m o c r a t i c P a r t

y

, 4 5 8 F

. S u p p

. 2 d a t

7 8 3 )

. T h e C o u r t c o n c l u d e d t h a t “ t h e e v i d e n c e i n t h e r e c o r d d [ i d ] n o t p r o v i d e [ i t ]

w i t h t h e n u m b e r o f r e g i s t e r e d v o t e r s w i t h o u t p h o t o i d e n t i f i c a t i o n

. ” I

d

. a t 2 0 0

.

T h i s w a s b e c a u s e t h e d i s t r i c t c o u r t h a d f o u n d t h e c h a l l e n g e r s ’ e x p e r t s “ t o b e

‘ u t t e r l y i n c r e d i b l e a n d u n r e l i a b l e

. ’ ” I d

. ( q u o t i n g I

n d

. D e m o c r a t i c P a r t

y

, 4 5 8 F

.

S u p p

. 2 d a t 8 0 3 )

. C o n t r a s t t h a t w i t h t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s f a c t u a l f i n d i n g h e r e t h a t

3 1

, 0 8 9 t o t a l a p p l i c a n t s w e r e d e n i e d r e g i s t r a t i o n f o r f a i l u r e t o p r o v i d e D P O C

.

W h i l e t h e r e c o r d i n C r a w f o r d l e d J u s t i c e S t e v e n s t o c o n c l u d e t h a t t h e b u r d e n

t h e r e w a s s l i g h t

, t h e r e c o r d b e f o r e u s i n s t e a d l e a d s u s t o c o n c l u d e t h a t t h e b u r d e n

o n t h e r i g h t t o v o t e h e r e w a s s i g n i f i c a n t

.

M o r e o v e r

, i n f

i n d i n g I n d i a n a ’ s s t a t u t e c o n s t i t u t i o n a l

, J u s t i c e S t e v e n s r e l i e d

o n t h e f a c t t h a t

— e v e n f

o r t h a t u n q u a n t i f

i e d n u m b e r o f v o t e r s w h o w o u l d l a c k a

p h o t o i d e n t i f

i c a t i o n a t t h e n e x t e l e c t i o n

— I n d i a n a ’ s s t a t u t e p r o v i d e d t h a t

, “ i f

e l i g i b l e

, v o t e r s w i t h o u t p h o t o i d e n t i f i c a t i o n m a y c a s t p r o v i s i o n a l b a l l o t s t h a t w i l l

u l t i m a t e l y b e c o u n t e d

. ” I d

. a t 1 9 9

. I n o r d e r t o h a v e s u c h a p r o v i s i o n a l b a l l o t

c o u n t e d

, a n e l i g i b l e v o t e r w i t h o u t p h o t o g r a p h i c i d e n t i f i c a t i o n o n l y n e e d e d t o

e x e c u t e t h e r e q u i r e d a f

f i d a v i t a t t h e l o c a l c i r c u i t c o u r t c l e r k ’ s o f f i c e

. I d

.

A d d i t i o n a l l y

, “ [ p ] r e s u m a b l y m o s t v o t e r s c a s t i n g p r o v i s i o n a l b a l l o t s w [ o u l d ] b e

a b l e t o o b t a i n p h o t o i d e n t i f i c a t i o n s b e f

o r e t h e n e x t e l e c t i o n

, ” a n d t h u s w o u l d n o t

b e a r t h i s b u r d e n g o i n g f o r w a r d

. I

d

. a t 1 9 9 n

. 1 9

. T h u s

, t h e C o u r t c o n c l u d e d t h a t

46t h e s t a t u t e a s a w h o l e “ i m p o s e [ d ] o n l y a l i m i t e d b u r d e n o n v o t e r s ’ r i g h t s

. ” I d

. a t

2 0 3 ( q u o t i n g B u r d i c k

, 5 0 4 U

. S

. a t 4 3 9 )

.

B u t a s t h e d i s t r i c t c o u r t h e r e c o n c l u d e d

, K a n s a s ’ s D P O C r e q u i r e m e n t

o f f e r e d n o s i m i l a r s a f

e t y v a l v e

. S e e A p l t

. ’ s A p p

. , V o l

. 4 7

, a t 1 1 5 2 0 ( “ [ U ] n l i k e

t h e I n d i a n a l a w i n C r a w f o r d

, a n e l i g i b l e K a n s a s a p p l i c a n t o n t h e s u s p e n s e o r

c a n c e l l a t i o n l i s t d o e s n o t h a v e t h e o p t i o n t o f i l l o u t a p r o v i s i o n a l b a l l o t

, p r o d u c e

D P O C a f t e r t h e e l e c t i o n

, a n d h a v e t h e i r b a l l o t c o u n t e d

. ” )

. T h e K a n s a s l a w a l l o w s

v o t e r s w h o s u b m i t a n a p p l i c a t i o n w i t h o u t D P O C t o s u p p l e m e n t t h a t a p p l i c a t i o n a t

a n y p o i n t w i t h i n t h e f

o l l o w i n g n i n e t y d a y s

. S e e K a n

. A d m i n

. R e g s

. § 7

S 2 3

S 1 5 ( b )

.

C o u n t i e s h a v e b e e n i n s t r u c t e d t o c o n t a c t e a c h v o t e r t h a t h a s s u b m i t t e d a n

a p p l i c a t i o n w i t h o u t D P O C t h r e e t i m e s w i t h i n t h i s n i n e t y

- d a y p e r i o d

. S e e A p l t

. ’ s

A p p

. , V o l

. 4 7

, a t 1 1 4 4 6

. A n d

, i f t h e y d o n o t h a v e D P O C

, t h e y m a y a p p l y f o r a

h e a r i n g w h e r e t h e y a r e o t h e r w i s e a b l e t o p r o v e t h e i r c i t i z e n s h i p

. S e e K a n

. S t a t

.

A n n

. § 2 5

S 2 3 0 9 ( m )

. B u t t h e s e p r o v i s i o n s a r e s i g n i f i c a n t l y l e s s e f

f e c t i v e t h a n t h e

s a f e t y v a l v e i n C r a w

f o r d b e c a u s e t h a t s a f

e t y v a l v e a l l o w e d c e r t a i n i n d i v i d u a l s t o

a c t u a l l y c a s t p r o v i s i o n a l v o t e s w h i l e t h e s e p r o v i s i o n s d o n o t

. T h u s

, v o t e r s w h o

w e r e n o t r e g i s t e r e d d u e t o a l a c k o f D P O C

— i n c l u d i n g t h o s e w h o d i d n o t k n o w

t h a t t h e y w e r e n o t r e g i s t e r e d

, l i k e M r

. B o y n t o n a n d M r

. S t r i c k e r

— c o u l d s h o w u p

t o v o t e b u t b e t u r n e d a w a y w i t h o u t a b a c k u p o p t i o n f o r t h e m t o c a s t v o t e s

.

47T h u s

, w e c o n c l u d e t h a t t h i s c a s e p r e s e n t s f u n d a m e n t a l d i f

f e r e n c e s w i t h

C r a w f o r d

— d i f f e r e n c e s t h a t m a k e t h e b u r d e n o n t h e r i g h t t o v o t e m o r e s u b s t a n t i a l

h e r e t h a n i n C r a w

f o r d

. I n s u m

, t h e b u r d e n i m p o s e d o n t h e r i g h t t o v o t e b y t h e

D P O C r e q u i r e m e n t w a s s i g n i f i c a n t a n d r e q u i r e s h e i g h t e n e d s c r u t i n y

. 7

T h e S e c r e t a r y o f

f e r s s e v e r a l a r g u m e n t s t o t h e c o n t r a r y

, b u t w e d o n o t f i n d

a n y o f t h e m p e r s u a s i v e

. F i r s t

, t h e S e c r e t a r y a r g u e s t h a t

— a s a m a t t e r o f l a w

— t h e

D P O C r e q u i r e m e n t h e r e o n l y i m p o s e s a l i m i t e d b u r d e n o n v o t e r s

. H e b a s e s h i s

7 W e a c k n o w l e d g e t h a t t h e r e c o r d a l s o r e f l e c t s c e r t a i n i n s t a n c e s w h e r e

t h e d i s e n f

r a n c h i s e m e n t o f v o t e r s a r g u a b l y w a s n o t d i r e c t l y r e l a t e d t o t h e b u r d e n s

a s s o c i a t e d w i t h t h e l e g a l r e q u i r e m e n t t h a t v o t e r s p r o d u c e D P O C

. T h a t i s b e c a u s e

, i n s o m e i n s t a n c e s

, t h e v o t e r s i n f a c t p r o d u c e d D P O C t o K a n s a s s t a t e e m p l o y e e s

a n d t h e i r d i s e n f

r a n c h i s e m e n t a p p a r e n t l y s t e m m e d f r o m b u r e a u c r a t i c s n a f

u s i n

K a n s a s ’ s i m p l e m e n t a t i o n o f t h e D P O C r e g i m e

. N o t a b l y

, i n s o m e i n s t a n c e s

, d i s e n f r a n c h i s e m e n t w a s t h e r e s u l t o f t h e a p p a r e n t l y i n a d v e r t e n t f a i l u r e s o f s t a t e

e m p l o y e e s t o r e c o r d a n d t o g i v e e f f e c t t o t h e D P O C t h a t p r o s p e c t i v e v o t e r s

p r o v i d e d

. F o r e x a m p l e

, M r

. S t r i c k e r a n d M r

. B o y n t o n b o t h b r o u g h t D P O C w h e n

t h e y w e n t t o r e g i s t e r a n d e i t h e r p r o v i d e d i t t o t h e c l e r k o r w e r e t o l d t h a t t h e y d i d

n o t n e e d t o

. T h e S e c r e t a r y d o e s n o t a r g u e t h a t d i s e n f r a n c h i s e m e n t s t e m m i n g f r o m

s u c h b u r e a u c r a t i c o r a d m i n i s t r a t i v e f a i l u r e s i n t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e D P O C

r e g i m e s h o u l d n o t b e c o n s i d e r e d b y u s t o b e p a r t a n d p a r c e l o f t h a t r e g i m e

, n o r

,

r e l a t e d l y

, t h a t s u c h d i s e n f r a n c h i s e m e n t s h o u l d b e e x c l u d e d f r o m o u r a n a l y s i s o f

t h e a l l e g e d b u r d e n c a u s e d b y t h e D P O C r e g i m e u n d e r A n d e r s o n

- B u r d i c k

. C f

. D e m o c r a t i c E

x e c

. C o m m

. o

f F l a

. , 9 1 5 F

. 3 d a t 1 3 1 9

S 2 1 ( c o n s i d e r i n g “ t h e w a y i n

w h i c h F l o r i d a i m p l e m e n t s t h e s c h e m e ” w h e n d e t e r m i n i n g t h e s e v e r i t y o f t h e

b u r d e n i m p o s e d u n d e r A n d e r s o n

- B u r d i c k ) ; N e

. O h i o C o a l

. f

o r t h e H o m e l e s s

, 6 9 6

F

. 3 d a t 5 9 1

S 9 5 ( c o n s i d e r i n g b u r d e n i m p o s e d o n t h e r i g h t t o v o t e b y “ p o l l

- w o r k e r

e r r o r ” u n d e r A n d e r s o n

- B u r d i c k )

. I n p a r t i c u l a r

, t h e S e c r e t a r y d o e s n o t a r g u e t h a t

p r o s p e c t i v e v o t e r s d i s e n f r a n c h i s e d t h r o u g h s u c h b u r e a u c r a t i c s n a f u s s h o u l d n o t b e

c o u n t e d

, f

o r p u r p o s e s o f t h e b u r d e n a n a l y s i s

, a m o n g t h e a p p r o x i m a t e l y 3 0

, 0 0 0

w o u l d

- b e v o t e r s t h a t t h e d i s t r i c t c o u r t f o u n d t o b e d i s e n f

r a n c h i s e d

. T h e r e f

o r e

, w e

h a v e n o o c c a s i o n t o c o n s i d e r a n y s u c h a r g u m e n t f u r t h e r

.

48a r g u m e n t o n J u s t i c e S t e v e n s ’ s s t a t e m e n t i n C r a w f o r d t h a t “ t h e i n c o n v e n i e n c e o f

m a k i n g a t r i p t o t h e [ B u r e a u o f M o t o r V e h i c l e s ]

, g a t h e r i n g t h e r e q u i r e d

d o c u m e n t s

, a n d p o s i n g f o r a p h o t o g r a p h s u r e l y d o e s n o t q u a l i f y a s a s u b s t a n t i a l

b u r d e n o n t h e r i g h t t o v o t e

, o r e v e n r e p r e s e n t a s i g n i f i c a n t i n c r e a s e o v e r t h e u s u a l

b u r d e n s o f v o t i n g

. ” 5 5 3 U

. S

. a t 1 9 8

. B u t J u s t i c e S t e v e n s m a d e t h a t s t a t e m e n t i n

l i g h t o f t h e r e c o r d t h e n b e f o r e t h e C o u r t

. I

d

. a t 1 8 9 ( c o n c l u d i n g “ t h e e v i d e n c e i n

t h e r e c o r d i s n o t s u

f f i c i e n t t o s u p p o r t a f

a c i a l a t t a c k o n t h e v a l i d i t y o f t h e e n t i r e

s t a t u t e ” ( e m p h a s i s a d d e d ) ) ; i d

. a t 2 0 0 ( “ [ O ] n t h e b a s i s o f t h e e v i d e n c e i n t h e

r e c o r d i t i s n o t p o s s i b l e t o q u a n t i f y e i t h e r t h e m a g n i t u d e o f t h e b u r d e n o n t h i s

n a r r o w c l a s s o f v o t e r s o r t h e p o r t i o n o f t h e b u r d e n i m p o s e d o n t h e m t h a t i s f u l l y

j u s t i f i e d

. ” ( e m p h a s i s a d d e d ) )

. B u t w h i l e t h e r e w a s n o e v i d e n c e i n C r a w f o r d t h a t

t h e i n c o n v e n i e n c e o f g o i n g t o t h e B u r e a u o f M o t o r V e h i c l e s c o n s t i t u t e d a

s i g n i f i c a n t b u r d e n

, t h e a p p r o x i m a t e l y 3 0

, 0 0 0 w o u l d

- b e v o t e r s d i s e n f r a n c h i s e d i n

t h i s c a s e p r o v i d e a c o n c r e t e e v i d e n t i a r y b a s i s t o f i n d t h a t a s i g n i f

i c a n t b u r d e n w a s

i m p o s e d b y t h e D P O C r e q u i r e m e n t

. T h u s

, t h e f u n d a m e n t a l d i f

f e r e n c e s b e t w e e n

t h e r e c o r d i n t h i s c a s e a n d i n C r a w f o r d l e a d u s t o a d i f

f e r e n t c o n c l u s i o n

.

F u r t h e r m o r e

, w e a l s o r e j e c t t h e S e c r e t a r y ’ s a r g u m e n t t h a t f e a t u r e s o f t h e

D P O C r e q u i r e m e n t m a d e i t

— a s a m a t t e r o f l a w

— l e s s b u r d e n s o m e t h a n t h e l a w i n

C r a w f o r d

. W h i l e t h e S e c r e t a r y n o t e s t h a t K a n s a s a l l o w s t h o s e w i t h o u t D P O C t o

r e g i s t e r b y m e e t i n g w i t h h i m a n d o t h e r o f f i c i a l s

, t h i s p r o c e d u r e h a s o n l y b e e n

49u s e d f

i v e t i m e s

, a n d w e a g r e e w i t h t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s f i n d i n g t h a t i t s b y z a n t i n e

n a t u r e “ a d d s

, n o t s u b t r a c t s

, f r o m t h e b u r d e n s o m e n e s s o f t h e l a w

. ” A p l t

. ’ s A p p

. ,

V o l

. 4 7

, a t 1 1 5 2 6 ; c

f

. H a r m a n v

. F o r s s e n i u s

, 3 8 0 U

. S

. 5 2 8

, 5 4 1

– 4 2 ( 1 9 6 5 )

( f i n d i n g u n c o n s t i t u t i o n a l w h a t w a s “ p l a i n l y a c u m b e r s o m e p r o c e d u r e ” t o a v o i d a

p o l l t a x )

. T h e S e c r e t a r y a l s o a r g u e s t h a t K a n s a s a c c e p t s D P O C t h r o u g h e

- m a i l

,

f a x

, o r m a i l

, w h i l e t h e l a w a t i s s u e i n C r a w f o r d r e q u i r e d v o t e r s w i t h o u t p h o t o

i d e n t i f i c a t i o n t o t r a v e l t o t h e B u r e a u o f M o t o r V e h i c l e s

. B u t t h e p r o v i s i o n s t h e

S e c r e t a r y c i t e s d o n o t m e n t i o n e

- m a i l o r f a x

. S e e K a n

. S t a t

. A n n

. § 2 5

S 2 3 0 9 ( l )

,

( t )

. M o r e o v e r

, i t i s f

a r f r o m c l e a r t h a t r e q u i r i n g a l l r e g i s t r a n t s t o p r o v i d e

D P O C

— e v e n t h o u g h t h e y n e e d o n l y s u b m i t i t o n c e

— i s l e s s b u r d e n s o m e t h a n

C r a w f o r d ’ s r e q u i r e m e n t t h a t v o t e r s b r i n g i d e n t i f i c a t i o n t o t h e p o l l s

. A f

t e r a l l

,

m a n y I n d i a n a v o t e r s i n C r a w f o r d n o d o u b t w o u l d h a v e d r i v e n t o t h e p o l l s a n d

t h e r e f o r e a l r e a d y w o u l d h a v e h a d t h e i r d r i v e r ’ s l i c e n s e s w i t h t h e m ; c o n s e q u e n t l y

,

t h e y w o u l d n o t h a v e b e e n o b l i g e d t o t a k e a n y f u r t h e r s t e p s t o v o t e

.

T h e S e c r e t a r y a l s o a r g u e s t h a t t h e r e i s n o w a y t o d e t e r m i n e h o w m a n y o f

t h e 3 1

, 0 8 9 w o u l d

- b e v o t e r s w h o s e a p p l i c a t i o n s w e r e s u s p e n d e d o r d e n i e d “ w e r e

a c t u a l l y u n a b l e ( a s o p p o s e d t o j u s t u n w i l l i n g ) t o o b t a i n a b i r t h c e r t i f i c a t e o r o t h e r

e v i d e n c e o f c i t i z e n s h i p

. ” A p l t

. ’ s O p e n i n g B r

. a t 3 2 ; c f

. F r a n k v

. W

a l k e r

, 7 6 8

F

. 3 d 7 4 4

, 7 4 9 ( 7 t h C i r

. 2 0 1 4 ) ( “ I f p e o p l e w h o a l r e a d y h a v e c o p i e s o f t h e i r b i r t h

c e r t i f i c a t e s d o n o t c h o o s e t o g e t f r e e p h o t o I D s

, i t i s n o t p o s s i b l e t o d e s c r i b e t h e

50n e e d f

o r a b i r t h c e r t i f

i c a t e a s a l e g a l o b s t a c l e t h a t d i s f r a n c h i s e s t h e m

. ” )

. I n

s u p p o r t

, h e n o t e s t h a t t h e d i s t r i c t c o u r t a c k n o w l e d g e d t h a t “ [ t ] h e r e w a s l i t t l e

a d m i s s i b l e e v i d e n c e p r e s e n t e d a t t r i a l a b o u t t h e r a t e o f D P O C p o s s e s s i o n b y

s u s p e n d e d a n d c a n c e l e d a p p l i c a n t s

. ” A p l t

. ’ s A p p

. , V o l

. 4 7

, a t 1 1 4 5 7 ; s e e a l s o i d

.

( “ T h e r e i s n o e v i d e n c e a b o u t h o w m a n y c a n c e l e d a n d s u s p e n d e d a p p l i c a n t s i n f a c t

l a c k D P O C

. . . . ” )

. A n d

, a s h i s a r g u m e n t g o e s

, i f v o t e r s s i m p l y d i d n o t w a n t t o

b e i n c o n v e n i e n c e d b y p r o v i d i n g D P O C

, t h i s i n c o n v e n i e n c e d o e s n o t n e c e s s a r i l y

c o n s t i t u t e a c o s t t h a t i s b e y o n d t h e “ u s u a l b u r d e n s o f v o t i n g

. ” C r a w f o r d

, 5 5 3

U

. S

. a t 1 9 8 ( p l u r a l i t y o p i n i o n o f S t e v e n s

, J

. )

. B u t t h e c o n c r e t e r e c o r d e v i d e n c e o f

t h e d i s e n f

r a n c h i s e m e n t o f t h e 3 1

, 0 8 9 w o u l d

- b e v o t e r s a g a i n p r o v i d e s r e a s o n t o

b e l i e v e t h a t t h e D P O C r e q u i r e m e n t d o e s i m p o s e a s i g n i f i c a n t b u r d e n o n K a n s a s

v o t e r s

, e v e n i f s o m e o f t h o s e v o t e r s c o u l d h a v e r e g i s t e r e d w i t h D P O C

. W h i l e t h e

d i s t r i c t c o u r t w a s u n a b l e t o d e t e r m i n e w h a t p e r c e n t a g e o f t h e d i s e n f r a n c h i s e d

v o t e r s l a c k e d D P O C

, i t d i d r e c o u n t e x t e n s i v e t e s t i m o n y a b o u t i n d i v i d u a l v o t e r s

l i k e M r

. F i s h a n d M s

. B u c c i w h o l a c k e d D P O C o r f a c e d s i g n i f

i c a n t c o s t s t o o b t a i n

i t

. W h e n t h i s t e s t i m o n i a l e v i d e n c e w a s c o m b i n e d w i t h t h e s t a t i s t i c a l e v i d e n c e o f

d i s e n f r a n c h i s e d v o t e r s

, t h e d i s t r i c t c o u r t c o u l d p r o p e r l y c o n c l u d e h e r e t h a t t h e

D P O C r e q u i r e m e n t i m p o s e d a s i g n i f i c a n t b u r d e n o n t h e r i g h t t o v o t e

. 8

8 W e n o t e t h a t a s i s t e r c i r c u i t h a s c o n c l u d e d

— i n t h e N V R A

c o n t e x t

— t h a t t h i s v e r y D P O C r e q u i r e m e n t b u r d e n s t h e r i g h t t o v o t e b y i m p o s i n g

( c o n t i n u e d

. . . )

51T h e S e c r e t a r y f u r t h e r a r g u e s t h a t C r a w f o r d i s a n a l o g o u s t o t h i s c a s e

b e c a u s e t h e d i s t r i c t c o u r t i n C r a w f o r d h a d “ e s t i m a t e d ” t h a t

, “ w h e n t h e s t a t u t e w a s

e n a c t e d

, a r o u n d 4 3

, 0 0 0 I n d i a n a r e s i d e n t s l a c k e d a s t a t e

- i s s u e d d r i v e r ’ s l i c e n s e o r

i d e n t i f i c a t i o n c a r d

. ” I

d

. a t 1 8 7

S 8 8 ( p l u r a l i t y o p i n i o n o f S t e v e n s

, J

. ) ( c i t i n g I n d

.

D e m o c r a t i c P a r t

y

, 4 5 8 F

. S u p p

. 2 d a t 8 0 7 )

. T h e S e c r e t a r y t h u s a r g u e s t h a t

, l i k e

h e r e

, t h e r e w a s w i d e s p r e a d a n d q u a n t i f i e d e v i d e n c e o f d i s e n f

r a n c h i s e m e n t i n

C r a w f o r d

, a n d s o w e s h o u l d r e a c h t h e s a m e r e s u l t a s t h e C o u r t d i d t h e r e

. B u t t h i s

a r g u m e n t i g n o r e s t h a t t h e S u p r e m e C o u r t i n C r a w f o r d f o u n d t h a t t h i s 4 3

, 0 0 0

n u m b e r w a s m e a n i n g l e s s b e c a u s e i t t o l d t h e C o u r t “ n o t h i n g a b o u t t h e n u m b e r o f

f r e e p h o t o i d e n t i f

i c a t i o n c a r d s [ t h a t h a d b e e n ] i s s u e d s i n c e ” t h e s t a t u t e ’ s

e n a c t m e n t a n d t h u s n o t h i n g a b o u t h o w m a n y v o t e r s a c t u a l l y w o u l d b e t u r n e d a w a y

f r o m t h e p o l l s

. I

d

. a t 2 0 2 n

. 2 0

. W e t h u s d o n o t v i e w t h e C o u r t i n C r a w f o r d a s

i m p l y i n g t h a t t h e d i s e n f r a n c h i s e m e n t o f 4 3

, 0 0 0 v o t e r s w o u l d n o t b e s i g n i f i c a n t

.

F u r t h e r m o r e

, t h e C o u r t i n C r a w f o r d c o n c l u d e d t h a t “ t h e e v i d e n c e i n t h e r e c o r d

d [ i d ] n o t p r o v i d e [ i t ] w i t h t h e n u m b e r o f r e g i s t e r e d v o t e r s w i t h o u t p h o t o

i d e n t i f i c a t i o n ” a n d t h u s t h e n u m b e r o f v o t e r s w h o m i g h t b e u n a b l e t o v o t e

. I d

. a t

8 (

. . . c o n t i n u e d )

“ o n e r o u s ” p r o c e s s e s t h a t c a n l e a d w o u l d

- b e v o t e r s t o g i v e u p

. S e e L e a g u e o f

W o m e n V o t e r s o f t h e U

. S

. v

. N e w b y

, 8 3 8 F

. 3 d 1

, 1 3 ( D

. C

. C i r

. 2 0 1 6 ) ( “ I t d o e s n o t

m a t t e r w h e t h e r [ w o u l d

- b e v o t e r s w e r e b e i n g h e l d o n a s u s p e n s i o n l i s t ] b e c a u s e

t h e y l a c k a c c e s s t o t h e r e q u i s i t e d o c u m e n t a r y p r o o f o r s i m p l y b e c a u s e t h e p r o c e s s

o f o b t a i n i n g t h a t p r o o f i s s o o n e r o u s t h a t t h e y g i v e u p

. T h e o u t c o m e i s t h e

s a m e

— t h e a b r i d g m e n t o f t h e r i g h t t o v o t e

. ” ( c i t a t i o n s o m i t t e d ) )

.

522 0 0 ( e m p h a s i s a d d e d )

. I n c o n t r a s t

, w e k n o w h e r e t h a t a p p r o x i m a t e l y 3 0

, 0 0 0

K a n s a n s t o o k a f

f i r m a t i v e a n d c o n c r e t e s t e p s t o r e g i s t e r t o v o t e a n d w e r e

d i s e n f r a n c h i s e d b y a p p l i c a t i o n o f t h e D P O C r e q u i r e m e n t

. T h e r e f o r e

, w e a r e n o t

p e r s u a d e d b y t h e S e c r e t a r y ’ s a t t e m p t h e r e t o a n a l o g i z e C r a w f o r d t o t h i s c a s e

.

T h e S e c r e t a r y r e l a t e d l y a r g u e s t h a t t h e d i s t r i c t c o u r t o v e r s t a t e d t h e b u r d e n

b y c o n s i d e r i n g a l l 3 1

, 0 8 9 w o u l d

- b e v o t e r s w i t h c a n c e l e d o r s u s p e n d e d

a p p l i c a t i o n s b e c a u s e s o m e o f t h e m m i g h t h a v e l a t e r s u b m i t t e d D P O C t o c u r e t h e i r

a p p l i c a t i o n s i f t h e d i s t r i c t c o u r t h a d n o t e n j o i n e d t h e D P O C r e q u i r e m e n t

. I t i s

t r u e t h a t i n C r a w

f o r d J u s t i c e S t e v e n s s u g g e s t e d t h a t c e r t a i n e s t i m a t e s o f t h e

n u m b e r o f v o t e r s w i t h o u t p h o t o g r a p h i c i d e n t i f i c a t i o n w e r e l i k e l y o v e r s t a t e d

b e c a u s e s o m e v o t e r s m a y h a v e o b t a i n e d i d e n t i f i c a t i o n i n t h e i n t e r v e n i n g m o n t h s

.

I d

. a t 1 8 8 n

. 6

, 2 0 2 n

. 2 0

. H o w e v e r

, t h e S e c r e t a r y ’ s a r g u m e n t d i s r e g a r d s t h e

e x p e r t ’ s o p i n i o n h e r e t h a t t h e t o t a l n u m b e r o f a p p l i c a n t s w i t h s u s p e n d e d o r

c a n c e l e d a p p l i c a t i o n s w o u l d h a v e i n c r e a s e d b u t f o r t h e i n j u n c t i o n

. T h e

S e c r e t a r y ’ s a r g u m e n t

, i n c o n t r a s t

, i s b a s e d o n s h e e r s p e c u l a t i o n : h e m a k e s n o

a t t e m p t t o e s t i m a t e h o w m a n y o f t h e w o u l d

- b e K a n s a s v o t e r s w i t h c a n c e l e d o r

s u s p e n d e d a p p l i c a t i o n s w o u l d h a v e t a k e n t h e s t e p t o s u b m i t D P O C

. A n d

, a s

J u s t i c e S t e v e n s r i g h t l y p o i n t e d o u t i n C r a w f o r d

, “ [ s ] u p p o s i t i o n

. . . i s n o t a n

a d e q u a t e s u b s t i t u t e f

o r a d m i s s i b l e e v i d e n c e s u b j e c t t o c r o s s

- e x a m i n a t i o n i n

c o n s t i t u t i o n a l a d

j u d i c a t i o n

. ” I

d

. a t 2 0 2 n

. 2 0

. A n d t h e c o n c r e t e

, a d m i s s i b l e

53e v i d e n c e h e r e i n d i c a t e s t h a t

— b e c a u s e o f K a n s a s ’ s D P O C r e q u i r e m e n t

— 3 1

, 0 8 9

w o u l d

- b e v o t e r s w e r e n o t p e r m i t t e d t o v o t e ; w i t h o u t d o u b t

, t h a t i s a s i g n i f i c a n t

b u r d e n

.

I n s u m

, w e c o n c l u d e t h a t t h e D P O C r e q u i r e m e n t i m p o s e d a s i g n i f i c a n t

b u r d e n o n t h e r i g h t t o v o t e

. 9

b

. A s s e r t e d S t a t e I n t e r e s t s

W e n o w t u r n t o “ e v a l u a t e t h e i n t e r e s t s p u t f o r w a r d b y t h e S t a t e a s

j u s t i f i c a t i o n s f

o r t h e b u r d e n i m p o s e d b y i t s r u l e

. ” I d

. a t 1 9 0 ( p l u r a l i t y o p i n i o n o f

S t e v e n s

, J

. )

. T h e S e c r e t a r y p u t s f o r w a r d f o u r i n t e r e s t s : “ ( i ) p r o t e c t i n g t h e

i n t e g r i t y o f t h e e l e c t o r a l p r o c e s s

, ( i i ) e n s u r i n g t h e a c c u r a c y o f v o t e r r o l l s

, ( i i i )

9 M r

. B e d n a s e k a l s o a r g u e s t h a t t h e D P O C r e q u i r e m e n t i s s u s p e c t

b e c a u s e i t a p p l i e s d i f

f e r e n t r e g i s t r a t i o n r e q u i r e m e n t s t o t h o s e w h o r e g i s t e r e d

b e f o r e t h e s t a t u t e w a s e n a c t e d t h a n t o t h o s e w h o r e g i s t e r e d a f t e r

. S e e K a n

. S t a t

. A n n

. § 2 5

- 2 3 0 9 ( n ) ( “ A n y p e r s o n w h o i s r e g i s t e r e d i n t h i s s t a t e o n t h e e f f e c t i v e

d a t e o f t h i s a m e n d m e n t t o t h i s s e c t i o n i s d e e m e d t o h a v e p r o v i d e d s a t i s f a c t o r y

e v i d e n c e o f c i t i z e n s h i p a n d s h a l l n o t b e r e q u i r e d t o r e s u b m i t e v i d e n c e o f

c i t i z e n s h i p

. ” )

. B u t M r

. B e d n a s e k c o n c e d e s t h a t t h i s d i s t i n c t i o n i s j u s t i f i e d i n p a r t

b y K a n s a s ’ s “ l e g i t i m a t e s t a t e i n t e r e s t ” i n p r o t e c t i n g t h e r e l i a n c e i n t e r e s t s o f

v o t e r s w h o w e r e r e g i s t e r e d u n d e r t h e p r e v i o u s r e g i m e

, A p l e e

. ’ s R e s p

. B r

. a t 7 6

,

a n d t h e a u t h o r i t y h e p r o v i d e s t h a t f o u n d c e r t a i n g r a n d f

a t h e r c l a u s e s

u n c o n s t i t u t i o n a l i n t h e v o t i n g c o n t e x t c o n c l u d e d t h a t t h e s t a t u t e s w e r e

u n c o n s t i t u t i o n a l b e c a u s e t h e y s o u g h t t o a v o i d t h e i m p o r t o f t h e F i f t e e n t h

A m e n d m e n t

. S e e L a s s i t e r v

. N o r t h a m p t o n C t y

. B d

. o f E l e c t i o n s

, 3 6 0 U

. S

. 4 5

, 4 9

S 5 0 ( 1 9 5 9 ) ; G u i n n v

. U n i t e d S t a t e s

, 2 3 8 U

. S

. 3 4 7

, 3 6 3 ( 1 9 1 5 )

. N o s i m i l a r

a l l e g a t i o n s h a v e b e e n m a d e h e r e

, a n d s o w e d o n o t b a s e o u r a n a l y s i s o f t h e b u r d e n

o n t h i s a r g u m e n t

.

54s a f

e g u a r d i n g v o t e r c o n f

i d e n c e

, a n d ( i v ) p r e v e n t i n g v o t e r f r a u d

. ” A p l t

. ’ s O p e n i n g

B r

. a t 3 3

. W e a g r e e w i t h t h e S e c r e t a r y t h a t e a c h o f t h e s e i n t e r e s t s i s l e g i t i m a t e i n

t h e a b s t r a c t

. H o w e v e r

, t h e S e c r e t a r y p o i n t s t o n o c o n c r e t e e v i d e n c e t h a t “ t h o s e

i n t e r e s t s m a k e i t n e c e s s a r y t o b u r d e n t h e p l a i n t i f f ’ s r i g h t s ” i n t h i s c a s e

, B u r d i c k

,

5 0 4 U

. S

. a t 4 3 4 ( q u o t i n g A n d e r s o n

, 4 6 0 U

. S

. a t 7 8 9 )

, a n d s o

— i n t h e f o l l o w i n g

s e c t i o n

— w e c o n c l u d e t h a t

, o n t h i s r e c o r d

, t h e s e l e g i t i m a t e i n t e r e s t s a r e

i n s u f f i c i e n t l y w e i g h t y t o j u s t i f y t h e l i m i t a t i o n s o n t h e r i g h t t o v o t e i m p o s e d b y t h e

D P O C r e q u i r e m e n t

.

W h i l e n o m i n a l l y d i s t i n c t i n t e r e s t s

, t h r e e o f t h e S e c r e t a r y ’ s a s s e r t e d

i n t e r e s t s

— p r o t e c t i n g t h e i n t e g r i t y o f t h e e l e c t o r a l p r o c e s s

, e n s u r i n g t h e a c c u r a c y

o f v o t e r r o l l s

, a n d p r e v e n t i n g v o t e f r a u d

— l a r g e l y o v e r l a p

. E a c h f u n d a m e n t a l l y

c a n b e b o i l e d d o w n t o K a n s a s ’ s i n t e r e s t i n m a k i n g s u r e t h a t o n l y e l i g i b l e v o t e r s

v o t e i n i t s e l e c t i o n s

. A n d w e a g r e e w i t h t h e S e c r e t a r y t h a t “ [ t ] h e r e i s n o q u e s t i o n

a b o u t t h e l e g i t i m a c y o r i m p o r t a n c e o f t h e S t a t e ’ s i n t e r e s t i n c o u n t i n g o n l y t h e

v o t e s o f e l i g i b l e v o t e r s

. ” C r a w f o r d

, 5 5 3 U

. S

. a t 1 9 6 ( p l u r a l i t y o p i n i o n o f

S t e v e n s

, J

. ) ; s e e i d

. ( “ [ T ] h e i n t e r e s t i n o r d e r l y a d m i n i s t r a t i o n a n d a c c u r a t e

r e c o r d k e e p i n g p r o v i d e s a s u f f i c i e n t j u s t i f

i c a t i o n f o r c a r e f u l l y i d e n t i f

y i n g a l l

v o t e r s p a r t i c i p a t i n g i n t h e e l e c t i o n p r o c e s s

. ” )

. L i k e w i s e

, w h e n p u t i n t e r m s o f

e l e c t o r a l i n t e g r i t y

, “ [ a ] S t a t e i n d i s p u t a b l y h a s a c o m p e l l i n g i n t e r e s t i n p r e s e r v i n g

t h e i n t e g r i t y o f i t s e l e c t i o n p r o c e s s

. ” P u r c e l l v

. G o n z a l e z

, 5 4 9 U

. S

. 1

, 4 ( 2 0 0 6 )

55( p e r c u r i a m ) ( q u o t i n g E u v

. S

. F

. C t y

. D e m o c r a t i c C e n t

. C o m m

. , 4 8 9 U

. S

. 2 1 4

, 2 3 1

( 1 9 8 9 ) )

. A n d w e a g r e e t h a t “ [ t ] h e S t a t e ’ s i n t e r e s t i s p a r t i c u l a r l y s t r o n g w i t h

r e s p e c t t o e f

f o r t s t o r o o t o u t f

r a u d

, ” D o e v

. R e e d

, 5 6 1 U

. S

. 1 8 6

, 1 9 7 ( 2 0 1 0 )

,

b e c a u s e f

r a u d “ d r i v e s h o n e s t c i t i z e n s o u t o f t h e d e m o c r a t i c p r o c e s s a n d b r e e d s

d i s t r u s t o f o u r g o v e r n m e n t

, ” i d

. ( q u o t i n g P u r c e l l

, 5 4 9 U

. S

. a t 4 )

. “ W h i l e t h e m o s t

e f f e c t i v e m e t h o d o f p r e v e n t i n g e l e c t i o n f r a u d m a y w e l l b e d e b a t a b l e

, t h e p r o p r i e t y

o f d o i n g s o i s p e r f

e c t l y c l e a r

. ” C r a w

f o r d

, 5 5 3 U

. S

. a t 1 9 6 ( p l u r a l i t y o p i n i o n o f

S t e v e n s

, J

. )

. T h u s

, w e a g r e e w i t h t h e S e c r e t a r y t h a t K a n s a s ’ s i n t e r e s t i n c o u n t i n g

o n l y t h e v o t e s o f e l i g i b l e v o t e r s i s l e g i t i m a t e i n t h e a b s t r a c t

, b u t

, o n t h i s r e c o r d

,

w e d o n o t s e e a n y e v i d e n c e t h a t s u c h a n i n t e r e s t m a d e i t n e c e s s a r y t o b u r d e n

v o t e r s ’ r i g h t s h e r e

.

T h e S e c r e t a r y a r g u e s t h a t

— e v e n i f t h e r e i s n o i n a c c u r a c y o r f r a u d t o

c o r r e c t

— t h e D P O C r e q u i r e m e n t f u r t h e r s K a n s a s ’ s i n t e r e s t i n i n c r e a s i n g p u b l i c

c o n f i d e n c e a n d p a r t i c i p a t i o n i n t h e d e m o c r a t i c p r o c e s s

. A p l t

. ’ s O p e n i n g B r

.

a t 3 5

– 3 6 ; s e e a l s o i d

. a t 3 4 ( “ P r e v e n t i n g K a n s a s f r o m v e r i f

y i n g t h e b e d r o c k v o t e r

q u a l i f i c a t i o n o f U n i t e d S t a t e s c i t i z e n s h i p w o u l d u n d e r m i n e t h e i n t e g r i t y o f t h e

e l e c t o r a l p r o c e s s

— w h e t h e r w i d e s p r e a d v o t e r f

r a u d e x i s t s o r n o t

. ” ( e m p h a s i s

a d d e d ) )

. A g a i n

, w e a g r e e w i t h t h e S e c r e t a r y t h a t “ [ c ] o n f i d e n c e i n t h e i n t e g r i t y o f

o u r e l e c t o r a l p r o c e s s e s i s e s s e n t i a l t o t h e f u n c t i o n i n g o f o u r p a r t i c i p a t o r y

d e m o c r a c y

. ” P u r c e l l

, 5 4 9 U

. S

. a t 4

. S u c h c o n f i d e n c e i s v i t a l b e c a u s e “ [ v ] o t e r

56f

r a u d d r i v e s h o n e s t c i t i z e n s o u t o f t h e d e m o c r a t i c p r o c e s s a n d b r e e d s d i s t r u s t o f

o u r g o v e r n m e n t

. ” I

d

. V o t e r s “ w i l l f

e e l d i s e n f

r a n c h i s e d ” w h e n t h e y h a v e r e a s o n

t o “ f e a r t h e i r l e g i t i m a t e v o t e s w i l l b e o u t w e i g h e d b y f r a u d u l e n t o n e s

. ” I

d

. T h u s

,

t h e S u p r e m e C o u r t h a s r e c o g n i z e d t h a t “ p u b l i c c o n f i d e n c e i n t h e i n t e g r i t y o f t h e

e l e c t o r a l p r o c e s s h a s i n d e p e n d e n t s i g n i f i c a n c e [ ] b e c a u s e i t e n c o u r a g e s c i t i z e n

p a r t i c i p a t i o n i n t h e d e m o c r a t i c p r o c e s s

. ” C r a w f o r d

, 5 5 3 U

. S

. a t 1 9 7 ( p l u r a l i t y

o p i n i o n o f S t e v e n s

, J

. )

. W h i l e w e a g r e e w i t h t h e S e c r e t a r y t h a t K a n s a s h a s a

l e g i t i m a t e i n t e r e s t i n s a f e g u a r d i n g v o t e r c o n f

i d e n c e

, w e e x p l a i n b e l o w w h y t h e r e

i s n o e v i d e n c e t h a t t h e D P O C r e q u i r e m e n t f u r t h e r s t h a t i n t e r e s t

.

T h u s

, w e a g r e e t h a t e a c h o f t h e i n t e r e s t s a s s e r t e d b y t h e S e c r e t a r y i s

l e g i t i m a t e i n t h e a b s t r a c t

. H o w e v e r

, w e n o w t u r n t o e x p l a i n w h y

— d u e t o t h e

s i g n i f i c a n t b u r d e n t h a t t h e D P O C r e q u i r e m e n t i m p o s e s o n t h e r i g h t t o v o t e a n d

t h e l a c k o f c o n c r e t e e v i d e n c e s u p p o r t i n g t h e r e l e v a n c e o f t h e s e i n t e r e s t s i n t h i s

c a s e

— w e c a n n o t c o n c l u d e “ t h o s e i n t e r e s t s m a k e i t n e c e s s a r y t o b u r d e n t h e

p l a i n t i f f ’ s r i g h t s

. ” B u r d i c k

, 5 0 4 U

. S

. a t 4 3 4 ( q u o t i n g A n d e r s o n

, 4 6 0 U

. S

. a t 7 8 9 )

.

c

. B a l a n c i n g

A s w e h a v e d i s c u s s e d

, “ t h e r i g o r o u s n e s s o f o u r i n q u i r y i n t o t h e p r o p r i e t y o f

[ t h e D P O C r e q u i r e m e n t ] d e p e n d s u p o n t h e e x t e n t t o w h i c h [ i t ] b u r d e n s ” v o t e r s ’

r i g h t s

. I d

. H e r e

, t h e e v i d e n c e o f t h e a p p r o x i m a t e l y 3 0

, 0 0 0 d i s e n f r a n c h i s e d v o t e r s

m e a n s t h a t h e i g h t e n e d s c r u t i n y i s a p p r o p r i a t e

. T h u s

, w e m u s t l o o k a t m o r e t h a n

57w h e t h e r t h e p r o f f e r e d i n t e r e s t s a r e l e g i t i m a t e i n t h e a b s t r a c t ; w e m u s t a s k w h e t h e r

t h e c o n c r e t e e v i d e n c e d e m o n s t r a t e s t h a t “ t h o s e i n t e r e s t s m a k e i t n e c e s s a r y t o

b u r d e n t h e p l a i n t i f

f ’ s r i g h t s ” i n t h i s c a s e

. I d

. ( q u o t i n g A n d e r s o n

, 4 6 0 U

. S

.

a t 7 8 9 ) ; s e e C a l

. D e m o c r a t i c P a r t y

, 5 3 0 U

. S

. a t 5 8 4 ; L e a g u e o f W o m e n V o t e r s o f

N

. C

. , 7 6 9 F

. 3 d a t 2 4 6 ; O b a m a f o r A m

. , 6 9 7 F

. 3 d a t 4 3 3

S 3 4

. D o i n g s o

, w e

c o n c l u d e t h a t t h e S e c r e t a r y h a s f a i l e d t o i n t r o d u c e s u f

f i c i e n t l y w e i g h t y e v i d e n c e

t o j u s t i f y t h e b u r d e n s i m p o s e d o n v o t e r s

.

T o s t a r t

, t h e d i s t r i c t c o u r t f o u n d e s s e n t i a l l y n o e v i d e n c e t h a t t h e i n t e g r i t y o f

K a n s a s ’ s e l e c t o r a l p r o c e s s h a d b e e n t h r e a t e n e d

, t h a t t h e r e g i s t r a t i o n o f i n e l i g i b l e

v o t e r s h a d c a u s e d v o t e r r o l l s t o b e i n a c c u r a t e

, o r t h a t v o t e r f r a u d h a d o c c u r r e d

. I n

p a r t i c u l a r

, i t f

o u n d t h a t

, “ a t m o s t

, 6 7 n o n c i t i z e n s r e g i s t e r e d o r a t t e m p t e d t o

r e g i s t e r i n K a n s a s o v e r t h e l a s t 1 9 y e a r s

. ” A p l t

. ’ s A p p

. , V o l

. 4 7

, a t 1 1 5 1 9

. O f

t h e s e

, “ [ a ] t m o s t

, 3 9 n o n c i t i z e n s h a v e f o u n d t h e i r w a y o n t o t h e K a n s a s v o t e r r o l l s

i n t h e l a s t 1 9 y e a r s

. ” I

d

. a t 1 1 5 2 0

. T h e S e c r e t a r y d o e s n o t a r g u e t h a t t h e s e

f a c t u a l f i n d i n g s a r e c l e a r l y e r r o n e o u s

. T h u s w e a r e l e f t w i t h t h i s i n c r e d i b l y s l i g h t

e v i d e n c e t h a t K a n s a s ’ s i n t e r e s t i n c o u n t i n g o n l y t h e v o t e s o f e l i g i b l e v o t e r s i s

u n d e r t h r e a t

. I n d e e d

, e v e n a s t o t h o s e 3 9 n o n c i t i z e n s w h o a p p e a r o n t h e K a n s a s

v o t e r r o l l s

, t h e d i s t r i c t c o u r t e f f e c t i v e l y f

o u n d t h a t “ a d m i n i s t r a t i v e a n o m a l i e s ”

c o u l d a c c o u n t f

o r t h e p r e s e n c e o f m a n y

— o r p e r h a p s e v e n m o s t

— o f t h e m t h e r e

.

I d

. S u p p o r t i n g t h i s d e t e r m i n a t i o n i s t h e f a c t t h a t K a n s a s ’ s v o t e r

- r e g i s t r a t i o n

58d a t a b a s e i n c l u d e d 1 0 0 i n d i v i d u a l s w i t h p u r p o r t e d b i r t h d a t e s i n t h e 1 9 t h c e n t u r y

a n d 4 0 0 i n d i v i d u a l s w i t h p u r p o r t e d b i r t h d a t e s a f t e r t h e i r d a t e o f v o t e r

r e g i s t r a t i o n

. A n d s o i t i s q u i t e l i k e l y t h a t m u c h o f t h i s e v i d e n c e o f n o n c i t i z e n

r e g i s t r a t i o n i s e x p l a i n e d b y a d m i n i s t r a t i v e e r r o r

.

T h e S e c r e t a r y a l s o p r e s e n t e d t h e d i s t r i c t c o u r t w i t h o u t

- o f

- s t a t e e v i d e n c e

a b o u t e l e c t i o n f

r a u d a n d n o n c i t i z e n r e g i s t r a t i o n

. B u t t h e d i s t r i c t c o u r t c o n c l u d e d

t h a t

, “ l o o k i n g b e y o n d K a n s a s

, [ t h e S e c r e t a r y ’ s ] e v i d e n c e o f n o n c i t i z e n

r e g i s t r a t i o n a t t r i a l w a s w e a k

. ” I d

. a t 1 1 5 1 9

. I t e x p l a i n e d a t l e n g t h w h y i t

e x c l u d e d l a r g e p o r t i o n s o f t h e S e c r e t a r y ’ s e x p e r t t e s t i m o n y a n d f o u n d m u c h o f t h e

r e m a i n i n g t e s t i m o n y u n p e r s u a s i v e

. I d

. ( e x p l a i n i n g t h a t o n e o f t h e S e c r e t a r y ’ s

e x p e r t s w a s “ c r e d i b l y d i s m a n t l e d ” b y t h e a r c h i t e c t o f t h e s u r v e y u p o n w h i c h t h e

e x p e r t h a d r e l i e d a n d t h a t t h e c o u r t “ d [ i d ] n o t f u l l y c r e d i t ” a s e c o n d e x p e r t ’ s

t e s t i m o n y “ g i v e n i t s i n c l u s i o n o f m i s l e a d i n g a n d f a l s e a s s e r t i o n s ” )

. W e h a v e n o

d o u b t t h a t i n a c c u r a t e v o t e r r e g i s t r a t i o n s e x i s t i n o u r c o u n t r y

, s e e

, e

. g

. , H u s t e d v

.

A

. P h i l i p R a n d o l p h I n s t

. , - - - U

. S

. - - - - , 1 3 8 S

. C t

. 1 8 3 3

, 1 8 3 8 ( 2 0 1 8 ) ( “ I t h a s b e e n

e s t i m a t e d t h a t 2 4 m i l l i o n v o t e r r e g i s t r a t i o n s i n t h e U n i t e d S t a t e s

— a b o u t o n e i n

e i g h t

— a r e e i t h e r i n v a l i d o r s i g n i f i c a n t l y i n a c c u r a t e

. ” )

, b u t t h e S e c r e t a r y f a i l s t o

c o n n e c t t h i s g e n e r a l i z e d i n f o r m a t i o n t o t h e D P O C r e q u i r e m e n t a t i s s u e h e r e o r t o

a r g u e t h a t t h e d i s t r i c t c o u r t c l e a r l y e r r e d i n f i n d i n g t h a t “ t h e t r i a l e v i d e n c e d i d n o t

d e m o n s t r a t e t h e l a r g e s c a l e p r o b l e m u r g e d b y [ t h e S e c r e t a r y ]

. ” A p l t

. ’ s A p p

. ,

59V o l

. 4 7

, a t 1 1 5 2 0

. I n l i g h t o f t h e s i g n i f i c a n t b u r d e n o n t h e r i g h t t o v o t e

, w e t h u s

d o n o t r e l y o n t h e S e c r e t a r y ’ s o u t

- o f

- s t a t e e v i d e n c e o f v o t e r

- f r a u d a n d n o n v o t e r

r e g i s t r a t i o n

.

F i n a l l y a n d r e l a t e d l y

, w h i l e m u c h o f t h e a b o v e d i s c u s s i o n f o c u s e d o n

K a n s a s ’ s i n t e r e s t i n c o u n t i n g o n l y t h e v o t e s o f e l i g i b l e v o t e r s

, i t i s a l s o t r u e t h a t

t h e e v i d e n c e d i d n o t d e m o n s t r a t e t h a t K a n s a s ’ s i n t e r e s t i n s a f e g u a r d i n g v o t e r

c o n f i d e n c e m a d e i t n e c e s s a r y t o e n a c t t h e D P O C r e q u i r e m e n t

. I n p a r t i c u l a r

, t h e

d i s t r i c t c o u r t f

o u n d t h a t “ t h e e v i d e n c e i n t h i s c a s e d [ i d ] n o t s h o w t h a t t h e D P O C

l a w f u r t h e r s ” K a n s a s ’ s “ s i g n i f i c a n t i n t e r e s t ” i n “ m a i n t a i n i n g c o n f i d e n c e i n t h e

e l e c t o r a l p r o c e s s

. ” I

d

. a t 1 1 5 2 7

S 2 8

. T h e d i s t r i c t c o u r t f o u n d t h a t

, e v e n u n d e r

c a l c u l a t i o n s f

r o m o n e o f t h e S e c r e t a r y ’ s e x p e r t s

, t h e e s t i m a t e d n u m b e r o f

s u s p e n d e d a p p l i c a t i o n s t h a t b e l o n g e d t o n o n c i t i z e n s w a s “ s t a t i s t i c a l l y

i n d i s t i n g u i s h a b l e f

r o m z e r o

, ” w h i l e “ m o r e t h a n 9 9 % o f t h e i n d i v i d u a l s ” w h o s e

v o t e r

- r e g i s t r a t i o n a p p l i c a t i o n s w e r e s u s p e n d e d w e r e c i t i z e n s w h o p r e s u m a b l y

w o u l d h a v e b e e n a b l e t o v o t e b u t f o r t h e D P O C r e q u i r e m e n t

. I d

. a t 1 1 4 9 1

S 9 2 ; i d

.

a t 1 1 5 2 8 ( “ [ T ] h e D P O C l a w d i s p r o p o r t i o n a t e l y i m p a c t s d u l y q u a l i f i e d r e g i s t r a t i o n

a p p l i c a n t s

, w h i l e o n l y n o m i n a l l y p r e v e n t i n g n o n c i t i z e n v o t e r r e g i s t r a t i o n

. ” )

.

T h u s

, t h e d i s t r i c t c o u r t f o u n d t h a t t h i s d i s p r o p o r t i o n a t e i m p a c t o n q u a l i f i e d

r e g i s t r a t i o n a p p l i c a n t s “ a l s o m a y h a v e t h e i n a d v e r t e n t e f f e c t o f e r o d i n g

, i n s t e a d o f

m a i n t a i n i n g

, c o n f

i d e n c e i n t h e e l e c t o r a l s y s t e m

. ” I d

. a t 1 1 5 2 8

. A g a i n

, w h i l e t h e

60S e c r e t a r y c a s t s a s p e r s i o n s o n t h e s e f a c t u a l f i n d i n g s

, h e d o e s n o t c o n t e s t t h e m a s

c l e a r l y e r r o n e o u s

. S e e A p l t

. ’ s O p e n i n g B r

. a t 2 1 ( “ [ T ] h e S t a t e a s s e r t s o n l y l e g a l

e r r o r

. . . . ” )

.

I n s u m

, t h e b u r d e n o n t h e r i g h t t o v o t e e v i n c e d b y t h e a p p r o x i m a t e l y 3 0

, 0 0 0

d i s e n f r a n c h i s e d v o t e r s e l e v a t e s “ t h e r i g o r o u s n e s s o f o u r i n q u i r y i n t o t h e p r o p r i e t y

o f [ t h e D P O C r e q u i r e m e n t ]

. ” B u r d i c k

, 5 0 4 U

. S

. a t 4 3 4

. A n d w h e n w e l o o k a t

“ ‘ t h e p r e c i s e i n t e r e s t s p u t f o r w a r d b y t h e S t a t e a s j u s t i f i c a t i o n s f

o r t h e b u r d e n

i m p o s e d b y i t s r u l e

, ’ t a k i n g i n t o c o n s i d e r a t i o n ‘ t h e e x t e n t t o w h i c h t h o s e i n t e r e s t s

m a k e i t n e c e s s a r y t o b u r d e n t h e p l a i n t i f f ’ s r i g h t s

, ’ ” i d

. ( q u o t i n g A n d e r s o n

, 4 6 0

U

. S

. a t 7 8 9 )

, w e s e e t h a t t h e S e c r e t a r y ’ s p r o f f e r e d j u s t i f

i c a t i o n s a r e n o t

s u p p o r t e d

— a n d i n d e e d i n s e v e r a l p l a c e s a r e u n d e r c u t

— b y t h e f a c t s f o u n d b y t h e

d i s t r i c t c o u r t

. W e t h u s m a k e t h e “ h a r d j u d g m e n t

, ” C r a w f o r d

, 5 5 3 U

. S

. a t 1 9 0

( p l u r a l i t y o p i n i o n o f S t e v e n s

, J

. )

, t h a t t h e D P O C r e q u i r e m e n t u n c o n s t i t u t i o n a l l y

b u r d e n s t h e r i g h t t o v o t e a n d u p h o l d t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s j u d g m e n t

.

T o b e s u r e

, t h e S e c r e t a r y a r g u e s t h a t C r a w f o r d a n d o u r o p i n i o n i n

S a n t i l l a n e s p r o h i b i t u s f r o m e x a m i n i n g w h e t h e r t h e r e i s a n y e v i d e n c e b e h i n d h i s

p r o f f e r e d j u s t i f

i c a t i o n s

. I n C r a w

f o r d

, J u s t i c e S t e v e n s ’ s o p i n i o n a c c e p t e d t h r e e

j u s t i f i c a t i o n s

— e l e c t i o n m o d e r n i z a t i o n

, p r o t e c t i o n a g a i n s t v o t e r f r a u d

, a n d

s a f e g u a r d i n g v o t e r c o n f

i d e n c e

— i n t h e a b s t r a c t

, i

. e

. , w i t h o u t r e q u i r i n g e v i d e n c e

t h a t t h e s e i n t e r e s t s w e r e a t r i s k i n I n d i a n a o r r e m e d i e d b y t h e p h o t o g r a p h i c

61i d e n t i f

i c a t i o n r e q u i r e m e n t a t i s s u e

. I d

. a t 1 9 1

S 9 7 ( p l u r a l i t y o p i n i o n o f S t e v e n s

,

J

. )

. S i m i l a r l y

, i n S a n t i l l a n e s

, w e c o n c l u d e d t h a t “ [ i ] n r e q u i r i n g t h e C i t y t o p r e s e n t

e v i d e n c e o f p a s t i n s t a n c e s o f v o t i n g f r a u d

, t h e d i s t r i c t c o u r t i m p o s e d t o o h i g h a

b u r d e n o n t h e C i t y

. ” 5 4 6 F

. 3 d a t 1 3 2 3

. G u i d e d b y C r a w f o r d

, w e r e l i e d o n t h e

c i t y ’ s g e n e r a l i n v o c a t i o n o f i t s i n t e r e s t a n d C r a w f o r d ’ s c i t a t i o n t o “ f

l a g r a n t

e x a m p l e s o f s u c h f

r a u d i n o t h e r p a r t s o f t h e c o u n t r y

, ” i d

. ( q u o t i n g C r a w f o r d

, 5 5 3

U

. S

. a t 1 9 5 ( p l u r a l i t y o p i n i o n o f S t e v e n s

, J

. ) )

, i n c o n c l u d i n g t h a t “ [ p ] r e v e n t i o n o f

v o t e r f r a u d a n d v o t i n g i m p e r s o n a t i o n a s u r g e d b y t h e C i t y a r e s u f f i c i e n t

j u s t i f i c a t i o n s f

o r a p h o t o i d e n t i f

i c a t i o n r e q u i r e m e n t f

o r l o c a l e l e c t i o n s

, ” i d

.

B u t i n C r a w

f o r d a n d S a n t i l l a n e s

, t h e S u p r e m e C o u r t a n d o u r c o u r t h a d

c o n c l u d e d t h a t t h e r e w a s o n l y a l i g h t b u r d e n o n t h e r i g h t t o v o t e

. C r a w f o r d

, 5 5 3

U

. S

. a t 2 0 2

S 0 3 ( p l u r a l i t y o p i n i o n o f S t e v e n s

, J

. ) ; S a n t i l l a n e s

, 5 4 6 F

. 3 d a t

1 3 2 2

– 2 3

. W h i l e b o t h o f t h o s e d e c i s i o n s a c k n o w l e d g e d t h a t t h e l a w s a t i s s u e t h e r e

c o u l d i m p o s e a b u r d e n o n t h e r i g h t t o v o t e

, t h o s e b u r d e n s w e r e l i m i t e d a n d w e r e

f u r t h e r m i t i g a t e d b y t h e p o s s i b i l i t y o f c a s t i n g p r o v i s i o n a l b a l l o t s

. B u t t h e

e v i d e n c e h e r e t h a t 3 1

, 0 8 9 v o t e r

- r e g i s t r a t i o n a p p l i c a t i o n s w e r e e i t h e r s u s p e n d e d o r

c a n c e l e d d i f

f e r e n t i a t e s t h e m a g n i t u d e o f t h e b u r d e n h e r e f r o m t h e m a g n i t u d e o f

t h e b u r d e n s i n t h o s e c a s e s

. B e c a u s e “ t h e r i g o r o u s n e s s o f o u r i n q u i r y i n t o t h e

p r o p r i e t y o f [ t h e c h a l l e n g e d l a w ] d e p e n d s u p o n t h e e x t e n t t o w h i c h [ i t ] b u r d e n s ”

v o t e r s ’ r i g h t s

, B u r d i c k

, 5 0 4 U

. S

. a t 4 3 4

, a n d n e i t h e r o f t h o s e d e c i s i o n s c o n f r o n t e d

62t h e l e v e l o f d i s e n f r a n c h i s e m e n t t h a t t h e r e c o r d e v i d e n c e e s t a b l i s h e s t h a t t h e

D P O C r e q u i r e m e n t p r o d u c e d h e r e

, n e i t h e r o f t h o s e d e c i s i o n s a p p l i e d t h e m o r e

r o b u s t s c r u t i n y t h a t w e m u s t h e r e

. A n d i t i s o n l y a f t e r e n g a g i n g i n t h a t

h e i g h t e n e d s c r u t i n y t h a t w e f i n d t h a t t h e f

a c t s i n t h i s c a s e d o n o t s u p p o r t t h e

c o n c l u s i o n t h a t t h e S e c r e t a r y ’ s l e g i t i m a t e i n t e r e s t s j u s t i f y t h e b u r d e n s t h a t t h e

D P O C l a w i m p o s e s o n t h e r i g h t t o v o t e

. T h u s

, o u r a p p r o a c h h e r e i s e n t i r e l y

c o n s i s t e n t w i t h C r a w

f o r d a n d S a n t i l l a n e s ; t h e d i f f e r e n t r e s u l t i s d r i v e n b y t h e

d i f f e r e n t r e c o r d o f b u r d e n s a n d

, c o n s e q u e n t l y

, t h e d i f f e r e n t l e v e l o f j u d i c i a l

s c r u t i n y a p p l i e d

.

I n s u m

, w e c o n c l u d e t h a t t h e D P O C r e q u i r e m e n t i s u n c o n s t i t u t i o n a l a n d

u p h o l d t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s i n j u n c t i o n i n B e d n a s e k v

. S c h w a b

, N o

. 1 8

- 3 1 3 4

. 1 0

C

. W h e t h e r S e c t i o n 5 o f t h e N V R A P r e e m p t s t h e D P O C R e q u i r e m e n t

W e a l s o u p h o l d t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s e n t r y o f t h e i n j u n c t i o n a g a i n s t t h e

e n f o r c e m e n t o f t h e D P O C r e q u i r e m e n t w i t h r e g a r d t o m o t o r

- v o t e r r e g i s t r a n t s ( i

. e

. ,

1 0 W h i l e t h e S e c r e t a r y a r g u e s t h a t w e s h o u l d n o t f a c i a l l y i n v a l i d a t e t h e

s t a t u t e b a s e d o n “ t h e a l l e g e d l y ‘ c o n f u s i n g ’ i m p l e m e n t a t i o n o f K a n s a s l a w

, ”

A p l t

. ’ s O p e n i n g B r

. a t 3 3

, o r “ t h e u n i q u e c i r c u m s t a n c e s o f o n e i n d i v i d u a l

, ”

A p l t

. ’ s R e p l y B r

. a t 1 6

, h e d o e s n o t o f f e r a b r o a d e r c h a l l e n g e t o t h e s c o p e o f t h e

r e l i e f t h a t t h e d i s t r i c t c o u r t o r d e r e d

. W e d o n o t r e l y h e r e o n t h e c o n f u s i n g

i m p l e m e n t a t i o n o f t h e D P O C l a w o r t h e c i r c u m s t a n c e s o f a n y i n d i v i d u a l p l a i n t i f f

, i n s t e a d f i n d i n g t h a t t h e d e m o n s t r a t e d d i s e n f r a n c h i s e m e n t o f a p p r o x i m a t e l y 3 0

, 0 0 0

w o u l d

- b e v o t e r s d e m o n s t r a t e s t h a t t h e “ b r o a d a p p l i c a t i o n ” o f t h e D P O C

r e q u i r e m e n t i m p o s e d a n u n j u s t i f i e d b u r d e n o n “ a l l [ K a n s a s ] v o t e r s

. ” C r a w f o r d

, 5 5 3 U

. S

. a t 2 0 2

S 0 3 ( p l u r a l i t y o p i n i o n o f S t e v e n s

, J

. )

.

63t h e a p p e a l i n F i s h v

. S c h w a b

, N o

. 1 8

- 3 1 3 3 ) b e c a u s e s e c t i o n 5 o f t h e N V R A

p r e e m p t s K a n s a s ’ s D P O C r e q u i r e m e n t

. I n c o m i n g t o t h a t c o n c l u s i o n

, w e ( 1 )

s u m m a r i z e o u r o p i n i o n i n F i s h I

, ( 2 ) e x p l a i n w h y t h a t o p i n i o n e s t a b l i s h e s t h e l a w

o f t h i s c a s e

, a n d ( 3 ) h o l d t h a t

, u n d e r t h e F i s h I f r a m e w o r k

, K a n s a s ’ s D P O C

r e q u i r e m e n t i s p r e e m p t e d b y s e c t i o n 5 o f t h e N V R A b e c a u s e K a n s a s f a i l e d t o

d e m o n s t r a t e s u b s t a n t i a l n u m b e r s o f n o n

- c i t i z e n v o t e r s a t t e m p t e d t o r e g i s t e r o r

v o t e

. T h u s

, e v e n a p a r t f r o m o u r c o n s t i t u t i o n a l h o l d i n g i n B e d n a s e k v

. S c h w a b

,

N o

. 1 8

- 3 1 3 4

, w e a f

f i r m t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s i n j u n c t i o n

— a s t o t h e c l a s s o f v o t e r s

w h o s o u g h t t o r e g i s t e r u n d e r s e c t i o n 5 o f t h e N V R A

.

1

. P r e e m p t i o n F r a m e w o r k E s t a b l i s h e d i n F i s h I

I n F i s h I

, w e a d d r e s s e d t h e f u n d a m e n t a l q u e s t i o n o f w h e t h e r

C o n g r e s s

— t h r o u g h t h e N V R A

— h a d u t i l i z e d t h e a u t h o r i t y v e s t e d i n i t b y t h e

E l e c t i o n s C l a u s e t o p r e e m p t s t a t e r e g u l a t i o n s

— n a m e l y

, t h e D P O C r e q u i r e m e n t

.

T h e C o n s t i t u t i o n ’ s E l e c t i o n s C l a u s e s t a t e s :

T h e T i m e s

, P l a c e s a n d M a n n e r o f h o l d i n g E l e c t i o n s f o r S e n a t o r s

a n d R e p r e s e n t a t i v e s

, s h a l l b e p r e s c r i b e d i n e a c h S t a t e b y t h e

L e g i s l a t u r e t h e r e o f ; b u t t h e C o n g r e s s m a y a t a n y t i m e b y L a w

m a k e o r a l t e r s u c h R e g u l a t i o n s

, e x c e p t a s t o t h e P l a c e s o f

c h u s i n g S e n a t o r s

.

U

. S

. C O N S T

. a r t

. I

, § 4

, c l

. 1

. T h i s p r o v i s i o n m a k e s c l e a r t h a t w h i l e s t a t e s m u s t

s e t t h e “ T i m e s

, P l a c e s a n d M a n n e r ” o f t h e i r e l e c t i o n s

, “ C o n g r e s s c a n s t e p i n

,

e i t h e r m a k i n g i t s o w n r e g u l a t i o n s t h a t w h o l l y d i s p l a c e s t a t e r e g u l a t i o n s o r e l s e

64m o d i f

y i n g e x i s t i n g s t a t e r e g u l a t i o n s

. ” F i s h I

, 8 4 0 F

. 3 d a t 7 2 4 ; s e e A r i z o n a v

.

I n t e r T r i b a l C o u n c i l o

f A r i z

. , I n c

. , 5 7 0 U

. S

. 1

, 8 ( 2 0 1 3 ) ( “ U p o n t h e S t a t e s [ t h e

E l e c t i o n s C l a u s e ] i m p o s e s t h e d u t y ( ‘ s h a l l b e p r e s c r i b e d ’ ) t o p r e s c r i b e t h e t i m e

,

p l a c e

, a n d m a n n e r o f e l e c t i n g R e p r e s e n t a t i v e s a n d S e n a t o r s ; u p o n C o n g r e s s i t

c o n f e r s t h e p o w e r t o a l t e r t h o s e r e g u l a t i o n s o r s u p p l a n t t h e m a l t o g e t h e r

. ” )

. I n

o t h e r w o r d s

, “ [ t ] h e C l a u s e i s a d e f a u l t p r o v i s i o n ; i t i n v e s t s t h e S t a t e s w i t h

r e s p o n s i b i l i t y f

o r t h e m e c h a n i c s o f c o n g r e s s i o n a l e l e c t i o n s

, b u t o n l y s o f a r a s

C o n g r e s s d e c l i n e s t o p r e e m p t s t a t e l e g i s l a t i v e c h o i c e s

. ” F o s t e r v

. L o v e

, 5 2 2 U

. S

.

6 7

, 6 9 ( 1 9 9 7 ) ( c i t a t i o n o m i t t e d ) ; a c c o r d F i s h I

, 8 4 0 F

. 3 d a t 7 2 5

S 2 6

.

I n F i s h I

, w e e x p l a i n e d t h a t

, i n o r d e r t o a n s w e r t h e f u n d a m e n t a l p r e e m p t i o n

q u e s t i o n

, “ t h e E l e c t i o n s C l a u s e r e q u i r e s t h a t w e s t r a i g h t f o r w a r d l y a n d n a t u r a l l y

r e a d t h e f

e d e r a l a n d s t a t e p r o v i s i o n s i n q u e s t i o n a s t h o u g h p a r t o f a u n i t a r y s y s t e m

o f f e d e r a l e l e c t i o n r e g u l a t i o n b u t w i t h f e d e r a l l a w p r e v a i l i n g o v e r s t a t e l a w w h e r e

c o n f l i c t s a r i s e

. ” F i s h I

, 8 4 0 F

. 3 d a t 7 2 9 ; a c c o r d G o n z a l e z v

. A r i z o n a

, 6 7 7 F

. 3 d

3 8 3

, 3 9 4 ( 9 t h C i r

. 2 0 1 2 ) ( e n b a n c )

, a f f ’ d s u b n o m

. I

n t e r T r i b a l

, 5 7 0 U

. S

. 1 ( 2 0 1 3 )

.

W e t h e n t u r n e d t o t h e r e l e v a n t p o r t i o n s o f K a n s a s ’ s D P O C r e q u i r e m e n t a n d t h e

N V R A

. K a n s a s ’ s D P O C r e q u i r e m e n t p r o v i d e s : “ T h e c o u n t y e l e c t i o n o f f i c e r o r

s e c r e t a r y o f s t a t e ’ s o f

f i c e s h a l l a c c e p t a n y c o m p l e t e d a p p l i c a t i o n f o r r e g i s t r a t i o n

,

b u t a n a p p l i c a n t s h a l l n o t b e r e g i s t e r e d u n t i l t h e a p p l i c a n t h a s p r o v i d e d

s a t i s f a c t o r y e v i d e n c e o f U n i t e d S t a t e s c i t i z e n s h i p

. ” K a n

. S t a t

. A n n

. § 2 5

– 2 3 0 9 ( l )

.

65T h e s t a t u t e t h e n “ e n u m e r a t e s t h i r t e e n f o r m s o f d o c u m e n t a t i o n

, i n c l u d i n g a b i r t h

c e r t i f i c a t e a n d a p a s s p o r t

, t h a t m e e t t h i s r e q u i r e m e n t

. ” F i s h I

, 8 4 0 F

. 3 d a t 7 3 2

.

W e t h e n t u r n e d t o t h e r e l e v a n t p o r t i o n o f s e c t i o n 5 o f t h e N V R A

, w h i c h s t a t e s :

( 2 ) T h e v o t e r r e g i s t r a t i o n a p p l i c a t i o n p o r t i o n o f a n a p p l i c a t i o n

f o r a S t a t e m o t o r v e h i c l e d r i v e r ’ s l i c e n s e

—

( A ) m a y n o t r e q u i r e a n y i n f o r m a t i o n t h a t d u p l i c a t e s

i n f o r m a t i o n r e q u i r e d i n t h e d r i v e r ’ s l i c e n s e p o r t i o n o f t h e

f o r m ( o t h e r t h a n a s e c o n d s i g n a t u r e o r o t h e r i n f o r m a t i o n

n e c e s s a r y u n d e r s u b p a r a g r a p h ( C ) ) ;

( B ) m a y r e q u i r e o n l y t h e m i n i m u m a m o u n t o f i n f o r m a t i o n

n e c e s s a r y t o

— ( i ) p r e v e n t d u p l i c a t e v o t e r r e g i s t r a t i o n s ; a n d

( i i ) e n a b l e S t a t e e l e c t i o n o f f i c i a l s t o a s s e s s t h e e l i g i b i l i t y

o f t h e a p p l i c a n t a n d t o a d m i n i s t e r v o t e r r e g i s t r a t i o n a n d

o t h e r p a r t s o f t h e e l e c t i o n p r o c e s s ;

( C ) s h a l l i n c l u d e a s t a t e m e n t t h a t

— ( i ) s t a t e s e a c h e l i g i b i l i t y r e q u i r e m e n t ( i n c l u d i n g

c i t i z e n s h i p ) ;

( i i ) c o n t a i n s a n a t t e s t a t i o n t h a t t h e a p p l i c a n t m e e t s e a c h

s u c h r e q u i r e m e n t ; a n d

( i i i ) r e q u i r e s t h e s i g n a t u r e o f t h e a p p l i c a n t

, u n d e r p e n a l t y

o f p e r j u r y

. . . .

5 2 U

. S

. C

. § 2 0 5 0 4 ( c ) ( 2 ) ( A )

S ( C )

.

W e r e a d s u b p a r a g r a p h ( B ) a s “ r e s t r i c t i n g s t a t e s ’ d i s c r e t i o n i n c r e a t i n g t h e i r

o w n D M V v o t e r

- r e g i s t r a t i o n f o r m s ” b y e s t a b l i s h i n g w h a t w e r e f e r r e d t o a s t h e

“ m i n i m u m

- i n f

o r m a t i o n p r i n c i p l e

. ” F i s h I

, 8 4 0 F

. 3 d a t 7 3 3

. T h e m i n i m u m

i n f o r m a t i o n p r i n c i p l e “ e s t a b l i s h e s a c e i l i n g o n w h a t i n f o r m a t i o n t h e s t a t e s c a n

r e q u i r e ” o n t h e m o t o r

- v o t e r f o r m

. I d

. ; s e e i d

. ( “ U n d e r N V R A s e c t i o n 5

, a s t a t e

66m o t o r v o t e r f o r m ‘ m a y r e q u i r e o n l y t h e m i n i m u m a m o u n t o f i n f o r m a t i o n

n e c e s s a r y ’ f

o r s t a t e o f

f i c i a l s t o c a r r y o u t t h e i r e l i g i b i l i t y

- a s s e s s m e n t a n d

r e g i s t r a t i o n d u t i e s

. ” ( q u o t i n g 5 2 U

. S

. C

. § 2 0 5 0 4 ( c ) ( 2 ) ( B ) ) )

. T h i s p r i n c i p l e “ c a l l s

o n s t a t e s t o i n c l u d e t h e l e a s t p o s s i b l e a m o u n t o f i n f o r m a t i o n n e c e s s a r y o n t h e

m o t o r v o t e r f

o r m

. ” I d

. a t 7 3 6

. W e a l s o n o t e d s u b p a r a g r a p h ( C ) ’ s c o m m a n d t o

“ s t a t e s t o l i s t q u a l i f

i c a t i o n s a n d a l s o t o r e q u i r e a p p l i c a n t s t o a t t e s t t h a t t h e y m e e t

t h e m a n d t o s i g n t h e a t t e s t a t i o n u n d e r p e n a l t y o f p e r j u r y

. ” I d

. S u b p a r a g r a p h ( C )

“ m a n d a t e s t h a t s t a t e s i n c l u d e a n a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t ” o n t h e m o t o r

- v o t e r f o r m

.

I d

.

R e a d i n g s u b p a r a g r a p h s ( B ) a n d ( C ) h a r m o n i o u s l y

, s e e F D A v

. B r o w n &

W i l l i a m s o n T

o b a c c o C o r

p

. , 5 2 9 U

. S

. 1 2 0

, 1 3 3 ( 2 0 0 0 ) ( “ A c o u r t m u s t

. . . i n t e r p r e t

t h e s t a t u t e ‘ a s a s y m m e t r i c a l a n d c o h e r e n t r e g u l a t o r y s c h e m e

, ’ a n d ‘ f i t

, i f

p o s s i b l e

, a l l p a r t s i n t o a n h a r m o n i o u s w h o l e

. ’ ” ( c i t a t i o n s o m i t t e d ) ( f i r s t q u o t i n g

G u s t a f s o n v

. A l l o

y d C o

. , 5 1 3 U

. S

. 5 6 1

, 5 6 9 ( 1 9 9 5 ) ; t h e n q u o t i n g F T C v

. M a n d e l

B r o s

. , I n c

. , 3 5 9 U

. S

. 3 8 5

, 3 8 9 ( 1 9 5 9 ) ) )

, w e c o n c l u d e d t h a t “ s e c t i o n 5 i s

r e a s o n a b l y r e a d t o e s t a b l i s h [ s u b p a r a g r a p h ( C ) ’ s ] a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t a s t h e

p r e s u m p t i v e m i n i m u m a m o u n t o f i n f o r m a t i o n n e c e s s a r y f

o r a s t a t e t o c a r r y o u t i t s

e l i g i b i l i t y

- a s s e s s m e n t a n d r e g i s t r a t i o n d u t i e s [ u n d e r s u b p a r a g r a p h ( B ) ]

, ” F i s h I

,

8 4 0 F

. 3 d a t 7 3 7 ; i d

. a t 7 3 7

S 3 8 ( i n f e r r i n g “ f r o m t h e s t a t u t o r y s t r u c t u r e t h a t

C o n g r e s s c o n t e m p l a t e d t h a t t h e a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t w o u l d b e r e g u l a r l y u s e d

67a n d w o u l d t y p i c a l l y c o n s t i t u t e t h e m i n i m u m a m o u n t o f i n f o r m a t i o n n e c e s s a r y f

o r

s t a t e o f f i c i a l s t o c a r r y o u t t h e i r e l i g i b i l i t y

- a s s e s s m e n t a n d r e g i s t r a t i o n d u t i e s ” )

.

W h i l e s u b p a r a g r a p h ( C ) ’ s a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t p r o v i d e s t h e p r e s u m p t i v e

m i n i m u m a m o u n t o f i n f o r m a t i o n n e c e s s a r y f

o r a s t a t e t o c a r r y o u t i t s

s u b p a r a g r a p h ( B ) d u t i e s

, w e “ r e c o g n i z e [ d ] t h a t i n a g i v e n c a s e [ t h e a t t e s t a t i o n

r e q u i r e m e n t ] m a y n o t b e s u f f i c i e n t f o r a s t a t e t o c a r r y o u t i t s e l i g i b i l i t y

a s s e s s m e n t a n d r e g i s t r a t i o n d u t i e s

. ” I d

. a t 7 3 7

.

“ [ W ] h e t h e r t h e a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t a c t u a l l y s a t i s f i e s t h e m i n i m u m

i n f o r m a t i o n p r i n c i p l e i n a g i v e n c a s e t u r n s o n t h e f a c t u a l q u e s t i o n o f w h e t h e r t h e

a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t i s s u f f i c i e n t f o r a s t a t e t o c a r r y o u t t h e s e d u t i e s

. ” I d

.

a t 7 3 8

. T h u s

, “ i n o r d e r f o r a s t a t e a d v o c a t i n g f

o r a D P O C r e g i m e t o r e b u t t h e

p r e s u m p t i o n t h a t t h e a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t i s t h e m i n i m u m i n f o r m a t i o n

n e c e s s a r y f

o r i t t o c a r r y o u t i t s e l i g i b i l i t y

- a s s e s s m e n t a n d r e g i s t r a t i o n d u t i e s

, i t

m u s t m a k e a f

a c t u a l s h o w i n g t h a t t h e a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t i s i n s u f f i c i e n t f o r

t h e s e p u r p o s e s

. ” I

d

. “ M o r e s p e c i f

i c a l l y

, i n o r d e r t o r e b u t t h e p r e s u m p t i o n a s i t

r e l a t e s t o t h e c i t i z e n s h i p c r i t e r i o n

, w e i n t e r p r e t [ e d ] t h e N V R A a s o b l i g i n g a s t a t e

t o s h o w t h a t ‘ a s u b s t a n t i a l n u m b e r o f n o n c i t i z e n s h a v e s u c c e s s f u l l y r e g i s t e r e d ’

n o t w i t h s t a n d i n g t h e a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t

. ” I d

. a t 7 3 9 ( q u o t i n g E

A C

, 7 7 2 F

. 3 d

a t 1 1 9 8 )

. A n d s o w e o b s e r v e d t h a t “ i f K a n s a s f a i l s t o r e b u t t h i s p r e s u m p t i o n t h a t

a t t e n d s t h e a t t e s t a t i o n r e g i m e

, t h e n D P O C n e c e s s a r i l y r e q u i r e s m o r e i n f o r m a t i o n

68t h a n f

e d e r a l l a w p r e s u m e s n e c e s s a r y f o r s t a t e o f

f i c i a l s t o m e e t t h e i r

e l i g i b i l i t y

- a s s e s s m e n t a n d r e g i s t r a t i o n d u t i e s ( t h a t i s

, t h e a t t e s t a t i o n

r e q u i r e m e n t )

. ” I

d

. I n t h a t c i r c u m s t a n c e

, “ K a n s a s ’ s D P O C l a w w o u l d b e

p r e e m p t e d

. ” I

d

.

F i n a l l y

, w e t h e n a p p l i e d t h i s p r e e m p t i o n f r a m e w o r k a n d c o n c l u d e d t h a t t h e

S e c r e t a r y h a d f

a i l e d t o d e m o n s t r a t e t h a t a s u b s t a n t i a l n u m b e r o f n o n c i t i z e n s h a d

s u c c e s s f u l l y r e g i s t e r e d

. I

d

. a t 7 4 7

– 4 8

. I n p a r t i c u l a r

, t h e S e c r e t a r y h a d o n l y

s h o w n t h a t b e t w e e n 2 0 0 3 a n d 2 0 1 3 “ t h i r t y n o n c i t i z e n s r e g i s t e r e d t o v o t e

. ” I d

.

a t 7 4 6

. “ T h e s e n u m b e r s [ f e l l ] w e l l s h o r t o f t h e s h o w i n g n e c e s s a r y t o r e b u t t h e

p r e s u m p t i o n t h a t a t t e s t a t i o n c o n s t i t u t e s t h e m i n i m u m a m o u n t o f i n f o r m a t i o n

n e c e s s a r y f

o r K a n s a s t o c a r r y o u t i t s e l i g i b i l i t y

- a s s e s s m e n t a n d r e g i s t r a t i o n

d u t i e s

. ” I

d

. a t 7 4 7

. T h u s

, w e c o n c l u d e d t h a t t h e p l a i n t i f f s ’ c h a l l e n g e w a s l i k e l y

t o s u c c e e d o n t h e m e r i t s

. I d

. a t 7 5 0

S 5 1

. W e t h e n c o n c l u d e d t h a t t h e d i s t r i c t c o u r t

d i d n o t e r r i n h o l d i n g t h a t t h e r e m a i n i n g p r e l i m i n a r y

- i n j u n c t i o n f

a c t o r s a l s o

f a v o r e d a p r e l i m i n a r y i n

j u n c t i o n

, a n d t h u s a f

f i r m e d t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s g r a n t o f a

p r e l i m i n a r y i n

j u n c t i o n

. I

d

. a t 7 5 1

S 5 6

. H o w e v e r

, w e a c k n o w l e d g e d t h a t i f

, o n

r e m a n d

, “ e v i d e n c e c o m e s t o l i g h t t h a t a s u b s t a n t i a l n u m b e r o f n o n c i t i z e n s h a v e

r e g i s t e r e d t o v o t e i n K a n s a s d u r i n g a r e l e v a n t t i m e p e r i o d

, i n q u i r y i n t o w h e t h e r

D P O C i s t h e m i n i m u m a m o u n t o f i n f o r m a t i o n n e c e s s a r y f

o r K a n s a s t o c a r r y o u t

i t s e l i g i b i l i t y

- a s s e s s m e n t a n d r e g i s t r a t i o n d u t i e s w o u l d t h e n b e a p p r o p r i a t e

. ” I d

.

69a t 7 5 0

– 5 1

. I n o t h e r w o r d s

, w h i l e t h e S e c r e t a r y h a d n o t d e m o n s t r a t e d t h a t a

s u b s t a n t i a l n u m b e r o f n o n c i t i z e n s h a d r e g i s t e r e d t o v o t e a t t h e p r e l i m i n a r y

i n j u n c t i o n s t a g e o f t h e l i t i g a t i o n

, w e l e f t o p e n t h e p o s s i b i l i t y t h a t h e w o u l d b e

a b l e t o m a k e t h a t s h o w i n g a t a t r i a l o n t h e m e r i t s

. A s n o t e d

, h o w e v e r

, t h e d i s t r i c t

c o u r t s u b s e q u e n t l y c o n c l u d e d t h a t t h e S e c r e t a r y f a i l e d t o m a k e t h a t s h o w i n g

.

2

. T h e F i s h I F r a m e w o r k G o v e r n s

W e c o n c l u d e t h a t t h e F i s h I f r a m e w o r k g o v e r n s o u r i n q u i r y i n t o w h e t h e r

s e c t i o n 5 o f t h e N V R A p r e e m p t s K a n s a s ’ s D P O C r e q u i r e m e n t

. H o w e v e r

, t h e

S e c r e t a r y a r g u e s a g a i n s t t h i s c o n c l u s i o n

, c l a i m i n g t h a t F i s h I “ i s n o t b i n d i n g o n

t h i s p a n e l ” a n d t h a t w e s h o u l d r e e v a l u a t e t h e F i s h I f r a m e w o r k

. A p l t

. ’ s O p e n i n g

B r

. a t 1 8

, 4 1

S 4 2

. T h u s

, b e f o r e w e t u r n t o e v a l u a t i n g w h e t h e r t h e S e c r e t a r y h a s

d e m o n s t r a t e d t h a t a s u b s t a n t i a l n u m b e r o f n o n c i t i z e n s r e g i s t e r e d t o v o t e

, w e

e x p l a i n w h y

, u n d e r t h e l a w

- o f

- t h e

- c a s e d o c t r i n e

, F i s h I ’ s l e g a l d e t e r m i n a t i o n s a r e

t h e l a w o f t h e c a s e

.

T h e l a w

- o f

- t h e

- c a s e d o c t r i n e p r o v i d e s t h a t

, “ w h e n a c o u r t r u l e s o n a n i s s u e

o f l a w

, t h e r u l i n g ‘ s h o u l d c o n t i n u e t o g o v e r n t h e s a m e i s s u e s i n s u b s e q u e n t s t a g e s

i n t h e s a m e c a s e

. ’ ” B i s h o p v

. S m i t h

, 7 6 0 F

. 3 d 1 0 7 0

, 1 0 8 2 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 1 4 )

( q u o t i n g U

n i t e d S t a t e s v

. G r a h a m

, 7 0 4 F

. 3 d 1 2 7 5

, 1 2 7 8 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 1 3 ) ) ; a c c o r d

A r i z o n a v

. C a l i

f o r n i a

, 4 6 0 U

. S

. 6 0 5

, 6 1 8 ( 1 9 8 3 )

. “ U n d e r t h i s d o c t r i n e

, ‘ t h e

d e c i s i o n o f t h e a p p e l l a t e c o u r t e s t a b l i s h e s t h e l a w o f t h e c a s e a n d o r d i n a r i l y w i l l

70b e f

o l l o w e d b y b o t h t h e t r i a l c o u r t o n r e m a n d a n d t h e a p p e l l a t e c o u r t i n a n y

s u b s e q u e n t a p p e a l

. ’ ” C r e s s m a n v

. T h o m p s o n

, 7 9 8 F

. 3 d 9 3 8

, 9 4 6 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 1 5 )

( q u o t i n g Z i n n a v

. C o n g r o v e

, 7 5 5 F

. 3 d 1 1 7 7

, 1 1 8 2 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 1 4 ) )

. T h e d o c t r i n e

s e r v e s “ i m p o r t a n t ” f

u n c t i o n s

. E n t e k G R B

, L L C v

. S t u l l R a n c h e s

, L L C

, 8 4 0 F

. 3 d

1 2 3 9

, 1 2 4 0 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 1 6 )

. “ W i t h o u t s o m e t h i n g l i k e i t

, a n a d v e r s e j u d i c i a l

d e c i s i o n w o u l d b e c o m e l i t t l e m o r e t h a n a n i n v i t a t i o n t o t a k e a m u l l i g a n

,

e n c o u r a g i n g l a w y e r s a n d l i t i g a n t s a l i k e t o b e l i e v e t h a t i f a t f i r s t y o u d o n ’ t

s u c c e e d

, j u s t t r y a g a i n

. ” I d

. ; s e e a l s o 1 8 B C H A R L E S A L A N W R I G H T E T A L

. ,

F E D E R A L P R A C T I C E & P R O C E D U R E § 4 4 7 8

, W e s t l a w ( 2 d e d

. , d a t a b a s e u p d a t e d

A p r

. 2 0 2 0 ) ( “ L a w

- o f

- t h e

- c a s e r u l e s h a v e d e v e l o p e d t o m a i n t a i n c o n s i s t e n c y a n d

a v o i d r e c o n s i d e r a t i o n o f m a t t e r s o n c e d e c i d e d d u r i n g t h e c o u r s e o f a s i n g l e

c o n t i n u i n g l a w s u i t

. ” )

.

H o w e v e r

, d e s p i t e i t s i m p o r t a n c e

, “ t h e d e c i s i o n w h e t h e r t o a p p l y l a w o f t h e

c a s e d o c t r i n e r e m a i n s a m a t t e r o f j u d i c i a l d i s c r e t i o n

. ” E n t e k G R B

, 8 4 0 F

. 3 d

a t 1 2 4 2 ; s e e R i m b e r t v

. E l i L i l l y & C o

. , 6 4 7 F

. 3 d 1 2 4 7

, 1 2 5 1 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 1 1 )

( “ T h i s d o c t r i n e i s d e s i g n e d t o p r o m o t e f i n a l i t y a n d p r e v e n t r e

- l i t i g a t i o n o f

p r e v i o u s l y d e c i d e d i s s u e s

, b u t d o e s n o t s e r v e t o l i m i t a c o u r t ’ s p o w e r

. ” )

.

“ A l t h o u g h t h e l a w o f t h e c a s e d o c t r i n e i s n o t a l i m i t o n o u r p o w e r

, n o r ‘ a n

i n e x o r a b l e c o m m a n d

, ’ ” U n i t e d S t a t e s v

. I

r v i n g

, 6 6 5 F

. 3 d 1 1 8 4

, 1 1 9 2 ( 1 0 t h C i r

.

2 0 1 1 ) ( c i t a t i o n s o m i t t e d ) ( q u o t i n g U n i t e d S t a t e s v

. A l v a r e z

, 1 4 2 F

. 3 d 1 2 4 3

, 1 2 4 7

71( 1 0 t h C i r

. 1 9 9 8 ) )

, i t “ i s s u b j e c t t o v e r y l i m i t e d e x c e p t i o n s

, ” i d

. I n p a r t i c u l a r

,

“ [ w ] e w i l l o n l y d e v i a t e f r o m t h e l a w o f t h e c a s e ‘ ( 1 ) w h e n t h e e v i d e n c e i n a

s u b s e q u e n t t r i a l i s s u b s t a n t i a l l y d i f f e r e n t ; ( 2 ) w h e n c o n t r o l l i n g a u t h o r i t y h a s

s u b s e q u e n t l y m a d e a c o n t r a r y d e c i s i o n o f t h e l a w a p p l i c a b l e t o s u c h i s s u e s ; o r

( 3 ) w h e n t h e d e c i s i o n w a s c l e a r l y e r r o n e o u s a n d w o u l d w o r k a m a n i f e s t

i n j u s t i c e

. ’ ” C r e s s m a n

, 7 9 8 F

. 3 d a t 9 4 6 ( q u o t i n g I r v i n g

, 6 6 5 F

. 3 d a t 1 1 9 2 n

. 1 2 ) ;

a c c o r d U

n i t e d S t a t e s v

. T

r e n t

, 8 8 4 F

. 3 d 9 8 5

, 9 9 5 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 1 8 )

.

I n l i g h t o f a l l t h i s

, i t i s c l e a r t h a t

, a t l e a s t o r d i n a r i l y

, a p a n e l o f o u r c o u r t

w o u l d f o l l o w a n y r u l i n g s m a d e i n p r i o r a p p e a l s i n t h e s a m e c a s e ; t h u s

, w e

o r d i n a r i l y w o u l d f

o l l o w F i s h I ’ s f

r a m e w o r k

. B u t t h e S e c r e t a r y a r g u e s t h a t “ F i s h I

d o e s n o t b i n d t h i s p a n e l ” b e c a u s e t h a t o p i n i o n w a s c o n s i d e r i n g a p r e l i m i n a r y

i n j u n c t i o n w h i l e w e a r e n o w c o n s i d e r i n g t h e m e r i t s

. A p l t

. ’ s O p e n i n g B r

. a t 4 1

S 4 2

( b o l d

- f a c e d f o n t o m i t t e d )

. H i s a r g u m e n t r e l i e s c e n t r a l l y o n H o m a n s v

. C i t

y o f

A l b u q u e r q u e

, 3 6 6 F

. 3 d 9 0 0 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 0 4 )

. I n t h a t c a s e

, a t w o

- j u d g e m o t i o n s

p a n e l o f t h i s c o u r t g r a n t e d a n e m e r g e n c y m o t i o n f o r a p r e l i m i n a r y i n

j u n c t i o n t h a t

e n j o i n e d t h e r e l e v a n t l a w p e n d i n g r e v i e w o f t h e m e r i t s

. I d

. a t 9 0 3

. “ I n d o i n g s o

,

t h e m o t i o n s p a n e l h e l d t h a t [ t h e p l a i n t i f f ] e s t a b l i s h e d a l i k e l i h o o d o f s u c c e s s o n

t h e m e r i t s ” o n h i s c l a i m t h a t t h e r e l e v a n t s t a t u t e w a s u n c o n s t i t u t i o n a l

. I d

. O n

r e m a n d

, t h e d i s t r i c t c o u r t s t a t e d i t s o w n v i e w t h a t t h e s t a t u t e w a s c o n s t i t u t i o n a l

,

b u t i t n e v e r t h e l e s s

— u n d e r i t s p e r c e i v e d d u t y

— e n t e r e d j u d g m e n t e n j o i n i n g

72e n f

o r c e m e n t o f t h e s t a t u t e b a s e d o n t h e m o t i o n s p a n e l ’ s r u l i n g

. I d

. I n a n a p p e a l

o f t h a t o r d e r

, i

. e

. , a s e c o n d a p p e a l

, w e h e l d t h a t t h e m o t i o n s p a n e l ’ s p r e l i m i n a r y

r u l i n g w a s n o t t h e l a w o f t h e c a s e a n d t h u s d i d n o t b i n d t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s o r o u r

s u b s e q u e n t m e r i t s d e t e r m i n a t i o n s

. I d

. a t 9 0 4

– 0 5

. T h i s w a s b e c a u s e “ t h e t w o

j u d g e p a n e l d e c i s i o n o f o u r c o u r t c o n s t i t u t e d a n i n t e r l o c u t o r y r u l i n g

, a n d i t s

h o l d i n g w a s l i m i t e d t o t h e c o n c l u s i o n t h a t [ t h e p l a i n t i f f ] h a d s h o w n a l i k e l i h o o d

o f s u c c e s s o n t h e m e r i t s o f h i s c l a i m

. ” I d

. a t 9 0 4

. F u r t h e r m o r e

, “ [ t ] o t h e e x t e n t

t h a t a n y l a n g u a g e i n [ t h e m o t i o n s

- p a n e l ’ s d e c i s i o n ] c [ o u l d ] b e r e a d a s a n

a s s e s s m e n t o f t h e a c t u a l m e r i t s o f [ t h e p l a i n t i f f ’ s ] c l a i m

, a s o p p o s e d t o h i s

l i k e l i h o o d o f s u c c e s s o n t h e m e r i t s

, s u c h l a n g u a g e [ w a s ] d i c t a ” a n d “ n o t s u b j e c t

t o t h e l a w o f t h e c a s e d o c t r i n e

. ” I d

. a t 9 0 4 n

. 5 ; s e e U

n i v

. o f T e x

. v

. C a m e n i s c h

,

4 5 1 U

. S

. 3 9 0

, 3 9 5 ( 1 9 8 1 ) ( “ [ T ] h e f i n d i n g s o f f

a c t a n d c o n c l u s i o n s o f l a w m a d e b y

a c o u r t g r a n t i n g a p r e l i m i n a r y i n j u n c t i o n a r e n o t b i n d i n g a t t r i a l o n t h e m e r i t s

. ”

( c i t a t i o n s o m i t t e d ) )

.

T h e S e c r e t a r y a r g u e s

, b a s e d o n H o m a n s a n d C a m e n i s c h

, t h a t F i s h I i s n o t

e n t i t l e d t o l a w

- o f

- t h e

- c a s e e f

f e c t

. W e d i s a g r e e

. A s C a m e n i s c h i n d i c a t e s

, t h e

n o r m a l r u l e i s t h a t “ [ r ] u l i n g s

— p r e d i c t i o n s

— a s t o t h e l i k e l y o u t c o m e o n t h e m e r i t s

m a d e f o r p r e l i m i n a r y i n

j u n c t i o n p u r p o s e s d o n o t o r d i n a r i l y e s t a b l i s h t h e l a w o f

t h e c a s e

, w h e t h e r t h e r u l i n g i s m a d e b y a t r i a l c o u r t o r b y a n a p p e l l a t e c o u r t

. ”

1 8 B W R I G H T E T A L

. , s u

p r a

, a t § 4 4 7 8

. 5 ( f

o o t n o t e s o m i t t e d ) ; c

f

. A t t o r n e y G e n

. o f

73O k l a

. v

. T

y s o n F o o d

s

, I n c

. , 5 6 5 F

. 3 d 7 6 9

, 7 7 6 ( 1 0 t h C i r

. 2 0 0 9 ) ( “ I n a f f i r m i n g t h e

d i s t r i c t c o u r t ’ s d e n i a l o f a p r e l i m i n a r y i n j u n c t i o n

, w e d o n o t a d d r e s s t h e

u n d e r l y i n g m e r i t s o f O k l a h o m a ’ s u l t i m a t e c l a i m s a t t r i a l

. ” )

. T h i s r u l e e x i s t s

b e c a u s e “ t h e c o u r t o f a p p e a l s m u s t o f t e n c o n s i d e r s u c h p r e l i m i n a r y r e l i e f w i t h o u t

t h e b e n e f

i t o f a f u l l y d e v e l o p e d r e c o r d a n d o f t e n o n b r i e f

i n g a n d a r g u m e n t

a b b r e v i a t e d o r e l i m i n a t e d b y t i m e c o n s i d e r a t i o n s

. ” S h e r l e y v

. S e b e l i u s

, 6 8 9 F

. 3 d

7 7 6

, 7 8 2 ( D

. C

. C i r

. 2 0 1 2 )

. A n d s o o u r s i s t e r c i r c u i t s a n d a l e a d i n g t r e a t i s e a g r e e

t h a t “ [ a ] f

u l l y c o n s i d e r e d a p p e l l a t e r u l i n g o n a n i s s u e o f l a w m a d e o n a

p r e l i m i n a r y i n

j u n c t i o n a p p e a l

. . . b e c o m e [ s ] t h e l a w o f t h e c a s e f o r f u r t h e r

p r o c e e d i n g s i n t h e t r i a l c o u r t o n r e m a n d a n d i n a n y s u b s e q u e n t a p p e a l

. ” 1 8 B

W R I G H T E T A L

. , s u

p r a

, a t § 4 4 7 8

. 5 ( e m p h a s i s a d d e d ) ( f o o t n o t e o m i t t e d ) ; s e e

R o d r i g u e z v

. R o b b i n s

, 8 0 4 F

. 3 d 1 0 6 0

, 1 0 8 0

S 8 1 ( 9 t h C i r

. 2 0 1 5 ) ( e x p l a i n i n g t h a t

c o n c l u s i o n s o n p u r e i s s u e s o f l a w m a d e d u r i n g a p p e a l o f p r e l i m i n a r y i n j u n c t i o n

c o n s t i t u t e l a w o f t h e c a s e )

, r e v ’ d o n o t h e r g r o u n d s s u b n o m

. J

e n n i n g s v

.

R o d r i g u e z

, 1 3 8 S

. C t

. 8 3 0 ( 2 0 1 8 ) ; H o w e v

. C i t

y o f A k r o n

, 8 0 1 F

. 3 d 7 1 8

, 7 4 0 ( 6 t h

C i r

. 2 0 1 5 ) ( c o l l e c t i n g c a s e s f r o m o t h e r c i r c u i t s r e a c h i n g t h e c o n c l u s i o n t h a t

“ w h e n a c o u r t r e v i e w i n g t h e p r o p r i e t y o f a p r e l i m i n a r y i n j u n c t i o n i s s u e s a f

u l l y

c o n s i d e r e d r u l i n g o n a n i s s u e o f l a w w i t h t h e b e n e f i t o f a f u l l y d e v e l o p e d r e c o r d

,

t h e n t h e c o n c l u s i o n s w i t h r e s p e c t t o t h e l i k e l i h o o d o f s u c c e s s o n t h e m e r i t s a r e t h e

l a w o f t h e c a s e i n a n y s u b s e q u e n t a p p e a l ” )

.

74G u i d e d b y t h i s a u t h o r i t y

, w e n o t e t h a t

, i n H o m a n s

, t h e m o t i o n s p a n e l

g r a n t e d t h e e m e r g e n c y m o t i o n t w o d a y s a f t e r i t w a s m a d e

, a n d s o i t m a d e s e n s e

t h e r e t h a t w e w o u l d n o t a f f o r d l a w

- o f

- t h e

- c a s e e f

f e c t t o t h e m o t i o n p a n e l ’ s

d e c i s i o n

— m a d e

, a s i t w a s

, u n d e r ( n e c e s s a r i l y ) s e v e r e t i m e c o n s t r a i n t s

. 3 6 6 F

. 3 d

a t 9 0 3

. H e r e

, h o w e v e r

, t h e F i s h I p a n e l w a s a b l e t o c o n s i d e r t h e i s s u e f u l l y a n d

i s s u e a l e n g t h y o p i n i o n d i s c u s s i n g p u r e i s s u e s o f l a w

. S e e S h e r l e y

, 6 8 9 F

. 3 d

a t 7 8 3 ( “ T h e t i m e c o n s t r a i n t s a n d l i m i t e d r e c o r d a v a i l a b l e t o t h e c o u r t i n t h o s e

c a s e s a r e n o t p r e s e n t h e r e

. W e t h e r e f o r e f o l l o w t h e o t h e r c i r c u i t s i n c o n c l u d i n g

t h a t t h e e x c e p t i o n [ t o t h e l a w

- o f

- t h e

- c a s e d o c t r i n e ] i s n o t p r e s e n t e i t h e r

. ” )

.

“ [ W ] h e r e t h e e a r l i e r r u l i n g

, t h o u g h o n p r e l i m i n a r y

- i n j u n c t i o n r e v i e w

, w a s

e s t a b l i s h e d i n a d e f

i n i t i v e

, f u l l y c o n s i d e r e d l e g a l d e c i s i o n b a s e d o n a f u l l y

d e v e l o p e d f

a c t u a l r e c o r d a n d a d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s t h a t i n c l u d e d f u l l b r i e f i n g

a n d a r g u m e n t w i t h o u t u n u s u a l t i m e c o n s t r a i n t s

, w h y s h o u l d w e n o t f o l l o w t h e

u s u a l l a w

- o f

- t h e

- c a s e j u r i s p r u d e n c e ? ” I d

. a t 7 8 2

. W e

, l i k e o u r s i s t e r c i r c u i t s

,

t h i n k t h a t i t m a k e s e m i n e n t s e n s e t o a p p l y t h e l a w

- o f

- t h e

- c a s e d o c t r i n e i n t h e s e

c i r c u m s t a n c e s

.

A r g u i n g a g a i n s t t h i s c o n c l u s i o n

, t h e S e c r e t a r y a l s o c i t e s t o t h e c o n c u r r i n g

o p i n i o n i n P r a i r i e B a n d P o t a w a t o m i N a t i o n v

. W

a g n o n

, 4 0 2 F

. 3 d 1 0 1 5

, 1 0 2 9

( 1 0 t h C i r

. ) ( M c C o n n e l l

, J

. , c o n c u r r i n g )

, v a c a t e d

, 5 4 6 U

. S

. 1 0 7 2 ( 2 0 0 5 )

. B u t t h e

m a j o r i t y o p i n i o n i n t h a t c a s e a d o p t e d t h e s a m e p o s i t i o n s e t o u t a b o v e

— n a m e l y

75t h a t a n o p i n i o n t h a t r o b u s t l y a d d r e s s e s l e g a l i s s u e s a t t h e p r e l i m i n a r y

- i n j u n c t i o n

s t a g e o f t h e l i t i g a t i o n w i l l p r o v i d e “ t h e d i s t r i c t c o u r t w i t h t h e a p p r o p r i a t e l e g a l

f r a m e w o r k w i t h i n w h i c h t o v i e w t h [ e ] c a s e

. ” I d

. a t 1 0 2 0 ; s e e i d

. a t 1 0 2 1 ( “ I n s o

r u l i n g [ o n a n i s s u e i n t h e e a r l i e r a p p e a l o f t h e p r e l i m i n a r y i n j u n c t i o n ]

, i t w o u l d

a p p e a r t h a t [ t h e p r i o r r u l i n g ] i s t h e l a w o f t h i s c a s e

. . . . ” )

. I n r e s p o n d i n g t o t h e

c o n c u r r i n g o p i n i o n c i t e d b y t h e S e c r e t a r y

, “ w e s p e c i f i c a l l y r e c o g n i z e d t h a t t h e

p r i n c i p l e s o f l a w o f t h e c a s e a r e f l e x i b l e

, ” a n d s o “ w h i l e i t [ w a ] s t r u e t h a t w e

[ w e ] r e n o t b o u n d b y P r a i r i e B a n d I

, i t [ w a ] s n o t t r u e t h a t ‘ t h e l a w o f t h e c a s e

d o c t r i n e d o e s n o t a p p l y ’ m e r e l y b e c a u s e P r a i r i e B a n d I d e a l t w i t h a p r e l i m i n a r y

i n j u n c t i o n

. ” I

d

. a t 1 0 2 6 ( q u o t i n g i d

. a t 1 0 3 0 ( M c C o n n e l l

, J

. , c o n c u r r i n g ) )

.

W e t h i n k t h i s g e t s i t e x a c t l y r i g h t : b e c a u s e t h e F i s h I p a n e l w a s a b l e t o

c o n s i d e r t h e i s s u e f

u l l y a n d i s s u e a l e n g t h y o p i n i o n d i s c u s s i n g p u r e i s s u e s o f l a w

,

w e c o n c l u d e t h a t t h e l a w

- o f

- t h e

- c a s e d o c t r i n e a p p l i e s t o F i s h I ’ s l e g a l

c o n c l u s i o n s

. O f c o u r s e

, t h i s d o c t r i n e “ d o e s n o t s e r v e t o l i m i t a c o u r t ’ s p o w e r

. ”

R i m b e r t

, 6 4 7 F

. 3 d a t 1 2 5 1

. A n d e x c e p t i o n s t o t h e d o c t r i n e ’ s e f f e c t e x i s t w h e n

t h e r e i s n e w a n d d i f

f e r e n t e v i d e n c e

, a n i n t e r v e n i n g c h a n g e i n c o n t r o l l i n g

a u t h o r i t y

, o r t h e p r i o r r u l i n g w a s c l e a r l y e r r o n e o u s a n d w o u l d w o r k a m a n i f e s t

i n j u s t i c e

. I

d

. B u t i t i s u n d i s p u t e d t h a t n o n e o f t h e s e e x c e p t i o n s a p p l i e s h e r e

, a n d

t h u s w e a d h e r e t o t h e “ t h o r o u g h a n d s o u n d ” d i s c u s s i o n o f t h e a p p l i c a b l e

76p r e e m p t i o n f r a m e w o r k f

o u n d i n o u r p r i o r o p i n i o n

, F i s h I

. P r a i r i e B a n d

P o t a w a t o m i N

a t i o n

, 4 0 2 F

. 3 d a t 1 0 2 6

.

I n s u m

, w e c o n c l u d e t h a t F i s h I ’ s p r e e m p t i o n f r a m e w o r k i s t h e l a w o f t h e

c a s e

.

3

. W h e t h e r t h e S e c r e t a r y P r e s e n t e d S u f f i c i e n t E v i d e n c e t o S a t i s f y

F i s h I

T h e S e c r e t a r y a r g u e s t h a t h e s a t i s f i e d t h e F i s h I f

r a m e w o r k o n r e m a n d

. B u t

t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s f

a c t u a l f i n d i n g s u n d e r m i n e t h i s a r g u m e n t

, a n d t h e S e c r e t a r y ’ s

r e m a i n i n g a r g u m e n t s t u r n o n h i s a l r e a d y

- r e j e c t e d v i e w t h a t K a n s a s m u s t b e

a f f o r d e d “ s u f

f i c i e n t d i s c r e t i o n [ f

o r i t ] t o d e t e r m i n e w h e t h e r t h e p r o b l e m o f

u n q u a l i f i e d v o t e r s b e c o m i n g r e g i s t e r e d i s ‘ s u b s t a n t i a l

. ’ ” A p l t

. ’ s O p e n i n g B r

.

a t 5 7

. W e t h u s c o n c l u d e t h a t t h e S e c r e t a r y h a s f a i l e d t o s h o w t h a t a s u b s t a n t i a l

n u m b e r o f n o n c i t i z e n s r e g i s t e r e d t o v o t e

.

I n F i s h I

, w e h e l d t h a t “ t o o v e r c o m e t h e p r e s u m p t i o n t h a t a t t e s t a t i o n

c o n s t i t u t e s t h e m i n i m u m a m o u n t o f i n f o r m a t i o n n e c e s s a r y f

o r a s t a t e t o c a r r y o u t

i t s e l i g i b i l i t y

- a s s e s s m e n t a n d r e g i s t r a t i o n d u t i e s

, t h e s t a t e m u s t s h o w t h a t a

s u b s t a n t i a l n u m b e r o f n o n c i t i z e n s h a v e s u c c e s s f u l l y r e g i s t e r e d t o v o t e u n d e r t h e

a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t

. ” 8 4 0 F

. 3 d a t 7 3 9

. A t t h a t s t a g e

, “ [ t ] h e d i s t r i c t c o u r t

f o u n d t h a t b e t w e e n 2 0 0 3 a n d t h e e f f e c t i v e d a t e o f K a n s a s ’ s D P O C l a w i n 2 0 1 3

,

o n l y t h i r t y n o n c i t i z e n s r e g i s t e r e d t o v o t e

, ” a n d w e c o n c l u d e d t h a t “ [ t ] h e s e

n u m b e r s [ f

e l l ] w e l l s h o r t o f t h e s h o w i n g n e c e s s a r y t o r e b u t t h e p r e s u m p t i o n t h a t

77a t t e s t a t i o n c o n s t i t u t e s t h e m i n i m u m a m o u n t o f i n f o r m a t i o n n e c e s s a r y f

o r K a n s a s

t o c a r r y o u t i t s e l i g i b i l i t y

- a s s e s s m e n t a n d r e g i s t r a t i o n d u t i e s

. ” I d

. a t 7 4 6

S 4 7

. B u t

w e a c k n o w l e d g e d t h a t “ [ i ] f e v i d e n c e c o m e s t o l i g h t t h a t a s u b s t a n t i a l n u m b e r o f

n o n c i t i z e n s h a v e r e g i s t e r e d t o v o t e i n K a n s a s d u r i n g a r e l e v a n t t i m e p e r i o d

,

i n q u i r y i n t o w h e t h e r D P O C i s t h e m i n i m u m a m o u n t o f i n f o r m a t i o n n e c e s s a r y f

o r

K a n s a s t o c a r r y o u t i t s e l i g i b i l i t y

- a s s e s s m e n t a n d r e g i s t r a t i o n d u t i e s w o u l d t h e n b e

a p p r o p r i a t e

. ” I

d

. a t 7 5 0

S 5 1

. T h u s

, t o o v e r c o m e t h e p r e s u m p t i o n t h a t t h e

a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t s a t i s f i e s t h e m i n i m u m

- i n f

o r m a t i o n p r i n c i p l e

, t h e S e c r e t a r y

n e e d e d t o p r o v i d e g r e a t e r e v i d e n c e o f n o n c i t i z e n s r e g i s t e r i n g t o v o t e

.

B u t

, a t t h e t r i a l o n t h e m e r i t s

, t h e d i s t r i c t c o u r t f o u n d t h a t o n l y 3 9

n o n c i t i z e n s “ s u c c e s s f

u l l y r e g i s t e r e d t o v o t e d e s p i t e t h e a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t

. ”

A p l t

. ’ s A p p

. , V o l

. 4 7

, a t 1 1 4 7 2 ; s e e i d

. a t 1 1 5 0 8

. Y e t r e c a l l t h a t

, e v e n a s t o t h o s e

3 9 n o n c i t i z e n s w h o a p p e a r o n t h e K a n s a s v o t e r r o l l s

, t h e d i s t r i c t c o u r t e f f e c t i v e l y

f o u n d t h a t “ a d m i n i s t r a t i v e a n o m a l i e s ” c o u l d a c c o u n t f o r t h e p r e s e n c e o f m a n y

— o r

p e r h a p s e v e n m o s t

— o f t h e m t h e r e

. I d

. a t 1 1 5 2 0

. I n o t h e r w o r d s

, e v e n t h e f i g u r e

o f 3 9 r e g i s t e r e d n o n c i t i z e n s c o u l d b e m o r e t h e p r o d u c t o f s u c h a n o m a l i e s t h a n o f

t h e v o l u n t a r y r e g i s t r a t i o n a c t i o n s o f n o n c i t i z e n s i n t h e f a c e o f t h e a t t e s t a t i o n

r e q u i r e m e n t

. B u t

, a c c e p t i n g t h a t f i g u r e a t f a c e v a l u e

, t h e c o n f

i r m e d n o n c i t i z e n s

w h o s u c c e s s f

u l l y r e g i s t e r e d t o v o t e f r o m 1 9 9 9 t o 2 0 1 3 w a s e q u i v a l e n t t o l e s s t h a n

t h r e e n o n c i t i z e n v o t e r s a y e a r

. I n F i s h I w e c o n c l u d e d t h a t t h e 3 0 n o n c i t i z e n s

78w h o h a d r e g i s t e r e d t o v o t e b e t w e e n 2 0 0 3 a n d 2 0 1 3

— w h i c h a l s o e q u a t e d t o “ n o

m o r e t h a n t h r e e p e r y e a r ”

— w e r e “ w e l l s h o r t ” o f “ s u b s t a n t i a l

. ” 8 4 0 F

. 3 d

a t 7 4 6

– 4 7

. F o l l o w i n g F i s h I ’ s g u i d a n c e

, w e r e a c h a s i m i l a r c o n c l u s i o n h e r e

.

S p e c i f i c a l l y

, w e c o n c l u d e t h a t t h e a d d i t i o n o f n i n e v o t e r s s p r e a d o v e r f o u r m o r e

y e a r s m e a n s t h a t t h e S e c r e t a r y h a s s t i l l f a i l e d t o d e m o n s t r a t e t h a t s u b s t a n t i a l

n u m b e r s o f n o n c i t i z e n s s u c c e s s f u l l y r e g i s t e r e d t o v o t e n o t w i t h s t a n d i n g t h e

a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t

. T h u s

, w e c o n c l u d e t h a t t h e S e c r e t a r y h a s f a i l e d t o r e b u t

t h e p r e s u m p t i o n t h a t t h e a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t s a t i s f i e s t h e

m i n i m u m

- i n f

o r m a t i o n p r i n c i p l e

.

T h e S e c r e t a r y d o e s n o t a r g u e t h a t t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s f a c t u a l f i n d i n g s

c o n c e r n i n g t h e n u m b e r o f n o n c i t i z e n s w h o r e g i s t e r e d t o v o t e w e r e c l e a r l y

e r r o n e o u s

. N e v e r t h e l e s s

, h e r e f e r e n c e s s t a t e m e n t s m a d e i n t h e l e g i s l a t i v e r e c o r d

b y c e r t a i n l e g i s l a t o r s w h o b e l i e v e d n o n c i t i z e n s h a d r e g i s t e r e d t o v o t e

, c i t e s a

l e t t e r f r o m a c o u r t c l e r k a s s e r t i n g t h a t e m p l o y e e s o f a h o g f a r m “ w e r e t r a n s p o r t e d

t o [ t h e c o u n t y c l e r k ’ s ] o f f i c e b y t h e i r e m p l o y e r t o r e g i s t e r t o v o t e ” a n d t h a t “ s o m e

o f t h e s e e m p l o y e e s f

e l t t h e y w e r e p r e s s u r e d t o r e g i s t e r e v e n t h o u g h t h e y m a y n o t

b e l e g a l

, ” A p l t

. ’ s A p p

. , V o l

. 3 0

, a t 7 6 6 8

, a n d n o t e s p o s s i b l e i n s t a n c e s o f

n o n c i t i z e n s r e g i s t e r i n g t o v o t e

, i n c l u d i n g o n e w h e r e a c i t i z e n t o l d K a n s a s o f f i c i a l s

t h a t s h e h a d v o t e d b e f

o r e b e c o m i n g a c i t i z e n

, s e e A p l t

. ’ s O p e n i n g B r

. a t 5 7

S 5 8

( c i t i n g A p l t

. ’ s A p p

. , V o l

. 3 8

, a t 9 4 6 0

S 6 5

, 9 5 2 2

S 2 3 )

. B u t b e c a u s e t h e S e c r e t a r y

79d o e s n o t d i r e c t l y c o n t e s t t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s f a c t u a l f i n d i n g s a b o u t h o w m a n y

n o n c i t i z e n s r e g i s t e r e d t o v o t e

, h e m a y n o t w a g e a g u e r i l l a w a r o n t h e d i s t r i c t

c o u r t ’ s f a c t u a l f i n d i n g s t h r o u g h t h e s e a d h o c

, a n e c d o t a l r e f e r e n c e s t o o t h e r

p u r p o r t e d i n c i d e n t s o f n o n c i t i z e n r e g i s t r a t i o n

. T h i s e v i d e n c e d o e s n o t e s t a b l i s h

t h a t s u b s t a n t i a l n u m b e r s o f n o n c i t i z e n s r e g i s t e r e d t o v o t e

.

T h e S e c r e t a r y a l s o c i t e s t o t w o c a s e s f r o m t h e S e v e n t h C i r c u i t t h a t

i d e n t i f i e d i n d i v i d u a l n o n c i t i z e n s w h o r e g i s t e r e d t o v o t e u s i n g m o t o r

- v o t e r f o r m s

,

s e e K i m a n i v

. H

o l d e r

, 6 9 5 F

. 3 d 6 6 6

, 6 6 8

, 6 7 1 ( 7 t h C i r

. 2 0 1 2 ) ; K e a t h l e y v

. H o l d e r

,

6 9 6 F

. 3 d 6 4 4

, 6 4 5 ( 7 t h C i r

. 2 0 1 2 )

, a n d p r o v i d e s a c i t a t i o n t o a n i n t e r n e t s t o r y

a b o u t a n o t h e r n o n c i t i z e n w h o m I l l i n o i s o f f i c i a l s r e g i s t e r e d t o v o t e

, s e e A p l t

. ’ s

O p e n i n g B r

. a t 5 8

S 6 0

. T h e s e a n e c d o t e s

, e v e n w e r e w e t o c o n s i d e r t h e m

, d o n o t

e s t a b l i s h t h a t “ s u b s t a n t i a l ” n u m b e r s o f n o n c i t i z e n s r e g i s t e r e d t o v o t e i n K a n s a s

d u r i n g a r e l e v a n t t i m e p e r i o d a n d t h u s a r e n o t p e r t i n e n t t o t h e r e g i s t r a t i o n o f

n o n c i t i z e n v o t e r s i n K a n s a s

. S e e A p l e e

. ’ s R e s p

. B r

. a t 3 7

. T h i s s h o w i n g t h u s

c a n n o t s a t i s f

y t h e S e c r e t a r y ’ s b u r d e n

.

T h e S e c r e t a r y f

a l l s b a c k o n a r g u i n g t h a t “ [ t ] h e e l e c t e d r e p r e s e n t a t i v e s o f

t h e p e o p l e o f t h e S t a t e o f K a n s a s d e t e r m i n e d t h a t r e q u i r i n g p r o o f o f c i t i z e n s h i p a s

a c o n d i t i o n o f v o t e r e l i g i b i l i t y w a s a p e r m i s s i b l e r e s p o n s e t o t h e t h r e a t p o s e d b y

v o t e r f r a u d

. ” A p l t

. ’ s O p e n i n g B r

. a t 5 7

. B u t t h i s i s j u s t a n a r g u m e n t t h a t s t a t e s

s h o u l d b e a b l e t o d e t e r m i n e w h a t § 2 0 5 0 4 ( c ) ( 2 ) ( B ) ’ s t e r m “ n e c e s s a r y ” m e a n s

— a n

80a r g u m e n t t h a t w e e x p r e s s l y r e j e c t e d i n F i s h I

. S e e 8 4 0 F

. 3 d a t 7 4 3 ( n o t i n g t h a t

“ t h e S u p r e m e C o u r t i n I n t e r T r i b a l r e j e c t e d s u c h a n u n d e r s t a n d i n g o f f e d e r a l

e l e c t i o n r e g u l a t i o n a n d c o n f i r m e d t h a t t h e N V R A ’ s p l a i n l a n g u a g e e v i n c e s

C o n g r e s s ’ s i n t e n t t o r e s t r a i n t h e r e g u l a t o r y d i s c r e t i o n o f t h e s t a t e s o v e r f e d e r a l

e l e c t i o n s

, n o t t o g i v e t h e m f r e e r e i n ” )

.

M o r e o v e r

, t h e S e c r e t a r y r e l a t e d l y a r g u e s t h a t t h e a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t

d o e s n o t p r o v i d e t h e m i n i m u m i n f o r m a t i o n n e c e s s a r y i f e v e n o n e n o n c i t i z e n

r e g i s t e r s t o v o t e b e c a u s e e v e n a s m a l l n u m b e r o f n o n c i t i z e n s r e g i s t e r e d t o v o t e

c o u l d b e “ d e t e r m i n a t i v e ” i n c e r t a i n c l o s e e l e c t i o n s

. A p l t

. ’ s O p e n i n g B r

. a t 6 0

( p o i n t i n g t o v a r i o u s c l o s e e l e c t i o n s i n K a n s a s b e t w e e n 2 0 0 0 a n d 2 0 1 6

, i n c l u d i n g

3 3 e l e c t i o n s d e c i d e d b y f e w e r t h a n 1 0 0 v o t e s a n d o n e t h a t w a s t i e d ( c i t i n g A p l t

. ’ s

A p p

. , V o l

. 2 7

, a t 6 9 3 8 ; i d

. , V o l

. 3 9

, a t 9 7 6 5

S 6 9 ) ) ; s e e A p l t

. ’ s R e p l y B r

. a t 3 3

S 3 4

.

B u t w e r e

j e c t e d t h i s a r g u m e n t i n F i s h I : “ T h e N V R A d o e s n o t r e q u i r e t h e l e a s t

a m o u n t o f i n f

o r m a t i o n n e c e s s a r y t o p r e v e n t e v e n a s i n g l e n o n c i t i z e n f r o m

v o t i n g

. ” 8 4 0 F

. 3 d a t 7 4 8

. A s w e e x p l a i n e d t h e r e

, “ C o n g r e s s a d o p t e d t h e N V R A

t o e n s u r e t h a t w h a t e v e r e l s e t h e s t a t e s d o

, ‘ s i m p l e m e a n s o f r e g i s t e r i n g t o v o t e i n

f e d e r a l e l e c t i o n s w i l l b e a v a i l a b l e

. ’ ” I d

. ( q u o t i n g I

n t e r T r i b a l

, 5 7 0 U

. S

. a t 1 2 )

.

“ T h i s p u r p o s e w o u l d b e t h w a r t e d i f a s i n g l e n o n c i t i z e n ’ s r e g i s t r a t i o n w o u l d b e

s u f f i c i e n t t o c a u s e t h e r e

j e c t i o n o f t h e a t t e s t a t i o n r e g i m e

. ” I d

. T h e S e c r e t a r y

p r o v i d e s n o r e a s o n h e r e t o d e v i a t e f r o m t h a t c o n c l u s i o n

, a n d

, f o r t h a t r e a s o n

81a l o n e

, w e c o u l d r e j e c t h i s a r g u m e n t

. A n d

, f u r t h e r m o r e

, i f t h e S e c r e t a r y i s c o r r e c t

t h a t K a n s a s ’ s r e c e n t h i s t o r y i s s p r i n k l e d w i t h s o m e h o t l y c o n t e s t e d

, c l o s e

e l e c t i o n s s u c h t h a t h e r e a s o n a b l y c o u l d h a v e a n e s p e c i a l l y k e e n i n t e r e s t i n

e n s u r i n g t h a t e v e r y p r o p e r v o t e c o u n t s

, w e a r e h a r d

- p r e s s e d t o s e e h o w t h a t

i n t e r e s t i s f

u r t h e r e d b y t h e D P O C l a w

— a l a w t h a t u n d i s p u t e d l y h a s

d i s e n f r a n c h i s e d a p p r o x i m a t e l y 3 0

, 0 0 0 w o u l d

- b e K a n s a s v o t e r s w h o p r e s u m a b l y

w o u l d o t h e r w i s e h a v e b e e n e l i g i b l e t o v o t e i n s u c h c l o s e e l e c t i o n s

. I n d e e d

, t h e

D P O C l a w w o u l d a p p e a r t o u n d e r c u t

, r a t h e r t h a n f u r t h e r

, t h e S e c r e t a r y ’ s

p r o f e s s e d i n t e r e s t i n e n s u r i n g t h a t e v e r y p r o p e r v o t e c o u n t s

.

F i n a l l y

, t h e S e c r e t a r y a r g u e s t h a t “ e v e n i f t h e r e w e r e n o w i d e s p r e a d

p r o b l e m o f v o t e r f

r a u d i n K a n s a s

, t h e S u p r e m e C o u r t h a s r e c o g n i z e d t h a t t h e

S t a t e s c a n p r o a c t i v e l y f i g h t a g a i n s t t h e p r o s p e c t o f f r a u d

. ” A p l t

. ’ s O p e n i n g B r

.

a t 6 1

. T o m a k e t h i s p o i n t

, h e c i t e s t o J u s t i c e S t e v e n s ’ s d i s c u s s i o n i n C r a w f o r d o f

I n d i a n a ’ s u n d i s p u t e d i n t e r e s t i n p r e v e n t i n g v o t e r f r a u d e v e n t h o u g h “ [ t ] h e r e c o r d

c o n t a i n [ e d ] n o e v i d e n c e o f a n y s u c h f r a u d a c t u a l l y o c c u r r i n g i n I n d i a n a a t a n y

t i m e i n i t s h i s t o r y

. ” 5 5 3 U

. S

. a t 1 9 4

. B u t t h i s i n t e r e s t w a s a s s e r t e d i n a n e n t i r e l y

d i f f e r e n t c o n t e x t : J u s t i c e S t e v e n s w a s a n a l y z i n g a c o n s t i t u t i o n a l c h a l l e n g e i n a

c a s e w h e r e t h e r e l e v a n t l a w o n l y i m p o s e d a l i m i t e d b u r d e n o n v o t e r s

. I d

.

a t 2 0 2

S 0 3

. H e s a i d n o t h i n g a b o u t t h e e v i d e n t i a r y b u r d e n r e q u i r e d t o d i s p l a c e t h e

82s t a t u t o r y p r e s u m p t i o n c r e a t e d b y s e c t i o n 5 o f t h e N V R A a n d t h u s t h e c i t a t i o n i s

i n a p t

.

I n s h o r t

, w e c o n c l u d e t h a t t h e S e c r e t a r y h a s f a i l e d t o s h o w t h a t a s u b s t a n t i a l

n u m b e r o f n o n c i t i z e n s s u c c e s s f u l l y r e g i s t e r e d t o v o t e

. 1 1

* * *

T h e S e c r e t a r y h a s f

a i l e d t o s h o w t h a t a s u b s t a n t i a l n u m b e r o f n o n c i t i z e n s

h a v e s u c c e s s f

u l l y r e g i s t e r e d i n K a n s a s n o t w i t h s t a n d i n g s e c t i o n 5 o f t h e N V R A ’ s

a t t e s t a t i o n r e q u i r e m e n t

. T h u s

, t h e D P O C r e q u i r e m e n t n e c e s s a r i l y r e q u i r e s m o r e

i n f o r m a t i o n t h a n f

e d e r a l l a w p r e s u m e s n e c e s s a r y f o r s t a t e o f

f i c i a l s t o m e e t t h e i r

e l i g i b i l i t y

- a s s e s s m e n t a n d r e g i s t r a t i o n d u t i e s

. A n d s o w e c o n c l u d e t h a t K a n s a s ’ s

D P O C l a w i s p r e e m p t e d b y s e c t i o n 5 o f t h e N V R A

. W e u p h o l d t h e d i s t r i c t

c o u r t ’ s e n t r y o f a p e r m a n e n t i n j u n c t i o n a g a i n s t t h e e n f o r c e m e n t o f t h e D P O C

r e q u i r e m e n t a s t o t h e t h o s e v o t e r s w h o s o u g h t t o r e g i s t e r u n d e r s e c t i o n 5 o f t h e

N V R A

.

I V

. C o n c l u s i o n

I n B e d n a s e k

, N o

. 1 8

- 3 1 3 4

, w e c o n c l u d e t h e D P O C r e q u i r e m e n t

u n c o n s t i t u t i o n a l l y b u r d e n s t h e r i g h t t o v o t e a n d t h u s A F F I R M t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s

1 1 W e d o n o t r e a c h t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s s e p a r a t e a n a l y s i s c o n c e r n i n g

w h e t h e r

— i f t h e n u m b e r o f n o n c i t i z e n v o t e r s h e r e d i d c o u n t a s s u b s t a n t i a l

— t h e

D P O C r e q u i r e m e n t n e v e r t h e l e s s s a t i s f i e d t h e m i n i m u m

- i n f

o r m a t i o n p r i n c i p l e

.

83i n

j u n c t i o n

. L i k e w i s e

, i n F i s h

, N o

. 1 8

- 3 1 3 3

, w e A F F I R M t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s

i n j u n c t i o n b e c a u s e s e c t i o n 5 o f t h e N V R A p r e e m p t s t h e D P O C r e q u i r e m e n t

.

84